政府投資信息化項(xiàng)目作為智慧城市建設(shè)的重要載體，其項(xiàng)目目標(biāo)、架構(gòu)設(shè)計(jì)、建設(shè)水平、運(yùn)行維護(hù)都會(huì)影響智慧城市建設(shè)的成效，一些地區(qū)已經(jīng)將政府投資信息化項(xiàng)目納入智慧城市管控體系，并進(jìn)行統(tǒng)一管理。因此，政府投資信息化項(xiàng)目評(píng)審對(duì)智慧城市建設(shè)落地、數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。

政府投資信息化項(xiàng)目分類和特點(diǎn)

政府投資信息化項(xiàng)目是指全部或部分使用財(cái)政性資金投資建設(shè)的信息化項(xiàng)目，包括信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)用軟件開發(fā)、信息安全建設(shè)、信息系統(tǒng)運(yùn)維服務(wù)和信息資源開發(fā)利用等項(xiàng)目。按照項(xiàng)目性質(zhì)，可以分為新建項(xiàng)目、升級(jí)改造項(xiàng)目和運(yùn)維項(xiàng)目。

政府投資信息化項(xiàng)目除了具有信息化項(xiàng)目的系統(tǒng)性和復(fù)雜性、變更頻繁、技術(shù)更新迭代快等共性特點(diǎn)，還包括以下幾點(diǎn)特性。

一是資金來源的公共性。項(xiàng)目資金主要來自財(cái)政預(yù)算，因此要求項(xiàng)目在規(guī)劃、實(shí)施和管理、資金使用過程中須嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)、財(cái)務(wù)規(guī)定和審批流程，確保資金使用的合理性、透明性和效益性。

二是公益服務(wù)性。項(xiàng)目通常以滿足公共利益、提升政府公共服務(wù)能力和水平為主要目標(biāo)。例如，提高政府辦公效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)社會(huì)管理、促進(jìn)信息資源共享等，提升公眾的生活質(zhì)量和社會(huì)整體運(yùn)行效率。

三是數(shù)據(jù)高敏感性。項(xiàng)目涉及大量敏感的政府信息和公眾數(shù)據(jù)，因此對(duì)信息安全和系統(tǒng)可靠性有嚴(yán)格的要求。需要采取一系列先進(jìn)的安全技術(shù)和管理措施，確保項(xiàng)目在運(yùn)行過程中能夠抵御各種安全威脅，保障數(shù)據(jù)的保密性、完整性和可用性。

四是注重長(zhǎng)期效益。項(xiàng)目不僅關(guān)注短期的建設(shè)成果，更注重對(duì)政府治理和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期效益。

政府投資信息化項(xiàng)目的評(píng)審流程

政府投資信息化項(xiàng)目評(píng)審一般分為立項(xiàng)前技術(shù)評(píng)審與預(yù)算評(píng)審、實(shí)施過程管理與評(píng)審、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)三個(gè)階段。各階段評(píng)審的側(cè)重點(diǎn)不同，相互銜接。

一是立項(xiàng)前的技術(shù)評(píng)審和預(yù)算評(píng)審流程。一般包括項(xiàng)目申報(bào)、形式審查、評(píng)審、專家論證、終審意見等環(huán)節(jié)。一般技術(shù)評(píng)審在前，預(yù)算評(píng)審在后。項(xiàng)目申報(bào)，即建設(shè)單位提交項(xiàng)目申報(bào)函、項(xiàng)目申報(bào)書（可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案等）等文件，必要時(shí)須附上級(jí)部門或統(tǒng)籌部門意見。形式審查，即初步審查申報(bào)材料是否齊全、申報(bào)文件編制規(guī)范性。不合格的項(xiàng)目退回建設(shè)單位，按要求補(bǔ)充修訂并再次提交材料。評(píng)審分為技術(shù)評(píng)審和預(yù)算評(píng)審，由信息化主管部門組織技術(shù)評(píng)審，由財(cái)政部門組織預(yù)算評(píng)審，分別形成初步評(píng)審意見。專家論證，即組織專家論證會(huì)，對(duì)初步評(píng)審意見進(jìn)行論證。終審意見，即由主管部門出具項(xiàng)目評(píng)審的意見函。

二是實(shí)施過程管理與評(píng)審。包括招標(biāo)采購管理與評(píng)審、進(jìn)度與質(zhì)量控制、資金撥付、項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。其中，招標(biāo)采購管理與評(píng)審、進(jìn)度與質(zhì)量控制、項(xiàng)目驗(yàn)收一般由建設(shè)單位承擔(dān)，并定期報(bào)評(píng)審主管部門備案，涉及重大變更須重新報(bào)評(píng)審主管部門，按照技術(shù)評(píng)審流程重新評(píng)審。資金撥付審核由財(cái)政部門結(jié)合建設(shè)單位資金撥付申請(qǐng)、階段性驗(yàn)收?qǐng)?bào)告及第三方造價(jià)審核意見，按項(xiàng)目里程碑撥付款項(xiàng)，確保資金使用與預(yù)算一致。

三是項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。信息化項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作一般由行業(yè)統(tǒng)籌部門或主管部門組織，由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審，最終由行業(yè)統(tǒng)籌部門或主管部門出具評(píng)審意見，并納入建設(shè)單位績(jī)效考核，作為后續(xù)項(xiàng)目申報(bào)和資金撥付等事項(xiàng)的重要依據(jù)。

政府投資信息化項(xiàng)目

評(píng)審中存在的問題

一是需求分析不到位。需求分析是信息化項(xiàng)自建設(shè)的基礎(chǔ)，需求分析不到位易導(dǎo)致項(xiàng)目頻繁變更甚至項(xiàng)目失敗。政府投資信息化項(xiàng)目需求分析不到位主要表現(xiàn)為部門間協(xié)同考慮不全面，僅從本部門業(yè)務(wù)需求角度出發(fā)，未充分考慮跨部門業(yè)務(wù)流程銜接，出現(xiàn)與實(shí)際業(yè)務(wù)流程不符情況，同時(shí)，還有對(duì)資源的需求量預(yù)估不準(zhǔn)，使用性能超出實(shí)際業(yè)務(wù)需求的軟硬件資源、數(shù)據(jù)資源或云資源，易造成資源浪費(fèi)。此外，有的升級(jí)改造類信息化項(xiàng)目與前期項(xiàng)目銜接不足，升級(jí)需求、項(xiàng)目邊界模糊不清問題時(shí)有發(fā)生。這些由于需求分析不到位的信息化項(xiàng)目一旦開始建設(shè)，可能需要投入更多的資源進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)整，降低政府資金的使用效能。

二是設(shè)計(jì)方案質(zhì)量問題。政府部門通常需要第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助編制信息化項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，但設(shè)計(jì)方案易出現(xiàn)投資概算虛高、設(shè)備方案有明顯品牌傾向的現(xiàn)象。在項(xiàng)目評(píng)審中還發(fā)現(xiàn)，有的設(shè)計(jì)方案缺乏系統(tǒng)性和前瞻性，在架構(gòu)設(shè)計(jì)上存在缺陷，未充分考慮系統(tǒng)的可擴(kuò)展性、穩(wěn)定性與安全性，隨著業(yè)務(wù)發(fā)展和數(shù)據(jù)量增長(zhǎng)，易出現(xiàn)性能瓶頸，甚至引發(fā)數(shù)據(jù)泄露等安全隱患。有的設(shè)計(jì)方案未能緊密結(jié)合政府部門的實(shí)際需求，導(dǎo)致功能規(guī)劃與實(shí)際工作場(chǎng)景脫節(jié)，造成功能冗余或缺失。有的設(shè)計(jì)方案未綜合評(píng)估技術(shù)成熟度、成本效益與運(yùn)維難度，容易造成項(xiàng)目在建設(shè)時(shí)頻繁變更，增加實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)與成本。這些設(shè)計(jì)問題嚴(yán)重影響政府投資信息化項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度與質(zhì)量。

三是評(píng)審決策效率不高。在政府投資信息化項(xiàng)目評(píng)審中，評(píng)審決策效率不高是一個(gè)突出問題。首先，政府投資信息化項(xiàng)目評(píng)審可能涉及建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、專家、評(píng)審部門等多方，一些地區(qū)的技術(shù)評(píng)審和預(yù)算評(píng)審職能分布在不同政府部門，從材料提交、初審、專家評(píng)審到最終決策，涉及多個(gè)部門的文件流轉(zhuǎn)，整個(gè)流程耗時(shí)較長(zhǎng)，可能會(huì)錯(cuò)失項(xiàng)目的最佳建設(shè)時(shí)機(jī)。其次，不同職能評(píng)審部門對(duì)建設(shè)單位提交的評(píng)審材料要求不同，建設(shè)單位需要提供多版本的項(xiàng)目材料，不同職能評(píng)審部門需要組織多次專家會(huì)，這在一定程度上也延長(zhǎng)了評(píng)審決策時(shí)間。同時(shí)，不同專家的評(píng)判尺度不同，對(duì)項(xiàng)目可行性、技術(shù)先進(jìn)性等評(píng)價(jià)有一定的主觀性，易出現(xiàn)評(píng)審意見分歧，有時(shí)需組織多次復(fù)評(píng)。此外，評(píng)審過程中溝通協(xié)調(diào)不暢，信息傳遞滯后，進(jìn)一步降低了評(píng)審與決策的效率。

四是預(yù)算編制不合理。預(yù)算編制不規(guī)范、不合理導(dǎo)致預(yù)算審減是很多信息化項(xiàng)目評(píng)審中會(huì)發(fā)生的情況。一方面，預(yù)算編制不規(guī)范，預(yù)算科目設(shè)置隨意，費(fèi)用估算主觀，數(shù)據(jù)支撐不足，導(dǎo)致評(píng)審難以精準(zhǔn)判斷合理性與可行性；另一方面，預(yù)算費(fèi)用科目不合理或預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)缺失。在硬件方面，存在設(shè)備配置冗余現(xiàn)象，部分硬件設(shè)備申報(bào)單價(jià)明顯偏離市場(chǎng)水平，預(yù)算申報(bào)價(jià)格虛高。在軟件開發(fā)方面，功能點(diǎn)法計(jì)量對(duì)預(yù)算申報(bào)人員水平要求較高，對(duì)于復(fù)用度調(diào)整系數(shù)認(rèn)識(shí)存在主觀性，并且在預(yù)算申報(bào)階段無法完全確定復(fù)用情況，易出現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目實(shí)際費(fèi)用相差較大的問題。此外，工作量法依賴經(jīng)驗(yàn)判斷，也容易出現(xiàn)預(yù)算編制不合理的問題。隨著《中華人民共和國密碼法》等法律法規(guī)的施行，密碼應(yīng)用費(fèi)用成為該類項(xiàng)目必要費(fèi)用支出，但尚缺乏統(tǒng)一的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)價(jià)格參差不齊。工程部分計(jì)取設(shè)備安裝費(fèi)與信息系統(tǒng)計(jì)取集成費(fèi)重復(fù)的問題也常出現(xiàn)。此外，咨詢費(fèi)、監(jiān)理服務(wù)費(fèi)等隨著國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)文件的取消，各地的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不一。

五是運(yùn)維費(fèi)用管理不當(dāng)。運(yùn)維費(fèi)用管理不當(dāng)是制約信息化項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵問題。首先，在政府投資信息化項(xiàng)目評(píng)審中，常見“重建設(shè)輕運(yùn)維”的現(xiàn)象。一方面，項(xiàng)目前期預(yù)算編制時(shí)，運(yùn)維費(fèi)用常被忽視，未充分考慮系統(tǒng)升級(jí)、硬件更新、人員培訓(xùn)、運(yùn)維服務(wù)等長(zhǎng)期成本；另一方面，有時(shí)建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)維費(fèi)用分別在兩個(gè)項(xiàng)目中進(jìn)行預(yù)算申報(bào)，或多個(gè)信息系統(tǒng)運(yùn)維費(fèi)用整合為一個(gè)運(yùn)維項(xiàng)目申報(bào)，無法準(zhǔn)確估算運(yùn)維費(fèi)用。其次，有些地區(qū)缺乏明確的項(xiàng)目運(yùn)維費(fèi)用預(yù)算科目項(xiàng)，導(dǎo)致屬于項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用的預(yù)算科目在運(yùn)維費(fèi)用中申報(bào)。例如，源代碼審計(jì)費(fèi)用、升級(jí)改造費(fèi)用、合同尾款等被納入運(yùn)維項(xiàng)目成本預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生，財(cái)政支出存在交叉重復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。再次，運(yùn)維費(fèi)用的使用缺乏有效評(píng)估機(jī)制，部分項(xiàng)目服務(wù)供應(yīng)商提供的運(yùn)維服務(wù)質(zhì)量參差不齊，難以通過量化指標(biāo)進(jìn)行考核。最后，當(dāng)技術(shù)環(huán)境變化或業(yè)務(wù)需求拓展時(shí)，缺乏對(duì)運(yùn)維費(fèi)用的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，造成財(cái)政資源的浪費(fèi)。

六是項(xiàng)目后期監(jiān)管缺位。在政府投資信息化項(xiàng)目評(píng)審中，項(xiàng)目后期監(jiān)管缺位是阻礙項(xiàng)目效益發(fā)揮的重要因素。項(xiàng)目評(píng)審環(huán)節(jié)主要集中于項(xiàng)目前期立項(xiàng)、方案評(píng)審和預(yù)算評(píng)審，常常忽視項(xiàng)目建設(shè)階段的監(jiān)管，缺乏對(duì)技術(shù)方案落地、工程進(jìn)度、資金使用的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，部分項(xiàng)目存在擅自變更設(shè)計(jì)、開發(fā)進(jìn)度滯后、預(yù)算超支或挪用等問題。驗(yàn)收階段以建設(shè)單位驗(yàn)收為主，主管部門對(duì)信息化項(xiàng)目功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)行效果、安全防護(hù)等方面的評(píng)估以建設(shè)單位提交的材料為主，缺乏對(duì)系統(tǒng)實(shí)際使用效果、數(shù)據(jù)共享和成果復(fù)用的評(píng)估。同時(shí)，由于未建立長(zhǎng)效的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，難以衡量信息化項(xiàng)目的實(shí)際效益，讓績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，缺少對(duì)實(shí)際效能的持續(xù)跟蹤，績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用無法指導(dǎo)后續(xù)信息化項(xiàng)目建設(shè)。

解決政府投資信息化項(xiàng)目

相關(guān)問題的對(duì)策與建議

一是建全生命周期評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)體系應(yīng)貫穿項(xiàng)目的不同階段，并具有連續(xù)性。當(dāng)前階段的評(píng)價(jià)可作為下一階段項(xiàng)目建設(shè)和改進(jìn)的依據(jù)，持續(xù)動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目，確保評(píng)價(jià)結(jié)果能夠有效應(yīng)用于信息化項(xiàng)目的全生命周期。構(gòu)建全生命周期評(píng)價(jià)體系有利于提升政府投資信息化項(xiàng)目的建設(shè)效能和資金利用率。

在立項(xiàng)階段，制定項(xiàng)目技術(shù)評(píng)審和預(yù)算評(píng)審實(shí)施細(xì)則。技術(shù)評(píng)審由技術(shù)評(píng)審人員或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)人員承擔(dān)，重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃的符合度、建設(shè)的必要性、數(shù)據(jù)匯聚共享、技術(shù)合理性與可行性、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全保障等方面。預(yù)算評(píng)審由預(yù)算評(píng)審人員或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行評(píng)審，結(jié)合技術(shù)評(píng)審意見，采用對(duì)比歷史預(yù)算批復(fù)數(shù)據(jù)、近期的同類設(shè)備、軟件、工程的批復(fù)數(shù)據(jù)、市場(chǎng)詢價(jià)、三方報(bào)價(jià)等方式多維度評(píng)審預(yù)算項(xiàng)的合理性。

在建設(shè)階段，實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤評(píng)審。主管部門組織成立聯(lián)合監(jiān)督小組，以立項(xiàng)審批的技術(shù)方案、項(xiàng)目需求和預(yù)算為依據(jù)，定期審查項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)自進(jìn)度、技術(shù)方案執(zhí)行情況及資金使用明細(xì)，一旦發(fā)現(xiàn)進(jìn)度滯后、技術(shù)變更、資金使用等問題，立即啟動(dòng)預(yù)警或重新評(píng)審程序，及時(shí)糾偏，確保項(xiàng)自按計(jì)劃與要求建設(shè)。

在運(yùn)維階段，建立長(zhǎng)效評(píng)估機(jī)制。制定涵蓋系統(tǒng)穩(wěn)定性、用戶滿意度、成本效益等維度的量化考核指標(biāo)。建設(shè)單位每年對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)維情況進(jìn)行自評(píng)估，主管部門對(duì)重大項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行集中評(píng)估，對(duì)于評(píng)估不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，責(zé)令整改或終止服務(wù)采購。

在后評(píng)價(jià)階段，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)價(jià)和績(jī)效考評(píng)。統(tǒng)籌部門或主管部門建立和完善后評(píng)價(jià)制度，重點(diǎn)對(duì)建設(shè)質(zhì)量或運(yùn)維服務(wù)、運(yùn)行水平、應(yīng)用成效、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等方面進(jìn)行定期跟蹤和評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為該部門后續(xù)項(xiàng)目申報(bào)、資金申請(qǐng)的重要參考指標(biāo)，增強(qiáng)后續(xù)決策的科學(xué)性。

二是建立聯(lián)合評(píng)審機(jī)制。由信息化主管部門、發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)等部門，聯(lián)合行業(yè)專家、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)（設(shè)計(jì)、造價(jià)、咨詢、評(píng)估機(jī)構(gòu)等）為立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)維、后評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)建立聯(lián)合評(píng)審機(jī)制。一般由信息化的主管部門和發(fā)展改革等部門從整體規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，評(píng)審項(xiàng)目技術(shù)方案、具體實(shí)施情況和建設(shè)成效。財(cái)政和發(fā)展改革部門嚴(yán)格審核預(yù)算編制，確保資金撥付和科學(xué)使用，評(píng)估資金使用效能。審計(jì)部門負(fù)責(zé)全程監(jiān)督，防范違規(guī)操作與資金濫用。專家和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)趨勢(shì)等維度提供客觀評(píng)價(jià)，通過整合多方資源，實(shí)現(xiàn)評(píng)審提質(zhì)增效，強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，維護(hù)政府公信力。在實(shí)踐過程中，還可以組建項(xiàng)目聯(lián)合評(píng)審團(tuán)隊(duì)，根據(jù)評(píng)分或討論結(jié)果共同簽署評(píng)審意見，形成統(tǒng)一結(jié)論。對(duì)于存在重大分歧的項(xiàng)目，可啟動(dòng)二次評(píng)審或?qū)＜艺撟C。定期開展聯(lián)審工作總結(jié)，分析評(píng)審案例，優(yōu)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與流程，持續(xù)提升聯(lián)審的科學(xué)性與權(quán)威性。

三是建立健全配套保障措施。通過從制度建設(shè)、人才培養(yǎng)、系統(tǒng)建設(shè)等方面多維度協(xié)同部署，提升政府信息化項(xiàng)目評(píng)審效率。首先，完善配套制度建設(shè)，制訂和完善政府投資信息化項(xiàng)目評(píng)審管理辦法，明確評(píng)審流程、職能分工、評(píng)審結(jié)果應(yīng)用等。制定和完善專家?guī)旃芾頇C(jī)制，明確入庫標(biāo)準(zhǔn)、專家抽取機(jī)制、動(dòng)態(tài)考核機(jī)制等，對(duì)專家進(jìn)行定期評(píng)估與淘汰更新。制定和完善聯(lián)審會(huì)商機(jī)制，落實(shí)適用范圍、部門間協(xié)同流程和評(píng)審結(jié)果應(yīng)用等。其次，強(qiáng)化人才培養(yǎng)機(jī)制，定期組織面向評(píng)審人員的專項(xiàng)培訓(xùn)，邀請(qǐng)行業(yè)專家、資深從業(yè)者授課。以審代訓(xùn)，鼓勵(lì)資歷淺的評(píng)審人員參與項(xiàng)目評(píng)審，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)。最后，加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，建設(shè)價(jià)格庫系統(tǒng)，涵蓋同類產(chǎn)品或服務(wù)的評(píng)審后預(yù)算價(jià)格、中標(biāo)價(jià)格、結(jié)算價(jià)格、決算價(jià)格，作為后續(xù)評(píng)審?fù)惍a(chǎn)品或服務(wù)預(yù)算價(jià)格的參考依據(jù)。建設(shè)全流程項(xiàng)目管理系統(tǒng)，涵蓋項(xiàng)目信息在線填報(bào)、資料上傳、專家智能匹配、評(píng)審意見實(shí)時(shí)反饋、項(xiàng)目歸檔等功能，系統(tǒng)留存項(xiàng)目全生命周期的材料，便于后續(xù)追溯與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

智慧城市背景下的政府投資信息化項(xiàng)目評(píng)審是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，同時(shí)也是保障智慧城市建設(shè)順利實(shí)施、政府資金高效利用的重要手段。通過構(gòu)建全生命周期評(píng)價(jià)體系、建立聯(lián)合評(píng)審機(jī)制、完善配套保障措施等方式，有望解決當(dāng)前存在的問題，推動(dòng)政府投資信息化項(xiàng)目健康、可持續(xù)發(fā)展，助力智慧城市建設(shè)。

（作者單位：北京市工程咨詢股份有限公司）