王佳航

SARS的沖擊告訴人們：全球化的時(shí)代，一個(gè)國家的外交應(yīng)更多地以公眾為中心，維護(hù)一個(gè)國家、社會(huì)與每個(gè)普通人的安全，以民為本，而不僅僅是狹義的國家安全

SARS這場(chǎng)突如其來的流行病嚴(yán)重沖擊了剛加入世貿(mào)組織不久的中國外交，100多個(gè)國家限制中國公民入境，使中國面對(duì)著前所未有的新型國家安全與外交沖擊。如何從這次危機(jī)中汲取一些深刻教訓(xùn)，重新思考全球化下中國外交的根本方向，著手進(jìn)行必要的調(diào)整，是擺在中國面前無法回避的嚴(yán)肅命題。

“高級(jí)政治”與“低級(jí)政治”

SARS讓中國外交陷入被動(dòng)，暴露了一個(gè)重要的問題——中國的外交一直局限在國家官方之間的渠道，集中在所謂“高級(jí)政治”領(lǐng)域。

起源于歐洲的國際關(guān)系，在學(xué)術(shù)界向來有“高級(jí)政治”與“低級(jí)政治”之分別。高級(jí)政治一般指的是上層政治，是主權(quán)國家之間的關(guān)系，涉及的是所謂國家安全與國家利益之類的宏觀問題，正常的國家領(lǐng)導(dǎo)人之間的會(huì)晤、互訪，政府間關(guān)系中問題的處理。

而所謂“低級(jí)政治”是那些不屬于上述國家之間政治的國際關(guān)系問題，是下層政治。如當(dāng)前的SARS病毒、恐怖主義、艾滋病等問題。

今天的國際關(guān)系，高級(jí)政治與低級(jí)政治的界限、國內(nèi)與國際的界線早已打破。歐洲已經(jīng)很少再區(qū)分高級(jí)政治與低級(jí)政治，今日許多高級(jí)政治討論的問題更多的是低級(jí)政治，而低級(jí)政治越來越具有高級(jí)政治的意義。例如，政府努力去促進(jìn)國家之間的貿(mào)易與投資關(guān)系，是今天國家之間高級(jí)政治的越來越重要的形式與內(nèi)容。一系列原來不登大雅之堂的低級(jí)政治問題，例如國際有組織的犯罪、恐怖主義、移民、污染等成了國家間高級(jí)政治越來越面對(duì)的問題。

事實(shí)上，20世紀(jì)后期的全球化深刻地改變了國內(nèi)政治與世界政治之間相互關(guān)系的性質(zhì)，世界事務(wù)的內(nèi)容與形式已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。尤其是國際組織的權(quán)威性和協(xié)調(diào)功能的日益凸現(xiàn)，非政府組織（NGO）在國際事務(wù)中聲音日益高漲，使得國家的行為、國際政治的性質(zhì)，以及國家外交的形式都隨著全球化的發(fā)展而變化。

全球化對(duì)任何國家的傳統(tǒng)外交都構(gòu)成挑戰(zhàn)，對(duì)中國外交而言，此種挑戰(zhàn)更具嚴(yán)峻性。

全球化大背景

中國的SARS外交問題的本質(zhì)是，全球化對(duì)中國外交提出的持續(xù)性挑戰(zhàn)。

盡管中國在20世紀(jì)80年代改革開放之初就認(rèn)識(shí)到“經(jīng)濟(jì)生活國際化是對(duì)外開放的依據(jù)”，但是用“全球化”逐步取代“國際化”只是最近10年的事情。

對(duì)中國而言，最重要的挑戰(zhàn)主要集中在以下幾個(gè)方面。

一是現(xiàn)在影響中國的國際事件不斷大量增加，其中一些事件是熱點(diǎn)性的傳統(tǒng)國際關(guān)系危機(jī)，如伊拉克危機(jī)與朝鮮核危機(jī)；一些是非傳統(tǒng)安全問題，如恐怖主義；還有一些是類似金融危機(jī)、公共衛(wèi)生危機(jī)那樣的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)災(zāi)難；另一些則是人道主義、生態(tài)危機(jī)。

二是全球化導(dǎo)致非國家行為體的作用上升，新的國際關(guān)系行為體正在繼續(xù)增加，使嚴(yán)重集中于處理傳統(tǒng)外交關(guān)系，即國家外交關(guān)系的中國外交面對(duì)著更大的挑戰(zhàn)。

所謂新外交行為體，是指非國家的但卻在國際關(guān)系中發(fā)揮著越來越重要作用的政治行為體。世界范圍內(nèi)，非政府組織、跨國公司已經(jīng)大量進(jìn)入傳統(tǒng)國家外交領(lǐng)域。這意味著對(duì)外政策的形成與貫徹過程已經(jīng)很難是相對(duì)封閉在固定政府決策圈的事情。許多國家的國內(nèi)對(duì)外政策決策越來越吸納國內(nèi)非政府組織參與，特別是在對(duì)外援助與國際沖突解決領(lǐng)域。

三是沖擊傳統(tǒng)的國家安全觀念。傳統(tǒng)上，維護(hù)國家安全是外交的主要目標(biāo)。問題是，今天的國家安全不再單純是國家軍事安全，而經(jīng)濟(jì)安全、人類安全（個(gè)體與社會(huì)）、生態(tài)安全等在國家安全中的地位一點(diǎn)也不亞于軍事安全。維護(hù)國家安全的外交必須從這種綜合安全觀念出發(fā)。

最近幾年，中國提出的“新安全觀”是外交觀念的一個(gè)重大變化。不過，我們不得不看到，“新安全觀”雖然強(qiáng)調(diào)綜合安全，提高了非傳統(tǒng)安全因素在國家安全中的重要性，但是它的重心仍然集中在以國家為中心的安全事務(wù)上，對(duì)諸如這次SARS這樣的大規(guī)模傳染性疾病等引起的人類安全問題重視不夠。

四是，沖擊中國外交的傳統(tǒng)體制。面對(duì)新的國際政治環(huán)境，從上到下等級(jí)制的外交決策有時(shí)會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，所以國家外交需要更加靈活、柔性，以適應(yīng)各種外交創(chuàng)新，不能完全依據(jù)傳統(tǒng)外交思維及其結(jié)構(gòu)的刻板、僵化。

五是，外交政策結(jié)構(gòu)中的人事結(jié)構(gòu)，特別是專業(yè)通才的配置不足以應(yīng)付全球化的需要。比如，中國的國別問題與地區(qū)問題專家嚴(yán)重短缺，但卻有過剩的大量的“中美關(guān)系專家”，而且國別或者地區(qū)問題研究之間往往不相往來。

新型的外交觀

中國有必要確立新型的外交觀。

首先，中國必須牢固樹立自己已經(jīng)是國際社會(huì)一員的觀念。國際社會(huì)不同于國際體系。國際社會(huì)的成員資格意味著與其他國家，其他社會(huì)、世界其他地方的人，分享著越來越多的共同性，包括國際規(guī)則與價(jià)值觀。中國已經(jīng)是國際社會(huì)的一員，而不再僅僅是國際體系——聯(lián)合國體系的一員。

既然如此，中國對(duì)國際準(zhǔn)則的接受，對(duì)國際規(guī)則的形成、對(duì)國際社會(huì)的責(zé)任就與中國只作為國際體系的一員不一樣。就要從事高度建設(shè)性的外交。所謂建設(shè)性的外交是一種積極的外交，維護(hù)好中國在國際社會(huì)的外交利益，同時(shí)盡到作為中國這樣的國家在國際社會(huì)的責(zé)任。

其次是樹立新利益觀。中國需要重新定義自己的國家利益。中國的國家利益不僅僅是軍事、經(jīng)濟(jì)層面的，也包括其他非軍事、社會(huì)福利方面的利益。

但是如果片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益的外交，對(duì)中國來說，會(huì)造成一個(gè)巨大的外交困境，那就是國際資本親中國，國外一些民眾（社會(huì)）反中國。國家利益也不能狹隘地限制在政府利益上，而忽視非政府的國家利益。

在全球化世界，當(dāng)然要維護(hù)國家主權(quán)，但是在許多情況下，對(duì)國家主權(quán)要做新的理解。特別是在地區(qū)一體化合作中，更要靈活對(duì)待國家主權(quán)。國家安全與人類安全也是互補(bǔ)與統(tǒng)一的，以人為中心的新安全觀并不一定與以國家為中心的傳統(tǒng)安全觀產(chǎn)生沖突。

外交體制的挑戰(zhàn)

外交體制是一個(gè)國家貫徹其對(duì)外政策的一整套機(jī)制、制度、規(guī)則、機(jī)構(gòu)，包括其組織原則、資源配置方式。

中國沿用的外交體制基本上是20世紀(jì)50年代形成的。雖然20世紀(jì)80年代，為適應(yīng)國家工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，外交戰(zhàn)略發(fā)生了很大的變化，運(yùn)行體制依舊。

比如，中國外交部至今沒有組織上的經(jīng)濟(jì)功能，這與許多國家的外交部非常不同。中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)主要不由外交部來處理，外交部也缺少懂經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的人才。

再如，說到外交，人們習(xí)慣的印象是與外國政府領(lǐng)導(dǎo)人打交道，其實(shí)，在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，不要說世界銀行、國際貨幣基金和世界貿(mào)易組織這三大國際機(jī)構(gòu)的作用日益重要，這次“非典”期間，世界衛(wèi)生組織重要性也為國人所了解，還有其他一系列國際組織。如果說這些組織還在一定程度上依稀可見有關(guān)國家政府身影的話，那么，風(fēng)起去涌的上萬個(gè)非政府組織對(duì)傳統(tǒng)外交運(yùn)行體制的挑戰(zhàn)，就更為巨大而深刻了。

中國民眾甚至是農(nóng)民的利益都已經(jīng)開始全球化，外交也不僅是高層政府的事情，幾乎人人都“涉外”。中國外交面對(duì)著一個(gè)如何以公眾為中心而不再僅僅是政府為中心開展外交的大問題。

這次的SARS的沖擊是某種良性警示。全球化的時(shí)代，一個(gè)國家的外交應(yīng)更多地以公眾為中心，維護(hù)一個(gè)國家、社會(huì)與每個(gè)普通人的安全，而不再僅僅是狹義的國家安全。

要以民為本，重視非傳統(tǒng)但卻越來越重要的“低級(jí)政治”問題，按照民主政治與文明政治的要求支持中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)一步融入主流世界，以便更好地維護(hù)中國在全球化世界中的新利益，解決中國在全球化世界中的新問題。