7月14日至15日在北京召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議，以建設(shè)“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，對(duì)新時(shí)代城市工作作出全面部署。

與2015年召開(kāi)的上一次中央城市工作會(huì)議相比，本次會(huì)議的召開(kāi)背景已發(fā)生深刻變化。到2024年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)67%，城市大規(guī)模擴(kuò)張的“高潮期”已過(guò)，增速明顯放緩。

中央為何在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)召開(kāi)城市工作會(huì)議？此次城市工作會(huì)議重點(diǎn)解決什么問(wèn)題？會(huì)議釋放哪些信號(hào)？本刊記者專訪了中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國(guó)力。

首提兩個(gè) “轉(zhuǎn)向” 明確歷史方位

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：相比10年前，此次中央城市工作會(huì)議召開(kāi)的背景是什么？

高國(guó)力：2015年召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議具有鮮明的時(shí)代特征。當(dāng)時(shí)我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，但同時(shí)暴露出諸多問(wèn)題，“大城市病”日益凸顯、城市發(fā)展方式粗放、新城新區(qū)盲目擴(kuò)張等現(xiàn)象普遍存在。

當(dāng)前，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率即將突破70%這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率超過(guò)70%后，增長(zhǎng)速度將逐步放緩。

在此背景下召開(kāi)這次中央城市工作會(huì)議，是面向2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，對(duì)我國(guó)城市發(fā)展提出了新的更高要求。因此，會(huì)議更加突出目標(biāo)導(dǎo)向，在繼續(xù)防范和解決城市發(fā)展問(wèn)題的同時(shí)，對(duì)未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)城市發(fā)展的戰(zhàn)略方向和重點(diǎn)任務(wù)等作出更加具體的部署。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：會(huì)議指出，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。這兩個(gè)“轉(zhuǎn)向”的重大判斷，對(duì)城市發(fā)展有何重要意義？

高國(guó)力：此次中央城市工作會(huì)議作出的兩個(gè)“轉(zhuǎn)向”判斷，是對(duì)我國(guó)城市發(fā)展歷史方位的精準(zhǔn)把握，具有重大戰(zhàn)略意義。

第一個(gè)轉(zhuǎn)向是“我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期”。這一判斷既符合世界城市化進(jìn)程的普遍規(guī)律，也契合我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特征。快速增長(zhǎng)期主要表現(xiàn)為規(guī)模擴(kuò)張和速度提升，而進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期后，雖然增速放緩，但更加注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。這意味著城鎮(zhèn)化工作的重心將從過(guò)去追求規(guī)模、速度、比重，轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力提升。

第二個(gè)轉(zhuǎn)向是“城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”。這一判斷基于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和特征。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的快速發(fā)展，城市硬件設(shè)施、公共服務(wù)以及生產(chǎn)生活生態(tài)功能已基本完成大規(guī)模建設(shè)階段的任務(wù)。特別是隨著國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)城市增長(zhǎng)邊界的剛性約束，傳統(tǒng)的粗放式擴(kuò)張模式已難以為繼。這一轉(zhuǎn)變倒逼城市必須立足存量空間，通過(guò)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的應(yīng)用，推動(dòng)空間優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能升級(jí)，實(shí)現(xiàn)資源要素的提質(zhì)增效，從而保持城市持續(xù)發(fā)展的活力。

優(yōu)化城市體系"夯實(shí)城市發(fā)展空間布局

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：這次關(guān)于城市群和都市圈有了新提法——“發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”，什么是組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化？

高國(guó)力：“組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化”這一表述并非全新概念，但其作為“現(xiàn)代化城市群和都市圈”的定語(yǔ)確實(shí)是首次出現(xiàn)。

我國(guó)作為國(guó)土遼闊、人口眾多的大國(guó)，新型城鎮(zhèn)化不可能在所有區(qū)域同步推進(jìn)，必須堅(jiān)持集中、集聚、集約的發(fā)展模式。這種模式的核心就是“組團(tuán)式”發(fā)展，即以中心城市為節(jié)點(diǎn)，集聚人口、產(chǎn)業(yè)及相關(guān)配套設(shè)施，形成區(qū)域增長(zhǎng)極。具體到我國(guó)國(guó)情，這體現(xiàn)為19個(gè)城市群構(gòu)成的宏觀組團(tuán)格局。

從空間尺度來(lái)看，這種組團(tuán)式發(fā)展具有雙重維度：在全國(guó)層面，19個(gè)城市群相當(dāng)于19個(gè)大型組團(tuán)，未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口、產(chǎn)業(yè)、要素集聚將主要在這些區(qū)域拓展深化；其他區(qū)域則根據(jù)資源環(huán)境承載力、區(qū)位條件和功能定位的不同，推動(dòng)城市差異化布局。

“網(wǎng)絡(luò)化”則強(qiáng)調(diào)組團(tuán)間的立體聯(lián)通：一方面，通過(guò)高鐵、高速公路、航空、信息網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化綜合交通體系實(shí)現(xiàn)城市群間的互聯(lián)互通，促進(jìn)勞動(dòng)力、商品、資金、技術(shù)等經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)；另一方面，各城市群內(nèi)部通過(guò)交通基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化次級(jí)組團(tuán)間的聯(lián)系。

這種多尺度、立體化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，既包含國(guó)家級(jí)城市群之間的宏觀網(wǎng)絡(luò)，也涵蓋城市群內(nèi)部的微觀網(wǎng)絡(luò)，共同構(gòu)成中國(guó)特色的現(xiàn)代化城市群發(fā)展架構(gòu)。

"《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：此次會(huì)議再次提出“分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，怎么理解縣城在城鄉(xiāng)融合中發(fā)揮的關(guān)鍵作用？

高國(guó)力：2022年5月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》。此次中央城市工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)分類推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，凸顯了縣城在城鎮(zhèn)化格局中的戰(zhàn)略地位。

我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域差異顯著，19個(gè)城市群雖然構(gòu)成了城鎮(zhèn)化的核心引擎，但廣袤國(guó)土上分布的1800多個(gè)縣（縣級(jí)市）和2萬(wàn)多個(gè)鎮(zhèn)同樣承擔(dān)著重要功能。

這些區(qū)域不僅是保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和邊境安全的重要支撐，更是吸納農(nóng)村人口就近就地轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵載體。近年來(lái)，隨著超大特大城市生活成本上升，中西部地區(qū)已出現(xiàn)人口回流現(xiàn)象，這進(jìn)一步凸顯了縣城在促進(jìn)就地城鎮(zhèn)化方面的“蓄水池”功能。

著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系應(yīng)當(dāng)采取“抓兩頭帶中間”的發(fā)展策略：一頭是以城市群、都市圈為重點(diǎn)，培育參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的核心引擎；另一頭則以縣城為基本單元，搭建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的橋梁。

這種雙軌并行的城鎮(zhèn)化路徑，既避免了人口過(guò)度向大城市集中，又能通過(guò)縣城的提質(zhì)升級(jí)帶動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。在此框架下，各地大中小城市可根據(jù)資源稟賦、區(qū)位條件以及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，形成特色鮮明、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系，共同構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的新型城鎮(zhèn)化格局。

建設(shè)宜居城市 彰顯人民屬性

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：關(guān)于宜居城市，此次會(huì)議提出加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。新模式主要指什么？

高國(guó)力：過(guò)去粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致部分城市存在大量閑置、低效的房地產(chǎn)資源。當(dāng)前，我國(guó)城市房地產(chǎn)存量規(guī)模已相當(dāng)可觀，人均住房面積和戶均套數(shù)均達(dá)到較高水平。此次會(huì)議為房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型指明了方向，未來(lái)將重點(diǎn)推進(jìn)存量資源的分類消化、盤活和整合利用。

具體而言，在保障性住房方面，可通過(guò)政企合作機(jī)制，將部分過(guò)剩商品房轉(zhuǎn)化為保障性住房。政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)和支持作用，企業(yè)則需主動(dòng)調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程帶來(lái)了巨大的保障性住房需求，包括配售型商品房、租賃型住房和公租房等多種類型。但現(xiàn)實(shí)中存在供需錯(cuò)配問(wèn)題，亟須打通商品房與保障房之間的轉(zhuǎn)化通道。

在改善性需求方面，隨著降首付、降利率、減稅費(fèi)等政策實(shí)施，市場(chǎng)已呈現(xiàn)積極變化。建議根據(jù)不同城市特點(diǎn)，針對(duì)市民改善性需求實(shí)施精細(xì)化政策，持續(xù)釋放盤活住房存量、提振市場(chǎng)的積極信號(hào)。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：2015年會(huì)議提出“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造”，這次會(huì)議提出“穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造”。

高國(guó)力：過(guò)去10年，我國(guó)各大城市在“棚戶區(qū)”“城中村”“危舊房”方面的改造已取得顯著成效，但相關(guān)工作仍需持續(xù)推進(jìn)。

從“城中村”改造來(lái)看，雖然許多城市已實(shí)施大規(guī)模整治，但由于城中村本質(zhì)上是城市化進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物，即在城市建成區(qū)內(nèi)仍保留集體土地性質(zhì)的特殊區(qū)域，不同城市的改造進(jìn)度存在差異。部分城市的主要改造任務(wù)已基本完成，而另一些城市仍面臨較大改造壓力。

至于“危舊房改造”，其范疇更為廣泛，不僅包括存在安全隱患的老舊住房，還涉及小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的整體改造提升。

此次會(huì)議重點(diǎn)突出危舊房改造，是要求優(yōu)先處置建筑年代久遠(yuǎn)、存在安全隱患的房屋。即便在北京、上海這樣的超大城市，危舊房改造仍是一項(xiàng)重要任務(wù)，需要與老舊小區(qū)改造統(tǒng)籌推進(jìn)，分類施策、分步實(shí)施。

編輯：鄭雪 zhengxue@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭