摘 要：檢察機關開展大運河世界文化遺產保護既是政治要求，也是檢察公益訴訟履職的題中應有之義。針對大運河保護檢察公益訴訟存在的監(jiān)督剛性不足，多跨協(xié)同不緊密，推動文化遺產資源保護、開發(fā)與利用的作用發(fā)揮不充分等問題，應進一步推動單獨立法，細化部門協(xié)同機制，通過加強“四大檢察”綜合履職、構建跨地域檢察履職協(xié)作格局、深化數字檢察賦能等，持續(xù)為大運河保護、開發(fā)與利用提供堅實法治保障。

關鍵詞：大運河保護 檢察公益訴訟 文物和文化遺產保護

對標“人民的運河”“游客的運河”定位，當前大運河世界文化遺產檢察保護工作依然存在薄弱環(huán)節(jié)。本文以浙江省杭州市拱墅區(qū)人民檢察院（以下簡稱“拱墅區(qū)院”）推進大運河綜合保護的檢察公益訴訟工作實踐為基礎，分析工作中存在的共性問題，提出改進方向和發(fā)展思路，以期為大運河世界文化遺產保護、開發(fā)與利用提供堅實法治保障。

一、大運河世界文化遺產保護檢察公益訴訟的實踐樣態(tài)

（一）大運河世界文化遺產保護檢察公益訴訟工作情況

習近平總書記對大運河保護十分關心，指出“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產，是流動的文化，要統(tǒng)籌保護好、傳承好、利用好”［1］?；谖幕z產保護核心定位，2019年，中共中央、國務院辦公廳印發(fā)了《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），同年，將大運河納入首批國家文化公園建設項目。2021年，《大運河國家文化公園建設保護規(guī)劃》出臺，確定2021-2025年的建設周期，明確分階段實施目標與任務。

大運河世界文化遺產保護所涉及的生態(tài)環(huán)境和自然資源、國土資源、文物和文化遺產等多個領域均與檢察公益訴訟法定領域相契合。最高檢積極融入國家戰(zhàn)略，持續(xù)推進大運河公益保護向縱深發(fā)展：2020年2月，將大運河存在的環(huán)境污染、資源破壞、文物受損等情況作為第一批直接辦理案件進行立案調查；2020年2月至2021年4月，部署沿大運河8省（市）檢察機關開展大運河保護公益訴訟檢察專項辦案活動，立案464件，保護歷史文化古跡83處［2］；2021年6月，在江蘇省揚州市舉辦大運河公益訴訟檢察論壇，發(fā)布檢察機關運河公益訴訟保護典型案例，研究制定《大運河沿線八?。ㄖ陛犑校z察機關行政公益訴訟跨區(qū)域管轄協(xié)作意見》；2024年7月，在浙江省杭州市拱墅區(qū)舉辦大運河世界文化遺產保護檢察公益訴訟工作經驗交流會；2025年2月，部署開展大運河沿線歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護公益訴訟監(jiān)督活動。

（二）大運河世界文化遺產保護檢察公益訴訟的拱墅實踐

浙江省杭州市拱墅區(qū)位于京杭大運河最南端，是中國大運河沿線古跡保存最完整、風貌最典型、景觀最優(yōu)美的區(qū)域之一，拱墅區(qū)院積極履行公益訴訟檢察職能，持續(xù)深化大運河世界文化遺產保護工作實踐。

1.深化法定領域履職。一是聚焦生態(tài)環(huán)境保護，助推水清岸綠。拱墅區(qū)院建成辦案指揮中心、公益訴訟快速檢測實驗室，配備便攜式水質檢測、多參數水質分析等設備，綜合運用執(zhí)法記錄儀和無人機實地取證。關注大運河水質不達標、沿岸固廢傾倒、侵占綠道等群眾反映強烈的問題開展專項監(jiān)督，推動全區(qū)完成涉水執(zhí)法361次，發(fā)現整改問題142個，清退沿河非法占地1000余平方米，清理固廢3000余平方米。

二是加強文物和文化遺產保護，助力傳承利用。開展不可移動文物保護類案監(jiān)督，推動海粟庵、楊綸造紙廠等一批歷史建筑得到及時修繕，主管部門還將該類文物空間信息全部納入國土空間規(guī)劃“一張圖”。立案調查并督促整改大運河遺產區(qū)及歷史街區(qū)不規(guī)范、保護不當的標志牌60余處，促推職能部門制定《杭州市大運河世界文化遺產公共場所導覽標識系統(tǒng)中英文譯寫導則》。

2.加強履職創(chuàng)新探索。一是健全檢察一體履職、綜合履職機制。一方面，加強跨地域一體協(xié)作，拱墅區(qū)院積極組建“大運河保護聯盟”，聯合北京等運河流經的6省7地檢察院形成協(xié)作機制。另一方面，構建內部線索發(fā)現、移送、協(xié)同辦理等機制，推動“四大檢察”綜合履職。如，刑事檢察部門在辦理大運河非法捕撈案時，由公益訴訟檢察部門同步提起民事公益訴訟；公益訴訟檢察部門監(jiān)督大運河上無證工程船使用劣質柴油影響運河水質、公共安全等問題時，與刑事檢察部門協(xié)同發(fā)力，打擊上游黑灰產業(yè)鏈。

二是探索數字賦能治理路徑。搭建“運河眼”大運河保護數字監(jiān)督模型，以“天空之眼”采集衛(wèi)星遙感、監(jiān)測監(jiān)控等數據，以“檢察之眼”匯聚無人機、視頻監(jiān)控、行政審批等信息，通過融合研判實現對大運河生態(tài)環(huán)境、自然資源、國土空間等方面的數字化綜合監(jiān)督。截至2025年7月，拱墅區(qū)院通過該模型已發(fā)現公益訴訟線索36條；針對環(huán)境污染、非法占地等問題成案6件。

3.構建多元協(xié)作格局。一是加強行政協(xié)同。聯合杭州市京杭運河綜合保護中心會簽協(xié)作機制，與區(qū)司法局、區(qū)普法辦共同建設“運河法治文化帶”，參與“林、河、警、田、檢及綜合執(zhí)法”等“六長聯動”生態(tài)巡護督查。所形成的“河長+檢察長”協(xié)作機制入選2024年浙江省河湖長制工作典型案例。

二是引入專家“外腦”。選聘40名相關領域專家擔任“益心為公”志愿者、7名行政機關干部擔任特邀檢察官助理，“外腦”隊伍涵蓋環(huán)境資源、建筑工程、文物保護、知識產權等領域，形成“專家+專項”辦案模式。自2021年6月隊伍組建以來，志愿者已開展線索舉報、技術取證、專業(yè)評估等輔助工作200余人次。

三是凝聚社會力量。在沿河街道設立公益訴訟聯絡點，邀請人大代表專題視察大運河保護檢察公益訴訟工作，暢通意見建議反映渠道。在大運河畔落地建設線下實體基地，為普法宣傳、檢民互動搭建平臺，結合案件辦理舉辦增殖放流、快板普法、現場答疑等多種活動，營造共建共享濃厚氛圍。

二、大運河世界文化遺產保護檢察公益訴訟的實踐困境

（一）從辦案質量看，監(jiān)督剛性不足

1.監(jiān)督精準性不高。雖然中共中央、國務院辦公廳印發(fā)的《綱要》中提出了推動大運河保護條例的立法任務［3］，但相較長江、黃河已分別于2020年、2023年出臺單行法，大運河保護仍停留在國家行政規(guī)劃層面。作為龐大復雜的活態(tài)線性文化遺產，大運河保護涉及生態(tài)環(huán)境、水利、文旅、文保等多個部門，當出現保護不力等問題時，部門之間存在扯皮推諉。這種“九龍治水”的實踐困境，主要源于統(tǒng)籌機制缺位導致責任邊界模糊、執(zhí)法標準不一。因難以確認責任部門，檢察機關只能給所有相關單位發(fā)出檢察建議，既難以壓實整改責任，也影響監(jiān)督權威。

2.監(jiān)督專業(yè)性不足。無論是文物的價值評估、損害認定還是環(huán)境污染的檢驗檢測等，都需要專業(yè)設備、技術人員的介入，具有較高專業(yè)門檻。雖已引入“益心為公”志愿者、特約檢察官助理等外部智力支持，但僅靠轄區(qū)內的專家力量難以完全適配、滿足基層檢察機關辦案需求。受制于專業(yè)能力，檢察機關對恢復周期、難度估算不足，影響行政機關對檢察建議的認可度。

3.存在不敢監(jiān)督現象。部分地區(qū)存在開發(fā)優(yōu)先傾向，大量引入商業(yè)設施、過度改造傳統(tǒng)民居、拆真建假等問題，往往涉及經濟發(fā)展、地方利益，出于與行政機關良性公共關系的顧慮，部分檢察機關存在選擇性監(jiān)督情況，如，中央環(huán)保督察通報的固廢露天堆積、未批先建碼頭等問題之所以長期得不到解決，除了當地政府和職能部門重視不夠、心存僥幸外，檢察機關監(jiān)督缺位問題同樣需要正視。

（二）從辦案效率看，多跨協(xié)同不夠緊密

1.跨部門線索移送渠道不暢。在人工智能、信息技術快速迭代的背景下，問題智能預警、線索自動移送已具備技術條件，但因跨部門信息共享機制不健全、數據集成系統(tǒng)建設滯后等梗阻，當前檢察監(jiān)督線索依然停留在履職發(fā)現、群眾反映，往往是產生突出問題甚至造成難以挽回的損失之后，相關案件才會進入檢察環(huán)節(jié)。以文物和文化遺產保護為例，盡管自然資源與文物主管部門已建立協(xié)調機制，要求將歷史文化遺產、一般不可移動文物等空間信息納入國土空間基礎信息平臺，但拱墅區(qū)院在履職中發(fā)現，該平臺存在數據更新不及時、信息不全面等問題，文物保護單位對規(guī)劃區(qū)內新建、改建工程的監(jiān)管仍依賴傳統(tǒng)人工巡查，檢察機關也無法及時了解相關信息，導致監(jiān)督滯后。

2.跨地域檢察機關聯動不緊密。各地關于大運河保護執(zhí)法司法的標準并不統(tǒng)一，跨區(qū)域線索移送、司法管轄權的確認均缺乏明確依據，有些地方檢察機關之間雖建立了聯絡機制，但大多停留在意向性框架層面。面對跨區(qū)域案件，基層檢察院之間缺乏常態(tài)化協(xié)調機制、渠道，只能將線索移送至上級院，由更高層級統(tǒng)籌，如拱墅區(qū)院在辦理大運河匯入口污染案時，因污染源位于上游，需層報至上級院才能推動跨區(qū)整治，導致辦案時間延長。

（三）從辦案效果看，推動文化遺產資源保護、開發(fā)與利用的作用發(fā)揮不充分

檢察機關辦理的大運河保護公益訴訟案件集中在垃圾堆放、水體污染等生態(tài)環(huán)境、國土資源領域，對文化遺產資源保護、開發(fā)與利用的法治化保護進行思考、探索不多。這一方面是因為過去國家法律層面未明確授權檢察機關在文物和文化遺產保護領域開展公益訴訟，檢察機關在履職中正當性支撐不足。另一方面，對文化遺產資源的保護、開發(fā)與利用缺乏明確標準，檢察機關難以直觀判斷行政機關是否依法履職。

三、大運河世界文化遺產保護檢察公益訴訟的優(yōu)化路徑

（一）構建并完善精準化、專業(yè)化的履職保障體系

1.推動完善法律保障體系。在法律層面對大運河予以專門保護，是統(tǒng)一沿線各省市、各部門工作步調的關鍵舉措之一。檢察機關可基于工作實踐，通過提供經驗案例、形成調研材料、提出立法設想等，為相關立法工作提供參考和實踐支撐；也可依托與當地黨委政府、人大的協(xié)作配合，先行探索開展地方性立法，條件成熟后推動國家單獨立法，為檢察履職、整體保護提供法律依據。

2.構建專家智庫支撐體系。依托檢校合作等已有平臺，加強與專家學者、科研機構的互動交流，推動在市級以上層面構建大運河世界文化遺產保護專家?guī)?，明確專家參與辦案的標準化流程，完善資源調配、使用機制，彌補基層院志愿者隊伍難以覆蓋所有領域的短板。探索“專家意見+檢察研判”的雙審機制，對重大疑難案件開展聯合論證，提升檢察建議的專業(yè)性和可操作性。

3.建立剛性監(jiān)督保障機制。采用公開送達、圓桌會議等方式增強制發(fā)檢察建議權威性，對拒不整改或敷衍應對的行政機關，依法提起訴訟。發(fā)揮檢察上下一體履職優(yōu)勢，對未能整改到位的案件提級辦理、接續(xù)監(jiān)督。推動將行政部門整改情況納入政府績效考核、法治政府建設考評、人大年度評議中，督促行政機關積極回復。

（二）提升跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同效能

1.推動跨部門協(xié)作配合。積極爭取工作支持，從中心大局與可持續(xù)性發(fā)展的角度思考看待大運河保護工作，注重調查研究、建言獻策，以專項調研、專題報告等形式為黨委政府提供決策參考。立足檢察履職辦案，發(fā)揮檢察公益訴訟為行政機關、社會組織等主體協(xié)同保護公益提供有效平臺的作用，通過圓桌會議、共同磋商等，推動行政部門“同監(jiān)督、共治理”，并基于案件辦理協(xié)同各單位明確具體配合舉措、程序等。

2.加強跨地域檢察協(xié)同。加快形成最高檢統(tǒng)籌、省級院協(xié)調、基層院推進的工作體系，構建“上下游同行，左右岸同步”的跨地域檢察履職格局。如由最高檢就共性問題，與中央環(huán)保督導同步開展大運河生態(tài)環(huán)境保護專項督導，提升跨地域保護實效；省級院細化立案標準、線索移送、協(xié)助取證等具體環(huán)節(jié)的銜接，構建協(xié)作機制；基層院基于個案辦理開展常態(tài)化聯絡探索，在辦案中打通常態(tài)協(xié)作通道，定期開展案件會商、聯合調查、線索共享等。

3.提升社會公眾參與度。大運河是“人民的運河”，其保護傳承工作需要群眾共同參與。要注重講好大運河保護檢察公益訴訟故事，探索構建文化展示與宣傳平臺，通過打造實體展示宣傳基地、形成融媒體宣傳品牌、開展多部門聯合普法宣講等方式，推動形成共建共治共享氛圍。依托12309檢察服務中心、檢察聽證等現有資源，打造線上線下工作平臺，暢通群眾反映問題、參與治理的渠道，推動形成社會力量參與和檢察履職的雙向互動。

（三）構建全要素、數字化的治理格局

1.兼顧保護、傳承與發(fā)展。新修訂的《文物保護法》中增加了公益訴訟條款，文物和文化遺產保護已成為檢察公益訴訟法定領域，在法律層面解決了監(jiān)督的正當性問題。檢察機關在辦好生態(tài)環(huán)境、國土資源保護等領域案件的同時，應加大在文物和文化遺產領域的履職力度，如，針對破壞性開發(fā)利用，既可以通過行政公益訴訟督促主管部門依法履職，也可以通過民事公益訴訟要求違法者承擔民事責任。

2.深化“四大檢察”綜合履職。完善檢察內部線索發(fā)現、移送、辦理的工作協(xié)同機制，對破壞生態(tài)環(huán)境、文化遺產的犯罪行為同步開展刑事追責，對整改不到位的行政機關同步啟動行政違法監(jiān)督程序，對文化遺產利用中的合同糾紛、知識產權侵權等問題開展民事檢察監(jiān)督。

3.強化數字賦能。推動與行政執(zhí)法數據平臺、12309檢察服務中心、群眾舉報信息等的互聯共享、平臺共建，并充分借助無人機、衛(wèi)星遙感等先進技術，突破調查核實的時空限制，通過智能化采集比對，實現對運河水質情況、保護區(qū)內建筑變化等的動態(tài)監(jiān)測、實時預警。