中圖分類號：F323.211 文獻標志碼：B 文章編號：2095-3305(2025)05-0061-03

隨著社會經濟的高質量發(fā)展，非農建設需求激增，耕地資源面臨嚴重威脅。特別是在城鎮(zhèn)化進程加速推進的背景下，耕地占用問題愈發(fā)突出，耕地面積的減少已成為制約農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。同時，農業(yè)用地的非農化使得原本的耕地資源無法有效恢復或轉化為高質量的耕地。為了應對這一挑戰(zhàn)，耕地占補平衡政策應運而生。耕地占補平衡是指在一個特定的區(qū)域內，耕地的占用和補充要達到一個動態(tài)的平衡狀態(tài)[1]。這項工作對保障農業(yè)生產基礎、確保糧食安全，促進農村經濟發(fā)展具有重要意義。

1耕地占補平衡政策基本概況

1.1耕地占補平衡政策的核心目標與框架

耕地占補平衡政策的核心目標是確保耕地總量不減少、質量不下降，并通過科學調控和管理，平衡耕地占用與補充的關系。具體來說，政策旨在通過實施耕地總量管控，確保在非農建設和農業(yè)用地轉化過程中，能夠有效補充因占用而減少的耕地。核心框架上，耕地占補平衡政策采取了“占補平衡”和“以補定占”兩大原則，以各地省級管理為基礎，實施區(qū)域性耕地總量動態(tài)平衡和質量穩(wěn)定管理[2-3]。特別是在對耕地質量的管理上，該政策強調補充耕地質量不能低于被占用耕地的平均質量，并通過制定嚴格的補充耕地標準，確保土地的長期穩(wěn)定利用。政策還加強了各類占用耕地行為的管理，包括非農建設、綠化造林、農業(yè)生產設施建設等，確保各類占用行為都能嚴格按照補充耕地標準執(zhí)行。

1.2相關法律法規(guī)與政策支持

耕地占補平衡政策的實施離不開法律法規(guī)和政策的支撐。《中華人民共和國土地管理法》與《耕地保護法(草案)》為耕地保護提供了法律基礎，而《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》則明確了耕地占補平衡的新要求，提出了要建立健全耕地保護與管理機制，強化耕地質量控制，實行最嚴格的耕地保護制度。為了落實耕地占補平衡政策，相關部門如自然資源部、農業(yè)農村部等聯(lián)合出臺了一系列細化的管理措施和技術指導文件，確保政策能夠在實踐中得到落地執(zhí)行。例如，補充耕地的質量評定標準、耕地開墾費的征收辦法等，均為政策實施提供了法律保障和操作依據(jù)。

2耕地占補平衡政策實施效果的評估

第一，耕地占補平衡政策實施以來，在耕地占用與補充平衡方面取得了一定成果。各地通過嚴格的審批管理，對非農建設占用耕地進行了有效限制，減少了不必要的耕地占用。各地實施的耕地補充措施也在一定程度上實現(xiàn)了預期目標。根據(jù)年度國土變更調查數(shù)據(jù)，許多省份已通過整治未利用地、恢復園林地等手段，成功補充了一定數(shù)量的耕地。盡管如此，在一些快速發(fā)展地區(qū)，非農建設需求仍然較高，部分地區(qū)的補充耕地面臨較大壓力，尤其是高質量耕地的補充仍存在困難?？傮w而言，政策對耕地總量的保障起到了積極作用，但在實際操作中，補充耕地的數(shù)量與質量仍需進一步提升，以確保政策目標的全面達成。

第二，提升耕地質量是耕地占補平衡政策的重要目標之一。從實施情況來看，一些地區(qū)通過科學規(guī)劃和土地整治，成功恢復了部分受損耕地，提高了耕地的生產能力。然而，也存在部分補充耕地由于土壤質量較差或歷史遺留問題，難以達到規(guī)定的耕地質量標準。部分地區(qū)補充耕地的質量差距較大，亟須加強技術支持與監(jiān)控措施，確保補充耕地的質量不低于占用耕地的平均水平。此外，短期內，耕地質量提升效果尚不完全顯現(xiàn)，在科學耕作和土地管理方面仍需進一步加強。

第三，在土地資源的有效利用方面，耕地占補平衡政策通過合理的規(guī)劃與管理，推動了耕地的合理布局和可持續(xù)利用。政策強調優(yōu)先恢復優(yōu)質耕地，利用低坡度耕地和非耕地進行補充，避免無序開發(fā)和過度開墾。特別是在土地整治和綜合治理項目的推動下，一些區(qū)域實現(xiàn)了耕地與其他土地資源的有序整合，提高了土地資源的利用率。同時，政策推動了土地生態(tài)環(huán)境的恢復，減少了因過度開發(fā)而導致的生態(tài)損害。然而，耕地資源相對稀缺的地區(qū)，在保證土地利用的長效機制、確保土地利用的可持續(xù)性方面仍有較大的提升空間。

第四，耕地占補平衡政策對農業(yè)生產的影響是多方面的。政策通過保證耕地總量的穩(wěn)定，間接保障了農業(yè)生產的基礎。在某些地區(qū)，因補充耕地的措施而提高了耕地質量，提升了農田生產力，對農業(yè)增產有一定的促進作用。政策實施過程中，農業(yè)基礎設施建設得到了加強，農業(yè)用地的生態(tài)環(huán)境得到了改善，農民的生產條件也有所改善。然而，部分農民對政策實施存在一定的擔憂，認為耕地占用限制可能會影響農業(yè)生產用地的擴展，尤其是在一些農業(yè)密集區(qū)，土地資源的競爭可能更加激烈。

3耕地占補平衡政策在執(zhí)行過程中面臨的問題

3.1地方執(zhí)行力度與政策落地差異

耕地占補平衡政策的有效實施離不開地方政府的貫徹與執(zhí)行，但在不同地區(qū)，政策的落地效果存在顯著差異。由于各地經濟發(fā)展水平、土地資源狀況、政策執(zhí)行能力等方面的差異，部分地方政府在執(zhí)行政策時往往存在偏差或執(zhí)行不力的現(xiàn)象[4。例如，某些經濟較為發(fā)達的地區(qū)，非農建設用地需求較大，地方政府在審批占用耕地時，可能為了促進經濟發(fā)展，未嚴格落實耕地占補平衡，存在“先占后補”甚至“占大于補”的情況。而在一些經濟較為薄弱的地區(qū)，由于資金和技術短缺，難以高質量地進行耕地補充，補充耕地的數(shù)量和質量不能得到保障。

3.2補充耕地質量與數(shù)量的保障問題

耕地占補平衡政策的核心目標之一是確保耕地的數(shù)量和質量不受影響。然而，實際操作中，補充耕地的數(shù)量和質量往往無法完全保障。隨著城鎮(zhèn)化進程不斷推進，耕地總量的減少和高質量耕地的稀缺問題越加突出，補充的耕地數(shù)量難以完全彌補被占用耕地的損失。同時，由于部分地區(qū)原有耕地的土地質量較差或土地利用不合理，補充的耕地往往存在一定的質量差距，難以達到占用耕地的標準。尤其是一些低效或未開發(fā)的土地在補充過程中轉化成耕地后，其土壤結構和生產能力較為薄弱，導致農田生產力下降。

3.3非農建設占用耕地的控制難題

隨著社會經濟的高質量發(fā)展，非農建設用地需求日益增加，耕地被占用的壓力逐漸加大。在耕地占補平衡政策中，雖然明確提出非農建設占用耕地必須進行補充，但在實際操作中，如何控制非農建設占用耕地依然是一個難題。許多地方的非農建設項目，如基礎設施建設、房地產開發(fā)等，往往因其經濟效益的推動，優(yōu)先得到政策支持。在這一過程中，一些地方政府可能因考慮經濟發(fā)展需要，未能嚴格遵守耕地占補平衡的要求，甚至出現(xiàn)違法占用耕地的情況[5]。由于各地在規(guī)劃和審批過程中存在差異，部分地方對非農建設項目的審查較為寬松，容易導致耕地資源的不合理占用。因此，如何在保證經濟發(fā)展與土地資源保護之間取得平衡，成為耕地占補平衡政策實施中的重大挑戰(zhàn)。

3.4資金與資源配置的難點

耕地占補平衡政策實施過程中，資金與資源配置的問題是制約政策落地的一個重要因素。補充耕地需要大量的資金支持，尤其是在開展土地整治、耕地恢復、土壤改良等方面。許多地方在實際操作中面臨資金不足的問題，尤其是在經濟欠發(fā)達地區(qū)，缺乏足夠的財政支持來推進耕地補充工作。耕地補充項目通常需要多方協(xié)調與資源整合，包括土地開發(fā)、環(huán)境修復、技術支持等方面的投入，這就需要地方政府和企業(yè)在資金配置上作出有效統(tǒng)籌。然而，各地財政收入差異較大，部分地方政府在政策執(zhí)行中的資源配置難以滿足補充耕地的需求，導致補充耕地工作的推進速度緩慢。

3.5生態(tài)保護與耕地恢復的平衡挑戰(zhàn)

在耕地占補平衡政策實施過程中，如何平衡生態(tài)保護與耕地恢復之間的矛盾是一個復雜的挑戰(zhàn)。耕地補充往往涉及對自然生態(tài)環(huán)境的改造，特別是在原本是濕地、草地等生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域進行耕地恢復時，可能會破壞當?shù)氐纳鷳B(tài)平衡。例如，將濕地轉化為耕地后，雖然可以補充一定的耕地面積，但可能會導致生物多樣性喪失、生態(tài)環(huán)境退化，進而影響區(qū)域的生態(tài)安全。因此，如何在補充耕地的過程中保護生態(tài)環(huán)境，避免過度開發(fā)和生態(tài)破壞，成為政策實施中的一大難題。

4耕地占補平衡政策的改進與優(yōu)化建議

4.1完善耕地占補平衡的管理機制

為了增強耕地占補平衡政策的實施效果，必須進一步完善耕地占補平衡的管理機制。相關部門應加強各級政府之間的協(xié)調與合作，建立健全信息共享與聯(lián)動機制，確保政策實施的統(tǒng)一性與協(xié)調性。需要加強對地方政府執(zhí)行情況的監(jiān)督與考核，特別是在耕地補充方面，應構建專門的評估體系，定期檢查各地政策落實情況，確保每個地方能夠按照要求執(zhí)行耕地占補平衡任務[。此外，相關部門還應加大對耕地占用行為的審查力度，對于可能導致耕地大量占用的項目，進行嚴格的審批與審查，避免過度占用耕地。通過這些措施，能夠更好地實現(xiàn)耕地資源的保護與合理利用，為農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

4.2提高補充耕地質量監(jiān)控與驗收標準

補充耕地質量的監(jiān)控與驗收標準是確保耕地占補平衡政策取得實效的重要環(huán)節(jié)。為了提高補充耕地的質量，需要明確科學的質量標準，制定出一套詳細且可操作的耕地質量驗收體系。相關部門應加強對補充耕地過程的全過程監(jiān)管，確保每一塊耕地的補充過程都符合環(huán)境和農業(yè)生產的要求。例如，在補充耕地時，可以引入土壤修復技術、農業(yè)生態(tài)修復措施等，確保補充耕地能夠承載持續(xù)的農業(yè)生產能力。此外，相關部門還應通過科技創(chuàng)新，提高耕地質量評估技術水平，利用遙感監(jiān)測、地理信息系統(tǒng)等手段，實時跟蹤耕地質量變化，確保補充耕地的質量能夠達到甚至超過原有耕地的標準，從而確保政策目標的實現(xiàn)。

4.3 加強跨區(qū)域協(xié)作與資源共享

耕地資源的分布不均衡是耕地占補平衡政策面臨的一大挑戰(zhàn)。為了解決這一問題，建議加強跨區(qū)域的協(xié)作與資源共享。不同地區(qū)可以根據(jù)自身的資源稟賦、經濟條件等，合理調配耕地補充任務。例如，一些耕地資源相對豐富的地區(qū)，可以承擔更多的耕地補充任務，耕地資源緊張的地區(qū)則應重點關注耕地保護和高效利用[。在跨區(qū)域合作中，相關部門可以加強信息共享、經驗交流，共同研究土地利用的最佳方案，避免資源浪費。國家層面應進一步制定統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調規(guī)劃和政策框架，以確保各地在實施耕地占補平衡時能夠有效結合地方實際情況，合理分配資源，實現(xiàn)共贏。

4.4推動技術創(chuàng)新與政策支持

在耕地占補平衡政策的實施過程中，技術創(chuàng)新和政策支持是提高效率、降低成本的重要手段。相關部門應加強耕地恢復技術的研發(fā)與推廣，利用現(xiàn)代農業(yè)科技，如精準農業(yè)技術、智能水利設施等，提高耕地補充的效率與質量。同時，鼓勵社會資本的參與，為土地整治與恢復提供資金支持。相關部門可通過稅收優(yōu)惠、財政補貼等政策，吸引更多企業(yè)參與耕地恢復項目，形成多方共同推進的良好局面。此外，相關部門還應加大對地方政府和農民的技術培訓力度，提高基層工作人員的執(zhí)行能力和技術水平，確保各項補充耕地措施能夠順利開展。

4.5強化公眾參與與透明度建設

耕地占補平衡政策的順利開展與落實離不開社會公眾的理解與支持。因此，必須強化公眾參與與政策透明度建設。相關部門應通過多渠道、多方式向公眾普及耕地保護的重要性與政策內容，增強公眾的政策認知與參與意識。同時，提升政策執(zhí)行過程的透明度，定期公布各地耕地占補平衡的進展情況和存在的問題，接受社會監(jiān)督。通過公眾參與和社會監(jiān)督，不僅能夠提高政策執(zhí)行的透明度和公信力，還能促進政策實施的公平性與合理性，從而確保耕地占補平衡政策的順利落實。

5結束語

耕地占補平衡政策在推動土地資源優(yōu)化配置和經濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但也暴露出執(zhí)行層面的諸多問題。例如，地方政府執(zhí)行力度不足，部分地方政府在追求經濟增長的過程中忽視了生態(tài)保護與農民權益保障，導致土地開發(fā)過程中的過度開發(fā)與生態(tài)失衡；補償機制存在不公平和不透明的問題，農民在土地流轉中的利益未能得到有效保障，補償標準和程序的不合理使得政策實施的公信力受到質疑；王地開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡尚未完全實現(xiàn)，部分地區(qū)的土地開發(fā)導致生態(tài)環(huán)境的嚴重退化，資源的可持續(xù)性面臨巨大壓力。未來，相關部門應進一步強化政策引導、加強科技創(chuàng)新和監(jiān)測體系建設、優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構、推廣先進的農業(yè)管理理念和技術等。只有這樣，才能為保障糧食安全和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供助力。

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