20世紀(jì)90年代初，澳大利亞聯(lián)邦政府積極倡導(dǎo)國有企業(yè)改革，并推動各個州政府在電力、天然氣、民航、鐵路貨運、電信等領(lǐng)域分別進行了不同程度的國有企業(yè)改革，取得了比較顯著的效果，特別是通過國有電力企業(yè)的改革，徹底擺脫了長期積累的債務(wù)負(fù)擔(dān)，政府的職能發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，下面具體談?wù)劙拇罄麃喡?lián)邦政府倡導(dǎo)國有企業(yè)改革的原因與做法。

改革背景

作為英聯(lián)邦的一員，英國經(jīng)濟政策和國有企業(yè)改革對澳大利亞產(chǎn)生直接的影響。澳大利亞實行的經(jīng)濟政策主要是從英國移植來的。英國國有企業(yè)改革的成功，影響了澳大利亞經(jīng)濟學(xué)家和政府官員，促進了澳大利亞國有企業(yè)的改革。

20世紀(jì)70年代以后，國有企業(yè)問題一個接著一個，雇員多，生產(chǎn)成本高，效率低，市場競爭能力差，政府投資效益低。政府對有些國有企業(yè)的投資、貸款很難收回，導(dǎo)致大量呆壞賬，讓政府背上了沉重的債務(wù)包袱。所有這些迫使澳大利亞政府倡導(dǎo)微觀經(jīng)濟改革。

此外，澳大利亞國有企業(yè)工會強大的政治壓力，促使政府倡導(dǎo)國有企業(yè)改革。在政企不分的情況下，國有企業(yè)管理者總是把員工增加工資的問題直接推給政府，政府如果不同意提高工資，工會就會直接與政府談判，給政府造成很大的壓力，不進行國有企業(yè)改革，就不能解脫這種由政府辦企業(yè)帶來的政治壓力。

政府進行國有企業(yè)改革的目標(biāo)與做法

澳大利亞聯(lián)邦政府實行高度集中的中央財政政策，在保證經(jīng)濟運行安全的情況下，采取削減各州財政預(yù)算的辦法，強迫各州政府進行國有企業(yè)改革，把國有企業(yè)推向市場，提高企業(yè)的市場競爭力，減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。具體做法是：

設(shè)立權(quán)威部門，查處打擊企業(yè)的經(jīng)濟違法活動，規(guī)范企業(yè)的市場競爭行為，監(jiān)督檢查政府施行公平競爭政策的情況。澳大利亞聯(lián)邦政府把創(chuàng)造良好的經(jīng)濟環(huán)境與促進經(jīng)濟的安全運營放在首要位置，為促使澳大利亞國有企業(yè)改革的成功，成立了最具權(quán)威性的市場競爭管理執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)——消費競爭委員會，并在各個州設(shè)立了相應(yīng)的分支機構(gòu)。

成立專門機構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)制定和實施國有企業(yè)改革計劃。以維多利亞州政府為例，政府大臣直接領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)國有企業(yè)的改革，在機構(gòu)上，把能源部并入財政部，專門負(fù)責(zé)州屬企業(yè)的改革，改革完成后，再把能源部分離出來，繼續(xù)負(fù)責(zé)電力企業(yè)的監(jiān)管。為了找到改革的最佳方案，州政府在世界范圍內(nèi)開展國有電力企業(yè)改革方案的征集活動，對收到的20多種改革提案，專門組織、集中國內(nèi)管理與電力技術(shù)的專家進行認(rèn)真深入地分析、研究，用兩年的時間，制定了非常具體、可操作的國有電力企業(yè)改革方案。

分步實施國有電力企業(yè)的改革。1992年，維多利亞州政府開始推行新的經(jīng)濟改革計劃，首先把國有電力企業(yè)的改革作為改革的突破口，改革方案分兩步實施。

第一步是把具有壟斷性的國有電力企業(yè)進行縱向分離，即把國有電力公司從發(fā)電到售電這個完整的網(wǎng)絡(luò)體系進行拆分，分割成發(fā)電、輸配電、銷售電3個獨立的部分，以地域為單位組成企業(yè)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。在這一階段，各個被分化的電力企業(yè)仍然屬于國有企業(yè)，政府促使被分化的各個電力企業(yè)成立行業(yè)協(xié)會，政府從原來直接對企業(yè)進行管理，變?yōu)橹匾暸c行業(yè)協(xié)會進行溝通與交流，通過電力協(xié)會把政策信息傳遞給企業(yè)，促進了電力行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。由于維多利亞州政府推行穩(wěn)定的價格政策，電力行業(yè)協(xié)會從行業(yè)的利益出發(fā)，非常贊同政府的政策，這樣就維持了國有電力企業(yè)原有的利潤空間，促進了電力企業(yè)穩(wěn)定的生產(chǎn)與經(jīng)營，保證了電價的穩(wěn)定。

第二步再把發(fā)電、輸配電、售電中的競爭性企業(yè)與自然壟斷性企業(yè)分開，分別采取不同的改革政策與措施。把處于競爭領(lǐng)域的發(fā)電、售電企業(yè)按地域拆分成7個公司。然后為這些企業(yè)營造有利的政策環(huán)境，規(guī)定這些競爭性公司的經(jīng)營方向是競爭性商業(yè)領(lǐng)域，這就增加了國內(nèi)外公司競爭購買國有電力企業(yè)的吸引力；再加上國有企業(yè)存在較大降低生產(chǎn)經(jīng)營成本與提高效率的空間，給出售國有電力企業(yè)創(chuàng)造了很好的條件。出售競爭性電力公司首先采取逐一拍賣的辦法，對國家不允許出售的或出售不了的采取出售部分股權(quán)的辦法，這樣，在很短的時間內(nèi)，一些具有競爭性的國有電力企業(yè)被拍賣，政府取得了可觀的經(jīng)濟收益。

對于帶有自然壟斷性的輸電、配電企業(yè)，改革辦法與競爭性電力企業(yè)改革有明顯的不同，州政府采取出售部分股權(quán)的辦法，一是政府出售國有企業(yè)49%的股份，保持對輸配電企業(yè)的控股；二是建立輸配電公司的董事會，董事長由政府指派，公司實行董事會決策下的公司經(jīng)理負(fù)責(zé)制，董事會決定公司經(jīng)理的任免，確保政府對輸配電環(huán)節(jié)的嚴(yán)格管理。政府負(fù)責(zé)對電網(wǎng)的規(guī)劃與監(jiān)管，不管公司的運營。目前，各州的高壓電網(wǎng)全部由政府控制，對于低壓電網(wǎng)，有2個州已經(jīng)引入了國外公司參與競爭。

跟蹤監(jiān)測大型企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營，確保經(jīng)濟的運行安全。維多利亞州政府把保證重要領(lǐng)域微觀經(jīng)濟的運行安全放在了最為重要的位置。隨著國有企業(yè)的改革，州政府逐漸轉(zhuǎn)變管理方法，在分步實施國有企業(yè)的改革計劃時，加強了對輸電、配電環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督，放開了對其他環(huán)節(jié)的管理；督促電力企業(yè)組建行業(yè)協(xié)會，加強與行業(yè)協(xié)會的溝通、聯(lián)系，將政府的意志通過協(xié)會傳達給企業(yè)，推行穩(wěn)定的價格政策，電力企業(yè)也要通過行業(yè)協(xié)會向政府反應(yīng)情況，政府滿足協(xié)會提出的合理要求。政府在開展國有企業(yè)改革的進程中，順利地實現(xiàn)了管理重點的落實與管理方式的轉(zhuǎn)變。

國有企業(yè)進行改革后，州政府在做好行業(yè)規(guī)劃與高壓電網(wǎng)監(jiān)管的同時，把主要精力放在監(jiān)控重要領(lǐng)域微觀經(jīng)濟運行安全上來。在機構(gòu)調(diào)整上，政府將改革期間并入財政部的能源部重新分離出來，專門負(fù)責(zé)跟蹤監(jiān)控大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，在不干預(yù)公司運作與經(jīng)營活動的情況下，重點監(jiān)控澳大利亞排名前50位的高盈利企業(yè)，而對排名在前20位的企業(yè)，能源部派專人長期深入企業(yè)，隨時掌握企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況與經(jīng)營戰(zhàn)略、經(jīng)營方向的變化，發(fā)現(xiàn)問題，及時提出警告，糾正企業(yè)不當(dāng)?shù)男袨?，防止給澳大利亞經(jīng)濟造成沖擊。

經(jīng)驗與問題

維多利亞州政府電力改革見到了成效，拍賣競爭性企業(yè)和出售壟斷國有電力企業(yè)部分股權(quán)的收入高達210億澳元，還清了長期積累的80億澳元的政府債務(wù)，雖然電力企業(yè)的雇員從改革前的15000人減少到改革后的5000人，政府用2億澳元很好地解決了員工失業(yè)后的福利問題。從整體上看，澳大利亞對國有企業(yè)實行漸進式的改革是成功的，提高了電力企業(yè)的競爭力，降低了大、中用戶的電價水平，促進了經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。下面對澳大利亞國有企業(yè)改革的主要經(jīng)驗與問題進行分析與概括。

經(jīng)驗

政府采取宏觀與微觀管理相結(jié)合的辦法，來營造良好的市場經(jīng)濟環(huán)境。在宏觀方面，澳大利亞聯(lián)邦政府在1974年頒布了《貿(mào)易實施法案》和1995年頒布了《競爭規(guī)則法案》，制定了統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則，建立了最具權(quán)威性的消費競爭委員會，規(guī)fet范企業(yè)經(jīng)營行為，約束政府依法行政，保護合法投資經(jīng)營者的利益，查處違法行為，營造公平的市場競爭環(huán)境；在微觀的運作上，注重法律法規(guī)的完善與執(zhí)行效果，例如，補充、逐步完善了政府的跟蹤監(jiān)測職能，對大型企業(yè)進行跟蹤監(jiān)測，保證微觀經(jīng)濟的運行安全，創(chuàng)造有利于企業(yè)經(jīng)營和貿(mào)易出口的經(jīng)濟環(huán)境。

根據(jù)實際情況，實行不同的改革辦法，穩(wěn)步推進國有企業(yè)的改革，不具體干預(yù)各州的國有企業(yè)改革。各州政府如何改革國有企業(yè)，完全根據(jù)各地的實際情況，自行決定。目前，澳大利亞6個州中有2個州，對國有電力企業(yè)進行了比較徹底的管理體制的改革；另外4個州，也不同程度地進行了國有電力企業(yè)的改革。在對電力重要環(huán)節(jié)的控制方面，維多利亞州建立了一個電力批發(fā)市場的聯(lián)合機構(gòu)，由政府嚴(yán)格監(jiān)管，但不參與經(jīng)營，對企業(yè)進入批發(fā)市場的電力價格沒有控制，通過競爭，實行低價優(yōu)先的原則，優(yōu)先讓低價電上網(wǎng)使用，批發(fā)的電價由電的生產(chǎn)量決定，實行“峰谷”電價，改革的結(jié)果使大、中用戶的用電價格平均下降了10%。同時，居民用電價格一直保持穩(wěn)定。

創(chuàng)造有利于國有企業(yè)出售的政策環(huán)境。為了提高拍賣競爭性電力企業(yè)的底價，提高競拍效果，獲得更大的收益，維多利亞州政府規(guī)定了這些競爭性電力公司的經(jīng)營方向是競爭性的商業(yè)領(lǐng)域，讓競爭者感覺有更多的利潤可賺，提高了拍賣或出售的價格門檻，為電力企業(yè)創(chuàng)造了贏利空間。同時，政府公布，對非經(jīng)營性的公民用電等領(lǐng)域，由政府成立專門的代理機構(gòu)。機構(gòu)人員為國家公務(wù)員，直接與電力公司協(xié)商，繼續(xù)保持價格的穩(wěn)定。代理機構(gòu)向公民售電，對于邊遠(yuǎn)地區(qū)的公民用電，由政府給予補貼，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府改革措施的配套出臺，不僅保證了公民用電價格的穩(wěn)定，還大大增加了國外公司競相購買國有電力企業(yè)的吸引力，為出售國有企業(yè)創(chuàng)造了非常好的政策環(huán)境。

有控制地開放國內(nèi)市場，增強市場競爭。澳大利亞政府注意適時引入國外企業(yè)來增強本國企業(yè)的競爭力。政府對國外電力公司的進入實行嚴(yán)格的審批制度，通過對國外公司投資領(lǐng)域與項目的可行性報告、技術(shù)與經(jīng)濟實力情況、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)保要求等詳細(xì)的審查，來控制國外公司進入國內(nèi)的時機，有選擇地引入競爭者。目前，澳大利亞與國外合資的電力公司已成為主流，在一些領(lǐng)域逐漸引入了國外獨資公司，以不斷增強國內(nèi)電力公司的競爭力，促進電力行業(yè)穩(wěn)定的發(fā)展。

問題

澳大利亞聯(lián)邦政府沒有建立權(quán)威性的電力政策調(diào)節(jié)機構(gòu)，對各州國有企業(yè)改革缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)。各州國有企業(yè)改革的形式是“五花八門”，給州與州之間的電力協(xié)調(diào)帶來了很大的麻煩，造成了很大的內(nèi)耗。

過于嚴(yán)格的項目投資審批手續(xù)，阻礙了全國統(tǒng)一的電力市場的建立。由于澳大利亞政府實行過于嚴(yán)格的項目投資審批手續(xù)，審批周期長，在客觀上阻礙了國外電力公司的及時進入，限制了電力企業(yè)之間的激烈競爭。各個州單獨壟斷本地電力市場的情況還依然存在，可以預(yù)見，澳大利亞要形成統(tǒng)一規(guī)范的電力市場，還得需要幾年的時間。

(作者國漢海為國家計委培訓(xùn)中心高級經(jīng)濟師、朱富明為陜西省計委綜合計劃處長)

鏈接

部分國家電力改革的情況

英國

英國電力市場化改革的核心是實行私有化與在電力工業(yè)引入競爭同步進行。1990年3月按《電力法》重組產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：原國有的壟斷電力公司被分拆為12個地區(qū)配售電公司、3家發(fā)電公司和1家高壓輸電公司。建立電力交易平臺，允許大于0.1萬KW的用戶選擇供電商。1998-1999年允許所有的用戶選擇供電商。2001年實行新電力交易規(guī)則(NETA)，其基本內(nèi)容是： 建立雙邊合同形式主導(dǎo)的市場，合約雙方包括發(fā)電商、配售電商、電力用戶以及輸電系統(tǒng)運營商；配售電商和發(fā)電商可就未來任何時候買賣電力訂立合同，允許電力合同的時間跨度從當(dāng)天到幾年以后；輸電系統(tǒng)運營商由國家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)，接受電力買賣出價，平衡1.5小時以內(nèi)的合同交割中出現(xiàn)的供求差額，并解決輸電網(wǎng)系統(tǒng)可能發(fā)生的堵塞問題；輸電系統(tǒng)運營者(國家電網(wǎng)公司)同時負(fù)責(zé)電力調(diào)度以滿足用戶需求，以系統(tǒng)平衡時最后一個發(fā)電單位的報價為交易市場價；合約電量與實際電量的差額以系統(tǒng)平衡時買賣雙方接受的交易價格清算，并且支付輸電系統(tǒng)運營者的輸電運營成本(過網(wǎng)費)。

法國

法國政府擁有的國有電力公司--法國電力公司(EDF)反對破碎分拆，追求規(guī)模經(jīng)濟，壟斷了法國94％的發(fā)電裝機和100％的輸配電業(yè)務(wù)，集發(fā)電、輸電和配售電業(yè)務(wù)于一身。在歐洲共同體倡導(dǎo)建立統(tǒng)一電力市場的政策推動下，法國頒布實施了新電力法，一方面繼續(xù)堅持電力行業(yè)的公益性，保持EDF的國有企業(yè)性質(zhì)，另一方面也確立了供電市場開放時間表并允許大的電力用戶擁有選擇權(quán)。設(shè)立政府電力監(jiān)管委員會，在EDF內(nèi)部實行發(fā)電，輸電與配售電業(yè)務(wù)分賬核算。盡管有來自外部的壓力，法國電力依然繼續(xù)堅持縱向整合，堅持國有性質(zhì)，追求規(guī)模經(jīng)濟，僅對發(fā)、輸、配電業(yè)務(wù)實行功能分離和財務(wù)分開。

美國

美國電力工業(yè)一直以私有制為主體，其電力體制改革的核心是放松管制，引入競爭，提高效率，降低電價。1992年美國開放輸電系統(tǒng)，在電力批發(fā)市場引入競爭。1996年美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(FERC)進一步開放電力市場，實行廠網(wǎng)分離，分賬核算。目前在美國已經(jīng)有20個州制定或?qū)嵤┝穗娏Ω母镉媱潱Ч蟛幌嗤?。德克薩斯、新英格蘭、賓夕法尼亞、新澤西州等州降低電價、提高效率的電力市場改革都取得了成功。這些州的電力市場在放松管制的改革過程中建立了一套有效的機制保證足夠的電力供應(yīng)。如德州要求電力公司在滿足用戶足夠的電力需求的前提下，保證有足夠的備用容量，獨立的發(fā)電商(1PP)既可以出售新電廠的電量，也可以出售發(fā)電容量。交易市場既有電量電價信號，又有容量電價信號，從而形成建立在市場基礎(chǔ)上的備用容量需求和容量費用機制。加利福尼亞州在1995年開始推行以放松管制為核心的電力體制改革。由于加州電力市場結(jié)構(gòu)只是建立在現(xiàn)貨交易基礎(chǔ)之上，沒有建立容量費用機制，市場缺少對備用容量需求的信號，導(dǎo)致5年后電力供給嚴(yán)重短缺，最終演變成系統(tǒng)可靠性的危機。

日本

日本電力工業(yè)在1951年實行了民營化，形成了區(qū)域壟斷的9家電力公司，這9家地區(qū)電力公司在所在區(qū)域?qū)嵭邪l(fā)、輸、配、售電垂直一體化的壟斷體制。由日本政府通產(chǎn)省負(fù)責(zé)監(jiān)管電力工業(yè)。監(jiān)管的主要內(nèi)容是電價、環(huán)境保護和發(fā)展規(guī)劃。其中電價監(jiān)管的原則是：成本補償、共同報酬、公平負(fù)擔(dān)。日本在1999年頒布實施的新電力法，其主要內(nèi)容有兩點：允許占電力市場30％的高壓用戶(電壓2萬V，用電2000KW以上)自主選擇電力公司，直接參與電力交易市場；新建電源項目實行招標(biāo)。