【導(dǎo)讀】唐代安史之亂引發(fā)了嚴(yán)重的財(cái)政問(wèn)題,使得傳統(tǒng)的租庸調(diào)制難以為繼,為解決激烈的社會(huì)矛盾,兩稅法應(yīng)運(yùn)而生。兩稅法通過(guò)創(chuàng)新納稅原則、擴(kuò)大納稅主體、明確納稅時(shí)間、完善納稅稅目和劃分納稅權(quán)力,對(duì)國(guó)家稅收體制做出重大調(diào)整,是中國(guó)賦役制度發(fā)展史上的一次具有里程碑意義的重要變革。
一、唐代兩稅法改革的背景
安史之亂的爆發(fā)使整個(gè)唐朝陷入動(dòng)蕩不安的局面,傳統(tǒng)的稅收體系難以繼續(xù)發(fā)揮作用,引發(fā)了一系列嚴(yán)重的財(cái)政問(wèn)題。雖然肅宗和代宗在財(cái)政領(lǐng)域?qū)嵤┝税òl(fā)行新幣、改革貨幣體系等一系列措施,但這些舉措僅起到緩解作用,并未從源頭上化解賦稅混亂以及財(cái)政赤字等關(guān)鍵問(wèn)題。
唐朝前期主要的稅收制度是依據(jù)均田制而設(shè)立的租庸調(diào)制。當(dāng)時(shí)大部分農(nóng)民擁有自己的土地,雖然土地兼并現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn),但未對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成顯著影響,因此以人丁為基礎(chǔ)的租庸調(diào)制可以繼續(xù)實(shí)施。到了唐朝中葉之后,土地兼并問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重,均田制逐漸遭到破壞,大量農(nóng)民失去了自己的土地,被迫流亡他鄉(xiāng),或者淪為地主的佃戶。唐朝政府所管轄的人口數(shù)量不斷減少,稅源日益枯竭,使得唐朝陷入了“王賦所入無(wú)幾”的窘迫境地,以均田制為基礎(chǔ)的租庸調(diào)制很難繼續(xù)維持。
唐朝政府意識(shí)到必須改革原有的賦稅政策。安史之亂之后租庸調(diào)制不再被重視,取而代之的是兩稅法。兩稅法要求根據(jù)民眾貧富的實(shí)際情況來(lái)征收賦稅,納稅能力較強(qiáng)的征收較多稅負(fù),納稅能力較弱的征收較少稅負(fù),達(dá)官貴族等特權(quán)群體也被納入征稅范圍。
二、唐代兩稅法改革的內(nèi)容
(一)創(chuàng)新納稅原則
從西周開(kāi)始,我國(guó)一直遵循“量入為出”的財(cái)政準(zhǔn)則,以國(guó)家實(shí)際征收的稅款數(shù)額為依據(jù)安排政府支出,“量入為出”的準(zhǔn)則與家庭收支平衡的理念十分相似。
兩稅法首次提出“量出以制入”的概念,即先確定未來(lái)一年度的財(cái)政支出總額,將此總額設(shè)定為政府當(dāng)年的稅款征收目標(biāo),再將該總額細(xì)化分配給各個(gè)納稅人進(jìn)行征收。由此,每個(gè)納稅人的應(yīng)納稅額被固定下來(lái),在后續(xù)的稅款征收過(guò)程中不得隨意變更,為穩(wěn)定的納稅秩序提供執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。
唐朝政府選取大歷十四年(779年)的“青苗稅額”作為財(cái)政征收基準(zhǔn),這一年的賦稅數(shù)額為歷年最高,目的在于讓后續(xù)征收的稅款盡可能維持在較高水平。但結(jié)合當(dāng)時(shí)的局勢(shì)來(lái)看,唐朝政府面臨著巨大的軍事與財(cái)政支出壓力,政府迫切需要大量稅收來(lái)填補(bǔ)財(cái)政缺口。因此,唐朝政府以賦稅額度較高的一年作為基準(zhǔn),也是迫不得已作出的選擇。
(二)擴(kuò)大納稅主體
唐代戶籍制度與田畝、賦役緊密關(guān)聯(lián),編制得十分詳盡。在唐代的稅收體系中,戶稅并非簡(jiǎn)單地按“戶”征稅,而是先劃分“戶等”,再依據(jù)戶等高低來(lái)征稅。然而,在兩稅法實(shí)施之前,逃戶現(xiàn)象嚴(yán)重,這些逃戶應(yīng)繳納的稅額全部轉(zhuǎn)嫁到了他們的親鄰身上。為解決對(duì)逃戶征稅的難題,政府開(kāi)始將征稅對(duì)象擴(kuò)大到外地戶。起初,政府僅對(duì)外地戶征收較輕的稅款,但到了大歷四年(769年),即兩稅法頒布的前一年,戶稅征稅主體迎來(lái)了全面改革。
兩稅法確立了以“戶無(wú)主客,以見(jiàn)居為簿”的稅收原則,所有民眾都需要納稅,不再進(jìn)行主戶、客戶及貴賤的身份劃分。在兩稅法與租庸調(diào)制下,全國(guó)人口基本上都成為納稅對(duì)象,納稅主體明顯擴(kuò)大。兩稅法的這些舉措初步體現(xiàn)了稅收公平的理念。
租庸調(diào)制主要針對(duì)廣大農(nóng)民征稅,所以“人丁”是關(guān)鍵的納稅要素,并且實(shí)行“丁”“中”之分的差別稅制。在該制度下,豪強(qiáng)地主享受免稅特權(quán),導(dǎo)致人丁登記與土地占有不匹配,稅負(fù)不均衡。另外,政府對(duì)“丁男”與“中男”實(shí)施差異稅率,也是賦稅不公的突出表現(xiàn)。兩稅法規(guī)定“人無(wú)丁中,以貧富為差”,無(wú)論男子十六歲或十八歲,都依據(jù)資產(chǎn)的多少繳納稅負(fù),糾正了僅兩歲之差卻稅賦差異大的弊端。
兩稅法通過(guò)減少租庸調(diào)制中的不正當(dāng)賦稅減免,使民眾普遍納稅。盡管其主要目的是增加稅收,但在法律上明確納稅主體,實(shí)際上也是對(duì)租庸調(diào)制下不公平納稅制度的調(diào)整。由此可見(jiàn),兩稅法的制定初衷蘊(yùn)含著公平意識(shí)。
(三)明確納稅時(shí)間
兩稅法中明確規(guī)定納稅期限為“居人之稅,秋夏兩征之,俗有不便者正之”,且規(guī)定“夏稅無(wú)過(guò)六月,秋稅無(wú)過(guò)十一月”,意思是每年夏秋兩季征稅,夏稅不晚于六月,秋稅不晚于十一月,有效改變了以往征稅周期長(zhǎng)、效率低的問(wèn)題。兩稅法中關(guān)于納稅期限的規(guī)定主要是契合中原、江淮等農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)作物一年兩熟的周期,但若因地形、氣候、災(zāi)害等原因,導(dǎo)致部分地區(qū)六月或十一月前作物未成熟而無(wú)法納稅,各地黜陟使可依當(dāng)?shù)貙?shí)情調(diào)整納稅期限。
(四)完善納稅稅目
唐朝初期的稅款征收以租庸調(diào)制為主,戶稅和地稅為輔。安史之亂后國(guó)家的人口數(shù)量大幅減少,租庸調(diào)制按丁征收稅款,難以滿足戰(zhàn)亂后的財(cái)政支出需求。因此唐朝政府必須積極改革財(cái)政措施,根據(jù)社會(huì)實(shí)際情況重新建立賦稅體系。代宗統(tǒng)治時(shí)期,唐朝不斷推進(jìn)租庸調(diào)制改革。戶稅和地稅的征收份額隨著改革進(jìn)程逐漸增加,并成為主要稅種,最終租庸調(diào)制被以資產(chǎn)為本的戶稅和地稅取代,為兩稅法的出現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。
大歷四年(769年)代宗拾高戶稅稅率,并規(guī)定官貴與百姓全都按照資產(chǎn)等級(jí)納稅,這為后來(lái)兩稅法確立“人無(wú)丁中,以貧富為差”的征稅原則打下基礎(chǔ)。唐朝后期均田制難以繼續(xù)實(shí)施,越來(lái)越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)向工商業(yè),朝廷自大歷四年起開(kāi)始對(duì)有邸店的商人征收工商業(yè)稅,這也是兩稅法中商業(yè)稅的開(kāi)端。
地稅在隋朝開(kāi)皇年間創(chuàng)立,唐朝初期以義倉(cāng)名義延續(xù)征收。安史之亂后,義倉(cāng)被廢除,地稅的性質(zhì)從賑災(zāi)儲(chǔ)備演變?yōu)檎降膰?guó)家租稅。代宗時(shí)期,地稅稅率提高,不管是公田、私田還是荒田都要納稅,還規(guī)定有土地所有權(quán)的佃農(nóng)也必須繳納地稅。地稅分夏秋兩季征收,可交實(shí)物或稅款,租庸調(diào)制在代宗時(shí)期基本上被地稅取代。楊炎推行的兩稅法是在戶稅和地稅不斷改革的基礎(chǔ)上形成的。
(五)劃分納稅權(quán)力
安史之亂后,隨著地方勢(shì)力擴(kuò)張,唐朝中央政府的稅收權(quán)力實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)移到地方手中。為扭轉(zhuǎn)這一局面,唐朝中央政府通過(guò)推行兩稅法,采取“以支定收”的原則,精準(zhǔn)核定節(jié)度使和州府兩級(jí)的地方預(yù)算收入,并明確劃定中央財(cái)政的收益額度,從而建立了中央與地方財(cái)政收支劃分制度。這有效整頓了安史之亂后混亂的財(cái)稅體系,抑制了地方財(cái)政權(quán)力的擴(kuò)張,強(qiáng)化了中央的財(cái)政權(quán)力。
兩稅法明確規(guī)定以“支留合送”作為稅收分配準(zhǔn)則。根據(jù)這一準(zhǔn)則,各地在確定稅額后,必須向所在州府申報(bào)應(yīng)稅總額,并詳細(xì)說(shuō)明“支留”(地方留存)與“合送”(上繳中央)的錢(qián)糧情況。這些信息經(jīng)州府審核后,呈報(bào)朝廷審議,并通報(bào)給相關(guān)部門(mén)。
兩稅法中的“州府應(yīng)稅總額”特指各州兩級(jí)稅收的年度征收總額。其“支留合送”制度具體劃分為三個(gè)部分:其一為“留州”,即留存本州用于地方行政開(kāi)支的稅收份額;其二為“送使”,指劃撥給節(jié)度使、觀察使等地方軍政長(zhǎng)官的部分;其三為“上供”,即上繳京師,供中央進(jìn)行調(diào)配使用的稅收。“兩稅三分制”的實(shí)施,構(gòu)建起了中央與地方之間“收支劃分、定額管控”的新框架。這一制度顯著提高了地方在稅收事務(wù)上的積極性,有效保障了中央的財(cái)政收入。
劉晏從大歷元年(766年)開(kāi)始進(jìn)行鹽法改革,采取了“官督民產(chǎn)商銷”的模式:朝廷統(tǒng)一收購(gòu)鹽民生產(chǎn)的鹽,轉(zhuǎn)售給商人,政府不干預(yù)商人的經(jīng)營(yíng)。鹽利與青苗錢(qián)同屬中央直接稅,地方政府沒(méi)有權(quán)力截留。鹽利不僅是國(guó)家最重要的財(cái)源,還顯著提升了中央財(cái)政的獨(dú)立性與掌控力。同時(shí),劉晏組建由中央直接管轄的專業(yè)漕運(yùn)隊(duì)伍,大幅降低了糧食運(yùn)輸損耗和財(cái)政浪費(fèi)。漕運(yùn)改革不僅強(qiáng)化了中央對(duì)地方的掌控,而且削弱了藩鎮(zhèn)割據(jù)勢(shì)力。這些改革降低了中央對(duì)地方的財(cái)政依賴,為后來(lái)兩稅法搭建中央與地方收支劃分的管理體制打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
三、唐代兩稅法改革的影響
(一)經(jīng)濟(jì)層面的影響
兩稅法采用“定稅計(jì)錢(qián),折錢(qián)納物”的模式,雖然仍根據(jù)“按戶等納錢(qián),按田畝納粟來(lái)”的原則,但有效突破了租庸調(diào)制以實(shí)物計(jì)征為主的局限,順應(yīng)了唐代“錢(qián)帛并行”而銅錢(qián)漸成主導(dǎo)的貨幣經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。然而在實(shí)際流通中,銅錢(qián)短缺導(dǎo)致“錢(qián)重物輕”,農(nóng)民在兌換銅錢(qián)繳稅時(shí)遭受了更重的盤(pán)剝。
兩稅法以資產(chǎn)為征稅依據(jù),推動(dòng)賦稅方式向貨幣化轉(zhuǎn)變,通過(guò)簡(jiǎn)化稅目、統(tǒng)一納稅時(shí)間和手續(xù),成為唐代稅制改革的關(guān)鍵成果。唐代后期統(tǒng)治者重視商業(yè)和手工業(yè),賦稅貨幣化削弱了農(nóng)民對(duì)國(guó)家的依附,促使部分失地農(nóng)民轉(zhuǎn)行經(jīng)商或者做傭工,為唐代后期商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加了動(dòng)力。
(二)政治層面的影響
兩稅法分夏秋兩季集中征稅,僅設(shè)戶稅、地稅,廢除租庸調(diào)及雜稅,有利于提升農(nóng)民的納稅積極性。兩稅法簡(jiǎn)化了納稅手續(xù)、賦稅計(jì)算和征稅流程,增強(qiáng)了中央對(duì)稅收的調(diào)控力,彌補(bǔ)了舊稅制的缺陷。
安史之亂后,節(jié)度使割據(jù)侵蝕了中央的財(cái)政權(quán)力。兩稅法以“量出以制入”的原則,有效調(diào)整了央地財(cái)政關(guān)系。這一改革將財(cái)政管理權(quán)部分下放地方,有效緩解了財(cái)政危機(jī),強(qiáng)化了中央集權(quán),削弱了藩鎮(zhèn)勢(shì)力。
兩稅法不再按人頭征稅,以“人無(wú)丁中,以貧富為差”為征稅原則,依據(jù)資產(chǎn)多寡確定稅額。此外,該制度將特權(quán)階層和商人群體首次納入征稅范圍,增加了國(guó)家財(cái)政收入,提升了中央財(cái)政控制力,使稅賦更合理公平,減輕了弱勢(shì)群體的稅收負(fù)擔(dān)。
(三)兩稅法的不足與局限
兩稅法實(shí)行“量出以制入”的財(cái)政原則,使唐朝政府財(cái)政支出不斷增加,嚴(yán)重失控,進(jìn)而衍生出諸多額外的苛捐雜稅。由于當(dāng)時(shí)資產(chǎn)與地產(chǎn)變動(dòng)頻繁,戶等調(diào)整存在一定的滯后性,嚴(yán)重影響了納稅的合理性。征稅細(xì)節(jié)也有許多漏洞,折征實(shí)物沒(méi)有考慮各地收成的時(shí)差,導(dǎo)致納稅人的稅收負(fù)擔(dān)大幅波動(dòng)。同時(shí),稅收調(diào)配分散了政府大量精力,增加了政府的管理成本。
(四)兩稅法的歷史意義
兩稅法作為國(guó)家稅收體制的創(chuàng)新性改革,在保障封建統(tǒng)治階級(jí)利益的同時(shí),順應(yīng)了農(nóng)民人身依附關(guān)系減弱和土地占有形式變化的歷史發(fā)展趨勢(shì),通過(guò)以戶稅和地稅取代租庸調(diào)制,從而形成新的稅收制度。兩稅法的出現(xiàn)和不斷完善,標(biāo)志著中國(guó)封建社會(huì)開(kāi)始從實(shí)物地租向貨幣地租轉(zhuǎn)變,開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)古代以貨幣為計(jì)稅單位的先河。相較于以往的稅收制度,兩稅法具有納稅手續(xù)簡(jiǎn)便、稅收負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕的優(yōu)點(diǎn)。
唐朝中后期的兩稅法,是在既有賦稅制度基礎(chǔ)上順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求不斷改革完善的成果,堪稱中國(guó)封建社會(huì)發(fā)展史上的重要里程碑。雖然存在不夠完善之處,但兩稅法仍然是符合當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展階段的先進(jìn)稅制。它不僅解決了國(guó)家財(cái)政收人不足的問(wèn)題,還規(guī)范了稅款征收秩序,更蘊(yùn)含著稅收公平的先進(jìn)理念,為唐代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展留下了濃墨重彩的一筆。
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