2月5日，馬年新春將至，在2002年全國民航工作會議上，社會關(guān)注已久的民航體制改革方案終于浮出水面。中國民用航空總局局長劉劍鋒在會上宣布，中國民航管理體制改革方案已于1月23日在國務(wù)院121次總理辦公會議上正式通過。

對于一直關(guān)注民航重組的人們來說，由劉劍鋒披露的改革方案幾乎了無新意——組建國際航空集團公司、東方航空集團公司、南方航空集團公司三大航空運輸集團的重組安排一切如舊；至于各地機場與民航總局脫鉤，更是一年前就已作出的決定。

然而與外界對新方案表現(xiàn)出的失望相反，民航業(yè)內(nèi)人士在新方案公布后普遍對改革前景樂觀。在全國民航工作會議的進行過程中，以往被屢屢強調(diào)的主題詞“安全”，終被“改革”二字取代。而民航總局副局長鮑培德在會議結(jié)束前的講話中更是將“改革”在今年提上了“總攬全局”的位置。種種跡象已經(jīng)明白顯示，自2000年開始的民航新一輪改革終于在馬年有了實質(zhì)性的突破。正是在同一篇講話中，劉劍鋒稱，在改革之后，“民航總局是國務(wù)院進行民用航空行業(yè)管理的機構(gòu)，將不再代行國有資產(chǎn)管理者職能?！?/p>

這短短的一句話，意味著早在1984年就開始提出的民航政企分開終將走出實質(zhì)性一步，一直在民航系統(tǒng)內(nèi)強調(diào)企業(yè)改革與重組的民航總局將向自己開刀。在此前提下，民航體制改革的大幕終于拉開。

脫鉤與重組孰先孰后

修改后的方案回避了脫鉤重組先后次序的爭論，將問題直接引向民航總局管理職能的轉(zhuǎn)變，要求民航總局不再代行國有資產(chǎn)所有者職能

實際上，近兩年來，圍繞著中國民航業(yè)如何改革，方方面面拿出的方案和政策建議不勝枚舉，各種意見斗爭的焦點一開始集中在“脫鉤與重組”的先后順序上。

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部部長劉世錦認為，民航體制改革牽涉到方方面面，但其核心問題是真正實行政企分開。如果不在大的管理框架上做出根本性改革，就無法擺脫頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的老路。由于民航總局對直屬航空公司在產(chǎn)供銷、人財物等方面仍進行較嚴格的直接控制，通過對油料、航材、計算機結(jié)算系統(tǒng)等的壟斷經(jīng)營對航空公司實行間接控制，航空公司尚不能真正地成為自主經(jīng)營、市場導(dǎo)向的企業(yè)，因此民航理應(yīng)“先脫鉤，后重組”。劉世錦是國務(wù)院發(fā)展研究中心“我國民航運輸業(yè)改革、重組研究”課題組的負責(zé)人。

與此對應(yīng)的則是民航總局所謂“先重組后脫鉤”、“成熟一個，脫鉤一個”的提法。一位在中國民航界服務(wù)多年的人士認為，先重組后脫鉤提法的背后隱含著總局不少官員的對自身命運的擔(dān)憂：在目前政府機構(gòu)改革的大背景下，放棄對直屬航空公司的控制，同時也就意味著民航總局一半以上職能的削弱。“不但是職能的沖擊，而且是飯碗的沖擊。這個職能都沒了，還要這個廟，要這些和尚干什么？”

直接的交鋒始于2000年，當(dāng)時由于民航總局提出的重組方案屢屢在國務(wù)院受挫，國務(wù)院發(fā)展研究中心提出了《我國民航管理體制改革的政策建議》。該建議的核心是“放松管制”，實現(xiàn)各直屬企業(yè)與民航總局的脫鉤。方案由國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)審閱后批示“供民航總局參考”。

然而“政策建議”并未得到民航總局的重視，民航總局最后上報的依舊是由其政策法規(guī)司起草的一份只提“重組”的方案（詳見《財經(jīng)》2001年6月號《不同命運的兩份報告》）。在2001年4月宣布方案進入實施的全國民航工作會議上，與會人員被要求不能對外發(fā)表“超出總局宣傳口徑”的言論。參與試點的南方航空原定要召開的新聞發(fā)布會也無疾而終。據(jù)知情人士透露，背后的原因在于重組方案僅在國務(wù)院“獲原則同意試點”，并未下達正式批文。

由民航總局一手主持的重組方案在實施中卻舉步維艱。南方航空公司與云南航空公司、東方航空公司與西北航空公司的重組都因為機制、債務(wù)問題遲遲不能取得進展，直至2001年年底，原定要初步完成的重組沒能夠完成。與此同時，香港媒體率先爆出民航總局的方案再次被國務(wù)院“槍斃”，改革方案轉(zhuǎn)由國家計委制定的傳聞。

在2月初舉行的全國民航工作會議上，劉劍鋒的講話部分證實了這一傳聞，劉稱：“在上報國務(wù)院原則同意的《關(guān)于深化民航體制改革總體框架及直屬航空運輸企業(yè)重組方案》基礎(chǔ)上，國家計委分別聽取各部委、省市、民航地區(qū)管理局及航空運輸、服務(wù)保障企業(yè)和部分機場的意見，對方案作了進一步修改、完善?！?/p>

實際上，據(jù)一位知情人士透露，在鐵路、電力、電信等幾個壟斷行業(yè)的改革中，因為各種原因，國家計委最終都起了相當(dāng)大的作用。事實證明，國家計委“對方案作了進一步修改、完善”，起了關(guān)鍵性作用。修改后的方案回避了脫鉤重組先后次序的爭論，將問題直接引向民航總局管理職能的轉(zhuǎn)變，要求民航總局不再代行國有資產(chǎn)所有者職能，這意味著民航總局將無權(quán)再干預(yù)企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營，長期以來兼所有者、行業(yè)管理者角色于一身的民航總局在這一刀切下之后，將向行業(yè)監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變，其職權(quán)范圍面臨新的界定。

修改方案順利通過了國務(wù)院總理辦公會，隨后又經(jīng)過中共中央政治局常委會批準(zhǔn)。據(jù)悉，在民航工作會議之后，國務(wù)院將成立由國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、民航總局等相關(guān)部門組成的民航體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)指導(dǎo)民航改革。

新角色

民航總局對航空公司的審批、對直屬企業(yè)成本的控制乃至與直屬企業(yè)間人事關(guān)系管理等職能，將徹底剝離，目前的機場司、運輸司、財務(wù)司、計劃司等部門的主要職能都將不復(fù)存在

新方案給位于北京東四的民航總局帶來猛烈的沖擊。用一位民航總局內(nèi)部人士的話說：“直屬企業(yè)重組脫鉤的時間不會太長，留給民航總局很多人的時間也就不會太長了。對他們來說，將不得不去尋找新的出路?！?/p>

與這種沖擊相對應(yīng)的是，在此次民航工作會議結(jié)束時，民航總局副局長鮑培德對民航現(xiàn)狀的描述：“雖然已經(jīng)歷了較長時期的市場化改革的實踐，但還沒有完全按市場經(jīng)濟的運作規(guī)律來運行?！闭劦矫窈焦ぷ魅藛T，鮑培德更進一步的評價是：“對市場經(jīng)濟還不熟悉，對按照市場經(jīng)濟的規(guī)律實施宏觀管理更不熟悉?！?/p>

在這些評價下，變革及沖擊顯得理所應(yīng)當(dāng)。民航總局的管理職能將面臨全面的轉(zhuǎn)變，其具體內(nèi)容將是民航總局局長劉劍鋒所稱：“政府不再像現(xiàn)在這樣管理企業(yè)，而是以維護國家利益、為企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境、保護消費者的利益為主要職能，采取符合市場經(jīng)濟和世貿(mào)組織原則的方式和手段實施宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，在運力管理、市場準(zhǔn)入、競爭方式、航權(quán)分配、航班增減、運價管理、銷售代理等方面，以法規(guī)規(guī)章、經(jīng)濟杠桿和必要的行政手段進行管理?！?/p>

至于如何將這段話的內(nèi)容細化，民航總局將具體剝離哪些職能，是民航業(yè)內(nèi)人士關(guān)注的重點。曾有人就此詢問民航總局官員，答案都是“尚未明確”。據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士分析認為，隨著直屬航空公司及民航服務(wù)保障企業(yè)轉(zhuǎn)交中央大企業(yè)工委管理、機場劃歸地方管理，民航總局的職能將大大縮減。對航空公司的審批、對直屬企業(yè)成本的控制乃至與直屬企業(yè)間人事關(guān)系管理等職能，將徹底剝離，目前的機場司、運輸司、財務(wù)司、計劃司等部門的主要職能都將不復(fù)存在。留下來的主要職能將是對外的航權(quán)談判、國內(nèi)主要干線的審批、行業(yè)的長遠規(guī)劃、管理飛行及適航標(biāo)準(zhǔn)、維護消費者利益和維護市場秩序等。

直屬航空公司的未來

航空公司中外資股份準(zhǔn)持比例有可能由35％提高到49％

民航總局自身職能既定，剩下的便是行業(yè)內(nèi)企業(yè)如何面對自己的未來。

對眾多直屬航空公司來說，原本“大老板”便是一家，如何在彼此之間重新組合，需要的不過是搭積木般的耐心和處理賬面、人事關(guān)系的技巧。在這一問題上，這些原本就沒有充分市場競爭的企業(yè)，聯(lián)合與兼并只是一種收拾過去攤子的手段。

依據(jù)劉劍鋒在民航工作會議上公布的最后方案，依舊是總局直屬的九家航空公司進行聯(lián)合重組，形成三個大型航空集團。即以國際航空公司為主體，聯(lián)合中國航空總公司和西南航空公司，組建中國航空集團公司；以東方航空公司為主體，兼并西北航空公司，組建中國東方航空集團公司；以南方航空公司為主體，聯(lián)合北方航空公司和新疆航空公司，組建中國南方航空集團公司。三大航空集團組建后，即與民航總局脫鉤。與此同時，鼓勵其他航空公司在自愿的基礎(chǔ)上，聯(lián)合重組為新的航空集團公司，或進入三大航空集團。

在民航服務(wù)保障企業(yè)方面，以民航計算機信息中心為主體，將中國航空結(jié)算中心整體并入，組成民航信息集團公司。中國航空油料總公司改組為中國航空油料集團公司，主營業(yè)務(wù)及相關(guān)資產(chǎn)重組為集團公司控股、三大航空集團參股的有限責(zé)任公司。值得注意的是，中航油將吸收國內(nèi)石油石化企業(yè)參股，這意味著中石油和中石化已可以介入航油市場的競爭。對中國航空器材進出口總公司將實行股份制改造，允許其他航空公司參股，組建中國航材進出口有限責(zé)任公司。

民航機場管理體制也將徹底改造，實行屬地管理。對現(xiàn)有的129個民用機場，除首都機場和西藏民用機場外，屬民航總局管理的資產(chǎn)、負債及相關(guān)人員，全部劃轉(zhuǎn)所在地方管理，組建機場管理公司，實行企業(yè)化經(jīng)營。

《中國民用航空》主編劉平認為，在直屬航空公司松綁之后，更多的問題應(yīng)集中在誰對國有資產(chǎn)負責(zé)的問題上。過去，民航總局事無巨細，管得太多，突然松綁的直屬航空公司在國有股一家獨大、企業(yè)內(nèi)部約束機制相對較差的情況下，如何解決國有大企業(yè)“一放就亂”的痼疾是不得不面對的問題。此外，各直屬航空公司規(guī)模都不小，重組方案在執(zhí)行中，繞不開的難題是中心企業(yè)如國際航空、南方航空、東方航空的管理風(fēng)格與企業(yè)文化，如何與其它企業(yè)實現(xiàn)融合。相比起海南航空兼并長安航空時，派過去幾個人就可以將企業(yè)機制與文化進行復(fù)制的效果，劉平認為直屬航空公司要想完成真正的融合會有一個過渡的過程。

對如何解決航空公司國有大企業(yè)痼疾這一難題，一個樂觀的消息是，伴隨著民航的改革，航空公司中外資股份準(zhǔn)持比例將放寬。民航總局局長劉劍鋒曾對香港媒體透露過這一前景，而據(jù)記者采訪獲知，這一比例可能由目前的35％放寬到49％——一一個比西方發(fā)達國家對本土航空業(yè)管理更寬松的持股比例。

外資進入中國民航業(yè)始于1994年5月，中國民航總局和對外經(jīng)濟貿(mào)易合作部聯(lián)合頒布了《關(guān)于外商投資民用航空業(yè)有關(guān)政策的通知》，開始有條件地允許外商投資民用航空業(yè)，但明確要求外商在設(shè)立的航空運輸企業(yè)中注冊資本所占比例不得超過35％，其代表在董事會的表決權(quán)不得超過25％。

現(xiàn)在國內(nèi)20多家航空公司中，外資參股海南航空、東方航空分別達到18.5％、29.5％。重組之后的三大航空集團都將引進自己的戰(zhàn)略伙伴，已知的是東方航空將引入香港國泰航空，南方航空將引入和黃股份。而國航面對的是兩大問題，首先是上市問題，其次是在眾多談判中確定自己最后的合作者。這樣一來，持股比例的提高將有助于外資股份的順利進入，而股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化將是比重組更有力的提升競爭力的手段。

航線調(diào)整：最后的晚餐

民航總局航線調(diào)整方案對大多數(shù)地方航空公司頗顯不公

與民航體制改革相伴，民航工作會議還透露了一個驚人的消息：民航航線資源的整合。據(jù)劉劍鋒說，中國民航將盡快調(diào)整經(jīng)營者過多的航線，逐步取消由支線飛機執(zhí)行的多經(jīng)停點的航線航班，并嚴格控制航空公司跨區(qū)經(jīng)營支線航班。

這一整合本來有著充分的經(jīng)濟理由。長期以來，中國航線資源基本是點對點式的網(wǎng)絡(luò)布局，只要通過民航總局批準(zhǔn)，各航空公司可飛任何航線。不少人認為，民航總并沒有把好這道關(guān)，對整個航線布局缺乏合理的規(guī)劃，一方面造成少數(shù)客源較多的干線上幾乎所有航空公司都在競爭，另一方面卻是國內(nèi)支線航空備受冷落。據(jù)說，四川航空公司曾購買了一批運七，準(zhǔn)備開辟省內(nèi)支線航空，不料省內(nèi)其它機場幾乎全部爭取到了直飛北京、上海等大城市的航線，結(jié)果那批運七利用率極低。

實際上，在去年的“兩會”期間，朱基總理在“經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要草案”中便提出了完善樞紐機場和干線機場建設(shè)的設(shè)想。也是在那次“兩會”上，劉劍鋒進一步明確“十五”期間中國民航要實施航空樞紐工程，重新構(gòu)筑國內(nèi)航線網(wǎng)絡(luò)，重點建設(shè)北京首都、上海浦東、廣州新白云大型樞紐機場，調(diào)整國內(nèi)航線結(jié)構(gòu)和布局，初步形成樞紐、干線、支線布局合理、規(guī)模適度、輪輻式航線與城市對式航線并存互補的航空運輸格局。

目標(biāo)是沒有爭議的，但民航總局拿出的具體執(zhí)行方案卻令人嘩然。在全國民航工作會議上，劉劍鋒宣布：從2002年夏秋季起，停止非基地（北京、上海、廣州之外）航空公司經(jīng)營北京、上海、廣州三大機場之間的航線航班；從2002年冬季起，停止經(jīng)營經(jīng)停三大機場的航線航班。并在此基礎(chǔ)上，逐步取消省會城市、沿海開放城市和重點旅游城市以外的城市直飛三大機場的航線航班。

此舉縱然可能達到整合航線資源的目的，但同時也讓人更多感覺到此舉對大多數(shù)地方航空公司頗顯不公。因為照此方案，在重組后的航空公司中，三大集團分占了北京、上海、廣州三大基地，可以繼續(xù)承擔(dān)起與基地相關(guān)的所有干線航空的經(jīng)營。而20多家地方航空公司中，只有海南航空因兼并了位于北京的新華航空公司，上海航空公司因本身位于基地，成為少有的幸運兒。

如此一來，除以上提到的航空公司，其它地方航空公司將首先失去三大基地間的航線資源，其次失去經(jīng)停三大基地飛往其它城市的航線資源，最后僅保留下所在省會城市、沿海開放城市和重點旅游城市飛往三大基地及除三大基地外其它城市間有限的干線航線資源。

與三大基地有關(guān)的干線資源的重要性不必贅言，這從2000年為應(yīng)對民航干線惡性競爭，民航總局拿出的108條聯(lián)營航線可見一斑。這108條競爭最激烈的干線只占國內(nèi)總航線數(shù)的1/10，卻有25家企業(yè)投入了國內(nèi)總運力的70％進行競爭，與此相對的是這些航線上的運營收入占全國運營總收入的60％。據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士稱，這些航線中有一半左右都與三大基地有關(guān)。

干線航空資源如此大幅度地喪失，將使單個地方航空公司在干線競爭中與三大集團已不在同一層次，只能轉(zhuǎn)靠發(fā)展支線航空謀求出路。而對大多數(shù)地方航空公司來說，干線航空都是它們最主要的營利點。分析人士認為，在一定程度上，民航總局如此舉措，實際也有迫使地方航空公司或聯(lián)合重組、或并入三大集團之意。然而在過去，地方航空公司之間的聯(lián)合早已不是新鮮話題，曾經(jīng)有過的“新星聯(lián)盟”、“中天網(wǎng)盟”，因彼此間缺乏產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的連接，或已煙消云散，或已名存實亡。在這樣的背景下，地方航空公司間的重組頗顯艱難。

在告別作為資產(chǎn)所有者的民航總局之時，航線調(diào)整可謂給了前直屬民航總局的三大航空公司們“扶上馬送一程”的機會。希望這是最后的晚餐。