政府與大學(xué)之間的關(guān)系，是理解一國高等教育制度形態(tài)和治理邏輯的重要窗口。從歷史上看，現(xiàn)代大學(xué)的誕生與民族國家的興起密切相關(guān)，其治理模式和制度演化軌跡深受國家治理理念與社會(huì)契約傳統(tǒng)的影響。當(dāng)今世界，各國的“政府—大學(xué)”關(guān)系并不存在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而呈現(xiàn)出多元化的制度模式和治理路徑。本文系統(tǒng)梳理了五種相對(duì)典型的“政府—大學(xué)”關(guān)系模式，為理解當(dāng)前全球高等教育治理的多重邏輯提供參考視角。需要注意的是，這些模式并非靜態(tài)劃分，而是在全球化、市場化與治理現(xiàn)代化的共同驅(qū)動(dòng)下不斷演化的結(jié)果；這些模式也并非一成不變，盡管其在特定歷史階段內(nèi)表現(xiàn)出相對(duì)穩(wěn)定性，但本質(zhì)上仍具有動(dòng)態(tài)演化的特征。每一種模式的背后，既體現(xiàn)了各國獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)、治理能力與發(fā)展訴求，也折射出“政府—大學(xué)”關(guān)系發(fā)展過程中不同力量主體之間的博弈及其背后的制度演進(jìn)邏輯。

“政府主導(dǎo)型”

以國家發(fā)展為導(dǎo)向的全域控制

政府主導(dǎo)型（state-dominant model）模式主要存在于制度建構(gòu)尚處于發(fā)展階段的發(fā)展中國家。在這一模式中，政府通常將高等教育視為國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程和彰顯政治合法性的重要工具，通過財(cái)政供給、招生計(jì)劃、校長任命、學(xué)科設(shè)置、課程內(nèi)容乃至教師聘任等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)大學(xué)實(shí)施全方位干預(yù)，以確保大學(xué)服務(wù)于國家發(fā)展目標(biāo)。此類國家的高等教育體系大多缺乏大學(xué)自治傳統(tǒng)和成熟的治理結(jié)構(gòu)，大學(xué)往往被定位為執(zhí)行國家政策的“附屬機(jī)構(gòu)”，自主性和專業(yè)性發(fā)展空間受限。以越南為例，盡管2000年以來推行的“高等教育革新”引入了學(xué)費(fèi)機(jī)制、鼓勵(lì)校企合作，并在財(cái)務(wù)和教學(xué)管理上賦予高校一定的自主權(quán)，但整體市場化改革成效有限，越南高教體系仍運(yùn)行于國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的框架中，教育與培訓(xùn)部在重大決策權(quán)、人事任免與資源配置上掌握主導(dǎo)權(quán)。伊朗的大學(xué)治理則更加意識(shí)形態(tài)化，大學(xué)須在課程設(shè)置、教師遴選與學(xué)生管理等方面嚴(yán)格遵循伊斯蘭共和國的宗教與政治規(guī)范。盡管部分理工科高校因國際合作需求而在學(xué)術(shù)專業(yè)性上有所突破，但其整體治理結(jié)構(gòu)仍深嵌于國家意識(shí)形態(tài)控制體系之中。沙特阿拉伯在“愿景2030”戰(zhàn)略推動(dòng)下大幅增加了對(duì)高校國際化與科研的財(cái)政投入，但其大學(xué)治理結(jié)構(gòu)依舊深度依賴王室權(quán)力與國家財(cái)政分配體制，公共高校幾乎全部由政府直接運(yùn)營，重大事務(wù)須經(jīng)由行政審批程序決策，形成了“財(cái)政主導(dǎo)+行政干預(yù)”的雙重控制格局。

總體而言，上述國家的高等教育不僅是知識(shí)生產(chǎn)與人才培養(yǎng)的制度空間，更是國家戰(zhàn)略延伸與意識(shí)形態(tài)再生產(chǎn)的關(guān)鍵場域，大學(xué)缺乏內(nèi)生發(fā)展的治理機(jī)制和獨(dú)立的學(xué)術(shù)網(wǎng)絡(luò)支撐，難以孕育真正意義上的學(xué)術(shù)共同體與高水平的知識(shí)創(chuàng)新能力。

“政府規(guī)制型”

戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)與制度監(jiān)督的雙軌嵌合

政府規(guī)制型（state-regulatory model）廣泛存在于體制權(quán)力集中、國家發(fā)展意圖強(qiáng)烈但高等教育制度成熟度不盡相同的國家中，例如中國、俄羅斯、土耳其、德國、日本、韓國等。其共同特征是政府通過規(guī)劃、法規(guī)與財(cái)政等工具，深度介入大學(xué)發(fā)展路徑，引導(dǎo)其對(duì)接國家戰(zhàn)略、社會(huì)需要與教育公平等目標(biāo)，并在不同程度上建立以績效為導(dǎo)向的資源配置機(jī)制。這一模式在不同國家內(nèi)部呈現(xiàn)出兩種主要的演化路徑：一是在新權(quán)威主義體制下對(duì)高校實(shí)施行政集成與政策動(dòng)員，二是在法治國家框架內(nèi)通過制度邊界實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任導(dǎo)向的監(jiān)督調(diào)控。在中國、俄羅斯與土耳其等國，高等教育體系被納入國家戰(zhàn)略推進(jìn)的總體布局中，大學(xué)被視為實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略和科技趕超、提升國際競爭力的重要引擎。政府通過“雙一流”建設(shè)（中國）、“5—100計(jì)劃”（俄羅斯）、“以研究為導(dǎo)向的任務(wù)差異化項(xiàng)目”（土耳其）等，將資源、權(quán)力與評(píng)估機(jī)制整合為一體，實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)的結(jié)構(gòu)性重塑。這類制度設(shè)計(jì)賦予了高校部分項(xiàng)目申請(qǐng)、崗位設(shè)置與國際合作的自主權(quán)，但在關(guān)鍵決策過程中，大學(xué)治理仍高度依賴政治結(jié)構(gòu)授權(quán)，呈現(xiàn)出“準(zhǔn)法人而非實(shí)質(zhì)法人”的治理狀態(tài)。德國、日本、韓國等國則在維持大學(xué)法定自治的前提下，通過法規(guī)、資助規(guī)則與質(zhì)量評(píng)估體系設(shè)定邊界，借助制度化監(jiān)管體系實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任導(dǎo)向的治理。例如德國各州通過《高等教育法》規(guī)范對(duì)大學(xué)實(shí)施的具體監(jiān)管，韓國推行“大學(xué)基本能力診斷”機(jī)制評(píng)估大學(xué)教學(xué)質(zhì)量、運(yùn)營能力與社會(huì)貢獻(xiàn)以構(gòu)建高校退出機(jī)制，日本政府則通過中長期發(fā)展規(guī)劃和資金配比方式引導(dǎo)高校改革方向。

總體來看，“政府規(guī)制型”是一種具有較強(qiáng)引導(dǎo)性與較大差異化的“政府—大學(xué)”關(guān)系結(jié)構(gòu)——權(quán)力高度集中的國家更傾向于通過行政動(dòng)員實(shí)現(xiàn)教育系統(tǒng)的戰(zhàn)略推進(jìn)，法治基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)的國家則更注重規(guī)則引導(dǎo)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化之間的平衡，但總體來說，都展現(xiàn)了國家對(duì)高等教育的深層期待，以及不同政治制度下大學(xué)自主性拓展的邊界與張力。

“制度自治型”

法定自主與多元協(xié)同的雙重邏輯

制度自治型（institutional-autonomy model）主要存在于西歐與北歐等高等教育制度成熟、治理文化穩(wěn)定的國家，其共同特征是政府通過立法與制度設(shè)計(jì)，賦予大學(xué)高度的法人地位與內(nèi)部治理自主權(quán)，同時(shí)通過規(guī)則化的績效契約、戰(zhàn)略合作協(xié)議等方式進(jìn)行間接調(diào)控。該模式既強(qiáng)調(diào)大學(xué)作為“學(xué)術(shù)社團(tuán)”的內(nèi)生規(guī)范與專業(yè)治理，也注重與政府、社會(huì)、行業(yè)間的制度化協(xié)商與共治機(jī)制，在尊重學(xué)術(shù)自由的同時(shí)追求公共責(zé)任與社會(huì)回應(yīng)。以英國為例，自20世紀(jì)80年代以來，政府逐步將大學(xué)納入“國家購買—大學(xué)供給”框架，通過競爭性撥款機(jī)制（如卓越研究評(píng)估框架）、獨(dú)立治理結(jié)構(gòu)（如理事會(huì)制度）推動(dòng)高校自我管理與績效提升。大學(xué)的質(zhì)量、財(cái)務(wù)、學(xué)術(shù)事務(wù)皆通過自身制度安排與外部審計(jì)完成，政府不直接干預(yù)大學(xué)日常事務(wù)。這樣的制度安排在保障大學(xué)專業(yè)性與學(xué)術(shù)自由方面成效顯著，但也催生了學(xué)術(shù)市場化、治理精英化與“學(xué)生消費(fèi)者主義”等副作用，面臨著學(xué)術(shù)使命與市場邏輯之間的角力。在瑞典、挪威等國，制度自治更側(cè)重多元參與和制度協(xié)同，強(qiáng)調(diào)政府、高校、行業(yè)、學(xué)術(shù)共同體等多元主體共同參與決策與評(píng)估，在制度上實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡。以瑞典為例，大學(xué)傳統(tǒng)上是由學(xué)術(shù)共同體治理的機(jī)構(gòu)，但大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)——大學(xué)理事會(huì)由校外代表出任主席，并且很大一部分成員來自校外，以確保政策目標(biāo)與學(xué)術(shù)價(jià)值的平衡。

總體而言，制度自治型“政府—大學(xué)”關(guān)系體現(xiàn)了從“控制—服從”向“授權(quán)—共治”的制度轉(zhuǎn)型邏輯，強(qiáng)調(diào)大學(xué)在規(guī)則框架下的專業(yè)治理能力和社會(huì)回應(yīng)能力。盡管不同國家在自治實(shí)現(xiàn)路徑上存在差異，但其共同追求是通過制度穩(wěn)定性保障學(xué)術(shù)自由，通過協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)高教系統(tǒng)的公共價(jià)值生產(chǎn)。這一模式的優(yōu)勢在于降低國家干預(yù)與市場壓力對(duì)大學(xué)自主性的沖擊，有助于構(gòu)建更加穩(wěn)健與開放的高等教育生態(tài)，但對(duì)協(xié)同文化、信息共享與治理能力的要求較高，制度移植難度也相對(duì)較大。

“市場調(diào)節(jié)型”

制度松綁與競爭機(jī)制下的多樣演化

市場調(diào)節(jié)型（market-mediated model）“政府—大學(xué)”關(guān)系模式的核心特征是在制度松綁和政府弱干預(yù)的前提下，通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)資源配置、影響大學(xué)行為。在這種模式下，政府不直接規(guī)定大學(xué)的戰(zhàn)略目標(biāo)或內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，而是通過設(shè)定一套激勵(lì)機(jī)制，如科研經(jīng)費(fèi)贊助、學(xué)生資助政策、稅收優(yōu)惠等，引導(dǎo)大學(xué)在多元環(huán)境中自主競爭。高校在財(cái)務(wù)、課程、招生、科研與品牌塑造等方面擁有高度自主權(quán)，其發(fā)展路徑更多依賴于市場表現(xiàn)與社會(huì)聲譽(yù)的積累。美國是“市場調(diào)節(jié)型”模式的典型代表。聯(lián)邦政府并不制定統(tǒng)一的國家高等教育發(fā)展戰(zhàn)略，也不主導(dǎo)全國性評(píng)估體系，而是作為資助者、規(guī)則制定者與信息提供者，通過美國教育部、國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）、國家衛(wèi)生研究院（NIH）等機(jī)構(gòu)提供研究撥款、學(xué)生貸款等，推動(dòng)大學(xué)之間開展競爭。各類大學(xué)根據(jù)自身定位與資源稟賦，自主制定發(fā)展戰(zhàn)略。在財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)上，精英私立大學(xué)（如哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、斯坦福大學(xué)等）主要依賴校友捐贈(zèng)、高學(xué)費(fèi)收入與投資收益維持運(yùn)營，并以卓越研究和精英教育為核心吸引全球頂尖生源；而州立大學(xué)系統(tǒng)（如加州大學(xué)、紐約州立大學(xué)等）則在有限的州財(cái)政資助下探索辦學(xué)效率、多元化服務(wù)與教育機(jī)會(huì)之間的平衡。在市場調(diào)節(jié)機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，美國高等教育呈現(xiàn)出高度分化格局。大學(xué)之間在聲譽(yù)、資源、科研產(chǎn)出、人才吸引等方面形成明顯層級(jí)，帶動(dòng)了高校之間在招生、課程設(shè)計(jì)、學(xué)術(shù)研究、產(chǎn)業(yè)合作等領(lǐng)域的廣泛競爭。這種競爭不僅體現(xiàn)在學(xué)術(shù)水平上，也催生了排名體系（如U. S. News、QS）、校際聯(lián)盟（如Ivy League、Big Ten）、課程平臺(tái)（如Coursera、edX）等學(xué)術(shù)市場基礎(chǔ)設(shè)施的興起，進(jìn)一步強(qiáng)化了大學(xué)間的市場表現(xiàn)導(dǎo)向。

總體而言，市場調(diào)節(jié)型“政府—大學(xué)”關(guān)系反映的是一種以資源競爭為中介、以制度松綁為前提的大學(xué)發(fā)展路徑。其成效在于激發(fā)高等教育系統(tǒng)的制度活力與差異化供給能力，其挑戰(zhàn)在于如何通過制度設(shè)計(jì)緩解由競爭加劇帶來的教育不平等與學(xué)術(shù)短視問題，防止大學(xué)治理被市場邏輯所主導(dǎo)。

“混合轉(zhuǎn)型型”

制度變革與路徑依賴中的演化陣痛

混合轉(zhuǎn)型型（hybrid-transformative model）“政府—大學(xué)”關(guān)系主要出現(xiàn)在制度尚未穩(wěn)定、政策邏輯多元共存的發(fā)展中大國，尤其是經(jīng)歷過計(jì)劃體制、殖民治理或政治體制動(dòng)蕩的國家，典型代表包括印度、巴西等。這類國家的高等教育制度常處于新舊制度并行的“過渡性狀態(tài)”，既受到全球高教治理范式變遷的推動(dòng)，又深受本國政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的歷史約束，呈現(xiàn)出“改革不斷、路徑依賴深重”的制度特征。這一模式的一個(gè)顯著特征是多重制度邏輯并存。一方面，這類國家紛紛引入績效評(píng)估、大學(xué)排名、產(chǎn)教融合、質(zhì)量認(rèn)證、國際合作等現(xiàn)代治理元素，嘗試以市場機(jī)制激發(fā)大學(xué)活力、提升全球競爭力；另一方面，傳統(tǒng)的行政審批體系、等級(jí)制官僚結(jié)構(gòu)與財(cái)政依賴模式依然深植于大學(xué)日常運(yùn)作之中，政府對(duì)高校仍保留著關(guān)鍵資源配置權(quán)與政策制定主導(dǎo)權(quán)，這使得改革往往流于形式，難以觸及深層治理結(jié)構(gòu)。以印度為例，盡管印度理工學(xué)院（IIT）等精英高校享有相對(duì)自主權(quán)，但絕大多數(shù)高校仍受制于大學(xué)撥款委員會(huì)（UGC）與各邦教育部門的層層審批。在巴西，政府掌握關(guān)鍵人事與財(cái)政權(quán)力，大學(xué)高度依賴國家資源，自治空間有限，盡管歷經(jīng)地方分權(quán)與軟性治理等階段，聯(lián)邦政府干預(yù)一度趨緩，但自2018年起政府與大學(xué)關(guān)系再度緊張，對(duì)抗性顯著上升。

總體而言，“混合轉(zhuǎn)型型”體現(xiàn)出一種高度張力的制度狀態(tài)：既有制度變革的沖動(dòng)，也有結(jié)構(gòu)惰性的反彈。在這些國家中，大學(xué)面臨“上有國家控制，下有資源短缺”的雙重壓力，治理機(jī)制難以穩(wěn)定成型，政策設(shè)計(jì)常呈現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，改革周期性反復(fù)，戰(zhàn)略目標(biāo)與執(zhí)行路徑之間常脫節(jié)。同時(shí)，利益格局的固化與精英高校的特權(quán)化，也使得高教體系整體難以實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)與公平發(fā)展。能否從“制度過渡”走向“治理定型”，關(guān)鍵取決于這些國家能否建立起更加具備協(xié)調(diào)能力、透明機(jī)制與戰(zhàn)略共識(shí)的高等教育政策體系。

結(jié)語

制度多樣性與全球趨同的雙重邏輯

盡管上述五種“政府—大學(xué)”關(guān)系模式在治理理念與制度路徑上呈現(xiàn)出顯著分化，但在全球高等教育體系演化的過程中，制度多樣性與趨同化趨勢并存的雙重邏輯日益顯現(xiàn)。近年來，各國普遍面臨三重共性壓力：一是國家戰(zhàn)略對(duì)高等教育系統(tǒng)的“功能再嵌入”，強(qiáng)化大學(xué)服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長與國家安全；二是大學(xué)間國際競爭加劇，倒逼治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)“全球同行評(píng)議”邏輯；三是高等教育內(nèi)部問責(zé)機(jī)制日趨強(qiáng)化，催生績效導(dǎo)向的調(diào)控模式。

在這一背景下，一種“全球趨同下的制度重構(gòu)”正在悄然發(fā)生：政府不再單一依靠行政命令或市場機(jī)制，而是綜合運(yùn)用財(cái)政工具、評(píng)估體系、績效合約等“技術(shù)治理”手段，對(duì)大學(xué)施加間接但有效的制度引導(dǎo)。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的制度鴻溝也在逐步弱化，政府控制與大學(xué)自治之間的邊界亦在不斷調(diào)整。未來，高等教育治理的關(guān)鍵挑戰(zhàn)不在于選擇哪一種模式，而在于如何在本國制度土壤中實(shí)現(xiàn)“因制導(dǎo)能”的精細(xì)治理，在多元合法性要求之間建立起可持續(xù)的制度平衡。（

（作者劉虹系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院副研究員、碩士生導(dǎo)師，張端鴻系同濟(jì)大學(xué)高等教育研究所副教授、碩士生導(dǎo)師）