柳斌

“科教興國戰(zhàn)略要首先落實在義務教育上”的論斷，無疑是正確的、重要的、有遠見的。義務教育是依照法律規(guī)定，適齡兒童少年都必須接受的，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育，是為提高勞動者素質、提高國民素質全面打基礎的教育，為現(xiàn)代生產發(fā)展和現(xiàn)代社會生活所必需，是現(xiàn)代社會文明的重要標志。今年五月，國務院發(fā)布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，遵照鄧小平同志“三個面向”和江澤民同志“三個代表”的指導思想，再次強調指出：“各級人民政府要牢固樹立實施科教興國戰(zhàn)略必須首先落實到義務教育上來的思想;牢固樹立解決好我國農業(yè)、農村和農民問題，要依靠大力發(fā)展農村教育，提高勞動者整體素質的思想，切實重視和加強農村義務教育。

在十幾年來依法實施義務教育的艱苦奮斗中，我們積極探索了窮國辦大教育的道路，積累了寶貴的經驗。把發(fā)展基礎教育的責任交給地方，確立“分級辦學、分類管理”的體制，調動地方政府發(fā)展義務教育的積極性：動員群眾參與，建立了以政府投入為主，多渠道籌措教育經費的體制，使義務教育經費不斷增長，特別是廣大農民掀起了興學重教的熱潮，使校舍、設施等方面辦學條件明顯改善;采取多項措施提高教師素質和待遇，使教師隊伍建設走上了數(shù)量適需、質量提高的歷史新階段;加強教育立法，加強執(zhí)法監(jiān)督，使義務教育走上了依法治教的軌道。正是由于上述原因，我國義務教育15年來出現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展局面，用較短時間走完了一些發(fā)達國家?guī)资瓴抛咄甑穆烦獭?/p>

我國義務教育工作雖然已經取得了巨大成績，但我們必須十分清醒地認識到普及義務教育的路還很長，今后的任務還十分艱巨。這是因為：第一，我國義務教育的總體水平還是比較低的，基礎不夠鞏固;第二，義務教育經費投入嚴重不足：第三，近幾年初中階段輟學率上升，且有的地方十分嚴重：第四，少數(shù)通過驗收的地區(qū)工作出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象，初中進入人口高峰階段等這些因素都對“普九”帶來很大壓力。所以，必須動員全黨全社會繼續(xù)深化教育和財政制度改革，把貫徹落實《義務教育法》，普及九年義務教育作為一項艱巨而光榮的任務，放在教育工作“重中之重”的地位，務求取得更大成效。

落實義務教育的戰(zhàn)略地位問題，從根本上講是要解決好義務教育的經費投入問題。投入問題不解決好，重要性強調得再大，口號喊得再響，調子唱得再高，好話說得再多，也無濟于事，倒是助長了一套講空話大話而不干實事的壞作風。要解決義務教育投入問題需要各級領導干部首先從思想認識上求得共識。第一，要解決“教育經費是不是夠了”的問題。有的同志說：“教育經費已經不少了，主要問題是教育效益的問題?！苯逃б娈斎灰麓蠊し颍ㄟ^實施全方位的改革去提高，但如果認為教育經費已經不少了，則是不符合“實事求是”原則的。我國是個發(fā)展中的人口大國，以占世界教育投入總額1%的經費，承擔著占世界受教育人口22%的在校生規(guī)模，生均教育經費在聯(lián)合國教科文組織對世界150多個國家排序中名屬后列，不但低于發(fā)達國家，而且低于印度、泰國等發(fā)展中國家（據(jù)90年代初數(shù)據(jù)）。尤其應該引起注意的是，在我國各級各類教育中，義務教育這個本應由政府全額負擔經費的教育，在財政撥款中卻低于非義務教育，是投入比例最低的一級教育。茲將1995年～2000年我國義務教育經費構成列表如下：

從上表可以看出，一半左右的經費靠社會多渠道籌措近幾年實行減輕農民和企業(yè)負擔政策，多渠道籌措經費的比例下降，拖欠工資的現(xiàn)象隨即激增。生均預算內公用經費更是低得可憐，以1997年為例，小學生均低于30元/年的省有16個，還有5個省低于15元/年;初中低于80元/年的省有11個，還有5個省低于15元/年，不少縣、鄉(xiāng)財政預算內生均公用經費為“零”，學?？渴召M維持運轉。第二，義務教育是依靠人民來辦還是依靠政府來辦的問題，尤其要取得共識。十幾年來，“人民教育人民辦，依靠人民辦教育”，熱潮迭起，推動了教育事業(yè)的快速發(fā)展，其歷史功績自當予以高度評價。但是這種體制掩蓋了長期以來政府對義務教育投入不足的事實。由于近一半的義務教育經費要以集資、附加、雜費等名義來向農民和企業(yè)籌措，加上一些地方把教育費附加拿來充抵財政預算內撥款，一些地方甚至長期采取亂收費行為來彌補財力不足等原因，加重了農民的負擔和企業(yè)的負擔，也直接誘發(fā)了農村初中輟學率的快速上升。隨著農村稅費體制改革和企業(yè)減負工作的開展，這條路子已難以為繼了。考慮到義務教育既是公民對國家應盡的義務，也是國家對公民、對納稅人應盡的義務，同時考慮到中國縣、鄉(xiāng)經濟發(fā)展極不平衡，窮富差距很大的實際情況，為保障公民平等地接受教育的權利，義務教育由政府投入經費辦學在我國也已經是勢在必行了。第三，哪一級政府對義務教育負責的問題也亟待形成共識。九年義務教育實行縣、鄉(xiāng)、村三級辦學，縣、鄉(xiāng)兩級管理十幾年來，形成了我國義務教育發(fā)展運行的有效機制，大大增強了地方政府的辦學責任感和積極性，出現(xiàn)了你追我趕的辦學熱潮。但事物發(fā)展的另一方面卻是縣級以上政府對義務教育的貴任感有所減弱，具體表現(xiàn)就是縣以上各級政府對義務教育的投入很少，中央財政用于義務教育的比例更小。中央和省級政府辦大學，地市辦大專院校，縣辦高中和中專，鄉(xiāng)辦初中和中心小學，村辦村小的體制使義務教育實際上主要依靠鄉(xiāng)、村兩級來辦。村一級沒有財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也是各級財政中最薄弱的一級。這就使得義務教育這項最重要的國民素質基礎工程處于最沒有財力保障的情況之下。這是應當引起國人警醒的。高數(shù)額長時間大面積拖欠教職工工資的現(xiàn)象發(fā)生在現(xiàn)階段這個經濟和社會發(fā)展最快、財政收入狀況最好的歷史時期，這難道不足以說明財政體制與教育管理體制錯位所帶來的問題嗎？80年代教育體制改革的大趨勢是事權下放，90年代財政制度改革的大趨勢是財權上收，這一放一收所造成的事權與財權的不一致，是亟待加以解決的重大現(xiàn)實問題。《義務教育法》第十二條規(guī)定：“實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。”所以，必須十分明確，應當對義務教育負責的是包括中央政府在內的各級人民政府，各級人民政府應根據(jù)財力的強弱相應分擔義務教育的經費投入。

科教興國戰(zhàn)略要首先落實在義務教育上，就必須首先抓住義務教育投入這個十分緊迫的問題，從實際上而不僅僅是從口頭上加以解決。從長遠看，要把完善農村義務教育投入體制納入財政體制改革范疇，逐步建立中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級財政分擔義務教育經費的體制，非義務教育辦學成本由國家、社會、個人分擔，技術教育和職業(yè)培訓等可走教育產業(yè)的運作路子。從當前講要采取果斷有力的措施解決可能導致農村義務教育滑坡的幾個突出問題：

1.農村義務教育管理體制要由“縣、鄉(xiāng)、村三級辦學，縣、鄉(xiāng)兩級管理，以縣為主”（實際上許多地方都是以鄉(xiāng)為主）調整為“由地方政府負責，分級管理，以縣為主”，“中央和省級人民政府要通過轉移支付，加大對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務教育的扶持力度”的體制上來。“以縣為主”的內涵：一是縣政府對本地農村義務教育負主要責任：二是縣政府要抓好中小學的規(guī)劃、布局調整、建設和管理：三是縣財政統(tǒng)一發(fā)放教職工工資：四是縣教育行政部門統(tǒng)一負責中小學校長、教師的管理：五是縣教育行政部門負責指導全縣學校的教育教學工作。對財政困難的縣，省財政或中央財政應實施義務教育專項轉移支付政策。

2.要認真、切實解決教職工工資按時足額發(fā)放問題。據(jù)各省統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到去年年底，全國拖欠中小學教師工資已達130億元（實際上超過此數(shù)），嚴重影響中小學教師隊伍的穩(wěn)定和教育質量的提高。按<國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，要下大決心，采取有效措施把由鄉(xiāng)、校發(fā)放的教師工資上收到縣管理，縣財政按工資項目及標準在銀行設立“工資資金專戶”，通過銀行直接撥入教師在銀行開設的個人賬戶。省級政府要逐縣核定教師編制和工資總額，對財力不足、發(fā)放教師工資確有困難的縣，要通過調整財政體制和增加轉移支付的辦法予以確保。

3.必須采取措施解決校舍不足和危房改造問題。目前義務教育初中校舍仍然不足，六七十人的大班額相當普遍，尚有15%地區(qū)未實現(xiàn)“普九”，新增校舍的需求是一個很大的問題。農村中小學校舍面積近6億平方米，按危房率2%計算，每年將有近1200萬平方米的危房出現(xiàn)。這是一筆為實現(xiàn)“普九”目標，為保障師生人身安全，必須保證的不可缺少的開支。農村稅費改革以后，這筆資金需納入各級政府基建計劃和財政預算。但在實施稅費改革之前，仍應通過依法進行集資和征收教育費附加來解決。

4.要努力增加義務教育的公用經費，保證學校教育教學工作正常運轉。前面已經講到我國義務教育公用經費長期以來十分緊缺，有的地方甚至到了低水平運轉也不能維持的地步，教學用的粉筆掃地用的掃把都由學生輪流從家里帶來。解決辦法是政府部門要保證學校所收雜費，?？顚Ｓ?，禁止以“零戶管理”等名義平調或挪用學校經費，各級政府要采取轉移支付或定額補助辦法，撥出專款以補償學校雜費之不足。國家應立即著手實施義務教育成本核算并制定義務教育生均經費標準，各縣應按標準核定全縣義務教育經費總額，納入年度預算，予以保證。

總之，如果義務教育投入問題解決好了，義務教育真正普及了，一個近13億人口的國家進入勞動崗位的人口都接受過九年基礎品德和基礎文化科學教育，科教興國就大有希望，國家的富強和民族的振興就大有希望。