我國公共教育財政體制的現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)

一、改革開放以來，我國教育財政體制發(fā)生了深刻變化。表現(xiàn)為以下四個方面：

第一，教育投入大幅度增長。前20年中央制定了一系列明確的指導(dǎo)方針，出臺了具體的教育投入政策，尤其是制定了關(guān)于教育投入目標的法律法規(guī)，為保障教育投入增長打下了法制基礎(chǔ)。

第二，建立了多元化的教育經(jīng)費籌措體制。我國政府于1988 年開始實施多渠道籌集教育經(jīng)費的政策，1995年通過的《教育法》進一步明確了這種以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的多元化經(jīng)費籌措體制。

第三，實施非義務(wù)教育成本分擔機制。長期以來，我國一直實行免費的高等教育制度。1994 年后，又逐步形成了義務(wù)教育階段不收學費，非義務(wù)教育階段按培養(yǎng)成本收取一定比例費用的學費政策。

第四，民辦教育快速發(fā)展，多形式的辦學體制初步形成。1992 年，黨的十四大指出，要鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學和民間辦學，改變國家包辦教育的做法。2002 年12月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過了《中華人民共和國民辦教育促進法》，必將極大促進民辦教育的發(fā)展，促使教育的社會性投資增長。

二、現(xiàn)有教育財政體制還存在著一些體制性障礙問題。

第一，教育經(jīng)費依然短缺。雖然《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出了到2000年底教育財政性經(jīng)費要達到國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標，但是該目標至今仍然沒有能夠完成。

第二，縣鄉(xiāng)公共財政困難影響農(nóng)村教育發(fā)展。目前縣鄉(xiāng)兩級政府的財政責任和財政能力嚴重失衡。這種失衡導(dǎo)致農(nóng)村教師工資拖欠現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村學?；巨k學條件也得不到保障，這在很大程度上影響了我國農(nóng)村教育的投入和發(fā)展。

第三，教育資源地區(qū)間、城鄉(xiāng)間不均衡的問題突出。我國義務(wù)教育的區(qū)域間教育投入不均衡實際上主要是由省內(nèi)差距，而非省際差距引起的。另外，我國現(xiàn)有的義務(wù)教育投資體制存在城鄉(xiāng)“元性”，即納稅人的義務(wù)教育負擔城鄉(xiāng)有別，這從某種程度上扭曲了實施義務(wù)教育的根本宗旨。

第四，國家財政體制的越位?和缺位?現(xiàn)象依然存在。我國目前的財政體制帶有明顯的計劃經(jīng)濟遺留下來的生產(chǎn)建設(shè)財政?痕跡，財政體制的重點仍擺在經(jīng)濟建設(shè)方面，兼有越位和缺位現(xiàn)象。這是我國教育財政投入不足的主要原因。

努力建設(shè)我國公共教育

財政體制的思路和舉措

建設(shè)我國公共教育財政體制的目標是建立一個似穩(wěn)定增長的財政投入為基礎(chǔ)，以更加完善合理的多元化籌資體制為支撐，重點選擇政府投入范圍，采取高效的政府投入措施，發(fā)揮社會力量辦學積極性，注重經(jīng)濟和法律調(diào)控手段，鼓勵學校競爭的具有高效性、公平性和給予受教育者更多選擇的公共教育財政體制。

實現(xiàn)這一目標的主要約束條件是政府作為改革者和被改革者的角色沖突。在實施這些目標的過程中，必須在審慎分析各方利益相關(guān)者行為的基礎(chǔ)上制定具體措施。

舉措一：制定明確的財政性教育經(jīng)費投入目標。鑒于我國教育投資存量微薄、教育欠債較多的現(xiàn)狀，教育要優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標，以及我國政府財政收入在國民生產(chǎn)總值中的比例日益增長的趨勢，經(jīng)過嚴密的調(diào)查論證，我們建議，到2005年力爭實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費占GDP4%的目標：到2010年，財政性教育經(jīng)費占GDP的適當比例應(yīng)該提高到4.5%;到2020年，該比例應(yīng)該提高到4.5%到5.0%之間。

舉措二：重新界定政府的教育投入范圍和明確各級政府間的責任分工。

關(guān)于政府的教育投入范圍的建議：

應(yīng)該正確劃分教育領(lǐng)域的公共物品和個人物品，將教育財政資源集中使用在公共物品的提供上。尤其是對義務(wù)教育，政府必須盡到自己的責任，必須及時和迅速地加大國家財政對農(nóng)村教育的投入，實施和鞏固義務(wù)教育，保障農(nóng)村人口的基本受教育權(quán)利。

關(guān)于各級政府的教育責任分工的建議：

（1）中央政府的責任是：確保公平的教育機會，為基礎(chǔ)教育提供轉(zhuǎn)移支付資金，為高等教育學生資助體系提供資金：為支持高等教育中基礎(chǔ)知識和原創(chuàng)知識的創(chuàng)造活動提供資金。

（2）省級政府有責任為平衡省內(nèi)各地區(qū)之間的基礎(chǔ)教育投入提供資金支持，為提供和保障高等教育機會給予資金支持，在財政管理上為全省的教育發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟條件和法律環(huán)境。以省為主導(dǎo)的財政體制有利于一些教育財政問題的根本解決。

（3）縣級政府承擔統(tǒng)管基礎(chǔ)教育經(jīng)費的責任，保證全縣之內(nèi)基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)服務(wù)。

舉措三：完善公共教育預(yù)算管理制度，制定《教育預(yù)算執(zhí)行條例》。

要切實貫徹《教育預(yù)算執(zhí)行條例》，一些預(yù)算管理的基礎(chǔ)性工作有待加速完成：（1）重新確定教育預(yù)算的收支分類。在未來的預(yù)算改革中，應(yīng)在教育預(yù)算的支出分類中，進一步細化，使之與教育各類活動的性質(zhì)和功能相一致：并且和教育服務(wù)提供機制的改革相一致。（2）制定更加完善的各級各類公辦學校人員定額制度，并以此為基礎(chǔ)，調(diào)整教育部門人員配置，提高教育經(jīng)費使用效率。

舉措四：建立穩(wěn)定和規(guī)范的基礎(chǔ)教育資金轉(zhuǎn)移支付制度。

第一，對于義務(wù)教育，中央政府應(yīng)重點支持：（1）那些具有重要的民族團結(jié)和國家戰(zhàn)略意義的地區(qū)，如邊境和少數(shù)民族地區(qū)。（2）那些處境不利的人群，如貧困人群。（3）那些在教育上需要實施追趕發(fā)展戰(zhàn)略的省、區(qū)、市，主要是西部省區(qū)和中部省。要為這些省區(qū)提供教育轉(zhuǎn)移支付資金。

第二，省政府依靠本級財力和中央的轉(zhuǎn)移支付，在省內(nèi)進行以各地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費均等化為目的的轉(zhuǎn)移支付，加速建立農(nóng)村地區(qū)平穩(wěn)化、規(guī)范化的公共教育財政體制?；驹O(shè)計可以是由省一級設(shè)定省統(tǒng)一的成本標準和各個縣所應(yīng)付出的財政努力程度：省在此基礎(chǔ)上填平補齊。

舉措五：靈活采用多種供給和運行機制，改善教育服務(wù)質(zhì)量，提高資金使用效率。

在教育服務(wù)的提供機制上，應(yīng)逐步從目前這種政府辦學校、政府管學校、以公辦學校為主的模式逐步向多元化安排轉(zhuǎn)變，鼓勵社會力量辦學的積極性，強調(diào)政府和社會辦學力量之間的靈活和多樣化的合作，鼓勵競爭，改善教育服務(wù)質(zhì)量，提高資金使用效率。

舉措六：加強經(jīng)濟手段和法律手段在教育財政管理中的作用。

努力建設(shè)我國的公共教育財政體制，政府的主要職能應(yīng)該集中在宏觀的管理作用上，將微觀決策權(quán)還給學校。政府應(yīng)該努力打造公平、公正、公開競爭的經(jīng)濟環(huán)境和法律秩序，促進教育體系的全面發(fā)展。因此，在教育財政管理上，須從目前對行政手段的依賴向注重經(jīng)濟和法律手段轉(zhuǎn)變。政府在運用經(jīng)濟和法律手段過程中，應(yīng)注意如下三個方面：

第一，應(yīng)該加強法制建設(shè)，盡到政府保障受教育者權(quán)益的基本責任。政府對教育服務(wù)提供者應(yīng)進行合理和完善的質(zhì)量監(jiān)測?？梢酝ㄟ^逐步建立社會中介機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會，加強學校的自我管理和社會監(jiān)督機

第二，對社會力量辦學者，建立透明和規(guī)范的辦學準入制度，對其中的營利者在稅收和利潤方面采取寬松政策，對其過程管理和微觀管理同樣采取寬松政策。

第三，對具有比較強的個人產(chǎn)品屬性、主要由社會資金承擔或由社會力量提供的教育服務(wù)，應(yīng)盡量避免對其價格因素直接進行干預(yù)，應(yīng)該讓市場用自己的手來決定價格。

舉措七：完善公辦高等教育成本分擔制度。

完善公辦高等學校收費制度應(yīng)該遵循以下原則：（1）以辦學成本為依據(jù)。處于不同地區(qū)、不同專業(yè)、不同類型、不同層次的高等學校，可以根據(jù)成本的不同收取學費。（2）學費應(yīng)體現(xiàn)出市場收益的差別。由于不同教育的未來市場收益不同，社會和個人對教育服務(wù)的期望和需求也會不同。對有的教育項目，學費增加不會引起需求顯著下降，對有的教育項目，學費增加會導(dǎo)致需求顯著下降。高等學校和教育行政部門在具體決策時需要綜合考慮這方面的因素。

舉措八：建立健全高等教育資助制度。

建立健全高等教育資助制度需要做好以下四個方面的工作：

第一，完善多元化的高等教育學生資助體系。拓展更多的學生貸款項目，根據(jù)目標的不同，發(fā)放不同種類的貸款。在具體實施時，可根據(jù)具體需要和目標，由不同的機構(gòu)發(fā)放不同性質(zhì)的學生貸款。

第二，政府應(yīng)對為學生提供補貼性質(zhì)的學生貸款承擔更多的責任。政府可以通過以下形式為國家助學貸款更好地運作提供服務(wù)：（1）政府分擔一定比例的本金。（2）政府提供風險擔保或提供風險準備金。

第三，加速個人信用制度的建立，建立大學生信用檔案，提高學生信用意識。應(yīng)在大學生群體中率先建立信用檔案，推動全社會個人信用信息系統(tǒng)的建立。

第四，建立有效率的、可持續(xù)的國家助學貸款回收模式。建構(gòu)更符合學生貸款的還款模式，包括延長從畢業(yè)到還第一筆貸款的時限：每次還款額占總還款額的比重從較低的比率逐漸增加：建立減免貸款的特殊政策，如畢業(yè)生到邊遠地區(qū)或國家急需人才的地區(qū)和行業(yè)工作可考慮減免貸款。

舉措九：大力加強教育財政管理基礎(chǔ)建設(shè)。

第一，在逐步實施和完善義務(wù)教育的過程中，建立義務(wù)教育核心服務(wù)的成本認定體系。

第二，加速建設(shè)政府教育財政管理的信息系統(tǒng)。教育部門使用的教育財政管理信息系統(tǒng)應(yīng)該與教育預(yù)算體系、教育事業(yè)統(tǒng)計和經(jīng)費統(tǒng)計系統(tǒng)充分整合。

第三，進一步完善教育成本的核算體系。隨著多元化教育服務(wù)提供機制的采用，在發(fā)展政府和民辦學校及其他社會機構(gòu)的靈活和多樣化的合作關(guān)系過程中，完善教育成本的核算體系變得十分重要。

舉措十：大力加強教育財政決策能力建設(shè)。

第一，認真轉(zhuǎn)變觀念，這是當務(wù)之急。在大力加強教育財政決策能力建設(shè)的過程中，從事公共管理的人需要樹立這樣的觀念：在改革過程中，沒有那種對原有權(quán)力放棄的觀念，實質(zhì)性的改革是不可能發(fā)生的。

第二，大力加強教育財政干部隊伍建設(shè)，這一工作刻不容緩。必須加強對管理人員的專業(yè)化訓(xùn)練。完善選拔機制，并且建立常規(guī)化的再培訓(xùn)制度。

第三，開創(chuàng)銳意創(chuàng)新、勇于嘗試的新風氣。在改革過程中遭遇失敗和挫折在所難免。政府提高決策水平的途徑和關(guān)鍵在于總結(jié)成功的經(jīng)驗和汲取失敗的教訓(xùn)。