關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；使用權(quán)；抵押貸款

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2025.05.007

中圖分類號：F830.33 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2025）05-0078-10

國家從戰(zhàn)略部署、法律完善、政策調(diào)整三個方面持續(xù)推動農(nóng)村集體經(jīng)營性土地改革，試點(diǎn)地區(qū)相繼出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市法規(guī)及政策，疏通確權(quán)流轉(zhuǎn)脈絡(luò)，形成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款發(fā)展空間，為盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)做出重要部署。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款概述

隨著城市化發(fā)展不斷深入，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值日益凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展，信貸需求隨之增加。海南自貿(mào)港建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的培育和外部企業(yè)的引人，通過抵押貸款對生產(chǎn)經(jīng)營資金的注入需求大幅增加。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)概念

1.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)定義

一是農(nóng)村集體土地方面。我國土地城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將土地分為農(nóng)村集體土地和國有建設(shè)用地。農(nóng)村集體土地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有所有權(quán)的土地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第八條、第九條規(guī)定，農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地、宅基地等土地，屬于農(nóng)民集體所有，但法律規(guī)定屬于國家所有的除外。二是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指符合土地規(guī)劃的農(nóng)村集體土地，用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，已取得確權(quán)登記，具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村土地?！吨腥A人民共和國民法典》第三百六十一條，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的部分，遵照土地管理法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。《中華人民共和國土地管理法》第六十三條，轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押的條件有四：符合總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃要求;政府有關(guān)部門已將農(nóng)村集體土地的用途予以確定;已確權(quán)登記的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地;取得農(nóng)村集體三分之二以上的成員或村民代表同意。從法律層面，明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)屬、程序要件、交易形式。本文認(rèn)為，當(dāng)前的學(xué)術(shù)研究及政策導(dǎo)向，將宅基地納入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍還有待進(jìn)一步細(xì)分。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是主要在土地上產(chǎn)生經(jīng)營行為的建設(shè)用地，但農(nóng)村宅基地為農(nóng)民居住使用的土地，不具有經(jīng)營性質(zhì)，其中的立法考量及政策規(guī)定應(yīng)當(dāng)單獨(dú)制定。因此，本文主要研究方向?yàn)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押貸款。

2.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)

設(shè)立在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上的土地使用權(quán)是指農(nóng)村集體組織或村委會，行使占用、使用、收益、處分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。農(nóng)村集體組織是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)人，具備完整的土地權(quán)利，而出讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)有年限限制。使用年限到期后，如續(xù)期則繼續(xù)使用，如不續(xù)期或者閑置，農(nóng)村集體有權(quán)收回土地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，在滿足相關(guān)規(guī)劃等條件下可用于工商旅服務(wù)等用途，比較典型的如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)分為四類：宅基地類集體建設(shè)用地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體建設(shè)用地使用權(quán)、公共設(shè)施建設(shè)用地使用權(quán)、公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。《海南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市試點(diǎn)辦法（修訂）》第二條第二款，明確了海南的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指國土規(guī)劃確定為工礦、倉儲、商業(yè)服務(wù)業(yè)、居住用地（保障性租賃住房）等具有經(jīng)營性用途的存量集體建設(shè)用地。也就是說，海南省政府明確在存量集體建設(shè)用地中，已取得依法登記且符合用途條件的集體建設(shè)用地，可予以入市。已取得合法登記，且登記用途符合要求的地塊人市，可取得建設(shè)用地抵押貸款。

3.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是指在合法合規(guī)前提下，以出讓、抵押、租賃、入股的形式，處理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的行為。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款即土地流轉(zhuǎn)的形式之一。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“人市”，從嚴(yán)格法律意義上說，要規(guī)范為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而不是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)根據(jù)轉(zhuǎn)入主體性質(zhì)不同，可以分為本集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織之間流轉(zhuǎn)、向城市流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織主體之間的出讓、抵押、租賃、人股形式的轉(zhuǎn)移。集體經(jīng)濟(jì)組織之間流轉(zhuǎn)是將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)濟(jì)組織主體。向城市流轉(zhuǎn)是指將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)向城市主體轉(zhuǎn)移。按照土地兩權(quán)分離的原則劃分，可以分為首次流轉(zhuǎn)和二次流轉(zhuǎn)。首次流轉(zhuǎn)是指權(quán)利主體依法將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，將使用權(quán)首次轉(zhuǎn)移給第三人的過程，也就是土地的所有權(quán)和使用權(quán)的首次分離。二次流轉(zhuǎn)是指權(quán)利主體依法取得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后，土地使用權(quán)再次發(fā)生流轉(zhuǎn)的行為。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款通常發(fā)生在二次流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)。

現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，具體表現(xiàn)形式有五種。一是轉(zhuǎn)讓，土地的權(quán)利主體依法將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以收取轉(zhuǎn)讓金為前提，轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)主體的行為。二是抵押，權(quán)利主體依法將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押給抵押權(quán)人，如發(fā)生到期不能償還欠款的行為，抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的行為。三是租賃，不轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)，僅僅是在雙方契約約定的期間內(nèi)，以支付租金的形式占用使用收益的土地使用權(quán)的權(quán)利。四是作價出資，使用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)用于抵消部分貨幣出資義務(wù)，從而使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)主體變化的行為。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的現(xiàn)狀

1.國家機(jī)關(guān)層面政策支持

一是前期試點(diǎn)工作。通過優(yōu)化金融服務(wù)體系，推廣和深化金融服務(wù)，降低服務(wù)門檻，使更多民眾享受到便捷、高效的金融服務(wù)。首次提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是在2013年，2014年12月提出選取30個左右地區(qū)開展試點(diǎn)改革，2015年2月試點(diǎn)地區(qū)增至33個。通過開展北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)工作，形成了一系列可復(fù)制推廣的階段性成果。2018年3月，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊812宗，面積1.6萬畝，總價款約183億元①。二是確權(quán)登記推行。2018年5月三部委出臺《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》，明確賦碼登記相關(guān)工作，確定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。明確產(chǎn)權(quán)主體是產(chǎn)權(quán)交易的必要條件。三是確定法人身份。2021年1月，《中華人民共和國民法典》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人的身份。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為集體成員組成，在行使成員權(quán)時，通常需形成集體決議后，通過組織實(shí)行?！吨腥A人民共和國民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定為法人，為后續(xù)行使法人權(quán)利與義務(wù)奠定了基礎(chǔ)。四是賬戶公開監(jiān)督。2021年12月，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度》的通知第三十三條要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會兩個組織賬戶資金分設(shè)管理，分設(shè)會計套賬和銀行賬戶，公開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)信息，接受成員監(jiān)督?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度》將村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織政經(jīng)分離，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人的財務(wù)管理制度。五是明確產(chǎn)權(quán)制度。2024年6月，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、權(quán)能、流轉(zhuǎn)等相關(guān)要素及具體方式。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件不斷完善，相關(guān)法律關(guān)系逐步明確，為激活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)價值做出重要部署。試點(diǎn)工作啟動以來，全國各試點(diǎn)地區(qū)合計完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市719宗，宗地面積達(dá)13138.76畝，成交金額達(dá)185.2億元，繳納增值收益調(diào)節(jié)金達(dá)22.98億元。其中，工業(yè)385宗，占比 53.55% ；商業(yè)276宗，占比 38.39% ；保障性租賃住房用地5宗，其他用地53宗，合計占比 8.06% 。

2.海南政府層面政策支持

2019年12月，《海南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》明確規(guī)定海南農(nóng)村集體以出讓、出租、作價出資（入股）等方式，交易農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。2023年4月，《海南自由貿(mào)易港土地管理?xiàng)l例》第六十三條明確了海南經(jīng)營性土地建設(shè)用地使用權(quán)的人市方式。2024年2月，《海南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法（修訂）》明確入市不得用于商品住宅開發(fā)，且將試點(diǎn)范圍縮小至文昌市。海南省政府經(jīng)過兩輪修訂，在海南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市方面做出積極嘗試，為海南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款做好上市準(zhǔn)備。

（三）試點(diǎn)地區(qū)推行情況

1.義烏模式

2016年9月，全國開展農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，揭開義烏農(nóng)村土地改革的序幕。義烏通過土地公開掛牌，成交價格村民均攤的模式，切實(shí)推進(jìn)共同富裕。2023年，中央提出鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革工作加快推進(jìn)。隨后，義烏市率先開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地改革，出臺六項(xiàng)政策支持土改并取得積極成效。通過編制《義烏市4 1+x+y^? ”村莊布局規(guī)劃》，規(guī)范產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，使農(nóng)村土地資產(chǎn)得以盤活，帶動農(nóng)村周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終反哺農(nóng)村集體成員。土改試點(diǎn)的成功，使得農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地得以盤活，鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，同時也使土地獲得了增值的空間。2023年12月4日，義烏市大陳鎮(zhèn)馬畈村24.447畝的集體經(jīng)營性建設(shè)用地以2600萬的價格成功出讓，土地溢價率達(dá)到 30% ，地塊用途為零售商業(yè)用地，使土地的價值大幅提升。通過兩輪試點(diǎn)，義烏累計促成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市57宗，盤活土地資源395.5畝，總成交額4.17億元，為村集體直接貢獻(xiàn)了2.09億元的收益②。

2.河北寧晉縣、威縣模式

2023年3月，寧晉縣、威縣被列入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)市縣。其中，威縣出臺新“ 1+6^; 配套制度體系，即1個試點(diǎn)管理《辦法》和5個暫行規(guī)定，解決農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓過程中的難題。坐落于寧晉縣蘇家莊鎮(zhèn)趙羊盃村的科信博公司，20多年前以租賃的方式使用地塊，2024年6月該公司以544.74萬元價格競標(biāo)獲得地塊的土地使用權(quán)，權(quán)利類型是集體建設(shè)用地使用權(quán)，用途是工業(yè)用地，使用期限50年①。通過將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，使進(jìn)入該地經(jīng)營的企業(yè)獲得了土地使用權(quán)證，不僅保障了企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展的信心，也使得銀行準(zhǔn)入該地塊的抵押貸款有證可依。

3.株洲天元區(qū)模式

2024年8月，株洲天元區(qū)首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成功人市，標(biāo)志株洲在深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革試點(diǎn)中，邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。本次地塊通過掛牌方式出讓，面積5314.49平方米（7.972畝），成交價297.08萬元，土地用途為商服用地，出讓年限為40年，用于建設(shè)集農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、接待、團(tuán)建、鄉(xiāng)村旅游于一體的綜合中心②。株洲天元區(qū)的試點(diǎn)入市，打通農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的人市的渠道，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地資產(chǎn)盤活有章可循。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款面臨的問題

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社及家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對資金的需求日益增長。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款作為一種創(chuàng)新的融資方式，逐漸成為緩解農(nóng)村資金短缺問題的重要途徑。雖然國家法律、政府政策等重要制度對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)做了諸多探索和嘗試，也在一定程度上取得積極的進(jìn)展，但始終未撼動農(nóng)村土地交易市場，引流銀行金融機(jī)構(gòu)資金進(jìn)人農(nóng)村，正向激發(fā)農(nóng)村土地價值仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如預(yù)期。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款的供需失衡

1.銀行參與意愿不強(qiáng)

近年，國家高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作，相繼出臺一系列政策文件，為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的規(guī)范發(fā)展提供了有力的制度保障，政策支持力度不斷加大，但金融機(jī)構(gòu)仍然持謹(jǐn)慎態(tài)度。一是銀行在風(fēng)控與成本前望而卻步。尤其是大型商業(yè)銀行，由于風(fēng)險控制和業(yè)務(wù)成本等因素的考慮，參與意愿較低。相比之下，部分農(nóng)村商業(yè)銀行在地方政府的推動下，開始涉足該領(lǐng)域，但整體而言，參與銀行數(shù)量有限，貸款規(guī)模相對較小。二是在貸款產(chǎn)品中，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地貸款的準(zhǔn)入和抵押估值準(zhǔn)入門檻較高，業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢。三是銀行獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地相關(guān)信息的渠道較少，信息掌握不明晰，對政策導(dǎo)向和走勢判斷不明朗，造成風(fēng)險評估高于實(shí)際情況。

2.農(nóng)村經(jīng)營主體貸款需求旺盛

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的金融支持需求者包括普通農(nóng)戶、專業(yè)大戶、農(nóng)村合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營主體。普通農(nóng)戶以個體戶、家庭經(jīng)營為主。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，對資金的需求日益迫切。中小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸

款的主要需求者，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款作為一種創(chuàng)新的融資方式，以其獨(dú)特的優(yōu)勢吸引了眾多農(nóng)村經(jīng)營主體的關(guān)注。

（二）金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險偏高

1.地價估值風(fēng)險

一是地價被低估。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價體系不完善，政策法規(guī)和底價標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)缺失，導(dǎo)致在評估集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)價值時容易出現(xiàn)低估現(xiàn)象。這種低估不僅損害了農(nóng)民抵押融資的財產(chǎn)權(quán)益，也制約了農(nóng)村集體土地市場的健康發(fā)展。為了使土地估值更加符合實(shí)際，相關(guān)政府更是出臺了限制性條款，要求評估標(biāo)準(zhǔn)與時間和距離相近的國有土地價格作為參照標(biāo)準(zhǔn)，能夠在一定范圍內(nèi)對地塊價格起到影響，但隨距離增加，價格的輻射作用也隨之遞減。二是缺乏土地估值標(biāo)準(zhǔn)。市場上對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的地價評估與實(shí)際同一區(qū)位的國有建設(shè)用地地價的偏離度較大，在辦理抵押貸款業(yè)務(wù)時，通常難以評估出符合實(shí)際水平的地價。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但其價格卻無法融入市場，定價模糊，甚至被嚴(yán)重低估，造成買賣雙方交易顧慮，是銀行參與意愿較低的重要因素之一。

2.抵押變現(xiàn)風(fēng)險

一是與國有建設(shè)用地相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場流動性較差，交易量小，交易信息不透明。這導(dǎo)致在處置抵押物時，金融機(jī)構(gòu)可能難以找到合適的買家，從而影響貸款的及時回收。二是相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，存在諸多限制，這些限制增加了抵押物變現(xiàn)的難度和成本。三是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用途受到嚴(yán)格限制，通常只能用于工業(yè)和商業(yè)等特定領(lǐng)域。這導(dǎo)致在處置抵押物時，金融機(jī)構(gòu)將面臨土地用途變更的難題和成本。

（三）人市與征收協(xié)同存在障礙

1.土地征收與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市邊界不清

隨著城市化進(jìn)程的加速，土地資源的優(yōu)化配置成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。在我國，土地征收作為城市擴(kuò)張的主要手段，長期占據(jù)主導(dǎo)地位。然而，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的推進(jìn)，為城市建設(shè)用地供應(yīng)提供了非征收的新途徑，兩者之間的分界問題逐漸凸顯?？扇耸械募w土地，主要包括存量的經(jīng)營性建設(shè)用地以及具備調(diào)整用途價值的其他集體土地。值得注意的是，當(dāng)前城市建設(shè)用地幾乎完全為國有土地，新增城市建設(shè)用地往往通過征收集體土地并國有化的方式實(shí)現(xiàn)，這一過程中，土地使用權(quán)出讓與土地征收的界限并不清晰。法律框架不完善不僅增加了政策執(zhí)行的難度，也影響了土地市場的穩(wěn)定性與可預(yù)期性。

2.政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的收益分配難以平衡

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市與土地征收“雙軌制”土地供應(yīng)模式下，政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益分配難度較大。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市逐漸成為土地市場的新常態(tài)，打破了傳統(tǒng)“單軌制”下的利益分配格局。然而，這一變革也帶來了政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員之間收益分配的新問題。第一，國家通過土地征收的方式將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，通過補(bǔ)償金的形式給予農(nóng)民集體買斷補(bǔ)償，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市則是將集體土地所有權(quán)人直接作為產(chǎn)權(quán)人，對土地使用權(quán)進(jìn)行處分，能夠持續(xù)獲取土地增值收益。在國家與集體兩種出讓主體并存的情況下，開發(fā)商將傾向于與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展土地交易，以降低交易成本。第二，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體雖然明確為集體，但實(shí)際上行使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體除了集體經(jīng)濟(jì)組織，還存在村委會、村民小組、集體組織成員及各類企業(yè)等多個主體，導(dǎo)致收益分配混亂，而不同地區(qū)村規(guī)民約不同，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。在收益分配上，基本法律對土地流轉(zhuǎn)收益分配的規(guī)定不完善，不同集體根據(jù)實(shí)際情況制定分配方案，差異顯著。同時，土地管理部門對收益使用的后續(xù)監(jiān)管不足，存在集體財產(chǎn)被私自挪用的情況，政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的收益分配難以平衡的情況明顯。

（四）出讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)不一

1.出讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的性質(zhì)不同

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在出讓前性質(zhì)清晰，但各試點(diǎn)地區(qū)在土地出讓后，予以界定的土地性質(zhì)區(qū)別較大，如零售商業(yè)用地、集體建設(shè)用地使用權(quán)等，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在出讓后的土地性質(zhì)，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范。

2.出讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金收取比例不同

2016年財政部、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，調(diào)節(jié)金按照出讓收益 20%～50% 征收。國家對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)基金收取比例區(qū)間較大，各試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)定不相同?！稌x江市人民政府關(guān)于印發(fā)晉江市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)施辦法的通知》規(guī)定，土地增值收益分為商業(yè)用地與工業(yè)用地、保障性租賃住房用地和其他類型用地兩個種類，商業(yè)用地征收比例為 55% ，工業(yè)用地、保障性租賃住房用地和其他類型用地征收比例為 30%① 。寧晉縣、威縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)土地增值收益調(diào)節(jié)金的計提比例分為工業(yè) 15% 和商業(yè) 。

三、政策建議

土地入市、政府政策、銀行支持三者在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地資產(chǎn)盤活環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地能夠合法人市，是銀行提供抵押貸款的前提條件，也是銀行土地辦理抵押以及后續(xù)增值空間的基礎(chǔ)。

（一）構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款服務(wù)體系

1.土地確權(quán)數(shù)據(jù)運(yùn)用到貸款領(lǐng)域

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款的基礎(chǔ)是土地信息登記，目前各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門經(jīng)過農(nóng)村土地確權(quán)后，已形成了土地信息數(shù)據(jù)庫，但該數(shù)據(jù)并未用于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地貸款抵押登記，也并未與銀行抵押貸款數(shù)據(jù)共享，雖然有效保護(hù)了土地主體的隱私，但市場土地買賣仍然會因?yàn)樾畔⒉粔蛎鞔_而產(chǎn)生誤判。一是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主體確權(quán)工作成果運(yùn)用。海南省政府印發(fā)了《海南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法（修訂）》，第二條明確需完成賦碼登記的存量土地，才能夠入市交易。2022年6月，海南省完成宅基地“房地一體\"地籍調(diào)查146.67萬宗，完成率 100% ，其中符合登記發(fā)證條件的有96.3萬宗，全部完成登簿繕證①海南省政府主要在農(nóng)村宅基地確權(quán)方面有相應(yīng)數(shù)據(jù)公布，但就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)方面未找到公開數(shù)據(jù)。本文認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體確權(quán)是土地入市的基礎(chǔ)條件，同時也是數(shù)據(jù)庫建立底層信息。二是在確保數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，打通土地數(shù)據(jù)庫共享信息渠道。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)人授權(quán)查詢的前提下，銀行能夠獲取完整土地確權(quán)情況、歷史交易、抵押信息，從而對土地的估值、風(fēng)險進(jìn)行綜合判斷，進(jìn)而開展抵押貸款工作。

2.主體中介引入，化解供需方矛盾

之所以會存在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款需求旺盛，但銀行匹配產(chǎn)品的程度較低的情況，根本的原因是風(fēng)險邊界不清晰，職能部門職權(quán)范圍交叉，銀行出于風(fēng)險考量，未能形成規(guī)?；陌l(fā)展效應(yīng)。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建立供需雙方信息互通的渠道，完整土地供應(yīng)鏈條。一是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心土地供應(yīng)交易的職能，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供交易平臺。供需雙方可通過平臺掛網(wǎng)項(xiàng)目開展交易，在土地完成交易后，頒發(fā)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易鑒證書。二是增加擔(dān)保中介，建立風(fēng)險緩釋機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款過程中，增加擔(dān)保公司增信機(jī)制，降低銀行貸款損失風(fēng)險。

3.信息化改造，抵押與貸款全流程銜接

抵押登記主體為不動產(chǎn)登記中心，發(fā)放貸款主體為銀行機(jī)構(gòu)，雙方處于兩套完全獨(dú)立的管理體系。一是貸款信息與土地交易信息互聯(lián)，前置授信流程，買地即放款。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地買賣過程中，前置貸款流程，為了簡化交易流程，從系統(tǒng)程序上打通抵押登記與貸款的信息流，在交易主體開展買賣交易的前期，引人銀行授信，依據(jù)授信額度，在土地使用權(quán)交易的同時，發(fā)放銀行貸款。不動產(chǎn)登記中心與銀行系統(tǒng)對接，申請人將辦理抵押貸款的相關(guān)材料提交至系統(tǒng)，銀行根據(jù)抵押辦理情況放款。二是個人或公司經(jīng)營貸款中，增加農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款。權(quán)利主體在經(jīng)營過程中，依據(jù)融資需求開展抵押貸款，提高融資額度。

（二）明確征收土地條件，切實(shí)縮小征地范圍

1.試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在施行過程中完善配套條件

城鄉(xiāng)土地二元制是我國長期以來歷史遺留問題，當(dāng)前仍有很多難點(diǎn)問題需要逐個解決，下位法需在上位法的框架內(nèi)執(zhí)行，因此需上位法先行完善農(nóng)村土地經(jīng)營性建設(shè)用地的各項(xiàng)法律條件。從主體合法化、交易對象合法化、交易范圍合法化、交易程序合法化等方面著手，使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市合法化，也是抵押貸款的前提條件。

2.逐步縮小征地范圍，減少土地征收矛盾

一是效用上劃分范圍。法律層面清晰界定\"公共利益”的性質(zhì)的范圍，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性用地，通過采用\"公共利益”來縮小征地范圍，非公益性的建設(shè)用地需通過集體決策的方式人市交易，涉及公共利益的建設(shè)用地采用征地方式獲得產(chǎn)權(quán)。目前我國還未就土地征收方面的“公共利益”出臺明確規(guī)定，本文認(rèn)為，所謂“公共利益”是指能夠?qū)Σ惶囟ㄖ黧w產(chǎn)生效用價值。就土地征收而言，公共利益的項(xiàng)目應(yīng)涉及不特定主體，而不是針對部分人員或特定人員能夠產(chǎn)生效用價值。二是劃定征地宗數(shù)和面積。經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)后，明確轄內(nèi)地塊宗數(shù)和面積，劃分固定增收比例范圍，進(jìn)行雙向條件限制。征地的宗數(shù)不得超過全市存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地宗數(shù)的 30% ，同時增地的面積不得超過全市存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地總面積的 30% 。三是在政府年度考核中，設(shè)定減少征地宗數(shù)或面積的指標(biāo)，每年征地的宗數(shù)或面積不得超過上年征地的宗數(shù)和面積。

（三）政府政策激勵施行，提高交易雙方的投入積極性

1.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)貸款貼息

對于新人市的貸款產(chǎn)品，供應(yīng)方和需求方都處于較為謹(jǐn)慎的狀態(tài)，需要政府的引導(dǎo)和支持。貸款貼息是近年來政府支持產(chǎn)業(yè)布局方面較為成熟的做法，能夠快速吸引需求者使用產(chǎn)品的重要途徑。建議針對使用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的企業(yè)或個人，予以階梯式貼息，引導(dǎo)主體積極使用貸款，降低貸款成本。

2.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)稅收優(yōu)惠

海南自貿(mào)港建設(shè)過程中，實(shí)施了企業(yè)所得稅、個人所得稅、關(guān)稅等方面的優(yōu)惠政策，旨在鼓勵和引流國內(nèi)高精尖的企業(yè)集群到海南建設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的推行，可以通過使用抵押貸款作為稅收優(yōu)惠政策的前提條件，帶動市場主體投人資金參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的建設(shè)中。通過稅收利好的優(yōu)惠政策的施行，打通農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“最后一公里”，喚醒沉睡的農(nóng)村資產(chǎn)。

3.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)企業(yè)獎勵

對于獲得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)并支用抵押貸款獲得銀行支持的企業(yè)，政府根據(jù)企業(yè)貸款規(guī)模予以定額獎勵。如貸款金額50萬元以下，獎勵3萬元;貸款金額50 萬 ～100 萬元，獎勵5萬元；貸款金額100萬 ～1000 萬元，獎勵10萬元；貸款金額1000萬元以上，獎勵20萬元。通過階梯式的定額獎勵開展宣傳，讓需求者切實(shí)獲得利好，同時通過貸款放大農(nóng)村資產(chǎn)價值，形成經(jīng)濟(jì)效益。

（四）政策引導(dǎo)人場，提升銀行參與意愿

1.金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，拿地即獲授信

政府主管部門強(qiáng)化與銀行的貸款產(chǎn)品聯(lián)動工作，在開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易工作，銀行同步介入貸款流程，確保及時發(fā)放農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款產(chǎn)品。在土地掛牌前由銀行確認(rèn)地塊情況，初步評估地塊價值，意向拿地企業(yè)或個人向銀行提出“預(yù)授信\"申請，取得土地后“預(yù)轉(zhuǎn)正”，快速完成對企業(yè)的正式授信。

2.銀行獎補(bǔ)支持，政策予以傾斜

銀行作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地貸款的發(fā)放主體，在政策和利益的雙重驅(qū)動，確保風(fēng)險可控及抵押物合理變現(xiàn)的前提下，人場積極性將大幅提升。目前銀行業(yè)中僅有建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、重慶三峽銀行等銀行提供農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款產(chǎn)品，其他銀行暫未出臺相關(guān)政策予以支持。因此，建議提供農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款產(chǎn)品入場的相應(yīng)獎補(bǔ)政策，創(chuàng)造銀行入市的積極性及相關(guān)動力。

3.打通溝通機(jī)制，激活土地價值

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款是土地入市與土地價值變現(xiàn)的重要橋梁，政府近年來出臺多項(xiàng)政策，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值盤活做出了重大戰(zhàn)略布局，但在此過程中，銀行參與度不高。因此，在整個政策布局和實(shí)施過程中，需要建立政府與銀行溝通機(jī)制，互通各方對產(chǎn)品的需求和風(fēng)險點(diǎn)，多維度考慮政策與產(chǎn)品實(shí)行的市場契合度，最終達(dá)到激活土地價值的目的。

4.設(shè)立風(fēng)險基金，風(fēng)險緩釋支撐

在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款中，銀行風(fēng)險點(diǎn)主要在于土地價值的變現(xiàn)。從市場發(fā)展的規(guī)律來看，城市國有土地使用權(quán)的價值呈震蕩上升趨勢，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值不僅要考慮區(qū)位和地上建筑的價值，更重要的是需要考量經(jīng)營價值情況。銀行在對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值評估及價值變現(xiàn)的風(fēng)險評估能力不足，因此，政府應(yīng)設(shè)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款風(fēng)險基金，為銀行抵押物變現(xiàn)做好風(fēng)險隔離，減少銀行后顧之憂，方能夠增加銀行入場積極性?！?/p>

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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