摘 要：檢察民事公益訴訟一體化對(duì)于提升檢察民事公益訴訟的整體性效能、規(guī)范化水平及回應(yīng)性能力具有重要意義。目前我國(guó)檢察民事公益訴訟一體化面臨雙重困境。一方面，整體推進(jìn)效果欠佳，檢察機(jī)關(guān)協(xié)同性有待提升，一體化適用情形尚待明確；另一方面，具體運(yùn)行成效有限，存在上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)行動(dòng)效能低下、內(nèi)設(shè)部門協(xié)作不暢及跨區(qū)域檢察機(jī)關(guān)合作水平受限等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。應(yīng)將系統(tǒng)化作為指導(dǎo)理念，以整體融合為外在形式，以多元手段為內(nèi)在要求，沿循檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)一體、各業(yè)務(wù)部門一體、跨區(qū)域一體三條路徑完善檢察民事公益訴訟一體化運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：檢察民事公益訴訟 一體化 檢察機(jī)關(guān)

一、問(wèn)題的提出

檢察民事公益訴訟一體化體現(xiàn)著對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟案件時(shí)權(quán)能運(yùn)行方式的要求與概括，對(duì)于提升辦案質(zhì)效起到至關(guān)重要的作用?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第11條明確了公益訴訟領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)的一體化工作模式，第17、18、25條對(duì)跨區(qū)域一體、上下級(jí)一體、跨部門一體進(jìn)行了原則性規(guī)定，為檢察民事公益訴訟一體化的開(kāi)展提供了規(guī)范依托。然而，既有規(guī)范中的宏觀規(guī)定難以有效嵌入復(fù)雜司法實(shí)踐，檢察民事公益訴訟工作仍呈現(xiàn)零散性和片面性。有必要對(duì)檢察民事公益訴訟一體化的價(jià)值追求進(jìn)行反思，在厘清既有實(shí)踐困境的基礎(chǔ)上，為優(yōu)化其運(yùn)行機(jī)制提供具有可操作性的建議，以期為推進(jìn)我國(guó)檢察民事公益訴訟縱深發(fā)展提供理論支持及實(shí)踐指導(dǎo)。

二、檢察民事公益訴訟一體化的價(jià)值追求

（一）優(yōu)化檢察民事公益訴訟的整體性效能

我國(guó)檢察民事公益訴訟以救濟(jì)社會(huì)公共利益為首要追求，對(duì)該利益的保護(hù)呈現(xiàn)不可分割的整體性特征。單一檢察機(jī)關(guān)“分散式糾錯(cuò)”的辦案特點(diǎn)可能導(dǎo)致其在未對(duì)案件進(jìn)行全局掌握的情況下僅就部分事實(shí)提起訴訟，案件辦理規(guī)?；?、系統(tǒng)化效應(yīng)不足。一體化機(jī)制旨在幫助檢察機(jī)關(guān)形成整體性思維方式，達(dá)到延伸辦案觸角之效。要在縱向?qū)用鎸?shí)現(xiàn)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督，在線索摸排、證據(jù)調(diào)查、審前程序、提起訴訟等環(huán)節(jié)，通過(guò)監(jiān)督權(quán)、指令權(quán)、事務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)、事務(wù)代理權(quán)等實(shí)質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)履職情況進(jìn)行指導(dǎo)與把握；在橫向?qū)用嫱ㄟ^(guò)檢察人員異地調(diào)用、資源異地整合、經(jīng)驗(yàn)異地共享等手段實(shí)現(xiàn)辦案范圍的最大化。

（二）提升檢察民事公益訴訟的規(guī)范化水平

司法信任反映著公民對(duì)司法機(jī)構(gòu)及其行為的認(rèn)可程度。［1］檢察民事公益訴訟所要保護(hù)的社會(huì)公共利益具有涉眾性，加劇了公民對(duì)檢察機(jī)關(guān)履職的規(guī)范性審視。一體化機(jī)制能夠整合專業(yè)辦案要素、塑造專業(yè)辦案團(tuán)隊(duì)，推進(jìn)檢察民事公益訴訟的規(guī)范運(yùn)行。一方面，一體化機(jī)制注重形成對(duì)案件事實(shí)的規(guī)范化認(rèn)定。檢察民事公益訴訟的辦案特點(diǎn)有二：一是檢察機(jī)關(guān)并非實(shí)體權(quán)利義務(wù)當(dāng)事人，面臨辦案視角單一、距離案件事實(shí)較遠(yuǎn)的客觀困境；二是檢察機(jī)關(guān)僅能行使作為普通當(dāng)事人所享有的調(diào)查收集權(quán)而非具有強(qiáng)制性的調(diào)查核實(shí)權(quán)，取證效果相對(duì)受限。一體化機(jī)制注重融合多個(gè)檢察機(jī)關(guān)取得的證據(jù)材料并使之相互校驗(yàn)，能夠強(qiáng)化事實(shí)推定的嚴(yán)密性。另一方面，一體化機(jī)制注重形成對(duì)法律適用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性把握。檢察機(jī)關(guān)是保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要力量，一體化機(jī)制能夠?qū)⒍鄠€(gè)檢察機(jī)關(guān)納入同一辦案體系，保證其在同一標(biāo)準(zhǔn)下共享辦案經(jīng)驗(yàn)、明確辦案方向，防止檢察權(quán)之濫用。

（三）提升檢察民事公益訴訟的回應(yīng)性能力

檢察民事公益訴訟體現(xiàn)著檢察機(jī)關(guān)在優(yōu)先起訴主體缺位或不起訴時(shí)對(duì)社會(huì)公共利益的兜底性回應(yīng)。其制度建設(shè)需引入社會(huì)壓力因素并將之作為自我完善的動(dòng)力，以落實(shí)回應(yīng)型司法的建設(shè)目標(biāo)。［2］受限于法律程序的封閉性，單一訴訟機(jī)制難以有效引入多元化的社會(huì)利益表達(dá)。一體化機(jī)制能夠借由各檢察機(jī)關(guān)的協(xié)同互動(dòng)引入社會(huì)價(jià)值立場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)從個(gè)案正義到社會(huì)治理的范式轉(zhuǎn)換。一方面，檢察機(jī)關(guān)能夠在辦理個(gè)案時(shí)廣泛吸收社會(huì)公眾的利益訴求，通過(guò)協(xié)同聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)此類訴求在辦案中的全過(guò)程傳遞。另一方面，檢察機(jī)關(guān)能夠總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)并運(yùn)用至類案辦理過(guò)程之中，通過(guò)案件辦理的規(guī)模效應(yīng)推動(dòng)社會(huì)公眾形成對(duì)檢察民事公益訴訟公正價(jià)值的共同認(rèn)知。

三、檢察民事公益訴訟一體化的實(shí)踐困境

（一）檢察民事公益訴訟一體化整體效果欠佳

目前，我國(guó)檢察民事公益訴訟一體化機(jī)制仍存在一體化體系不夠嚴(yán)密、無(wú)法真正形成合力之弊端。

在協(xié)作主體方面，檢察機(jī)關(guān)間協(xié)同性不足。檢察民事公益訴訟的每一節(jié)點(diǎn)可能涉及多個(gè)檢察機(jī)關(guān)，各機(jī)關(guān)履職范圍如何均有待考量。特別是在訴訟環(huán)節(jié)，參訴機(jī)關(guān)在明確訴訟請(qǐng)求、制定訴訟策略等事項(xiàng)上因檢察獨(dú)立原則而享有一定自主權(quán)，影響一體辦案力量在檢察系統(tǒng)中的內(nèi)循環(huán)。

在協(xié)作模式方面，一體化機(jī)制的具體適用情形未得以明確。檢察民事公益訴訟多以個(gè)案形式呈現(xiàn)，常態(tài)性一體化機(jī)制難以得到普遍適用。所謂一體化辦案多在檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)、辦理特殊案件時(shí)以聯(lián)席會(huì)議、會(huì)簽紀(jì)要等臨時(shí)性模式展開(kāi)，穩(wěn)定性基礎(chǔ)較弱。一般案件仍面臨辦案力量分散與訴訟效率低下的客觀困境。

（二）檢察民事公益訴訟一體化局部效果不足

第一，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)間行動(dòng)整體效能低下。一方面，聯(lián)動(dòng)效能遭受制度性阻滯。比如，檢察民事公益訴訟中，立案管轄權(quán)多集中在基層檢察機(jī)關(guān)，訴訟管轄權(quán)卻多集中在與中級(jí)人民法院級(jí)別對(duì)應(yīng)的上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)。立案管轄與訴訟管轄的銜接要求使檢察機(jī)關(guān)移送案件時(shí)的工作效率及落實(shí)機(jī)制面臨較高考驗(yàn)。另一方面，聯(lián)動(dòng)效能深受政治因素影響。我國(guó)地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)承擔(dān)政治責(zé)任，對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)個(gè)案責(zé)任。［3］上級(jí)檢察機(jī)關(guān)所追求的公益保護(hù)目標(biāo)可能與地方人大所欲實(shí)現(xiàn)的地方治理目標(biāo)相沖突，檢察民事公益訴訟面臨法律價(jià)值同政策目標(biāo)之博弈，承擔(dān)超出法律規(guī)定的延伸功能，難以對(duì)上級(jí)指令形成有效回應(yīng)。

第二，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門缺乏有效協(xié)作機(jī)制。檢察民事公益訴訟一體化要求加強(qiáng)內(nèi)設(shè)部門協(xié)同，建立健全線索證據(jù)移送機(jī)制。重大公益損害案件多涉及民事責(zé)任與刑事責(zé)任之競(jìng)合，民事公益損害線索及證據(jù)往往隱藏在刑事案件中，需借由刑事強(qiáng)制偵查權(quán)得以發(fā)現(xiàn)并經(jīng)由刑事檢察部門移送。然而，由于缺乏激勵(lì)機(jī)制及違反協(xié)作義務(wù)的后果性規(guī)定，仍有大量潛在案件線索及證據(jù)滯留在刑事檢察部門，案件線索來(lái)源及調(diào)查取證面臨“孤島困境”。

第三，跨區(qū)域檢察機(jī)關(guān)間合作辦案水平受限。民事公益損害行為與損害結(jié)果多發(fā)生在不同區(qū)域，需要檢察機(jī)關(guān)異地調(diào)查相關(guān)事項(xiàng)并對(duì)因果關(guān)系之判斷進(jìn)行跨區(qū)域綜合考量。但我國(guó)各區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)傾向于從自身視角出發(fā)辦案，工作流程、標(biāo)準(zhǔn)存在差異。此外，公益訴訟檢察部門資源配置相對(duì)薄弱，基層檢察機(jī)關(guān)中的民事公益訴訟案件多由民行部門承擔(dān)，“一人多崗”現(xiàn)象突出，檢察人員受限于辦案壓力難以異地履職，構(gòu)成對(duì)跨區(qū)域協(xié)作的隱形阻礙。

四、檢察民事公益訴訟一體化的優(yōu)化路徑

（一）樹(shù)立檢察民事公益訴訟一體化的指導(dǎo)理念

檢察民事公益訴訟一體化應(yīng)遵循系統(tǒng)性理念，以整體融合為外在表現(xiàn)形式，以多元手段為內(nèi)在履職要求，推動(dòng)檢察民事公益訴訟效能實(shí)現(xiàn)。

第一，以整體融合為外在表現(xiàn)形式。整體檢察觀是以法治思維全景式認(rèn)識(shí)檢察工作的哲學(xué)視野。［4］檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟案件時(shí)，應(yīng)注重在整體性思維的指導(dǎo)下形成相應(yīng)辦案模式，圍繞維護(hù)社會(huì)公共利益之目的行使職權(quán)。通過(guò)整體性要求吸收內(nèi)部差異、形成統(tǒng)一意見(jiàn)，防范權(quán)力行使的無(wú)序化風(fēng)險(xiǎn)。

第二，以多元手段為內(nèi)在履職要求。應(yīng)根據(jù)案件情況將一體化機(jī)制區(qū)分為常態(tài)與非常態(tài)兩種類型。在普通案件中，通過(guò)搭建常態(tài)一體化機(jī)制在線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實(shí)、訴訟參與中形成穩(wěn)定高效的協(xié)同工作模式；在特定時(shí)期、特定領(lǐng)域的重大疑難復(fù)雜案件中，則借由非常態(tài)一體化機(jī)制抽調(diào)檢察人員成立臨時(shí)性、專門性工作小組，集中力量解決突出問(wèn)題。

（二）推進(jìn)檢察民事公益訴訟各內(nèi)在面向一體化

第一，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)一體化。上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中應(yīng)打破級(jí)別藩籬，通過(guò)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)交辦、提辦、領(lǐng)辦、督辦等方式加強(qiáng)指導(dǎo)，充分發(fā)揮四級(jí)聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)。由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)總體統(tǒng)籌辦案方向，各下級(jí)檢察機(jī)關(guān)就公益受損的具體問(wèn)題開(kāi)展立案、調(diào)查、起訴等細(xì)節(jié)性工作，形成最高檢謀篇布局、省級(jí)院主導(dǎo)主抓、市級(jí)院協(xié)調(diào)推進(jìn)、基層院精準(zhǔn)落實(shí)的工作格局。［5］

第二，加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)部門間一體化。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門間的一體化應(yīng)聚焦于拓寬線索來(lái)源與強(qiáng)化調(diào)查效果兩個(gè)方面，建立健全公益訴訟檢察部門與刑事檢察部門、控告申訴檢察部門等的協(xié)作配合機(jī)制。需要注意，刑事檢察部門在進(jìn)行證據(jù)移送時(shí)，應(yīng)重視刑事證明標(biāo)準(zhǔn)與民事證明標(biāo)準(zhǔn)之差異。除涉刑事犯罪的證據(jù)外，還應(yīng)全面移送其已掌握的其他民事證據(jù)材料，最大化落實(shí)檢察官發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)的應(yīng)盡義務(wù)。

第三，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域一體化。民事公益訴訟案件線索來(lái)源于多地區(qū)時(shí)，違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或違法行為人住所地基層檢察機(jī)關(guān)均有權(quán)立案管轄，應(yīng)由先立案的檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用，與其他檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)、形成辦案合力。一是在調(diào)查取證方面相互支持；二是在案情研判方面相互助力；三是對(duì)于需跨區(qū)域調(diào)用檢察人員的，應(yīng)派遣經(jīng)驗(yàn)豐富的人員協(xié)助辦理案件。對(duì)于確有必要調(diào)用檢察人員以檢察官身份異地辦案的，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行組織法確認(rèn)，回應(yīng)檢察機(jī)關(guān)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)、接受人大的監(jiān)督的問(wèn)題關(guān)切。