中圖分類號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-854X（2025）06-0121-07

一、引言

黨的二十屆三中全會(huì)提出，完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動(dòng)納入監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任和問責(zé)制度，加強(qiáng)中央和地方監(jiān)管協(xié)同。2025年1月，國家金融監(jiān)督管理總局（以下簡稱“金融監(jiān)管總局”）召開2025年監(jiān)管工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)在“防風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)監(jiān)管、促發(fā)展”的目標(biāo)下，監(jiān)管質(zhì)效的優(yōu)化不僅需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，持續(xù)提升監(jiān)管能力，還要“做實(shí)央地協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)橫向部門聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化監(jiān)管整體合力”，以強(qiáng)效有力的監(jiān)管態(tài)勢(shì)守住系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線，全力提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量運(yùn)行持續(xù)向上向好。

頂層設(shè)計(jì)描繪了金融監(jiān)管從“分而治之”邁向“央地協(xié)同”的發(fā)展藍(lán)圖。相形之下，制度實(shí)踐和理論研究更為遵循“分治”的傳統(tǒng)脈絡(luò)。在制度實(shí)踐層面，金融監(jiān)管整體上被劃歸中央事權(quán)，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)“7+4”類地方金融組織①監(jiān)管，并且對(duì)業(yè)務(wù)范圍受限、風(fēng)險(xiǎn)較小的金融活動(dòng)直接承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。②在理論研究層面，學(xué)者多將政府事權(quán)劃分為決策權(quán)、支出權(quán)（執(zhí)行權(quán)）、監(jiān)督權(quán)③，進(jìn)而以財(cái)政支出責(zé)任為橋梁，在財(cái)政與金融之間搭建起相似的底層邏輯，據(jù)此，金融監(jiān)管權(quán)被劃分為信息權(quán)、決策權(quán)和處置權(quán)等三大核心權(quán)力④，宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管、金融消費(fèi)者保護(hù)與貨幣政策成為其四大支點(diǎn)。③當(dāng)然，目下也不乏脫離“分治”脈絡(luò)的研究，其一般是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為視角，依循“金融支持一差異化監(jiān)管一區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”的思路，揭示地方金融監(jiān)管權(quán)協(xié)調(diào)的內(nèi)在機(jī)理，要求以監(jiān)管合作促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資金的自由流動(dòng)，推動(dòng)區(qū)域金融一體化，然而，即便是此類研究亦未上升到“中央一地方”協(xié)同關(guān)系的層面。

綜上可知，既有研究多在“分治”層面展開，相對(duì)深人的研究也主要聚焦區(qū)域內(nèi)地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)與合作，對(duì)金融監(jiān)管的央地協(xié)同觀照不足，對(duì)金融監(jiān)管協(xié)同之法治路徑的探索也頗為薄弱。有鑒于此，本文擬首先從行政組織法理論入手，以“主體一行為一責(zé)任”作為研究范式③，分別探討央地關(guān)系下金融監(jiān)管主體權(quán)責(zé)的協(xié)同與耦合，金融監(jiān)管行為模式的分治與協(xié)作，以及金融監(jiān)管責(zé)任承擔(dān)的一體化趨勢(shì)，嘗試在“主體一行為一責(zé)任”的三階層分析框架內(nèi)提煉出我國金融監(jiān)管央地協(xié)同的法治路徑。

二、央地金融監(jiān)管主體權(quán)責(zé)的協(xié)同與耦合

行政法的話語體系強(qiáng)調(diào)行政主體和行政相對(duì)人的二元結(jié)構(gòu)，在此框架下，作為行政權(quán)力歸屬者的行政主體，不僅是法律上擬制的概念，也是具有獨(dú)立意志和行為能力、能夠履行權(quán)責(zé)的實(shí)體。③受其啟發(fā)，研究金融監(jiān)管協(xié)同議題，亦須從“主體”人手，基于功能適當(dāng)原理妥善配置權(quán)責(zé)。

（一）央地金融監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)定位及其局限

目前，金融監(jiān)管在總體上形成“一委一行一總局一會(huì)多局”的行政主體結(jié)構(gòu)。在中央層面，主要涉及中央金融委員會(huì)、中國人民銀行（以下簡稱“央行”）金融監(jiān)管總局、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱“證監(jiān)會(huì)”）這“一委一行一總局一會(huì)”。同時(shí)在金融監(jiān)管總局的統(tǒng)領(lǐng)下，地方層級(jí)也設(shè)立有金融管理局，從而形成了“總局一省局一分局一支局”的四級(jí)垂管架構(gòu)。

歷史地看，中央金融監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)演進(jìn)大致經(jīng)歷三個(gè)階段。第一階段是1992年至2003年，此間我國金融監(jiān)管體系由“大一統(tǒng)監(jiān)管”逐步走向“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管模式，證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)在1992年、1998年、2003年相繼成立。第二階段是2003年至2017年，該時(shí)期金融監(jiān)管權(quán)責(zé)配置呈現(xiàn)相對(duì)的兩方面趨勢(shì)。一方面，“一行三會(huì)”各司其職，分業(yè)監(jiān)管進(jìn)一步深化。央行將對(duì)銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能完全剝離，通過專業(yè)化、獨(dú)立化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來提升金融監(jiān)管質(zhì)效。同時(shí)，制定《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，修訂《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》，在制度層面確立“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”的原則。另一方面，金融市場(chǎng)的發(fā)展促進(jìn)了交叉經(jīng)營，分業(yè)界限逐漸模糊，分業(yè)監(jiān)管的做法頗顯局促，商業(yè)銀行通過設(shè)立基金管理公司，能夠以出資人的身份控股或全資控制非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入資本市場(chǎng)③，金融控股集團(tuán)不斷發(fā)展壯大，銀行、證券、基金、信托、租賃、保險(xiǎn)行業(yè)內(nèi)部交叉，國內(nèi)金融混業(yè)不斷深化，分業(yè)監(jiān)管日益不敷需要，這也促成了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度在2013年的確立。第三階段是2017年至今，“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管的主體格局逐漸被打破，由“一委一行兩會(huì)”@的監(jiān)管模式過渡為“一委一行一總局一會(huì)”的綜合監(jiān)管模式。

具言之，2017年，第五次全國金融工作會(huì)議設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性；2018年，銀保監(jiān)會(huì)合并重組；2023年，中央金融委員會(huì)和中央金融工作委員會(huì)成功組建，金融監(jiān)管總局成立，證監(jiān)會(huì)調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步整合了中央金融監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)。當(dāng)前，中央層面金融監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)架構(gòu)大致為：中央金融委員會(huì)負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，央行實(shí)施金融調(diào)控，金融監(jiān)管總局進(jìn)行審慎管理，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)資本市場(chǎng)監(jiān)管。

相較于中央層面從大一統(tǒng)監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管、再到綜合監(jiān)管的演進(jìn)脈絡(luò)，地方層面金融監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)定位顯得較為模糊。2002年上海市金融服務(wù)辦公室（以下簡稱“上海金融辦”）的成立通常被視作地方金融監(jiān)管體系開始形成的標(biāo)志。上海金融辦最初作為央地監(jiān)管主體之間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而存在，主要發(fā)揮金融服務(wù)的輔助性功能，監(jiān)管職能相對(duì)較弱。2017年，第五次全國金融工作會(huì)議重視地方金融監(jiān)管，提出壓實(shí)地方金融監(jiān)管的屬地職責(zé)。①2018年，全國各地的金融辦陸續(xù)掛牌，并升格為地方金融監(jiān)管局，其在機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)配置上呈現(xiàn)“發(fā)展”與“監(jiān)管”并重的態(tài)勢(shì)。?金融自由化理論認(rèn)為，金融發(fā)展與金融監(jiān)管存在天然的緊張關(guān)系，為尋求安全與效率的平衡點(diǎn)，地方金融監(jiān)管主體只能在雙重職能間不斷搖擺，監(jiān)管質(zhì)效因而受到遏制。這一不利局面在2023年啟動(dòng)的地方金融監(jiān)管體制改革中有所緩釋。首先，改革明確了地方金融監(jiān)管局專司監(jiān)管的職能，不再加掛金融辦的牌子，成為獨(dú)立的地方金融監(jiān)管主體，主要承擔(dān)防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定、處置金融風(fēng)險(xiǎn)等職能。其次，部分省份地方金融監(jiān)管局更名為地方金融管理局，由“監(jiān)管”到“管理”的名稱調(diào)整，實(shí)際上反映出其剝離了基于法律規(guī)則的外部監(jiān)管職能，而更傾向于對(duì)地方內(nèi)部金融事務(wù)的直接干預(yù)和控制。最后，絕大多數(shù)地方金融監(jiān)管主體在實(shí)踐中由地方黨委金融辦、金融工委和地方金融管理局合署辦公，表明在厘清監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)分工后，有重新進(jìn)行主體整合與職能聚焦的趨勢(shì)，意圖由此形成多維度、全方位的地方金融監(jiān)管體系。

雖然地方金融監(jiān)管體制改革部分解決了監(jiān)管主體權(quán)責(zé)定位不清的問題，但從行政組織法的應(yīng)然要求出發(fā)，仍然存在局限性。其一，不同主體之間的權(quán)責(zé)存在潛在沖突。這是因?yàn)榈胤浇鹑谵k或地方金融監(jiān)管局無形中承擔(dān)了雙重角色，地方金融辦多為地方政府辦公廳的掛靠機(jī)構(gòu)或者地方政府的直屬事業(yè)單位，地方金融監(jiān)管局則一般是地方政府的直屬機(jī)構(gòu)，二者始終在“兩塊牌子、一套班子”的行政組織形式中運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上均是地方政府的主體性延伸，欠缺監(jiān)管獨(dú)立性。特別是當(dāng)其履行金融監(jiān)管職責(zé)時(shí)，會(huì)導(dǎo)致地方政府兼具金融市場(chǎng)參與者和監(jiān)管者的雙重身份，易引發(fā)金融監(jiān)管失效。其二，央地監(jiān)管主體之間的權(quán)責(zé)銜接不暢。這是因?yàn)榻鹑诒O(jiān)管總局地方分局與地方金融監(jiān)管主體之間存在部分職能重疊。前者作為中央金融監(jiān)管主體的地方派出機(jī)構(gòu)，隸屬總局，實(shí)行垂直管理，承接了銀保監(jiān)會(huì)的原有職能，負(fù)責(zé)對(duì)除證券業(yè)以外的金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，而后者實(shí)行屬地化管理，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管4 7+4³ 類地方金融機(jī)構(gòu)以及處置非法金融活動(dòng)。二者的監(jiān)管權(quán)責(zé)理論上涇渭分明，但實(shí)踐中，金融監(jiān)管總局地方分局指導(dǎo)和監(jiān)督地方金融監(jiān)管工作的現(xiàn)象并非鮮見?，在“條塊結(jié)合，以塊為主”的央地矩陣式結(jié)構(gòu)關(guān)系中，下級(jí)金融監(jiān)管主體本就同時(shí)受到地方政府和上級(jí)監(jiān)管主體的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制建立后，金融監(jiān)管總局地方分局可對(duì)地方金融監(jiān)管主體再行監(jiān)管，如何在法定權(quán)責(zé)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)同與耦合，成為無可回避的議題。

（二）金融法治的二元目標(biāo)及不同監(jiān)管主體的側(cè)重

金融發(fā)展和金融穩(wěn)定是金融法治的兩大價(jià)值目標(biāo)，但二者存在內(nèi)生張力。金融發(fā)展表現(xiàn)為主體通過金融調(diào)控來提高資源配置效率、優(yōu)化金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長的過程。金融穩(wěn)定則被定義為主體能夠抵御金融風(fēng)險(xiǎn)沖擊，防止金融作為資金媒介的功能中斷，保持金融體系的有序和協(xié)調(diào)。金融發(fā)展與金融穩(wěn)定之間存在倒U形的非線性關(guān)系，在安全臨界點(diǎn)之前，金融發(fā)展與金融穩(wěn)定呈正相關(guān)關(guān)系，金融創(chuàng)新可以促進(jìn)金融穩(wěn)定，金融穩(wěn)定也能為金融發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)環(huán)境；超過臨界點(diǎn)后，基于金融外部性理論，金融發(fā)展可能帶來金融脆弱性、危機(jī)傳染性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致金融市場(chǎng)機(jī)制的失靈，對(duì)金融穩(wěn)定造成危險(xiǎn)。

就金融發(fā)展與金融穩(wěn)定這二元目標(biāo)而言，應(yīng)主要由不同層級(jí)的金融監(jiān)管主體來實(shí)現(xiàn)。中央層級(jí)的“一委一行一總局一會(huì)”應(yīng)以金融穩(wěn)定為主要目標(biāo)。

金融穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)有賴于央行通過貨幣政策進(jìn)行逆周期金融調(diào)控，以及“一委一總局一會(huì)”通過各種政策工具實(shí)施順周期金融監(jiān)管。相形之下，地方層級(jí)各監(jiān)管主體的目標(biāo)選擇則應(yīng)體現(xiàn)出一定的動(dòng)態(tài)性，在達(dá)到安全臨界點(diǎn)之前，地方金融監(jiān)管主體應(yīng)側(cè)重于以金融發(fā)展為目標(biāo)，針對(duì)區(qū)域特色金融，制定政策舉措以促進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新和金融結(jié)構(gòu)優(yōu)化，引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；一旦突破金融穩(wěn)定的安全邊界，地方金融監(jiān)管主體的主要目標(biāo)則須從金融發(fā)展及時(shí)轉(zhuǎn)為金融穩(wěn)定，聚焦于區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、屬地風(fēng)險(xiǎn)處置、打擊非法金融活動(dòng)、監(jiān)管地方金融組織，央地金融監(jiān)管主體于此間形成監(jiān)管合力，突出強(qiáng)監(jiān)管態(tài)勢(shì)，以有效避免風(fēng)險(xiǎn)溢出與危機(jī)傳導(dǎo)，保障金融市場(chǎng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展。

（三）不同監(jiān)管主體的協(xié)同監(jiān)管

央地金融監(jiān)管主體意欲實(shí)現(xiàn)金融發(fā)展與金融穩(wěn)定二元目標(biāo)的互補(bǔ)，關(guān)鍵是要在金融發(fā)展與金融穩(wěn)定的倒U形關(guān)系中準(zhǔn)確識(shí)別安全臨界點(diǎn)。該臨界點(diǎn)的具體數(shù)值與金融穩(wěn)定對(duì)金融發(fā)展的促進(jìn)系數(shù)與金融發(fā)展對(duì)金融穩(wěn)定的反饋系數(shù)有關(guān)④，因?yàn)楦鞯靥厣鹑诤徒?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，這兩個(gè)系數(shù)有明顯差異，由此導(dǎo)致不同地方之間的“安全臨界點(diǎn)”判然有別。準(zhǔn)確識(shí)別安全臨界點(diǎn)，需要央地金融監(jiān)管主體之間實(shí)現(xiàn)高效率的協(xié)同監(jiān)管。

實(shí)踐中，央地金融監(jiān)管主體之間為共建協(xié)同監(jiān)管模式，在組織形式創(chuàng)新與業(yè)務(wù)職能關(guān)聯(lián)方面已有嘗試，其突出表現(xiàn)為平臺(tái)主體的生成與發(fā)展。平臺(tái)主體具備兩大特征，一是能夠連接不同參與群體，具備促進(jìn)信息交換的核心互動(dòng)機(jī)制，二是不改變參與主體原有職能，僅增強(qiáng)協(xié)作效率。③2020年1月，金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制在各省（區(qū)、市）陸續(xù)建立，金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制既屬于基礎(chǔ)性制度建設(shè)，同時(shí)也是設(shè)在央行省級(jí)分支機(jī)構(gòu)下的信息共享和決策協(xié)調(diào)平臺(tái)，其雖然不改變各監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)定位和央地事權(quán)安排，但就主要權(quán)責(zé)與職能范圍來看，旨在落實(shí)中央決策部署，有助于加強(qiáng)中央和地方在金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面的協(xié)作。

進(jìn)言之，金融監(jiān)管主體央地協(xié)同的核心要義是在不同監(jiān)管主體間搭建平臺(tái)主體，形成平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，以此在政策協(xié)調(diào)、信息共享、資源整合方面擴(kuò)大金融監(jiān)管權(quán)力的輻射效應(yīng)。首先，在中央與地方金融監(jiān)管主體層面，繼續(xù)發(fā)揮金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能。其次，在地方金融監(jiān)管主體之間，在現(xiàn)有地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制和地方金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，推行聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，與金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制做好銜接，履行屬地金融監(jiān)管職責(zé)。最后，在金融監(jiān)管主體與非金融監(jiān)管主體之間，除搭建日常工作的跨部門協(xié)作機(jī)制外，同時(shí)針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，金融監(jiān)管主體還應(yīng)與公安、市場(chǎng)監(jiān)管等主體建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。此外，上述協(xié)作機(jī)制還應(yīng)通過出臺(tái)金融穩(wěn)定法、完善《中國人民銀行法》《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》的方式給予法律確認(rèn)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)法定。

三、央地金融監(jiān)管行為模式的分治與協(xié)作

金融監(jiān)管權(quán)是一種行政權(quán)，核心在于政府通過行政手段對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，金融監(jiān)管據(jù)此具備行政行為的屬性，即監(jiān)管主體在職權(quán)行使過程中所作的意思表示行為能夠引起行政法律效果的變動(dòng)。①要構(gòu)建金融監(jiān)管央地協(xié)同模式，重點(diǎn)是要在不同類型的監(jiān)管行為之間實(shí)現(xiàn)分治與協(xié)作，同時(shí)因應(yīng)新的時(shí)代特征，在新金融業(yè)態(tài)的語境中探究監(jiān)管科技的運(yùn)用。

（一）金融監(jiān)管行為的類型化

金融雙峰理論（TwinPeaksTheory）將金融監(jiān)管行為類型化為宏觀審慎監(jiān)管和微觀行為監(jiān)管。前者主要通過對(duì)金融市場(chǎng)主體的資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制等設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而實(shí)施監(jiān)控，以促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。后者則是針對(duì)個(gè)別金融市場(chǎng)主體的經(jīng)營行為進(jìn)行適法監(jiān)管，以保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，防止產(chǎn)生欺詐交易、不當(dāng)銷售和信息不對(duì)稱等問題。相比于以審慎監(jiān)管為主的傳統(tǒng)行為模式，雙峰理論新增的行為監(jiān)管下沉到金融市場(chǎng)內(nèi)部，更適合如今混業(yè)經(jīng)營與金融創(chuàng)新的場(chǎng)景。

金融雙峰理論中的宏觀審慎監(jiān)管和微觀行為監(jiān)管，與不同類型的行政行為具有對(duì)應(yīng)關(guān)系。行政行為按照對(duì)象是否特定可分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為主要表現(xiàn)為針對(duì)不特定對(duì)象制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件，這與宏觀審慎監(jiān)管的內(nèi)在邏輯一致。一方面，宏觀審慎監(jiān)管中的規(guī)則制定行為通過發(fā)布指引、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件，為金融機(jī)構(gòu)設(shè)定普適性義務(wù)，具有抽象行政行為的屬性；另一方面，宏觀審慎監(jiān)管多表現(xiàn)為對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的事前防范行為，這與抽象行政行為的“預(yù)防性”特質(zhì)相類似。具體行政行為系針對(duì)特定對(duì)象作出具體行政處理決定，產(chǎn)生直接創(chuàng)設(shè)、變更或消滅權(quán)利義務(wù)的法律效果。微觀行為監(jiān)管通常是對(duì)特定金融市場(chǎng)主體或具體違規(guī)行為展開調(diào)查、取證或處罰，與具體行政行為一樣具備鮮明的個(gè)案處理特征。此外，金融領(lǐng)域中還存在窗口指導(dǎo)、下發(fā)風(fēng)險(xiǎn)提示函、警示性談話等間接干預(yù)市場(chǎng)的監(jiān)管行為，此類監(jiān)管行為的法律性質(zhì)介于行政指導(dǎo)與行政強(qiáng)制之間，無法適用抽象行政行為一具體行政行為的傳統(tǒng)分類，但通說認(rèn)為，其仍舊屬于金融監(jiān)管舉措，可被歸于廣義上的行政行為范疇。?

（二）“中央管兩頭 + 地方管中間”的金融監(jiān)管模式

“中央管兩頭 + 地方管中間”的金融監(jiān)管模式源自監(jiān)管沙盒理念，后發(fā)展成為央地協(xié)同下的新型雙層金融監(jiān)管體系，其中，中央層級(jí)應(yīng)側(cè)重規(guī)則制定和風(fēng)險(xiǎn)防控，發(fā)揮宏觀審慎監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；地方層級(jí)則應(yīng)負(fù)責(zé)中央政策法規(guī)的具體實(shí)施以及轄區(qū)內(nèi)金融活動(dòng)的微觀行為監(jiān)管，充分調(diào)動(dòng)地方的自主性和靈活性。

1.“中央管兩頭”與“地方管中間”的實(shí)質(zhì)意涵

在“中央管兩頭 + 地方管中間”的金融監(jiān)管模式中，“中央管兩頭”意味著中央層級(jí)通過規(guī)則制定行為和風(fēng)險(xiǎn)防控行為來把控金融監(jiān)管的入口端和出口端。入口端主要涉及規(guī)則制定與授權(quán)，一是完善頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)貨幣政策及重大金融政策以實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的宏觀目標(biāo)，二是地方擬定的金融監(jiān)管創(chuàng)新試點(diǎn)方案需獲得中央金融委員會(huì)或金融監(jiān)管總局授權(quán)同意。出口端則主要涉及中央通過風(fēng)險(xiǎn)審核、牌照審批等具體措施來實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防控行為，對(duì)涉及全國性業(yè)務(wù)或吸收公眾資金的金融市場(chǎng)主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以決定是否發(fā)放牌照，以確保風(fēng)險(xiǎn)可控與政策統(tǒng)一?！暗胤焦苤虚g”意味著地方層級(jí)不僅可以對(duì)屬地金融風(fēng)險(xiǎn)開展風(fēng)險(xiǎn)排查、案件查處及善后維穩(wěn)等自主性監(jiān)管行為，還能夠在獲取中央授權(quán)后具體實(shí)施具有區(qū)域針對(duì)性的監(jiān)管創(chuàng)新行為，通過方案落地、數(shù)據(jù)收集、階段性評(píng)估、過程監(jiān)督等行為發(fā)揮貼近市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，靈活應(yīng)對(duì)地方金融創(chuàng)新需求。

“中央管兩頭”與“地方管中間”突破了傳統(tǒng)“中央為主、地方為輔”的雙層金融監(jiān)管體系，著重展現(xiàn)中央與地方在金融資源配置過程中的動(dòng)態(tài)博弈，關(guān)鍵差異在于央地關(guān)系中金融監(jiān)管的動(dòng)態(tài)分工與協(xié)作模式，即中央從全流程監(jiān)管轉(zhuǎn)向關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)介入，通過下放部分金融監(jiān)管權(quán)，釋放地方監(jiān)管活力，使得地方由被動(dòng)執(zhí)行轉(zhuǎn)向主動(dòng)監(jiān)管，為區(qū)域金融改革提供試驗(yàn)空間，據(jù)此能夠進(jìn)一步建構(gòu)“中央制定規(guī)則一省級(jí)統(tǒng)籌一市縣執(zhí)行”三級(jí)縱向聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管體系，以及“風(fēng)險(xiǎn)可控、創(chuàng)新有序”的橫向協(xié)同監(jiān)管體系。

2.以防范金融風(fēng)險(xiǎn)為核心的央地監(jiān)管協(xié)作

在“中央管兩頭 + 地方管中間”的金融監(jiān)管模式中，其動(dòng)態(tài)分工與協(xié)作的核心邏輯與金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)層級(jí)性高度適配。單個(gè)市場(chǎng)主體的微觀金融風(fēng)險(xiǎn)能夠通過銀企互保鏈、資產(chǎn)負(fù)債表關(guān)聯(lián)擴(kuò)散成為中觀層面的區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，最終可能觸發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。因此，無論是“中央管兩頭”還是“地方管中間”，均應(yīng)以防范金融風(fēng)險(xiǎn)為金融監(jiān)管的行為導(dǎo)向，總體思路是在入口端嚴(yán)控增量風(fēng)險(xiǎn)，在中間環(huán)節(jié)實(shí)行全流程實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，在出口端采取科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)處置舉措以隔離風(fēng)險(xiǎn)。

具言之，在入口端，應(yīng)搭建全面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系框架以及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。中央層級(jí)應(yīng)完善“宏觀一微觀”審慎雙層風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，其中，宏觀審慎評(píng)估體系是央行于2016年推出的金融監(jiān)管工具，根據(jù)評(píng)分結(jié)果劃分金融主體檔次，并以存款準(zhǔn)備金利率、金融市場(chǎng)準(zhǔn)入等作為激勵(lì)與懲罰措施。微觀審慎評(píng)估體系則由原銀監(jiān)會(huì)引入，評(píng)級(jí)結(jié)果與問題金融主體的退出機(jī)制掛鉤，引導(dǎo)監(jiān)管資源向高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域傾斜。在中間環(huán)節(jié)，地方層級(jí)應(yīng)當(dāng)通過數(shù)據(jù)交互平臺(tái)，借鑒中央“宏觀一微觀”審慎雙層風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，區(qū)分重點(diǎn)與非重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行全生命周期跟蹤。一方面，運(yùn)用傳統(tǒng)監(jiān)管手段實(shí)現(xiàn)多源數(shù)據(jù)采集，以API接口對(duì)接重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象的業(yè)務(wù)系統(tǒng)、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，實(shí)時(shí)獲取其交易流水、抵押物狀態(tài)、大額資金流向等數(shù)據(jù)信息；另一方面，還須應(yīng)用監(jiān)管科技（RegTech），通過區(qū)塊鏈存證，將傳統(tǒng)監(jiān)管舉措下獲取的多源信息上鏈，確保數(shù)據(jù)不可篡改，完成穿透式追蹤。在出口端，應(yīng)選用多樣化的風(fēng)險(xiǎn)處置策略組合，對(duì)中間環(huán)節(jié)溢出的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，采用暫停業(yè)務(wù)、限制資金使用、接管托管、重組、破產(chǎn)清算等舉措來應(yīng)對(duì)日常的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)，綜合運(yùn)用行政處罰、市場(chǎng)退出、聯(lián)合懲戒、暫停業(yè)務(wù)登記等手段應(yīng)對(duì)在區(qū)域內(nèi)蔓延的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）新金融業(yè)態(tài)下的央地金融監(jiān)管協(xié)作

新金融業(yè)態(tài)主要表現(xiàn)為依托大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能、云計(jì)算等新型技術(shù)興起的新的金融交易模式，金融風(fēng)險(xiǎn)隨之呈現(xiàn)跨市場(chǎng)傳染、跨地域蔓延、破壞性與隱蔽性增強(qiáng)的特征@，其對(duì)央地金融監(jiān)管行為模式的協(xié)同提出了更高的要求。

1.采用PDCA循環(huán)動(dòng)態(tài)的協(xié)作治理模式

PDCA循環(huán)模式是一種強(qiáng)調(diào)持續(xù)改進(jìn)和動(dòng)態(tài)反饋的質(zhì)量管理工具，由計(jì)劃（Plan）、執(zhí)行（Do）檢查（Check）和行動(dòng)（Act）四個(gè)步驟組成，旨在通過周期性循環(huán)和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)不斷調(diào)整優(yōu)化，提升管理質(zhì)效，這與新金融業(yè)態(tài)下金融監(jiān)管需要應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新加速、風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)升級(jí)的時(shí)代命題高度契合。在金融監(jiān)管中引入PDCA循環(huán)，是對(duì)“中央管兩頭 + 地方管中間”這一靜態(tài)監(jiān)管模式進(jìn)行的動(dòng)態(tài)完善。在計(jì)劃階段，應(yīng)結(jié)合“負(fù)面清單 + 動(dòng)態(tài)授權(quán)”機(jī)制搭建動(dòng)態(tài)制度框架，同時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)預(yù)估以及監(jiān)管權(quán)限的適時(shí)調(diào)整。在執(zhí)行階段，須堅(jiān)持央地協(xié)同執(zhí)法與過程調(diào)控，按照計(jì)劃階段所搭建的“全國性法律 + 地方差異化實(shí)施細(xì)則”的制度框架，組建跨層級(jí)的“雙隨機(jī)”巡查組，對(duì)監(jiān)管對(duì)象展開聯(lián)合執(zhí)法，同時(shí)運(yùn)用“國家監(jiān)管云平臺(tái)”整合執(zhí)法過程中的金融數(shù)據(jù)，展開常態(tài)化過程監(jiān)控。在檢查階段，通過對(duì)比既有計(jì)劃與執(zhí)行結(jié)果，運(yùn)用中央垂直評(píng)價(jià)、地方交叉評(píng)價(jià)、監(jiān)管效能KPI矩陣等多維評(píng)價(jià)方法，判斷央地金融監(jiān)管質(zhì)效的優(yōu)劣。在行動(dòng)階段，重點(diǎn)有二：一是通過白皮書、指導(dǎo)案例等方式將地方成功的金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化傳導(dǎo)，形成“地方試點(diǎn)一中央評(píng)估一全國推廣”的監(jiān)管創(chuàng)新閉環(huán)；二是針對(duì)遺留問題啟動(dòng)制度動(dòng)態(tài)修訂機(jī)制，在下一個(gè)PDCA周期的計(jì)劃階段及時(shí)更新相關(guān)條款，以促使金融監(jiān)管能力迭代，助力形成螺旋式上升的央地金融監(jiān)管協(xié)同范式。

2.構(gòu)建法治框架下的地方監(jiān)管沙盒機(jī)制

監(jiān)管沙盒（RegulatorySandbox）是為了解決金融實(shí)踐中存在的滯后監(jiān)管、僵化監(jiān)管、過度監(jiān)管等一系列問題而產(chǎn)生的，是具有差異化、動(dòng)態(tài)化特征的柔性監(jiān)管工具，能夠?yàn)樾陆鹑跇I(yè)態(tài)下經(jīng)由金融創(chuàng)新生成的產(chǎn)品、服務(wù)、交易模式、交付方式提供“安全測(cè)試空間”，呈現(xiàn)有限豁免、金融消費(fèi)者保護(hù)、協(xié)同治理等特點(diǎn)。④地方監(jiān)管沙盒機(jī)制的構(gòu)建依然適用“中央管兩頭 + 地方管中間”的央地協(xié)同模式，同時(shí)，其所搭建的有限風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試環(huán)境也應(yīng)當(dāng)置于金融法治的框架之下。其一，地方監(jiān)管沙盒機(jī)制的啟動(dòng)雖然由地方監(jiān)管主體主導(dǎo)，但是需事先獲得中央授權(quán)。其二，地方監(jiān)管沙盒機(jī)制在運(yùn)行過程中需要央地聯(lián)合監(jiān)管，共同保障被測(cè)試主體的知情權(quán)、交易權(quán)、數(shù)據(jù)權(quán)等合法權(quán)益。被測(cè)試主體在進(jìn)入測(cè)試環(huán)境前應(yīng)簽署風(fēng)險(xiǎn)告知書，同時(shí)需要預(yù)存風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以符合中央制定的通用準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；被測(cè)試主體在進(jìn)入測(cè)試環(huán)境后所產(chǎn)生的金融數(shù)據(jù)一旦涉敏，還需要進(jìn)行匿名化處理，根據(jù)數(shù)據(jù)類型和重要程度在央地之間實(shí)行分級(jí)分類的本地化存儲(chǔ)管理，以確保數(shù)據(jù)安全。

四、央地金融監(jiān)管責(zé)任承擔(dān)的一體化趨勢(shì)

在“主體一行為一責(zé)任”的三階層分析框架中，“責(zé)任”超越了行政責(zé)任的范疇，是行政問責(zé)制中多維復(fù)合的責(zé)任概念，其實(shí)際上是一種行為歸責(zé)方式和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。在央地協(xié)同模式下，金融監(jiān)管責(zé)任的承擔(dān)亦應(yīng)呈現(xiàn)一體化趨勢(shì)。

（一）央地金融監(jiān)管責(zé)任的沖突與統(tǒng)合

在央地金融監(jiān)管協(xié)同的語境下，中央垂直管理與地方屬地管理的內(nèi)在緊張關(guān)系，加劇了責(zé)任配置的難度。垂直管理強(qiáng)調(diào)中央事權(quán)集中和縱向控制，其核心特征是權(quán)責(zé)關(guān)系沿垂直層級(jí)流動(dòng)，上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；屬地管理則強(qiáng)調(diào)地方自主權(quán)和橫向協(xié)調(diào)，在中央授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)對(duì)地方金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置的責(zé)任，這易導(dǎo)致金融監(jiān)管中出現(xiàn)責(zé)任推逶、責(zé)任真空等問題。當(dāng)垂直管理主體單方面向下轉(zhuǎn)嫁責(zé)任卻不賦予權(quán)力時(shí)，會(huì)引發(fā)對(duì)于屬地管理的過度問責(zé)，出現(xiàn)垂直管理主體掌握權(quán)力卻規(guī)避責(zé)任，屬地機(jī)構(gòu)有責(zé)無權(quán)的局面。

意欲緩解此局面，需要實(shí)現(xiàn)不同金融監(jiān)管責(zé)任的統(tǒng)合，對(duì)此，可在垂直管理和屬地管理的層面分別展開探討。就垂直管理而言，第一，應(yīng)做好決策責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任的協(xié)同。決策責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任都屬于作為責(zé)任，在“中央制定規(guī)則一省級(jí)統(tǒng)籌一市縣執(zhí)行”三級(jí)縱向金融監(jiān)管體系中，決策責(zé)任多集中于中央與省級(jí)層面，執(zhí)行責(zé)任則向市縣級(jí)傾斜，在問責(zé)過程中要避免決策責(zé)任下行，防止決策責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任的錯(cuò)配。第二，應(yīng)做好部門責(zé)任和個(gè)人責(zé)任的結(jié)合，部門責(zé)任包括以作為方式表現(xiàn)的決策責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任，以及以不作為方式表現(xiàn)的失職責(zé)任或失察責(zé)任，在追究部門責(zé)任時(shí)，不應(yīng)僅著眼于金融監(jiān)管部門，與之相關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門等亦有相應(yīng)的問責(zé)空間。個(gè)人責(zé)任的追究通常應(yīng)采用雙罰制，即對(duì)直接實(shí)施違法監(jiān)管行為的個(gè)人及負(fù)有管理、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)的個(gè)人均應(yīng)進(jìn)行處罰。

就屬地管理而言，重點(diǎn)是做好黨紀(jì)責(zé)任和政務(wù)責(zé)任的銜接。黨紀(jì)責(zé)任體現(xiàn)金融監(jiān)管中“嚴(yán)監(jiān)管強(qiáng)監(jiān)管”的作風(fēng)，聚焦黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治紀(jì)律和廉潔紀(jì)律，政務(wù)責(zé)任則屬于行政法上的義務(wù)。要實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接，一方面，可以建立紀(jì)檢監(jiān)察與金融監(jiān)管協(xié)同的備忘錄制度，確保黨紀(jì)處分與行政處罰力度相適配；另一方面，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)建設(shè)“四責(zé)協(xié)同”機(jī)制，即黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任、書記第一責(zé)任、班子成員“一崗雙責(zé)”，以此強(qiáng)化政治監(jiān)督與金融監(jiān)管的融合。

（二）推動(dòng)構(gòu)建金融監(jiān)管責(zé)任共擔(dān)機(jī)制

責(zé)任共擔(dān)不等于責(zé)任推矮或轉(zhuǎn)嫁，而是通過主體間的責(zé)任分配，形成協(xié)同合作的網(wǎng)絡(luò)，以此完成“主體一行為一責(zé)任”的閉環(huán)。

1.完善履職監(jiān)督機(jī)制

理想的履職監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為內(nèi)外多層次、履職全流程的監(jiān)督框架。首先，厘清中央和地方金融監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)是履職監(jiān)督的基礎(chǔ)，中央層面應(yīng)主導(dǎo)推行權(quán)責(zé)清單制度，明晰央地金融監(jiān)管職權(quán)，進(jìn)而嚴(yán)格按照“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)要擔(dān)當(dāng)”的原則編制責(zé)任清單。其次，構(gòu)建內(nèi)部考核和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督協(xié)同機(jī)制。就內(nèi)部考核而言，須建立由多維考核體系組成的履職評(píng)價(jià)制度，量化監(jiān)管目標(biāo)，將清單執(zhí)行情況納入金融監(jiān)管主體績效導(dǎo)向評(píng)估考核，同時(shí)，還應(yīng)推行差異化考核模式，賦予監(jiān)管能力強(qiáng)、金融風(fēng)險(xiǎn)低的地方更多自主權(quán)。就外部監(jiān)督而言，不僅要強(qiáng)化跨部門監(jiān)督協(xié)同，整合審計(jì)署的財(cái)務(wù)審計(jì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的廉政監(jiān)督、人大的立法審查等多方資源，統(tǒng)籌監(jiān)督力量，還應(yīng)引入社會(huì)監(jiān)督，通過公開履職報(bào)告、應(yīng)用第三方評(píng)估等方式，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)金融監(jiān)管工作的監(jiān)督，提升公眾參與度。最后，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督程序的層級(jí)化、透明化，不妨借鑒人大履職監(jiān)督的“啟動(dòng)一審議一處置一反饋”之流程，在日常檢查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、處置跟蹤等環(huán)節(jié)建立金融監(jiān)管履職的標(biāo)準(zhǔn)程序鏈，確保監(jiān)督程序公開透明，并且覆蓋金融監(jiān)管工作的全流程。

2.優(yōu)化協(xié)同問責(zé)機(jī)制

金融監(jiān)管問責(zé)主要是對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行查處，不僅包括對(duì)金融市場(chǎng)主體進(jìn)行處罰，還包括對(duì)金融監(jiān)管主體進(jìn)行問責(zé)。在統(tǒng)合前文述及之三對(duì)金融監(jiān)管責(zé)任的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)金融監(jiān)管的問責(zé)機(jī)制實(shí)行進(jìn)一步優(yōu)化。首先，應(yīng)明確分級(jí)分類的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度劃分問責(zé)等級(jí)，決定責(zé)任類型，針對(duì)日常金融監(jiān)管疏漏一般采取約談、通報(bào)的問責(zé)方式，針對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)事件則應(yīng)啟動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察介入。其次，構(gòu)建責(zé)任豁免制度，一是容錯(cuò)免責(zé)，即在部門責(zé)任的維度，對(duì)符合改革方向但未達(dá)預(yù)期效果的創(chuàng)新監(jiān)管措施，實(shí)施免責(zé)保護(hù)，以鼓勵(lì)金融監(jiān)管創(chuàng)新；二是盡職免責(zé)，僅對(duì)與違法結(jié)果有直接因果關(guān)系的監(jiān)管行為追究直接責(zé)任，對(duì)實(shí)施了有效監(jiān)督和管理的領(lǐng)導(dǎo)不追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，亦不追究直接責(zé)任，避免問責(zé)泛化乃至于抑制監(jiān)管主體的積極性。最后，建立考核問責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將金融風(fēng)險(xiǎn)防控納入央地金融監(jiān)管政績考核，對(duì)責(zé)任推諉、責(zé)任真空的監(jiān)管行為實(shí)施終身責(zé)任追溯機(jī)制，壓實(shí)地方屬地管理責(zé)任。

五、結(jié)論

黨的二十屆三中全會(huì)明確，在深化金融體制改革過程中要加強(qiáng)中央和地方的監(jiān)管協(xié)同。金融監(jiān)管的央地協(xié)同模式能夠有效應(yīng)對(duì)混業(yè)發(fā)展中產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，其重心是依循“主體權(quán)責(zé)耦合一行為分工協(xié)作一責(zé)任承擔(dān)一體化”的行政組織法邏輯脈絡(luò)，將金融監(jiān)管的主體、行為、責(zé)任等三要素納入法治軌道。就主體權(quán)責(zé)耦合而言，中央層級(jí)應(yīng)以金融穩(wěn)定為主要目標(biāo)，地方層級(jí)則應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況，在金融發(fā)展與金融穩(wěn)定目標(biāo)之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)選擇；同時(shí)，還需要在央地監(jiān)管主體之間搭建平臺(tái)，形成聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，提升監(jiān)管質(zhì)效。就行為分工協(xié)作而言，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“中央管兩頭 + 地方管中間”的金融監(jiān)管模式，中央層級(jí)側(cè)重宏觀審慎監(jiān)管，地方層級(jí)側(cè)重微觀行為監(jiān)管，在央地之間形成以防范金融風(fēng)險(xiǎn)為核心的協(xié)同監(jiān)管模式，以更好適應(yīng)新金融業(yè)態(tài)的發(fā)展。就責(zé)任承擔(dān)一體化而言，其旨在緩釋中央垂直管理與地方屬地管理的內(nèi)在緊張關(guān)系，需要實(shí)現(xiàn)決策責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任、部門責(zé)任和個(gè)人責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任和政務(wù)責(zé)任等三組責(zé)任的統(tǒng)合，并且通過完善履職監(jiān)督和優(yōu)化協(xié)同問責(zé)來構(gòu)建責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。

注釋：

① ? ?7+4+X^′′ 類地方金融組織中的“7”指代小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司和地方資產(chǎn)管理公司；“4”指代投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易場(chǎng)所。

② 劉輝：《論地方金融監(jiān)管權(quán)的法治化重構(gòu)》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2021年第3期。

③ 呂冰洋：《走向現(xiàn)代財(cái)政“國家治理財(cái)政”視角》，中國人民大學(xué)出版社2022年版，第83一90頁。

④ 賀丹：《金融穩(wěn)定監(jiān)管權(quán)力的法律配置一兼論金融穩(wěn)定法的立法邏輯》，《法律適用》2024年第12期。

⑤ 李曙光：《論金融風(fēng)險(xiǎn)處置的司法機(jī)制》，《法律適用》2024年第12期。

⑥ 公丕明：《金融支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理、矛盾風(fēng)險(xiǎn)與路徑選擇》，《黨政干部學(xué)刊》2022年第8期。

⑦ 王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會(huì)科學(xué)》2020年第7期。

⑧ ［日］藤田宙靖：《行政法總論》，王貴松譯，中國政法大學(xué)出版社2023年版，第26頁。

⑨ 比如，2005年，中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國交通銀行分別獲準(zhǔn)成立了工銀瑞信、建信和交銀施羅德。

⑩ “一委一行兩會(huì)”指的是國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、央行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)。

① 參見《中共中央關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)防控金融風(fēng)險(xiǎn)深化金融改革的若干意見》（中發(fā)〔2017]23號(hào)）。

? 在31個(gè)省級(jí)地方金融監(jiān)管局和5個(gè)計(jì)劃單列市監(jiān)管局官網(wǎng)所公開的“機(jī)構(gòu)職責(zé)”板塊中，列舉“建立健全金融服務(wù)體系”職能的有17個(gè)監(jiān)管局，列舉“招商引資”職能的有4個(gè)監(jiān)管局，二者均體現(xiàn)促進(jìn)金融發(fā)展的意涵。

? 比如，南通市金融糾紛調(diào)解中心由南通市中級(jí)人民法院、中國人民銀行南通市分行、國家金融監(jiān)督管理總局南通監(jiān)管分局等部門共同成立。

? 王定祥、李龍雨、胡小英：《中國式金融現(xiàn)代化：內(nèi)涵、架構(gòu)與路徑》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2024年第3期。

? 曲創(chuàng)、劉重陽：《平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)一定能提高信息匹配效率嗎？一基于中國搜索引擎市場(chǎng)的分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2019年第8期。

? 劉志偉：《地方金融監(jiān)管權(quán)力法治化的反思與重塑》，《政法論叢》2024年第5期。

? 余凌云：《行政法講義（第四版）》，清華大學(xué)出版社2024年版，第281頁

? 邢會(huì)強(qiáng)：《金融監(jiān)管措施是一種新的行政行為類型嗎？》，《中外法學(xué)》2014年第3期。

? 參見《商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)辦法》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021]39號(hào)）。

? 管斌：《金融法的風(fēng)險(xiǎn)邏輯》，法律出版社2015年版，第583頁。

? 劉盛：《監(jiān)管沙盒的法理邏輯與制度展開》，《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第1期。

? 比如，在2022年遼陽農(nóng)商行與沈陽農(nóng)商行合并事件中，遼陽農(nóng)商行因風(fēng)險(xiǎn)暴露被沈陽農(nóng)商行承接，省級(jí)銀保監(jiān)局要求地方政府承擔(dān)主要處置成本，但地方政府認(rèn)為遼陽農(nóng)商行的人事任免權(quán)由省級(jí)政府通過省聯(lián)社行使，相關(guān)成本也應(yīng)由省級(jí)政府承擔(dān)。

? 參見《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)董事監(jiān)事履職評(píng)價(jià)辦法（試行）》（中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)令2021年第5號(hào)）。

作者簡介：侯卓，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國家高層次人才特殊支持計(jì)劃青年拔尖人才，湖北武漢，430073；郭金鑫，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430073。

（責(zé)任編輯李濤）