一盤(pán)不能下輸?shù)钠?/h1>
2003-04-29 00:00:00劉暢
經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊 2003年1期
在網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)行業(yè)中，電力比電信、鐵路、民航的改革難度更大。由于電力產(chǎn)品不能儲(chǔ)存、難以局部調(diào)節(jié)、必須統(tǒng)一調(diào)度的技術(shù)特性，電力改革成為一個(gè)復(fù)雜的、“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)工程。但電力行業(yè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，電力改革容不得失誤，因此，電力改革的方案和步驟是人們特別關(guān)注的?？梢哉f(shuō)，電力改革是——
二灘之痛
對(duì)于電力行業(yè)的圈里人來(lái)說(shuō)，“二灘”絕對(duì)是兩個(gè)沉甸甸的字。
位于四川雅礱江下游河段的二灘水電站是目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)建成的最大的水電站，于1991年開(kāi)工建設(shè)，1998年第一臺(tái)機(jī)組投產(chǎn)，裝機(jī)總量330萬(wàn)千瓦，年發(fā)電能力可以達(dá)到170億度。二灘水電站決定上馬時(shí)，正是四川省電力緊缺的時(shí)候，建設(shè)資金來(lái)自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行的貸款，到目前為止累計(jì)投資286億元。國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司、四川省投資公司和四川省電力公司分別占48%、48%和4%的股份。
但生不逢時(shí)。就在二灘水電站建設(shè)期間，四川省電力市場(chǎng)的供求發(fā)生了變化，由供不應(yīng)求變成供過(guò)于求。屋漏偏逢連陰雨。1997年重慶脫離了四川省，成了直轄市。川渝分家后，重慶只接納了二灘1/3的發(fā)電量。而按照當(dāng)初的設(shè)計(jì)，二灘的絕大部分電量是供應(yīng)重慶的。330萬(wàn)千瓦的發(fā)電能力，實(shí)際的供電量是128萬(wàn)千瓦，二灘有勁兒無(wú)處使。但水庫(kù)里的水是無(wú)法無(wú)限期地儲(chǔ)存下去的，二灘只好把水庫(kù)的水放掉。水電站以每秒5551立方米的流量放水，用二灘電站黨委副書(shū)記楊李智的話(huà)說(shuō)：“看到的是流水，我們感到的是流血！”如果泄洪量轉(zhuǎn)化為電能，可達(dá)到800萬(wàn)千瓦。如果用每度電0.30元來(lái)計(jì)算，每天白白流掉的就是6000萬(wàn)元。
為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)馮飛博士告訴記者：“由于當(dāng)時(shí)電力市場(chǎng)是分割的市場(chǎng)，省與省之間的壁壘很?chē)?yán)重，導(dǎo)致了資源的配置效率比較低，不能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置?！?985年之前電力市場(chǎng)是單一的市場(chǎng)，政企不分。1985年之后為了解決電力緊張的情況，實(shí)行“電網(wǎng)統(tǒng)一管，電廠(chǎng)大家辦。”的政策。政府鼓勵(lì)多家辦電，使得民營(yíng)、外國(guó)資本紛紛進(jìn)入電力領(lǐng)域，建立起眾多的獨(dú)立電廠(chǎng)（IPP，IndependentPowerPlant）。這些新增的獨(dú)立電廠(chǎng)沒(méi)有自己的電網(wǎng)。當(dāng)時(shí)投資辦電有很強(qiáng)的投資激勵(lì)機(jī)制，各獨(dú)立電廠(chǎng)和各級(jí)電力局會(huì)簽訂購(gòu)電的長(zhǎng)期協(xié)議，簽死了利用小時(shí)數(shù)，簽死了電價(jià)。一般說(shuō)來(lái)，投資獨(dú)立電廠(chǎng)的資金回報(bào)率在15%以上。高額、穩(wěn)定的投資回報(bào)率促使更多的資本聚集于此，全國(guó)平均每年新增裝機(jī)在1000萬(wàn)千瓦以上。國(guó)內(nèi)很快告別了電力短缺的時(shí)代。但舊的問(wèn)題解決了，又出現(xiàn)了新的問(wèn)題，那就是競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。一邊是擁有電網(wǎng)、垂直一體化的公司——國(guó)家電力公司，一邊是沒(méi)電網(wǎng)，沒(méi)有生產(chǎn)調(diào)度權(quán)的各個(gè)獨(dú)立電廠(chǎng)。在供過(guò)于求的情況下，電網(wǎng)上哪家電廠(chǎng)的電，就明顯存在著不公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。
二灘水電站是獨(dú)立電廠(chǎng)。國(guó)家投資286億元建設(shè)，但它的市場(chǎng)在哪里？由于它不在國(guó)電公司系統(tǒng)，有電無(wú)處用。最后只能導(dǎo)致大量棄水，現(xiàn)已累計(jì)虧損十幾個(gè)億。
二灘水電站除了是獨(dú)立電廠(chǎng)的原因以外，還涉及到一個(gè)更深層次的問(wèn)題，即企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員張曙光說(shuō)：“雖然在二灘水電站的股本構(gòu)成中四川省擁有較大的股份，但其投入的資本金比例卻很小，只有46億元。電站的建設(shè)資金主要是靠國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行的貸款。也正因此，二灘水電站是否虧損乃至破產(chǎn)，對(duì)股東的影響不大，損失最大的是債權(quán)人——國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行。也就是說(shuō)，最終的損失是由國(guó)家承擔(dān)的，因?yàn)閲?guó)家開(kāi)發(fā)銀行是100%政府擁有的政策性銀行，而世界銀行的貸款也是由國(guó)家擔(dān)保的。因此，四川方面寧愿讓二灘損失，也不會(huì)讓區(qū)內(nèi)大批小火電廠(chǎng)關(guān)機(jī)倒閉的。”這也就不難理解為什么二灘建成投產(chǎn)后始終不能正常發(fā)電的怪現(xiàn)象了。
當(dāng)年二灘水電站采用國(guó)際招標(biāo)，共有來(lái)自世界各地共43個(gè)國(guó)家的600多名外國(guó)專(zhuān)家參加了二灘建設(shè)，被戲稱(chēng)為多國(guó)部隊(duì)。由于外國(guó)人崇尚的不是先工作、后生活的方式，而是要邊工作邊生活，于是原來(lái)為他們準(zhǔn)備的簡(jiǎn)陋工棚變成了豪華的西式別墅，地址也多選擇在風(fēng)景秀麗的地方。別墅區(qū)內(nèi)各種設(shè)施齊全，有小學(xué)校、超市、游泳池、燒烤棚、俱樂(lè)部等，據(jù)說(shuō)共計(jì)花費(fèi)了約1億元人民幣。失之桑隅，得之東籬。二灘的發(fā)電功能“短路”，但旅游的功能卻“超導(dǎo)”。目前二灘水電站已經(jīng)被開(kāi)發(fā)成旅游景點(diǎn)，每天的游人有二、三百人，收入雖然不多，但也算是對(duì)二灘這個(gè)“世紀(jì)豐碑、高峽明珠”有了個(gè)交代。
“二灘”不是簡(jiǎn)單的個(gè)案。它暴露了我國(guó)電力體制存在的種種弊端。不根除這些弊端，就無(wú)法保證“二灘之痛”不再發(fā)生。不要忘了，我們還有更大的獨(dú)立電廠(chǎng)——三峽水電站在建設(shè)。三峽建成之后它的市場(chǎng)在哪里？國(guó)家1800億元的投資?。?/p>
國(guó)電原罪
國(guó)家電力公司從成立的那天起，它就背負(fù)著壟斷的原罪。
1997年1月16日，為了貫徹中央關(guān)于政企分開(kāi)的原則，由國(guó)家電力工業(yè)部改制而來(lái)的國(guó)家電力公司掛牌。在和電力部并行運(yùn)做1年后，國(guó)家電力公司正式繼承了電力部下屬的五大區(qū)域集團(tuán)公司、7個(gè)省公司和華能、葛洲壩2個(gè)直屬集團(tuán)。1998年3月電力部正式被國(guó)務(wù)院撤消，原電力部管電的職責(zé)移交給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委電力司。這輪電力體制改革從國(guó)家的層面上解決了政企分開(kāi)的問(wèn)題，但電力行業(yè)被國(guó)電公司一家垂直一體化壟斷的局面并沒(méi)有改變。
無(wú)論從哪個(gè)角度講，國(guó)電公司都是個(gè)龐然大物。公司注冊(cè)資本為1600億元人民幣，由國(guó)務(wù)院出資設(shè)立，采取國(guó)有獨(dú)資形式。2001年末，公司資產(chǎn)總額為10027億元，占全國(guó)電力行業(yè)總資產(chǎn)的72%。公司控股、參股的裝機(jī)容量為1.5億千瓦，2001年直屬發(fā)電量完成2168億千瓦時(shí)。據(jù)美國(guó)《財(cái)富》雜志2002年公布的資料顯示，國(guó)電公司銷(xiāo)售額為483.74億美元，在全球500強(qiáng)中名列第60位。
國(guó)家電力公司集發(fā)電、輸電、配電、售電于一身，擁有電網(wǎng)和調(diào)度權(quán)，幾乎控制了全部電網(wǎng)(尤其是輸電網(wǎng))和52%的發(fā)電廠(chǎng)，是名副其實(shí)的“電老虎”。其不僅資產(chǎn)雄厚，而且在國(guó)內(nèi)及境外上市的電力公司中，直接或間接控股的就多達(dá)9家，形成了資產(chǎn)規(guī)模大、資本關(guān)系復(fù)雜的“國(guó)電系”。與之相比，發(fā)電市場(chǎng)新的進(jìn)入者——獨(dú)立電廠(chǎng)與國(guó)電公司的電廠(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)疑處于下風(fēng)，因?yàn)榭筛?jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)和具有“自然壟斷性質(zhì)”的環(huán)節(jié)仍全部掌握在壟斷部門(mén)手中。無(wú)怪乎有些業(yè)內(nèi)人士一語(yǔ)道破實(shí)質(zhì)：所謂“電力改革”，實(shí)質(zhì)上是“國(guó)電系”的大重組；而“國(guó)電系”大重組的實(shí)質(zhì)，即對(duì)發(fā)電資產(chǎn)的再分配。有國(guó)電公司這樣的行政配置型壟斷企業(yè)的存在，就無(wú)法保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公開(kāi)、公正和公平。在壟斷性行業(yè)中，電力與電信、鐵路有不同的特性，電力行業(yè)不可能實(shí)現(xiàn)完全的競(jìng)爭(zhēng)，電力工業(yè)具有自然壟斷特點(diǎn)，但即使這樣，也并不意味著整個(gè)電力系統(tǒng)的發(fā)電、輸電、配電和售電都具有壟斷性。
電力行業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷業(yè)務(wù)捆在一起，通過(guò)在發(fā)電和配售電環(huán)節(jié)引入有限競(jìng)爭(zhēng)是可以起到抑制較高的壟斷價(jià)格，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提高效率的作用。但是現(xiàn)實(shí)卻是對(duì)本來(lái)可以引入競(jìng)爭(zhēng)的非自然壟斷業(yè)務(wù)，用行政手段排斥競(jìng)爭(zhēng)，排斥市場(chǎng)機(jī)制。
社會(huì)輿論對(duì)于國(guó)電公司的指摘從沒(méi)有停止過(guò)。
一是占有大量國(guó)有資產(chǎn)，效率低下。如電力行業(yè)集中了我國(guó)1/6（約8000億元）的國(guó)有資產(chǎn)，1999年僅向中央財(cái)政上繳86億元，只占當(dāng)年財(cái)政收入的1/133，資產(chǎn)利潤(rùn)率只有2.3％。
二是亂收費(fèi)，“向所有的人行竊”。如國(guó)家計(jì)委對(duì)壟斷行業(yè)亂收費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行的價(jià)格大檢查結(jié)果顯示：1998年以來(lái)的兩年內(nèi)，電力行業(yè)向全國(guó)用戶(hù)違法收取27.4億元，被國(guó)家電力公司所屬各級(jí)單位據(jù)為己有。
國(guó)家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長(zhǎng)王駿曾撰文指出，從表面上看國(guó)家電力公司僅有微薄盈利，但實(shí)際上巨大的隱性超額利潤(rùn)早已使這個(gè)行業(yè)成為最受人羨慕的行業(yè)。水電廠(chǎng)在大壩下掏洞裝小機(jī)組發(fā)電，為自己賺錢(qián)成為普遍之舉；退役老機(jī)組轉(zhuǎn)到“三產(chǎn)”發(fā)電，利用率會(huì)大幅提高，而超額利潤(rùn)最大的當(dāng)屬供電公司；市、縣供電公司花幾億元建療養(yǎng)院和別墅并不稀罕；各級(jí)電力公司“三產(chǎn)”發(fā)達(dá)，電力公司房地產(chǎn)、餐飲業(yè)蓬勃發(fā)展，甚至養(yǎng)起專(zhuān)業(yè)足球隊(duì)?！叭a(chǎn)”的重頭戲之一是賺取發(fā)電用煤價(jià)差?，F(xiàn)在煤價(jià)連年下降，“三產(chǎn)”組織采購(gòu)低價(jià)煤供電廠(chǎng)發(fā)電，但電廠(chǎng)上網(wǎng)電價(jià)仍執(zhí)行國(guó)家定價(jià)，結(jié)果是煤價(jià)降低的利益不能體現(xiàn)到消費(fèi)者的電價(jià)上。壟斷造成了超額利潤(rùn)，而國(guó)家看到和聽(tīng)到的卻是電力企業(yè)的“保本微利”。
“電力系統(tǒng)作為一個(gè)利益集團(tuán)，必然要全力保持自己的利益格局。作為一個(gè)企業(yè)追求利益最大化，是無(wú)可指責(zé)的。但我們還是很難理解電力企業(yè)常常會(huì)做出的一些違反世人常理的事。舉一個(gè)例子，在燃煤發(fā)電超過(guò)90%，能源利用效率只有30%多一點(diǎn)的華北電網(wǎng)，電力部門(mén)熱衷于推廣‘電采暖’，并信誓旦旦稱(chēng)他們的電是‘清潔能源’，不惜以增加3倍的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)來(lái)低價(jià)傾銷(xiāo)那些本來(lái)就不應(yīng)該發(fā)的低谷電。目的只是為了削峰添谷，彌補(bǔ)峰谷差帶來(lái)的有限的煤耗增加，似乎溫室氣體問(wèn)題與他們毫不相關(guān)?！北本﹦?dòng)力協(xié)會(huì)的理事韓曉平說(shuō)。
中國(guó)科學(xué)院國(guó)情研究中心主任胡鞍鋼也認(rèn)為，中國(guó)電力工業(yè)自改革以來(lái)并沒(méi)有發(fā)生根本性的改變，仍保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本特征——政企不分、廠(chǎng)網(wǎng)不分；具有行業(yè)性壟斷特征——集中、垂直、一體化壟斷；又有地方保護(hù)特征——各大區(qū)、省電網(wǎng)各自為戰(zhàn)，劃省而治，大上小火電，形成高的市場(chǎng)壁壘。此外，投資配置不當(dāng)，價(jià)格扭曲，管理不善，效率低下，忽視用戶(hù)，忽視窮人，忽視環(huán)境。
“橫眉冷對(duì)千夫指”。面對(duì)非議，國(guó)電公司不以為然，反而將“配合國(guó)家有關(guān)部門(mén)做好《電力法》的修改工作”作為2001年的工作重點(diǎn)?？梢?jiàn)，國(guó)電公司還是難以擺脫電力部的影子。當(dāng)年《電力法》的制定就是由國(guó)電公司的前身電力部政策法規(guī)司負(fù)責(zé)制定的，在那個(gè)政企不分的時(shí)期，電力部既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”，還擔(dān)負(fù)著“規(guī)則”的制定。所以他們不失時(shí)機(jī)地在《電力法》中放入了十分有利于維護(hù)既定利益格局的條文。例如《電力法》第25條中“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”。極富遠(yuǎn)見(jiàn)地在未來(lái)市場(chǎng)變化中，有效地維護(hù)了自身的利益，卻使國(guó)家和企業(yè)蒙受了巨大損失。二灘就是一個(gè)最典型的例證。有識(shí)之士呼吁：政府應(yīng)在《電力法》修改工作中，要求最大的“利益當(dāng)事人”回避，否則這對(duì)于其他利益相關(guān)者尤其是廣大消費(fèi)者將是極為不公平的。
電改短路
馬克思說(shuō)：壟斷將束縛生產(chǎn)力。
較之電信、民航等壟斷行業(yè)的拆分重組，電力改革是“起個(gè)大早，趕個(gè)晚集”。早在1998年8月，國(guó)家電力公司就拋出了“政企分開(kāi)，省為實(shí)體”和“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為內(nèi)容的改革方案。而后，“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”便在上海、浙江、山東和東北三省先行試點(diǎn)。但是，試點(diǎn)的結(jié)果卻是令人沮喪。人們驚訝地發(fā)現(xiàn)，6省試點(diǎn)“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的利益，沒(méi)有傳遞給最終的消費(fèi)者，卻因銷(xiāo)售電價(jià)不變而增加了國(guó)電公司的收入，其結(jié)果與改革的目標(biāo)南轅北轍。
此輪電力改革并沒(méi)有因國(guó)電公司的成立而實(shí)現(xiàn)真正意義上的“政企分開(kāi)”。事實(shí)上，各省電力公司既制定“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”原則、規(guī)則和具體實(shí)施方案，還直接控制市場(chǎng)交易過(guò)程、對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。
發(fā)電成本的高低，將取決于“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)”為宗旨的電力改革。但是充分有效的競(jìng)爭(zhēng)格局并未形成，有些省市不用外省低價(jià)電。例如廣東省有云南0.20元/度的電不用，非要用本省0.70元/度的高價(jià)電。各省以峰谷差過(guò)大、電價(jià)還不夠低廉和電力輸送上有技術(shù)方面的限制等各種理由為借口，拒絕開(kāi)放電力市場(chǎng)。實(shí)際上是因?yàn)殛P(guān)系到本省政府擔(dān)保的貸款、省內(nèi)電廠(chǎng)的還本付息和上交財(cái)政稅收以及就業(yè)等問(wèn)題，由此就在地區(qū)內(nèi)搞內(nèi)部循環(huán)?！笆閷?shí)體”已經(jīng)變味成了“省為壁壘”。
“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”也沒(méi)有在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上徹底分開(kāi)，競(jìng)價(jià)缺乏分開(kāi)的制度基礎(chǔ)。各省市的電力公司既是電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，也是發(fā)電企業(yè)。在試點(diǎn)工作中，各地都強(qiáng)調(diào)廠(chǎng)網(wǎng)只在“經(jīng)營(yíng)權(quán)”上分開(kāi)，但在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、人事任免、利益機(jī)制上仍然是一個(gè)整體。因此，在與獨(dú)立電廠(chǎng)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的過(guò)程中，很難做到公平競(jìng)爭(zhēng)。
電力的競(jìng)爭(zhēng)和其他商品的競(jìng)爭(zhēng)不一樣。發(fā)電企業(yè)要到各地的“電力調(diào)度交易中心”去投標(biāo)競(jìng)價(jià)。競(jìng)價(jià)就存在競(jìng)價(jià)模式的問(wèn)題。在6省市試點(diǎn)方案中，盡管形式有所不同，但都采取了相對(duì)比較容易試點(diǎn)的有限電量競(jìng)價(jià)模式，即在核定各機(jī)組計(jì)劃電量的基礎(chǔ)上，拿出計(jì)劃電量的10%—15%進(jìn)入競(jìng)價(jià)系統(tǒng)，每天分48個(gè)時(shí)段，按照供求關(guān)系進(jìn)行實(shí)時(shí)定價(jià)。這種競(jìng)價(jià)模式在一定程度上反映了電力產(chǎn)品的供求關(guān)系和發(fā)電成本的運(yùn)行情況，尤其是在供求相對(duì)平衡的地區(qū)，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)基本都能接受。但在電力供求相對(duì)過(guò)剩的地區(qū)，參與競(jìng)爭(zhēng)的電廠(chǎng)報(bào)價(jià)都大大低于成本報(bào)價(jià)，使競(jìng)價(jià)系統(tǒng)不能真實(shí)反映電廠(chǎng)成本的運(yùn)行情況。此外，中國(guó)現(xiàn)有電廠(chǎng)的性質(zhì)十分復(fù)雜，有些是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建成的老廠(chǎng)，電力生產(chǎn)只需支付一些成本；有些電廠(chǎng)則是“撥改貸”建成的；而一些新的大廠(chǎng)則是依靠銀行貸款和部分資本金建設(shè)，貸款比例和利息有很大不同；有的利用外資，更有沉重的償還本息的負(fù)擔(dān)；一些大型水電廠(chǎng)其造價(jià)遠(yuǎn)高于火電廠(chǎng)。在“公平競(jìng)爭(zhēng)”、“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的市場(chǎng)機(jī)制中，這些代表先進(jìn)生產(chǎn)力的大廠(chǎng)、大機(jī)組和大水電廠(chǎng)（至少在還貸期內(nèi)）怎么競(jìng)爭(zhēng)得過(guò)小廠(chǎng)、老廠(chǎng)呢？這些都是“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”不能回避的問(wèn)題。
據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心所做的一項(xiàng)研究課題報(bào)告顯示，試點(diǎn)“沒(méi)能取得令人滿(mǎn)意的效果，也沒(méi)有取得成功經(jīng)驗(yàn)在其他省份推廣”。國(guó)家計(jì)委王駿處長(zhǎng)尖銳地指出：“提到電力改革，業(yè)內(nèi)人士言必稱(chēng)‘廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)’。但是，兩年來(lái)的實(shí)踐也已經(jīng)證明，電力工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革步履艱難，電力消費(fèi)者至今叫苦不迭，而國(guó)家電力公司以外的獨(dú)立電力企業(yè)更是怨聲載道。目前各方面對(duì)電力體制改革的理解僅停留在‘廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)’的口號(hào)上，沒(méi)有明確電力體制改革的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)電力消費(fèi)者有選擇權(quán)?！?/p>
2000年6月16日，在國(guó)務(wù)院的一次會(huì)議上，此輪由國(guó)電公司主導(dǎo)的電力改革遭到高層否定。會(huì)議決定由國(guó)家計(jì)委牽頭，會(huì)同國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等七部委組成電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定新的改革方案。但就在當(dāng)年年末，美國(guó)加州爆發(fā)電力危機(jī)。本來(lái)加州電力改革失敗的根源在于其拙劣的開(kāi)放方案，而不是市場(chǎng)開(kāi)放本身。這次突發(fā)事件對(duì)中國(guó)電力體制改革進(jìn)程發(fā)生了重大影響，一些人并未對(duì)加州電力危機(jī)的本質(zhì)性原因有所明晰，借此大喊“電力改革的安全性是第一位的，而不僅是打破壟斷”。至此，中國(guó)電力改革陷入一段長(zhǎng)時(shí)間的沉寂。
電力改革在世紀(jì)之交面臨“短路”。
棋有漏招
青山遮不住，畢竟東流去。2001年4月30日，國(guó)家計(jì)委將一份綜合了各方意見(jiàn)的電力改革方案上報(bào)國(guó)務(wù)院，同年6月中旬，該方案因反壟斷的力度不夠被國(guó)務(wù)院駁回。2002年4月11日，由電力體制改革工作小組起草的電力改革方案在幾易其稿之后，終獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。新方案的主要內(nèi)容是：分拆國(guó)電公司的發(fā)電資產(chǎn)，組建5家全國(guó)性的獨(dú)立發(fā)電集團(tuán)；成立國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司；成立獨(dú)立的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)。
電改新方案乍看起來(lái)還不錯(cuò)，但若仔細(xì)分析，不難發(fā)現(xiàn)新方案還只是勾出了電改的大輪廓，而許多操作層面的問(wèn)題還沒(méi)有明確。新方案的實(shí)質(zhì)只是國(guó)電公司發(fā)電資產(chǎn)的再分配，而不是原來(lái)大家期望的如何對(duì)國(guó)內(nèi)電力資源進(jìn)行重新的合理配置。
誠(chéng)然，電力改革應(yīng)該分階段實(shí)施，向國(guó)電“開(kāi)刀”只是改革的第一步。但就目前的情況來(lái)看，電改的未來(lái)難以樂(lè)觀。電改涉及的7大集團(tuán)公司掛牌時(shí)間一拖再拖的事實(shí)已經(jīng)昭示了電改的艱難。
新方案要將國(guó)電公司一分為五，對(duì)于記者關(guān)于重組后五大發(fā)電公司所占市場(chǎng)份額是否依然過(guò)大的問(wèn)題，馮飛博士表示：“這樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是否會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)不利的局面，還有待觀察。如果還不足以控制的話(huà)，不排除再拆分、重組的可能性。英國(guó)電力改革初期只有2家大的電力公司，由于他們采用聯(lián)手策略性投標(biāo)的方法謀取利益，導(dǎo)致后來(lái)政府強(qiáng)制他們又出售了650萬(wàn)千瓦的裝機(jī)。在這方面，電監(jiān)會(huì)要有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)?！?/p>
此外，新方案中關(guān)于電網(wǎng)設(shè)置也有漏洞。據(jù)說(shuō)7大集團(tuán)公司遲遲不能掛牌，正是由于搞不掂南方電網(wǎng)的重組方案。熟悉電力行業(yè)的人都明白，電網(wǎng)資產(chǎn)評(píng)估的彈性很大，因而也成為利益各方討價(jià)還價(jià)的焦點(diǎn)。由于電力行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼的存在，國(guó)內(nèi)對(duì)于電網(wǎng)的建設(shè)投入一直不足。改革后，電網(wǎng)對(duì)于發(fā)電公司可能產(chǎn)生長(zhǎng)期的制約作用。目前發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)電、輸電、配電的投資比例一般為1：0.5：0.1，而我國(guó)近10年來(lái)的投資比例為1：0.25：0.5。輸電和配電的比例偏低，由此造成能耗高、調(diào)峰能力差、區(qū)域間電網(wǎng)無(wú)法相互調(diào)節(jié)電力供應(yīng)。
馮飛博士認(rèn)為：“電力體制改革最核心的問(wèn)題是改變電價(jià)的形成機(jī)制。電價(jià)是電力體制改革中最棘手、難度最大的問(wèn)題。”而市場(chǎng)定價(jià)的關(guān)鍵問(wèn)題是如何對(duì)市場(chǎng)定價(jià)進(jìn)行設(shè)計(jì)。衡量電力改革最終成敗的標(biāo)準(zhǔn)是看其是否為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造低成本的平臺(tái)。國(guó)外電力改革的實(shí)踐也證實(shí)了這一點(diǎn)。英國(guó)的電力體制改革將輸配電與發(fā)電進(jìn)行產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的分離，在發(fā)電側(cè)組建若干獨(dú)立發(fā)電公司，建立競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；將上網(wǎng)電價(jià)放開(kāi)，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。電力改革使英國(guó)的銷(xiāo)售電價(jià)降低了28%，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
但馮博士也提醒：“按照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，電力體制改革必然導(dǎo)致電價(jià)走低。但參考國(guó)外的情況，會(huì)發(fā)現(xiàn)他們的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求。英國(guó)當(dāng)年電力改革時(shí)的富余容量是30%，德國(guó)電改時(shí)的富余容量是20%。即使在發(fā)生電力危機(jī)的加州，其富余容量也是25%。而我們的現(xiàn)狀是供求基本平衡?！?/p>
當(dāng)記者問(wèn)及我國(guó)的電力改革會(huì)不會(huì)出現(xiàn)加州那樣的電力危機(jī)時(shí)，馮博士說(shuō)：“加州的問(wèn)題是其市場(chǎng)設(shè)計(jì)的問(wèn)題。不是說(shuō)電力改革一定會(huì)出現(xiàn)加州的用電危機(jī)，但加州事件暴露出電力改革的復(fù)雜性及其風(fēng)險(xiǎn)所在。對(duì)于加州的電力危機(jī)，我們應(yīng)該理性地分析其原因，而不能一概而論，因噎廢食?！?/p>
改革是毋庸置疑的，但改革中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。電力改革專(zhuān)家、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授劉紀(jì)鵬列舉了電改中要注意的風(fēng)險(xiǎn)：
一是廠(chǎng)網(wǎng)虧損的風(fēng)險(xiǎn)。新組建的電力集團(tuán)將會(huì)發(fā)生較大的成本，如籌建成本、運(yùn)營(yíng)成本、調(diào)整成本等。由于目前電價(jià)不合理，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)后，各自虧損的可能性很大。這種虧損如何消化？既不能讓消費(fèi)者來(lái)承擔(dān)，也不能將其轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家由財(cái)政負(fù)擔(dān)。
二是規(guī)模效應(yīng)喪失的風(fēng)險(xiǎn)。本輪改革的一個(gè)核心是“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。但“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”離“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”還有段時(shí)間。此外，廠(chǎng)網(wǎng)分離后電網(wǎng)的價(jià)格和利潤(rùn)也需要重新確立，形成多段式電價(jià)，這有可能使原來(lái)國(guó)電系統(tǒng)的規(guī)模效應(yīng)喪失。
三是國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。2000年9月曾發(fā)生國(guó)電電力用配股資金低價(jià)收購(gòu)母公司——國(guó)電公司的資產(chǎn)的事情，這種行為可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。在未來(lái)的電力改革中，也難免會(huì)發(fā)生類(lèi)似的事件。
四是監(jiān)管真空的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)傳統(tǒng)的電業(yè)管理事實(shí)上是一種多頭管理。比如人事上歸中組部管理，行業(yè)管理上歸經(jīng)貿(mào)委，產(chǎn)業(yè)政策和價(jià)格管理歸計(jì)委，企業(yè)財(cái)務(wù)管理屬財(cái)政部。多重管理也正是原來(lái)電力行業(yè)諸多問(wèn)題的癥結(jié)所在。對(duì)于新近成立的電監(jiān)會(huì)，大家關(guān)注的是其監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能重迭的問(wèn)題，管制利益透明度的問(wèn)題，但對(duì)改革后有可能出現(xiàn)的監(jiān)管真空、甚至出現(xiàn)失控的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠。
棋理曰：一招不慎，滿(mǎn)盤(pán)皆輸。電力行業(yè)是國(guó)家最基本的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力改革的成敗影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革成果。中國(guó)工程院副院長(zhǎng)、兩院院士潘家錚指出：“電力改革中政企分開(kāi)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的方向無(wú)疑是正確的。但結(jié)合電力工業(yè)的特殊情況和我國(guó)具體國(guó)情，應(yīng)該怎么做，做到哪一步，是個(gè)重大問(wèn)題。尤其是我國(guó)能源和電力工業(yè)存在一些嚴(yán)重的深層次問(wèn)題，措施失當(dāng)，就會(huì)使這種問(wèn)題更加嚴(yán)重?！?/p>
電力改革，事關(guān)重大，是一盤(pán)不能下輸?shù)钠濉?/p>
在網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)行業(yè)中，電力比電信、鐵路、民航的改革難度更大。由于電力產(chǎn)品不能儲(chǔ)存、難以局部調(diào)節(jié)、必須統(tǒng)一調(diào)度的技術(shù)特性，電力改革成為一個(gè)復(fù)雜的、“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)工程。但電力行業(yè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，電力改革容不得失誤，因此，電力改革的方案和步驟是人們特別關(guān)注的?？梢哉f(shuō)，電力改革是——
二灘之痛
對(duì)于電力行業(yè)的圈里人來(lái)說(shuō)，“二灘”絕對(duì)是兩個(gè)沉甸甸的字。
位于四川雅礱江下游河段的二灘水電站是目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)建成的最大的水電站，于1991年開(kāi)工建設(shè)，1998年第一臺(tái)機(jī)組投產(chǎn)，裝機(jī)總量330萬(wàn)千瓦，年發(fā)電能力可以達(dá)到170億度。二灘水電站決定上馬時(shí)，正是四川省電力緊缺的時(shí)候，建設(shè)資金來(lái)自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行的貸款，到目前為止累計(jì)投資286億元。國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司、四川省投資公司和四川省電力公司分別占48%、48%和4%的股份。
但生不逢時(shí)。就在二灘水電站建設(shè)期間，四川省電力市場(chǎng)的供求發(fā)生了變化，由供不應(yīng)求變成供過(guò)于求。屋漏偏逢連陰雨。1997年重慶脫離了四川省，成了直轄市。川渝分家后，重慶只接納了二灘1/3的發(fā)電量。而按照當(dāng)初的設(shè)計(jì)，二灘的絕大部分電量是供應(yīng)重慶的。330萬(wàn)千瓦的發(fā)電能力，實(shí)際的供電量是128萬(wàn)千瓦，二灘有勁兒無(wú)處使。但水庫(kù)里的水是無(wú)法無(wú)限期地儲(chǔ)存下去的，二灘只好把水庫(kù)的水放掉。水電站以每秒5551立方米的流量放水，用二灘電站黨委副書(shū)記楊李智的話(huà)說(shuō)：“看到的是流水，我們感到的是流血！”如果泄洪量轉(zhuǎn)化為電能，可達(dá)到800萬(wàn)千瓦。如果用每度電0.30元來(lái)計(jì)算，每天白白流掉的就是6000萬(wàn)元。
為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)馮飛博士告訴記者：“由于當(dāng)時(shí)電力市場(chǎng)是分割的市場(chǎng)，省與省之間的壁壘很?chē)?yán)重，導(dǎo)致了資源的配置效率比較低，不能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置?！?985年之前電力市場(chǎng)是單一的市場(chǎng)，政企不分。1985年之后為了解決電力緊張的情況，實(shí)行“電網(wǎng)統(tǒng)一管，電廠(chǎng)大家辦。”的政策。政府鼓勵(lì)多家辦電，使得民營(yíng)、外國(guó)資本紛紛進(jìn)入電力領(lǐng)域，建立起眾多的獨(dú)立電廠(chǎng)（IPP，IndependentPowerPlant）。這些新增的獨(dú)立電廠(chǎng)沒(méi)有自己的電網(wǎng)。當(dāng)時(shí)投資辦電有很強(qiáng)的投資激勵(lì)機(jī)制，各獨(dú)立電廠(chǎng)和各級(jí)電力局會(huì)簽訂購(gòu)電的長(zhǎng)期協(xié)議，簽死了利用小時(shí)數(shù)，簽死了電價(jià)。一般說(shuō)來(lái)，投資獨(dú)立電廠(chǎng)的資金回報(bào)率在15%以上。高額、穩(wěn)定的投資回報(bào)率促使更多的資本聚集于此，全國(guó)平均每年新增裝機(jī)在1000萬(wàn)千瓦以上。國(guó)內(nèi)很快告別了電力短缺的時(shí)代。但舊的問(wèn)題解決了，又出現(xiàn)了新的問(wèn)題，那就是競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。一邊是擁有電網(wǎng)、垂直一體化的公司——國(guó)家電力公司，一邊是沒(méi)電網(wǎng)，沒(méi)有生產(chǎn)調(diào)度權(quán)的各個(gè)獨(dú)立電廠(chǎng)。在供過(guò)于求的情況下，電網(wǎng)上哪家電廠(chǎng)的電，就明顯存在著不公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。
二灘水電站是獨(dú)立電廠(chǎng)。國(guó)家投資286億元建設(shè)，但它的市場(chǎng)在哪里？由于它不在國(guó)電公司系統(tǒng)，有電無(wú)處用。最后只能導(dǎo)致大量棄水，現(xiàn)已累計(jì)虧損十幾個(gè)億。
二灘水電站除了是獨(dú)立電廠(chǎng)的原因以外，還涉及到一個(gè)更深層次的問(wèn)題，即企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員張曙光說(shuō)：“雖然在二灘水電站的股本構(gòu)成中四川省擁有較大的股份，但其投入的資本金比例卻很小，只有46億元。電站的建設(shè)資金主要是靠國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行的貸款。也正因此，二灘水電站是否虧損乃至破產(chǎn)，對(duì)股東的影響不大，損失最大的是債權(quán)人——國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行。也就是說(shuō)，最終的損失是由國(guó)家承擔(dān)的，因?yàn)閲?guó)家開(kāi)發(fā)銀行是100%政府擁有的政策性銀行，而世界銀行的貸款也是由國(guó)家擔(dān)保的。因此，四川方面寧愿讓二灘損失，也不會(huì)讓區(qū)內(nèi)大批小火電廠(chǎng)關(guān)機(jī)倒閉的。”這也就不難理解為什么二灘建成投產(chǎn)后始終不能正常發(fā)電的怪現(xiàn)象了。
當(dāng)年二灘水電站采用國(guó)際招標(biāo)，共有來(lái)自世界各地共43個(gè)國(guó)家的600多名外國(guó)專(zhuān)家參加了二灘建設(shè)，被戲稱(chēng)為多國(guó)部隊(duì)。由于外國(guó)人崇尚的不是先工作、后生活的方式，而是要邊工作邊生活，于是原來(lái)為他們準(zhǔn)備的簡(jiǎn)陋工棚變成了豪華的西式別墅，地址也多選擇在風(fēng)景秀麗的地方。別墅區(qū)內(nèi)各種設(shè)施齊全，有小學(xué)校、超市、游泳池、燒烤棚、俱樂(lè)部等，據(jù)說(shuō)共計(jì)花費(fèi)了約1億元人民幣。失之桑隅，得之東籬。二灘的發(fā)電功能“短路”，但旅游的功能卻“超導(dǎo)”。目前二灘水電站已經(jīng)被開(kāi)發(fā)成旅游景點(diǎn)，每天的游人有二、三百人，收入雖然不多，但也算是對(duì)二灘這個(gè)“世紀(jì)豐碑、高峽明珠”有了個(gè)交代。
“二灘”不是簡(jiǎn)單的個(gè)案。它暴露了我國(guó)電力體制存在的種種弊端。不根除這些弊端，就無(wú)法保證“二灘之痛”不再發(fā)生。不要忘了，我們還有更大的獨(dú)立電廠(chǎng)——三峽水電站在建設(shè)。三峽建成之后它的市場(chǎng)在哪里？國(guó)家1800億元的投資?。?/p>
國(guó)電原罪
國(guó)家電力公司從成立的那天起，它就背負(fù)著壟斷的原罪。
1997年1月16日，為了貫徹中央關(guān)于政企分開(kāi)的原則，由國(guó)家電力工業(yè)部改制而來(lái)的國(guó)家電力公司掛牌。在和電力部并行運(yùn)做1年后，國(guó)家電力公司正式繼承了電力部下屬的五大區(qū)域集團(tuán)公司、7個(gè)省公司和華能、葛洲壩2個(gè)直屬集團(tuán)。1998年3月電力部正式被國(guó)務(wù)院撤消，原電力部管電的職責(zé)移交給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委電力司。這輪電力體制改革從國(guó)家的層面上解決了政企分開(kāi)的問(wèn)題，但電力行業(yè)被國(guó)電公司一家垂直一體化壟斷的局面并沒(méi)有改變。
無(wú)論從哪個(gè)角度講，國(guó)電公司都是個(gè)龐然大物。公司注冊(cè)資本為1600億元人民幣，由國(guó)務(wù)院出資設(shè)立，采取國(guó)有獨(dú)資形式。2001年末，公司資產(chǎn)總額為10027億元，占全國(guó)電力行業(yè)總資產(chǎn)的72%。公司控股、參股的裝機(jī)容量為1.5億千瓦，2001年直屬發(fā)電量完成2168億千瓦時(shí)。據(jù)美國(guó)《財(cái)富》雜志2002年公布的資料顯示，國(guó)電公司銷(xiāo)售額為483.74億美元，在全球500強(qiáng)中名列第60位。
國(guó)家電力公司集發(fā)電、輸電、配電、售電于一身，擁有電網(wǎng)和調(diào)度權(quán)，幾乎控制了全部電網(wǎng)(尤其是輸電網(wǎng))和52%的發(fā)電廠(chǎng)，是名副其實(shí)的“電老虎”。其不僅資產(chǎn)雄厚，而且在國(guó)內(nèi)及境外上市的電力公司中，直接或間接控股的就多達(dá)9家，形成了資產(chǎn)規(guī)模大、資本關(guān)系復(fù)雜的“國(guó)電系”。與之相比，發(fā)電市場(chǎng)新的進(jìn)入者——獨(dú)立電廠(chǎng)與國(guó)電公司的電廠(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)疑處于下風(fēng)，因?yàn)榭筛?jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)和具有“自然壟斷性質(zhì)”的環(huán)節(jié)仍全部掌握在壟斷部門(mén)手中。無(wú)怪乎有些業(yè)內(nèi)人士一語(yǔ)道破實(shí)質(zhì)：所謂“電力改革”，實(shí)質(zhì)上是“國(guó)電系”的大重組；而“國(guó)電系”大重組的實(shí)質(zhì)，即對(duì)發(fā)電資產(chǎn)的再分配。有國(guó)電公司這樣的行政配置型壟斷企業(yè)的存在，就無(wú)法保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公開(kāi)、公正和公平。在壟斷性行業(yè)中，電力與電信、鐵路有不同的特性，電力行業(yè)不可能實(shí)現(xiàn)完全的競(jìng)爭(zhēng)，電力工業(yè)具有自然壟斷特點(diǎn)，但即使這樣，也并不意味著整個(gè)電力系統(tǒng)的發(fā)電、輸電、配電和售電都具有壟斷性。
電力行業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷業(yè)務(wù)捆在一起，通過(guò)在發(fā)電和配售電環(huán)節(jié)引入有限競(jìng)爭(zhēng)是可以起到抑制較高的壟斷價(jià)格，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提高效率的作用。但是現(xiàn)實(shí)卻是對(duì)本來(lái)可以引入競(jìng)爭(zhēng)的非自然壟斷業(yè)務(wù)，用行政手段排斥競(jìng)爭(zhēng)，排斥市場(chǎng)機(jī)制。
社會(huì)輿論對(duì)于國(guó)電公司的指摘從沒(méi)有停止過(guò)。
一是占有大量國(guó)有資產(chǎn)，效率低下。如電力行業(yè)集中了我國(guó)1/6（約8000億元）的國(guó)有資產(chǎn)，1999年僅向中央財(cái)政上繳86億元，只占當(dāng)年財(cái)政收入的1/133，資產(chǎn)利潤(rùn)率只有2.3％。
二是亂收費(fèi)，“向所有的人行竊”。如國(guó)家計(jì)委對(duì)壟斷行業(yè)亂收費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行的價(jià)格大檢查結(jié)果顯示：1998年以來(lái)的兩年內(nèi)，電力行業(yè)向全國(guó)用戶(hù)違法收取27.4億元，被國(guó)家電力公司所屬各級(jí)單位據(jù)為己有。
國(guó)家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長(zhǎng)王駿曾撰文指出，從表面上看國(guó)家電力公司僅有微薄盈利，但實(shí)際上巨大的隱性超額利潤(rùn)早已使這個(gè)行業(yè)成為最受人羨慕的行業(yè)。水電廠(chǎng)在大壩下掏洞裝小機(jī)組發(fā)電，為自己賺錢(qián)成為普遍之舉；退役老機(jī)組轉(zhuǎn)到“三產(chǎn)”發(fā)電，利用率會(huì)大幅提高，而超額利潤(rùn)最大的當(dāng)屬供電公司；市、縣供電公司花幾億元建療養(yǎng)院和別墅并不稀罕；各級(jí)電力公司“三產(chǎn)”發(fā)達(dá)，電力公司房地產(chǎn)、餐飲業(yè)蓬勃發(fā)展，甚至養(yǎng)起專(zhuān)業(yè)足球隊(duì)?！叭a(chǎn)”的重頭戲之一是賺取發(fā)電用煤價(jià)差?，F(xiàn)在煤價(jià)連年下降，“三產(chǎn)”組織采購(gòu)低價(jià)煤供電廠(chǎng)發(fā)電，但電廠(chǎng)上網(wǎng)電價(jià)仍執(zhí)行國(guó)家定價(jià)，結(jié)果是煤價(jià)降低的利益不能體現(xiàn)到消費(fèi)者的電價(jià)上。壟斷造成了超額利潤(rùn)，而國(guó)家看到和聽(tīng)到的卻是電力企業(yè)的“保本微利”。
“電力系統(tǒng)作為一個(gè)利益集團(tuán)，必然要全力保持自己的利益格局。作為一個(gè)企業(yè)追求利益最大化，是無(wú)可指責(zé)的。但我們還是很難理解電力企業(yè)常常會(huì)做出的一些違反世人常理的事。舉一個(gè)例子，在燃煤發(fā)電超過(guò)90%，能源利用效率只有30%多一點(diǎn)的華北電網(wǎng)，電力部門(mén)熱衷于推廣‘電采暖’，并信誓旦旦稱(chēng)他們的電是‘清潔能源’，不惜以增加3倍的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)來(lái)低價(jià)傾銷(xiāo)那些本來(lái)就不應(yīng)該發(fā)的低谷電。目的只是為了削峰添谷，彌補(bǔ)峰谷差帶來(lái)的有限的煤耗增加，似乎溫室氣體問(wèn)題與他們毫不相關(guān)?！北本﹦?dòng)力協(xié)會(huì)的理事韓曉平說(shuō)。
中國(guó)科學(xué)院國(guó)情研究中心主任胡鞍鋼也認(rèn)為，中國(guó)電力工業(yè)自改革以來(lái)并沒(méi)有發(fā)生根本性的改變，仍保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本特征——政企不分、廠(chǎng)網(wǎng)不分；具有行業(yè)性壟斷特征——集中、垂直、一體化壟斷；又有地方保護(hù)特征——各大區(qū)、省電網(wǎng)各自為戰(zhàn)，劃省而治，大上小火電，形成高的市場(chǎng)壁壘。此外，投資配置不當(dāng)，價(jià)格扭曲，管理不善，效率低下，忽視用戶(hù)，忽視窮人，忽視環(huán)境。
“橫眉冷對(duì)千夫指”。面對(duì)非議，國(guó)電公司不以為然，反而將“配合國(guó)家有關(guān)部門(mén)做好《電力法》的修改工作”作為2001年的工作重點(diǎn)?？梢?jiàn)，國(guó)電公司還是難以擺脫電力部的影子。當(dāng)年《電力法》的制定就是由國(guó)電公司的前身電力部政策法規(guī)司負(fù)責(zé)制定的，在那個(gè)政企不分的時(shí)期，電力部既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”，還擔(dān)負(fù)著“規(guī)則”的制定。所以他們不失時(shí)機(jī)地在《電力法》中放入了十分有利于維護(hù)既定利益格局的條文。例如《電力法》第25條中“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”。極富遠(yuǎn)見(jiàn)地在未來(lái)市場(chǎng)變化中，有效地維護(hù)了自身的利益，卻使國(guó)家和企業(yè)蒙受了巨大損失。二灘就是一個(gè)最典型的例證。有識(shí)之士呼吁：政府應(yīng)在《電力法》修改工作中，要求最大的“利益當(dāng)事人”回避，否則這對(duì)于其他利益相關(guān)者尤其是廣大消費(fèi)者將是極為不公平的。
電改短路
馬克思說(shuō)：壟斷將束縛生產(chǎn)力。
較之電信、民航等壟斷行業(yè)的拆分重組，電力改革是“起個(gè)大早，趕個(gè)晚集”。早在1998年8月，國(guó)家電力公司就拋出了“政企分開(kāi)，省為實(shí)體”和“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為內(nèi)容的改革方案。而后，“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”便在上海、浙江、山東和東北三省先行試點(diǎn)。但是，試點(diǎn)的結(jié)果卻是令人沮喪。人們驚訝地發(fā)現(xiàn)，6省試點(diǎn)“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的利益，沒(méi)有傳遞給最終的消費(fèi)者，卻因銷(xiāo)售電價(jià)不變而增加了國(guó)電公司的收入，其結(jié)果與改革的目標(biāo)南轅北轍。
此輪電力改革并沒(méi)有因國(guó)電公司的成立而實(shí)現(xiàn)真正意義上的“政企分開(kāi)”。事實(shí)上，各省電力公司既制定“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”原則、規(guī)則和具體實(shí)施方案，還直接控制市場(chǎng)交易過(guò)程、對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。
發(fā)電成本的高低，將取決于“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)”為宗旨的電力改革。但是充分有效的競(jìng)爭(zhēng)格局并未形成，有些省市不用外省低價(jià)電。例如廣東省有云南0.20元/度的電不用，非要用本省0.70元/度的高價(jià)電。各省以峰谷差過(guò)大、電價(jià)還不夠低廉和電力輸送上有技術(shù)方面的限制等各種理由為借口，拒絕開(kāi)放電力市場(chǎng)。實(shí)際上是因?yàn)殛P(guān)系到本省政府擔(dān)保的貸款、省內(nèi)電廠(chǎng)的還本付息和上交財(cái)政稅收以及就業(yè)等問(wèn)題，由此就在地區(qū)內(nèi)搞內(nèi)部循環(huán)?！笆閷?shí)體”已經(jīng)變味成了“省為壁壘”。
“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”也沒(méi)有在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上徹底分開(kāi)，競(jìng)價(jià)缺乏分開(kāi)的制度基礎(chǔ)。各省市的電力公司既是電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，也是發(fā)電企業(yè)。在試點(diǎn)工作中，各地都強(qiáng)調(diào)廠(chǎng)網(wǎng)只在“經(jīng)營(yíng)權(quán)”上分開(kāi)，但在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、人事任免、利益機(jī)制上仍然是一個(gè)整體。因此，在與獨(dú)立電廠(chǎng)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的過(guò)程中，很難做到公平競(jìng)爭(zhēng)。
電力的競(jìng)爭(zhēng)和其他商品的競(jìng)爭(zhēng)不一樣。發(fā)電企業(yè)要到各地的“電力調(diào)度交易中心”去投標(biāo)競(jìng)價(jià)。競(jìng)價(jià)就存在競(jìng)價(jià)模式的問(wèn)題。在6省市試點(diǎn)方案中，盡管形式有所不同，但都采取了相對(duì)比較容易試點(diǎn)的有限電量競(jìng)價(jià)模式，即在核定各機(jī)組計(jì)劃電量的基礎(chǔ)上，拿出計(jì)劃電量的10%—15%進(jìn)入競(jìng)價(jià)系統(tǒng)，每天分48個(gè)時(shí)段，按照供求關(guān)系進(jìn)行實(shí)時(shí)定價(jià)。這種競(jìng)價(jià)模式在一定程度上反映了電力產(chǎn)品的供求關(guān)系和發(fā)電成本的運(yùn)行情況，尤其是在供求相對(duì)平衡的地區(qū)，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)基本都能接受。但在電力供求相對(duì)過(guò)剩的地區(qū)，參與競(jìng)爭(zhēng)的電廠(chǎng)報(bào)價(jià)都大大低于成本報(bào)價(jià)，使競(jìng)價(jià)系統(tǒng)不能真實(shí)反映電廠(chǎng)成本的運(yùn)行情況。此外，中國(guó)現(xiàn)有電廠(chǎng)的性質(zhì)十分復(fù)雜，有些是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建成的老廠(chǎng)，電力生產(chǎn)只需支付一些成本；有些電廠(chǎng)則是“撥改貸”建成的；而一些新的大廠(chǎng)則是依靠銀行貸款和部分資本金建設(shè)，貸款比例和利息有很大不同；有的利用外資，更有沉重的償還本息的負(fù)擔(dān)；一些大型水電廠(chǎng)其造價(jià)遠(yuǎn)高于火電廠(chǎng)。在“公平競(jìng)爭(zhēng)”、“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的市場(chǎng)機(jī)制中，這些代表先進(jìn)生產(chǎn)力的大廠(chǎng)、大機(jī)組和大水電廠(chǎng)（至少在還貸期內(nèi)）怎么競(jìng)爭(zhēng)得過(guò)小廠(chǎng)、老廠(chǎng)呢？這些都是“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”不能回避的問(wèn)題。
據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心所做的一項(xiàng)研究課題報(bào)告顯示，試點(diǎn)“沒(méi)能取得令人滿(mǎn)意的效果，也沒(méi)有取得成功經(jīng)驗(yàn)在其他省份推廣”。國(guó)家計(jì)委王駿處長(zhǎng)尖銳地指出：“提到電力改革，業(yè)內(nèi)人士言必稱(chēng)‘廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)’。但是，兩年來(lái)的實(shí)踐也已經(jīng)證明，電力工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革步履艱難，電力消費(fèi)者至今叫苦不迭，而國(guó)家電力公司以外的獨(dú)立電力企業(yè)更是怨聲載道。目前各方面對(duì)電力體制改革的理解僅停留在‘廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)’的口號(hào)上，沒(méi)有明確電力體制改革的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)電力消費(fèi)者有選擇權(quán)?！?/p>
2000年6月16日，在國(guó)務(wù)院的一次會(huì)議上，此輪由國(guó)電公司主導(dǎo)的電力改革遭到高層否定。會(huì)議決定由國(guó)家計(jì)委牽頭，會(huì)同國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等七部委組成電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定新的改革方案。但就在當(dāng)年年末，美國(guó)加州爆發(fā)電力危機(jī)。本來(lái)加州電力改革失敗的根源在于其拙劣的開(kāi)放方案，而不是市場(chǎng)開(kāi)放本身。這次突發(fā)事件對(duì)中國(guó)電力體制改革進(jìn)程發(fā)生了重大影響，一些人并未對(duì)加州電力危機(jī)的本質(zhì)性原因有所明晰，借此大喊“電力改革的安全性是第一位的，而不僅是打破壟斷”。至此，中國(guó)電力改革陷入一段長(zhǎng)時(shí)間的沉寂。
電力改革在世紀(jì)之交面臨“短路”。
棋有漏招
青山遮不住，畢竟東流去。2001年4月30日，國(guó)家計(jì)委將一份綜合了各方意見(jiàn)的電力改革方案上報(bào)國(guó)務(wù)院，同年6月中旬，該方案因反壟斷的力度不夠被國(guó)務(wù)院駁回。2002年4月11日，由電力體制改革工作小組起草的電力改革方案在幾易其稿之后，終獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。新方案的主要內(nèi)容是：分拆國(guó)電公司的發(fā)電資產(chǎn)，組建5家全國(guó)性的獨(dú)立發(fā)電集團(tuán)；成立國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司；成立獨(dú)立的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)。
電改新方案乍看起來(lái)還不錯(cuò)，但若仔細(xì)分析，不難發(fā)現(xiàn)新方案還只是勾出了電改的大輪廓，而許多操作層面的問(wèn)題還沒(méi)有明確。新方案的實(shí)質(zhì)只是國(guó)電公司發(fā)電資產(chǎn)的再分配，而不是原來(lái)大家期望的如何對(duì)國(guó)內(nèi)電力資源進(jìn)行重新的合理配置。
誠(chéng)然，電力改革應(yīng)該分階段實(shí)施，向國(guó)電“開(kāi)刀”只是改革的第一步。但就目前的情況來(lái)看，電改的未來(lái)難以樂(lè)觀。電改涉及的7大集團(tuán)公司掛牌時(shí)間一拖再拖的事實(shí)已經(jīng)昭示了電改的艱難。
新方案要將國(guó)電公司一分為五，對(duì)于記者關(guān)于重組后五大發(fā)電公司所占市場(chǎng)份額是否依然過(guò)大的問(wèn)題，馮飛博士表示：“這樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是否會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)不利的局面，還有待觀察。如果還不足以控制的話(huà)，不排除再拆分、重組的可能性。英國(guó)電力改革初期只有2家大的電力公司，由于他們采用聯(lián)手策略性投標(biāo)的方法謀取利益，導(dǎo)致后來(lái)政府強(qiáng)制他們又出售了650萬(wàn)千瓦的裝機(jī)。在這方面，電監(jiān)會(huì)要有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)?！?/p>
此外，新方案中關(guān)于電網(wǎng)設(shè)置也有漏洞。據(jù)說(shuō)7大集團(tuán)公司遲遲不能掛牌，正是由于搞不掂南方電網(wǎng)的重組方案。熟悉電力行業(yè)的人都明白，電網(wǎng)資產(chǎn)評(píng)估的彈性很大，因而也成為利益各方討價(jià)還價(jià)的焦點(diǎn)。由于電力行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼的存在，國(guó)內(nèi)對(duì)于電網(wǎng)的建設(shè)投入一直不足。改革后，電網(wǎng)對(duì)于發(fā)電公司可能產(chǎn)生長(zhǎng)期的制約作用。目前發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)電、輸電、配電的投資比例一般為1：0.5：0.1，而我國(guó)近10年來(lái)的投資比例為1：0.25：0.5。輸電和配電的比例偏低，由此造成能耗高、調(diào)峰能力差、區(qū)域間電網(wǎng)無(wú)法相互調(diào)節(jié)電力供應(yīng)。
馮飛博士認(rèn)為：“電力體制改革最核心的問(wèn)題是改變電價(jià)的形成機(jī)制。電價(jià)是電力體制改革中最棘手、難度最大的問(wèn)題。”而市場(chǎng)定價(jià)的關(guān)鍵問(wèn)題是如何對(duì)市場(chǎng)定價(jià)進(jìn)行設(shè)計(jì)。衡量電力改革最終成敗的標(biāo)準(zhǔn)是看其是否為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造低成本的平臺(tái)。國(guó)外電力改革的實(shí)踐也證實(shí)了這一點(diǎn)。英國(guó)的電力體制改革將輸配電與發(fā)電進(jìn)行產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的分離，在發(fā)電側(cè)組建若干獨(dú)立發(fā)電公司，建立競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；將上網(wǎng)電價(jià)放開(kāi)，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。電力改革使英國(guó)的銷(xiāo)售電價(jià)降低了28%，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
但馮博士也提醒：“按照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，電力體制改革必然導(dǎo)致電價(jià)走低。但參考國(guó)外的情況，會(huì)發(fā)現(xiàn)他們的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求。英國(guó)當(dāng)年電力改革時(shí)的富余容量是30%，德國(guó)電改時(shí)的富余容量是20%。即使在發(fā)生電力危機(jī)的加州，其富余容量也是25%。而我們的現(xiàn)狀是供求基本平衡?！?/p>
當(dāng)記者問(wèn)及我國(guó)的電力改革會(huì)不會(huì)出現(xiàn)加州那樣的電力危機(jī)時(shí)，馮博士說(shuō)：“加州的問(wèn)題是其市場(chǎng)設(shè)計(jì)的問(wèn)題。不是說(shuō)電力改革一定會(huì)出現(xiàn)加州的用電危機(jī)，但加州事件暴露出電力改革的復(fù)雜性及其風(fēng)險(xiǎn)所在。對(duì)于加州的電力危機(jī)，我們應(yīng)該理性地分析其原因，而不能一概而論，因噎廢食?！?/p>
改革是毋庸置疑的，但改革中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。電力改革專(zhuān)家、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授劉紀(jì)鵬列舉了電改中要注意的風(fēng)險(xiǎn)：
一是廠(chǎng)網(wǎng)虧損的風(fēng)險(xiǎn)。新組建的電力集團(tuán)將會(huì)發(fā)生較大的成本，如籌建成本、運(yùn)營(yíng)成本、調(diào)整成本等。由于目前電價(jià)不合理，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)后，各自虧損的可能性很大。這種虧損如何消化？既不能讓消費(fèi)者來(lái)承擔(dān)，也不能將其轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家由財(cái)政負(fù)擔(dān)。
二是規(guī)模效應(yīng)喪失的風(fēng)險(xiǎn)。本輪改革的一個(gè)核心是“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。但“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”離“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”還有段時(shí)間。此外，廠(chǎng)網(wǎng)分離后電網(wǎng)的價(jià)格和利潤(rùn)也需要重新確立，形成多段式電價(jià)，這有可能使原來(lái)國(guó)電系統(tǒng)的規(guī)模效應(yīng)喪失。
三是國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。2000年9月曾發(fā)生國(guó)電電力用配股資金低價(jià)收購(gòu)母公司——國(guó)電公司的資產(chǎn)的事情，這種行為可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。在未來(lái)的電力改革中，也難免會(huì)發(fā)生類(lèi)似的事件。
四是監(jiān)管真空的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)傳統(tǒng)的電業(yè)管理事實(shí)上是一種多頭管理。比如人事上歸中組部管理，行業(yè)管理上歸經(jīng)貿(mào)委，產(chǎn)業(yè)政策和價(jià)格管理歸計(jì)委，企業(yè)財(cái)務(wù)管理屬財(cái)政部。多重管理也正是原來(lái)電力行業(yè)諸多問(wèn)題的癥結(jié)所在。對(duì)于新近成立的電監(jiān)會(huì)，大家關(guān)注的是其監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能重迭的問(wèn)題，管制利益透明度的問(wèn)題，但對(duì)改革后有可能出現(xiàn)的監(jiān)管真空、甚至出現(xiàn)失控的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠。
棋理曰：一招不慎，滿(mǎn)盤(pán)皆輸。電力行業(yè)是國(guó)家最基本的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力改革的成敗影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革成果。中國(guó)工程院副院長(zhǎng)、兩院院士潘家錚指出：“電力改革中政企分開(kāi)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的方向無(wú)疑是正確的。但結(jié)合電力工業(yè)的特殊情況和我國(guó)具體國(guó)情，應(yīng)該怎么做，做到哪一步，是個(gè)重大問(wèn)題。尤其是我國(guó)能源和電力工業(yè)存在一些嚴(yán)重的深層次問(wèn)題，措施失當(dāng)，就會(huì)使這種問(wèn)題更加嚴(yán)重?！?/p>
電力改革，事關(guān)重大，是一盤(pán)不能下輸?shù)钠濉?/p>
