柳斌

“科教興國戰(zhàn)略要首先落實在義務(wù)教育上”的論斷，無疑是正確的、重要的、有遠見的。義務(wù)教育是依照法律規(guī)定，適齡兒童少年都必須接受的，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育，是為提高勞動者素質(zhì)、提高國民素質(zhì)全面打基礎(chǔ)的教育，為現(xiàn)代生產(chǎn)發(fā)展和現(xiàn)代社會生活所必需，是現(xiàn)代社會文明的重要標(biāo)志。今年五月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，遵照鄧小平同志“三個面向”和江澤民同志“三個代表”的指導(dǎo)思想，再次強調(diào)指出：“各級人民政府要牢固樹立實施科教興國戰(zhàn)略必須首先落實到義務(wù)教育上來的思想;牢固樹立解決好我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，要依靠大力發(fā)展農(nóng)村教育，提高勞動者整體素質(zhì)的思想，切實重視和加強農(nóng)村義務(wù)教育。

在十幾年來依法實施義務(wù)教育的艱苦奮斗中，我們積極探索了窮國辦大教育的道路，積累了寶貴的經(jīng)驗。把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，確立“分級辦學(xué)、分類管理”的體制，調(diào)動地方政府發(fā)展義務(wù)教育的積極性：動員群眾參與，建立了以政府投入為主，多渠道籌措教育經(jīng)費的體制，使義務(wù)教育經(jīng)費不斷增長，特別是廣大農(nóng)民掀起了興學(xué)重教的熱潮，使校舍、設(shè)施等方面辦學(xué)條件明顯改善;采取多項措施提高教師素質(zhì)和待遇，使教師隊伍建設(shè)走上了數(shù)量適需、質(zhì)量提高的歷史新階段;加強教育立法，加強執(zhí)法監(jiān)督，使義務(wù)教育走上了依法治教的軌道。正是由于上述原因，我國義務(wù)教育15年來出現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展局面，用較短時間走完了一些發(fā)達國家?guī)资瓴抛咄甑穆烦獭?/p>

我國義務(wù)教育工作雖然已經(jīng)取得了巨大成績，但我們必須十分清醒地認識到普及義務(wù)教育的路還很長，今后的任務(wù)還十分艱巨。這是因為：第一，我國義務(wù)教育的總體水平還是比較低的，基礎(chǔ)不夠鞏固;第二，義務(wù)教育經(jīng)費投入嚴(yán)重不足：第三，近幾年初中階段輟學(xué)率上升，且有的地方十分嚴(yán)重：第四，少數(shù)通過驗收的地區(qū)工作出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象，初中進入人口高峰階段等這些因素都對“普九”帶來很大壓力。所以，必須動員全黨全社會繼續(xù)深化教育和財政制度改革，把貫徹落實《義務(wù)教育法》，普及九年義務(wù)教育作為一項艱巨而光榮的任務(wù)，放在教育工作“重中之重”的地位，務(wù)求取得更大成效。

落實義務(wù)教育的戰(zhàn)略地位問題，從根本上講是要解決好義務(wù)教育的經(jīng)費投入問題。投入問題不解決好，重要性強調(diào)得再大，口號喊得再響，調(diào)子唱得再高，好話說得再多，也無濟于事，倒是助長了一套講空話大話而不干實事的壞作風(fēng)。要解決義務(wù)教育投入問題需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部首先從思想認識上求得共識。第一，要解決“教育經(jīng)費是不是夠了”的問題。有的同志說：“教育經(jīng)費已經(jīng)不少了，主要問題是教育效益的問題?！苯逃б娈?dāng)然要下大工夫，通過實施全方位的改革去提高，但如果認為教育經(jīng)費已經(jīng)不少了，則是不符合“實事求是”原則的。我國是個發(fā)展中的人口大國，以占世界教育投入總額1%的經(jīng)費，承擔(dān)著占世界受教育人口22%的在校生規(guī)模，生均教育經(jīng)費在聯(lián)合國教科文組織對世界150多個國家排序中名屬后列，不但低于發(fā)達國家，而且低于印度、泰國等發(fā)展中國家（據(jù)90年代初數(shù)據(jù)）。尤其應(yīng)該引起注意的是，在我國各級各類教育中，義務(wù)教育這個本應(yīng)由政府全額負擔(dān)經(jīng)費的教育，在財政撥款中卻低于非義務(wù)教育，是投入比例最低的一級教育。茲將1995年～2000年我國義務(wù)教育經(jīng)費構(gòu)成列表如下：

從上表可以看出，一半左右的經(jīng)費靠社會多渠道籌措近幾年實行減輕農(nóng)民和企業(yè)負擔(dān)政策，多渠道籌措經(jīng)費的比例下降，拖欠工資的現(xiàn)象隨即激增。生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費更是低得可憐，以1997年為例，小學(xué)生均低于30元/年的省有16個，還有5個省低于15元/年;初中低于80元/年的省有11個，還有5個省低于15元/年，不少縣、鄉(xiāng)財政預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費為“零”，學(xué)?？渴召M維持運轉(zhuǎn)。第二，義務(wù)教育是依靠人民來辦還是依靠政府來辦的問題，尤其要取得共識。十幾年來，“人民教育人民辦，依靠人民辦教育”，熱潮迭起，推動了教育事業(yè)的快速發(fā)展，其歷史功績自當(dāng)予以高度評價。但是這種體制掩蓋了長期以來政府對義務(wù)教育投入不足的事實。由于近一半的義務(wù)教育經(jīng)費要以集資、附加、雜費等名義來向農(nóng)民和企業(yè)籌措，加上一些地方把教育費附加拿來充抵財政預(yù)算內(nèi)撥款，一些地方甚至長期采取亂收費行為來彌補財力不足等原因，加重了農(nóng)民的負擔(dān)和企業(yè)的負擔(dān)，也直接誘發(fā)了農(nóng)村初中輟學(xué)率的快速上升。隨著農(nóng)村稅費體制改革和企業(yè)減負工作的開展，這條路子已難以為繼了?？紤]到義務(wù)教育既是公民對國家應(yīng)盡的義務(wù)，也是國家對公民、對納稅人應(yīng)盡的義務(wù)，同時考慮到中國縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，窮富差距很大的實際情況，為保障公民平等地接受教育的權(quán)利，義務(wù)教育由政府投入經(jīng)費辦學(xué)在我國也已經(jīng)是勢在必行了。第三，哪一級政府對義務(wù)教育負責(zé)的問題也亟待形成共識。九年義務(wù)教育實行縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級管理十幾年來，形成了我國義務(wù)教育發(fā)展運行的有效機制，大大增強了地方政府的辦學(xué)責(zé)任感和積極性，出現(xiàn)了你追我趕的辦學(xué)熱潮。但事物發(fā)展的另一方面卻是縣級以上政府對義務(wù)教育的貴任感有所減弱，具體表現(xiàn)就是縣以上各級政府對義務(wù)教育的投入很少，中央財政用于義務(wù)教育的比例更小。中央和省級政府辦大學(xué)，地市辦大專院校，縣辦高中和中專，鄉(xiāng)辦初中和中心小學(xué)，村辦村小的體制使義務(wù)教育實際上主要依靠鄉(xiāng)、村兩級來辦。村一級沒有財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也是各級財政中最薄弱的一級。這就使得義務(wù)教育這項最重要的國民素質(zhì)基礎(chǔ)工程處于最沒有財力保障的情況之下。這是應(yīng)當(dāng)引起國人警醒的。高數(shù)額長時間大面積拖欠教職工工資的現(xiàn)象發(fā)生在現(xiàn)階段這個經(jīng)濟和社會發(fā)展最快、財政收入狀況最好的歷史時期，這難道不足以說明財政體制與教育管理體制錯位所帶來的問題嗎？80年代教育體制改革的大趨勢是事權(quán)下放，90年代財政制度改革的大趨勢是財權(quán)上收，這一放一收所造成的事權(quán)與財權(quán)的不一致，是亟待加以解決的重大現(xiàn)實問題。《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：“實施義務(wù)教育所需事業(yè)費和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和地方各級人民政府負責(zé)籌措，予以保證?！彼?，必須十分明確，應(yīng)當(dāng)對義務(wù)教育負責(zé)的是包括中央政府在內(nèi)的各級人民政府，各級人民政府應(yīng)根據(jù)財力的強弱相應(yīng)分擔(dān)義務(wù)教育的經(jīng)費投入。

科教興國戰(zhàn)略要首先落實在義務(wù)教育上，就必須首先抓住義務(wù)教育投入這個十分緊迫的問題，從實際上而不僅僅是從口頭上加以解決。從長遠看，要把完善農(nóng)村義務(wù)教育投入體制納入財政體制改革范疇，逐步建立中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級財政分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的體制，非義務(wù)教育辦學(xué)成本由國家、社會、個人分擔(dān)，技術(shù)教育和職業(yè)培訓(xùn)等可走教育產(chǎn)業(yè)的運作路子。從當(dāng)前講要采取果斷有力的措施解決可能導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育滑坡的幾個突出問題：

1.農(nóng)村義務(wù)教育管理體制要由“縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級管理，以縣為主”（實際上許多地方都是以鄉(xiāng)為主）調(diào)整為“由地方政府負責(zé)，分級管理，以縣為主”，“中央和省級人民政府要通過轉(zhuǎn)移支付，加大對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的扶持力度”的體制上來?！耙钥h為主”的內(nèi)涵：一是縣政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負主要責(zé)任：二是縣政府要抓好中小學(xué)的規(guī)劃、布局調(diào)整、建設(shè)和管理：三是縣財政統(tǒng)一發(fā)放教職工工資：四是縣教育行政部門統(tǒng)一負責(zé)中小學(xué)校長、教師的管理：五是縣教育行政部門負責(zé)指導(dǎo)全縣學(xué)校的教育教學(xué)工作。對財政困難的縣，省財政或中央財政應(yīng)實施義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付政策。

2.要認真、切實解決教職工工資按時足額發(fā)放問題。據(jù)各省統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到去年年底，全國拖欠中小學(xué)教師工資已達130億元（實際上超過此數(shù)），嚴(yán)重影響中小學(xué)教師隊伍的穩(wěn)定和教育質(zhì)量的提高。按<國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，要下大決心，采取有效措施把由鄉(xiāng)、校發(fā)放的教師工資上收到縣管理，縣財政按工資項目及標(biāo)準(zhǔn)在銀行設(shè)立“工資資金專戶”，通過銀行直接撥入教師在銀行開設(shè)的個人賬戶。省級政府要逐縣核定教師編制和工資總額，對財力不足、發(fā)放教師工資確有困難的縣，要通過調(diào)整財政體制和增加轉(zhuǎn)移支付的辦法予以確保。

3.必須采取措施解決校舍不足和危房改造問題。目前義務(wù)教育初中校舍仍然不足，六七十人的大班額相當(dāng)普遍，尚有15%地區(qū)未實現(xiàn)“普九”，新增校舍的需求是一個很大的問題。農(nóng)村中小學(xué)校舍面積近6億平方米，按危房率2%計算，每年將有近1200萬平方米的危房出現(xiàn)。這是一筆為實現(xiàn)“普九”目標(biāo)，為保障師生人身安全，必須保證的不可缺少的開支。農(nóng)村稅費改革以后，這筆資金需納入各級政府基建計劃和財政預(yù)算。但在實施稅費改革之前，仍應(yīng)通過依法進行集資和征收教育費附加來解決。

4.要努力增加義務(wù)教育的公用經(jīng)費，保證學(xué)校教育教學(xué)工作正常運轉(zhuǎn)。前面已經(jīng)講到我國義務(wù)教育公用經(jīng)費長期以來十分緊缺，有的地方甚至到了低水平運轉(zhuǎn)也不能維持的地步，教學(xué)用的粉筆掃地用的掃把都由學(xué)生輪流從家里帶來。解決辦法是政府部門要保證學(xué)校所收雜費，?？顚Ｓ?，禁止以“零戶管理”等名義平調(diào)或挪用學(xué)校經(jīng)費，各級政府要采取轉(zhuǎn)移支付或定額補助辦法，撥出?？钜匝a償學(xué)校雜費之不足。國家應(yīng)立即著手實施義務(wù)教育成本核算并制定義務(wù)教育生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，各縣應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)核定全縣義務(wù)教育經(jīng)費總額，納入年度預(yù)算，予以保證。

總之，如果義務(wù)教育投入問題解決好了，義務(wù)教育真正普及了，一個近13億人口的國家進入勞動崗位的人口都接受過九年基礎(chǔ)品德和基礎(chǔ)文化科學(xué)教育，科教興國就大有希望，國家的富強和民族的振興就大有希望。