【摘 要】 預(yù)算管理一體化作為深化現(xiàn)代預(yù)算制度改革的行之有效手段，可以解決預(yù)算管理過程中不規(guī)范、不透明、不全面、管控難、約束差等痛點(diǎn)。高校推行預(yù)算管理一體化不僅是落實(shí)黨和國家關(guān)于預(yù)算管理改革的政策要求，也是推動(dòng)高校治理能力與治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在需要。文章以教育部直屬高校全面開展預(yù)算管理一體化工作以來的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，以闡述預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵為切入點(diǎn)，分析總結(jié)實(shí)施預(yù)算管理一體化對高校財(cái)務(wù)管理工作的影響，指出目前高校深入推進(jìn)預(yù)算管理一體化所面臨的諸多問題，提出健全預(yù)算管理機(jī)制、推進(jìn)一體化系統(tǒng)建設(shè)、加強(qiáng)內(nèi)部信息化建設(shè)、繼續(xù)提升預(yù)算編制水平、繼續(xù)提升績效管理水平、持續(xù)加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)、做好隊(duì)伍建設(shè)七項(xiàng)具體應(yīng)對措施，希望以此豐富學(xué)術(shù)研究的同時(shí)助推高校整體預(yù)算管理高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算管理； 一體化； 高校預(yù)算； 財(cái)務(wù)管理

【中圖分類號】 F812.3；G475" 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A" 【文章編號】 1004-5937（2025）13-0057-07

一、引言

黨的十八大以來，預(yù)算管理制度不斷改革完善，出臺了一系列相關(guān)制度及配套措施，涉及預(yù)算績效、政府集中采購、專項(xiàng)資金、單位預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算動(dòng)態(tài)監(jiān)控、一體化規(guī)范和系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算內(nèi)投資、深化預(yù)算管理制度改革、財(cái)政資金支付、事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則、預(yù)算指標(biāo)核算、預(yù)算評審等方方面面，逐步建立起與新形勢相適應(yīng)的預(yù)算管理體系，預(yù)算管理邁向標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、規(guī)范透明化、精細(xì)高效化、約束有力化、全面覆蓋化的新時(shí)代，是落實(shí)不斷推進(jìn)國家財(cái)政治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。預(yù)算管理一體化作為深化現(xiàn)代財(cái)政制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是以目標(biāo)為導(dǎo)向，同時(shí)兼顧結(jié)果導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，以規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力為目標(biāo)的全面、全覆蓋式預(yù)算制度[1]。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)則是預(yù)算管理一體化的具體信息化建設(shè)，通過構(gòu)建貫通項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編審、預(yù)算執(zhí)行、決算和報(bào)告等主要環(huán)節(jié)的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)集預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、會(huì)計(jì)核算、財(cái)政支付、指標(biāo)管理、預(yù)算監(jiān)管等多項(xiàng)功能于一體，通過模塊間協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流、資金流和信息流的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

按照統(tǒng)一部署要求，從2023年起教育部直屬高校的財(cái)政資金支付業(yè)務(wù)需依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)完成。因此，本文以教育部直屬高校中全面落實(shí)預(yù)算管理一體化為視角，梳理總結(jié)開展預(yù)算管理一體化工作以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以闡述預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵為切入點(diǎn)，同時(shí)以預(yù)算地位、收入管理、項(xiàng)目管理、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督五個(gè)維度剖析實(shí)施預(yù)算管理一體化對高校財(cái)務(wù)管理工作的影響，指出目前高校深入推進(jìn)預(yù)算管理一體化所面臨的預(yù)算管理機(jī)制、一體化系統(tǒng)功能、內(nèi)部信息化建設(shè)、預(yù)算編制、績效管理、內(nèi)控建設(shè)、人才需求七個(gè)方面問題，最后有針對性地提出高校深入推進(jìn)預(yù)算管理一體化的具體應(yīng)對舉措。

二、預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵

預(yù)算管理是一個(gè)由多業(yè)務(wù)主體、多業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、多管理層級組成的復(fù)雜管理體系[2]。從實(shí)踐層面看，預(yù)算管理一體化可以解決預(yù)算管理過程中不規(guī)范、不透明、不全面、管控難、約束差等痛點(diǎn)，通過一體化可以最大程度發(fā)揮預(yù)算管理的整體效能。從管理層面看，預(yù)算管理一體化是以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以一體化的信息系統(tǒng)為主要載體，將流程和規(guī)則固化到信息系統(tǒng)之中，規(guī)范預(yù)算管理和硬化預(yù)算約束[3]，并嘗試從基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整與調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效、政府采購、資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)核算、部門決算、財(cái)務(wù)報(bào)告等主要環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)各級預(yù)算進(jìn)一步向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化方向發(fā)展，形成對預(yù)算各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)和有效管控，提升預(yù)算管理的整體效能。從業(yè)務(wù)流程層面看，預(yù)算管理一體化將預(yù)算管理的全流程環(huán)節(jié)用系統(tǒng)化思維加以整合、規(guī)范，圍繞以順向可控制、逆向可追溯的閉環(huán)式預(yù)算管理為目標(biāo)，打通預(yù)算管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)銜接、上下級財(cái)政間業(yè)務(wù)銜接和政府預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算銜接，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算管理、部門預(yù)算管理、預(yù)算全過程管理、項(xiàng)目全生命周期管理、預(yù)算數(shù)據(jù)管理五個(gè)方面的一體化，建立健全包括預(yù)算指標(biāo)賬管理、國庫集中支付管理、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金預(yù)算管理、單位資金管理、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理銜接等在內(nèi)的十項(xiàng)主要?jiǎng)?chuàng)新管理機(jī)制，是系統(tǒng)性全面落實(shí)健全現(xiàn)代預(yù)算制度的具體化建設(shè)。其內(nèi)涵主要包括六個(gè)方面：

（一）統(tǒng)一管理規(guī)則

預(yù)算管理一體化核心要義是統(tǒng)一的要素和預(yù)算管理規(guī)則，以確保所有參與者在同一規(guī)則下進(jìn)行預(yù)算業(yè)務(wù)，從而提高預(yù)算管理的規(guī)范性，避免預(yù)算業(yè)務(wù)因規(guī)則不一致帶來的混亂和不便。

（二）統(tǒng)一信息系統(tǒng)

新質(zhì)生產(chǎn)力賦能預(yù)算管理一體化具備現(xiàn)代信息處理的整體能力，利用制度內(nèi)嵌、規(guī)則內(nèi)置、流程固化，構(gòu)建貫通預(yù)算編制和執(zhí)行、政府采購和資產(chǎn)管理、決算和報(bào)告等預(yù)算管理環(huán)節(jié)的統(tǒng)一信息系統(tǒng)，通過系統(tǒng)強(qiáng)制執(zhí)行，有效避免人為干預(yù)因素，使預(yù)算管理活動(dòng)更加規(guī)范和約束，預(yù)算執(zhí)行更加順暢和高效。

（三）管理全流程閉環(huán)

預(yù)算管理一體化依托項(xiàng)目形式，通過預(yù)算管理流程優(yōu)化，將預(yù)算管理融入項(xiàng)目管理全過程，形成基于“項(xiàng)目流”的管理閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)各管理環(huán)節(jié)的正向控制和反向溯源，達(dá)到對預(yù)算資源運(yùn)轉(zhuǎn)情況的全過程、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤和監(jiān)控，有利于規(guī)范高效地進(jìn)行各級預(yù)算管理，促進(jìn)預(yù)算資源更加合理化配置。

（四）管理全程透明

預(yù)算管理一體化通過預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)整合、業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)互聯(lián)共享來提升預(yù)算管理的透明度，通過完善的數(shù)據(jù)跟蹤、監(jiān)測預(yù)警和綜合分析等措施，確保預(yù)算執(zhí)行得到有效監(jiān)督和管理。

（五）多層級全覆蓋

預(yù)算管理一體化不是局限于某個(gè)部門或單位的預(yù)算管理，而是涵蓋了從國家到地方政府再到基層組織的各級預(yù)算管理。推行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，可以有效解決數(shù)據(jù)多源化、不統(tǒng)一的問題，實(shí)現(xiàn)了“數(shù)出一源，統(tǒng)一維護(hù)，共享共用”的管理目標(biāo)。

（六）多項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制

預(yù)算管理一體化中蘊(yùn)含著多項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制，體現(xiàn)著系統(tǒng)化思維。一是通過重塑項(xiàng)目庫和預(yù)算編制的關(guān)系，使項(xiàng)目貫穿預(yù)算全過程。二是通過編制全口徑收支和細(xì)化政府采購預(yù)算，突出部門預(yù)算的綜合性、完整性。三是通過將支出標(biāo)準(zhǔn)、績效指標(biāo)、執(zhí)行、決算等數(shù)據(jù)綜合運(yùn)用，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性。四是通過源頭控制、細(xì)化控制，強(qiáng)化系統(tǒng)的自動(dòng)化審核和控制作用。五是通過嚴(yán)格控制規(guī)則及預(yù)算指標(biāo)、規(guī)范國庫支付及會(huì)計(jì)核算，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，倒逼預(yù)算單位提升自身預(yù)算管理水平。

三、預(yù)算管理一體化對高校財(cái)務(wù)管理的影響

政府預(yù)算作為一種國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理工具，通過有計(jì)劃的收支安排，實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政資源的分配和使用，以服務(wù)國家戰(zhàn)略需求。預(yù)算管理一體化作為深化預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不是普通意義上的財(cái)務(wù)軟件升級，也不是單純的財(cái)務(wù)信息化與管理體系建設(shè)，而是在現(xiàn)代信息技術(shù)下深化現(xiàn)代財(cái)政制度改革的一次全新嘗試，其邏輯實(shí)質(zhì)是在“制度+技術(shù)”雙引擎驅(qū)動(dòng)下，通過無差異化的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，達(dá)到對預(yù)算各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全覆蓋化和全周期化，使得承載著貫徹國家宏觀政策使命的財(cái)政資金得到精準(zhǔn)著落，確保各級預(yù)算管理規(guī)范、安全、高效。預(yù)算管理一體化作為一項(xiàng)著眼長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)，對高校財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了深刻影響。

（一）核心地位更加凸顯

高校實(shí)行以預(yù)算、核算、決算為核心業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)管理模式，其中預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的起點(diǎn)和基線，也是高校經(jīng)濟(jì)命脈的中樞，這不僅涵蓋事前預(yù)算申報(bào)，事中預(yù)算執(zhí)行，還包括事后預(yù)算績效評價(jià)、反饋和應(yīng)用，彰顯了預(yù)算的主導(dǎo)作用。此外，新增資產(chǎn)申購、政府采購、資產(chǎn)驗(yàn)收、資產(chǎn)處置等資產(chǎn)管理活動(dòng)也必須在預(yù)算項(xiàng)目庫中管理，這使得預(yù)算管理在高校財(cái)務(wù)管理中的核心地位更加凸顯。

（二）收入管理更加規(guī)范

“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將各項(xiàng)收入全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，未納入預(yù)算的收入不得安排支出”[4]。高校的收入主要來源于財(cái)政撥款收入、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入和其他收入四個(gè)方面，按照國家要求，高校各項(xiàng)收入使用前必須如實(shí)填報(bào)收入預(yù)算，使用時(shí)實(shí)行“用款計(jì)劃+預(yù)算指標(biāo)”雙重控制的支出管理模式[5]。在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，按照“先有預(yù)算、再有指標(biāo)、后有支出”的原則實(shí)行支付控制，對于未編入預(yù)算的收入資金，嚴(yán)禁支出。此外，按照“以收定支”原則，財(cái)政監(jiān)管部門會(huì)對高校相關(guān)資金賬戶進(jìn)行監(jiān)控，實(shí)行財(cái)政收支總額控制，嚴(yán)禁超預(yù)算支出，從而進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束，有效避免預(yù)算赤字。

（三）項(xiàng)目管理更加全面

“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將各項(xiàng)支出全部納入單位預(yù)算，實(shí)行項(xiàng)目庫管理，建立健全支出管理制度”[4]。項(xiàng)目在預(yù)算管理一體化體系中處于核心地位，也是預(yù)算管理活動(dòng)的起點(diǎn)和主線，高校各項(xiàng)預(yù)算支出都要依托項(xiàng)目形式統(tǒng)一歸入項(xiàng)目庫，并實(shí)行項(xiàng)目規(guī)劃、儲(chǔ)備、啟動(dòng)、執(zhí)行、控制、收尾、評價(jià)反饋等全流程、全周期監(jiān)控和管理。預(yù)算編制時(shí)，按照“先謀事再排錢”理念、“先有項(xiàng)目再安排預(yù)算”原則，先進(jìn)行項(xiàng)目儲(chǔ)備入庫、分解細(xì)化，才能選取申報(bào)預(yù)算、核定控制數(shù)。預(yù)算執(zhí)行時(shí)，監(jiān)管部門可以基于項(xiàng)目詳細(xì)運(yùn)行數(shù)據(jù)，全盤掌握資金支付情況，及時(shí)糾正預(yù)算偏差和提醒異常情況。項(xiàng)目完結(jié)時(shí)，預(yù)算單位可以對比項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)的差距，分析預(yù)算資金使用效益，準(zhǔn)確把握實(shí)際預(yù)算狀況和潛在預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，找出偏差關(guān)鍵因素，為下一步調(diào)整和完善項(xiàng)目管理提供決策支持。

（四）預(yù)算執(zhí)行更加規(guī)范

預(yù)算管理一體化通過一系列規(guī)則約束使得預(yù)算執(zhí)行過程更加規(guī)范。一是核算管理更加規(guī)范。預(yù)算管理一體化在“雙體系、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”的會(huì)計(jì)核算模式基礎(chǔ)上又增加了預(yù)算指標(biāo)科目核算，同時(shí)將統(tǒng)一的會(huì)計(jì)復(fù)式記賬規(guī)則作為底層控制機(jī)制嵌入一體化系統(tǒng)。按照相關(guān)要求，高校的預(yù)算和支出必須相互對應(yīng)，若有特殊情況，必須按照“先有預(yù)算后有支出”的原則調(diào)整預(yù)算后再申請支付，同時(shí)預(yù)算變動(dòng)必須按照業(yè)務(wù)規(guī)范進(jìn)行核算，確保預(yù)算的嚴(yán)肅性。二是預(yù)算調(diào)劑更加規(guī)范?！额A(yù)算管理一體化規(guī)范（2.0版）》進(jìn)一步加強(qiáng)了對預(yù)算調(diào)劑類業(yè)務(wù)的規(guī)范化，同時(shí)又進(jìn)一步拓展了調(diào)劑類業(yè)務(wù)邊界范圍，將同一類級下不同款級科目調(diào)整、支出功能分類科目調(diào)整、支出經(jīng)濟(jì)分類科目調(diào)整、項(xiàng)目間調(diào)劑等調(diào)劑事項(xiàng)納入預(yù)算調(diào)劑范疇[5]，強(qiáng)化了預(yù)算約束。三是資金支付更加規(guī)范。資金支付時(shí)，財(cái)政部門可以通過系統(tǒng)設(shè)定的預(yù)算項(xiàng)目支出功能分類底級科目規(guī)則、政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類款級科目規(guī)則實(shí)現(xiàn)對資金支付業(yè)務(wù)的集中校驗(yàn)審查，同時(shí)按照預(yù)算指標(biāo)和資金性質(zhì)管控每筆資金支付，有效杜絕資金濫用。

（五）監(jiān)督機(jī)制更加完善

預(yù)算管理一體化通過歸集資金數(shù)據(jù)、全流程監(jiān)控、雙重監(jiān)控考核等方式迫使高校更加完善預(yù)算管理。第一，預(yù)算管理一體化全面推行后，高校各項(xiàng)收支的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)數(shù)據(jù)被統(tǒng)一匯集在一起，資金來源、資金分配、資金使用都被清晰記錄，通過數(shù)據(jù)追溯可清晰展現(xiàn)每一筆資金的來龍去脈，使上級或外部監(jiān)管部門能夠更全面地掌握預(yù)算管理全貌。第二，基于全程“項(xiàng)目流”的預(yù)算管理，向上可追溯到資金來源，向下可跟蹤到資金去向，通過來源清晰、流向明確的信息流，實(shí)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)全流程可跟蹤、可監(jiān)控。第三，對預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行“執(zhí)行進(jìn)度+績效目標(biāo)”的雙重監(jiān)控考核制度，考核是否達(dá)標(biāo)直接影響下一年的預(yù)算總額，迫使預(yù)算單位改變重預(yù)算申報(bào)輕績效考核的現(xiàn)狀。

四、高校深入推進(jìn)預(yù)算管理一體化存在的問題

預(yù)算管理一體化是一個(gè)全面的、系統(tǒng)性的過程，旨在通過統(tǒng)一規(guī)則、整合信息系統(tǒng)、優(yōu)化管理流程、全覆蓋預(yù)算管理、提高透明度和責(zé)任制以及創(chuàng)新管理等手段，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化。當(dāng)前高校深入推進(jìn)預(yù)算管理一體化還面臨以下主要問題：

（一）高校預(yù)算管理機(jī)制與預(yù)算管理一體化不適應(yīng)

2023年教育部直屬高校財(cái)政資金支付業(yè)務(wù)要求在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中執(zhí)行，但在具體工作中出現(xiàn)了與原有管理機(jī)制不匹配的問題。第一，雖然部分高校已成立“預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組”或“預(yù)算管理委員會(huì)”，但未按預(yù)算管理一體化具體要求落實(shí)，預(yù)算工作具體實(shí)施時(shí)仍然由財(cái)務(wù)部門牽頭組織二級部門申報(bào)，財(cái)務(wù)部門匯總定稿并進(jìn)行后續(xù)預(yù)算工作。預(yù)算參與部門不清楚預(yù)算管理全流程，對預(yù)算各環(huán)節(jié)未形成有效的前后銜接和系統(tǒng)化管理，預(yù)算工作的整體目標(biāo)不明確，職責(zé)劃分不清晰，導(dǎo)致預(yù)算編報(bào)、執(zhí)行和考核等一系列工作推進(jìn)難度較大。第二，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線后業(yè)務(wù)流程有所改變，原有的管理制度、業(yè)務(wù)流程無法直接適用，在工作中容易出現(xiàn)失誤，導(dǎo)致預(yù)算不夠精確與合理，進(jìn)而影響預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的運(yùn)行效果和預(yù)算工作的高效開展。第三，預(yù)算管理觀念比較落后，受傳統(tǒng)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)及思維影響，缺少前瞻性和創(chuàng)新性，甚至部分單位不重視預(yù)算管理工作。

（二）預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還需不斷完善

預(yù)算管理一體化改革不是一蹴而就，需要在具體實(shí)踐應(yīng)用中不斷調(diào)整和完善。第一，目前“年輕”的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)許多功能尚需進(jìn)一步完善，如系統(tǒng)內(nèi)不同業(yè)務(wù)模塊之間銜接配合不佳，模塊間尚未形成有效聯(lián)動(dòng)，影響資金支付業(yè)務(wù)辦理（例如資金已經(jīng)全部支付完成卻在用款計(jì)劃中仍有可用指標(biāo)）；預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)缺乏動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，定額標(biāo)準(zhǔn)更新和完善不及時(shí)，導(dǎo)致某些專業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)不明確情況；穿透式查詢功能不完善，無法直觀查詢歷史數(shù)據(jù)，甚至某些功能模塊無法使用（例如查詢歷史年度調(diào)劑記錄）等。第二，由于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)需要兼顧多個(gè)方面，加上推廣實(shí)施時(shí)間短，又面向中央和地方等各層級使用，導(dǎo)致一體化系統(tǒng)存在諸多技術(shù)支持力度不夠的地方，如系統(tǒng)運(yùn)行卡頓，響應(yīng)時(shí)間較長，系統(tǒng)整體崩潰偶有發(fā)生；項(xiàng)目錄入時(shí)需要錄入填寫的內(nèi)容較多且不支持采用文件模板批量導(dǎo)入；沒有開放標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)接口，導(dǎo)致業(yè)務(wù)人員重復(fù)工作；客戶服務(wù)體系整體建設(shè)水平較差（例如只有電話咨詢且需長久排隊(duì)等待）等。

（三）高校內(nèi)部信息化建設(shè)還需不斷加強(qiáng)

由于近年高校經(jīng)費(fèi)規(guī)模大、資金來源渠道多、業(yè)務(wù)量大等客觀因素，目前大多高校已經(jīng)使用一些財(cái)務(wù)管理軟件實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)核算的基本需求，同時(shí)還延伸出網(wǎng)上預(yù)約報(bào)銷、無現(xiàn)金支付、統(tǒng)一收費(fèi)管理、科研財(cái)務(wù)管理等外圍系統(tǒng)，成為智慧校園的重要組成部分。但目前由于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)暫未開放應(yīng)用程序編程接口（Application Programming Interface，API），使得高?，F(xiàn)有財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)無法直接與其進(jìn)行數(shù)據(jù)共享、交互，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行時(shí)資金支付信息完全依靠人工錄入，與此同時(shí)銀行支付結(jié)果也無法直接反饋到無現(xiàn)金支付系統(tǒng)，前端財(cái)務(wù)系統(tǒng)與后端預(yù)算管理一體化系統(tǒng)間出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)，打破了原有業(yè)務(wù)流程的閉環(huán)式管理模式。錄入效率低、業(yè)務(wù)系統(tǒng)間信息關(guān)聯(lián)性差、數(shù)據(jù)流不貫通成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)性業(yè)務(wù)問題。

（四）預(yù)算編制科學(xué)化水平有待繼續(xù)提高

高校中少數(shù)業(yè)務(wù)人員甚至是單位領(lǐng)導(dǎo)，未能充分認(rèn)識到預(yù)算在高校事務(wù)管理中所起到的作用，認(rèn)為預(yù)算編制就是簡單的“填表”過程。第一，預(yù)算編制時(shí)，由于職責(zé)不明晰、分解細(xì)化目標(biāo)不夠，造成部門年度預(yù)算未能結(jié)合歷史數(shù)據(jù)、發(fā)展趨勢、戰(zhàn)略目標(biāo)等合理編制，預(yù)算項(xiàng)目缺乏事前研判、事中調(diào)整。第二，高校普遍存在項(xiàng)目庫建設(shè)不足的問題，各職能部門未能將預(yù)算置于學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略、遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)和即期分解任務(wù)中通盤考慮，僅從本部門利益出發(fā)編制預(yù)算，出現(xiàn)部分項(xiàng)目無人申報(bào)、部分項(xiàng)目卻從不同口徑被重復(fù)或交叉申報(bào)，甚至出現(xiàn)已不適應(yīng)學(xué)校當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r的申報(bào)項(xiàng)目，造成有限預(yù)算資源的浪費(fèi)，致使資金預(yù)算的宏觀調(diào)控和資源有效配置功能發(fā)揮不充分，學(xué)校重點(diǎn)項(xiàng)目和戰(zhàn)略規(guī)劃得不到充足有效的資金支撐。

（五）預(yù)算績效管理水平有待進(jìn)一步提升

績效管理是預(yù)算管理一體化中不可或缺的一環(huán)，對提高預(yù)算管理的有效性、促進(jìn)資源合理配置、實(shí)現(xiàn)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃具有不可替代的作用。第一，高校的績效指標(biāo)體系建設(shè)不足，普遍存在指標(biāo)分解、細(xì)化不夠，不能直觀反映預(yù)算項(xiàng)目的內(nèi)容和特征，造成預(yù)算績效評價(jià)缺乏衡量依據(jù)。第二，對預(yù)算績效的監(jiān)督、考核多注重預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，而對資金使用效益的監(jiān)督和考核力度不足。第三，績效評價(jià)多為內(nèi)部自評、缺乏第三方監(jiān)督，公正性和客觀性不足，導(dǎo)致預(yù)算評價(jià)的引領(lǐng)和約束作用欠缺，難以與單位內(nèi)部治理形成管理合力[6]。第四，預(yù)算績效管理的最終目的是在實(shí)踐中應(yīng)用，即將績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用于下一預(yù)算年度，但由于績效評價(jià)的公正性和客觀性因素，導(dǎo)致實(shí)際中績效評價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用不足，預(yù)算績效正向激勵(lì)約束作用沒有得到充分發(fā)揮。

（六）內(nèi)控建設(shè)還需不斷完善

不相容崗位分離原則是內(nèi)部控制的重要組成部分。根據(jù)這一原則，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在設(shè)計(jì)之初就實(shí)行以“統(tǒng)一管理、角色分權(quán)”為指導(dǎo)的崗位角色權(quán)限制，不同崗位設(shè)有不同的獨(dú)立數(shù)字證書（UKey）。但就目前預(yù)算管理一體化整體開展情況來看，不少高校仍存在一定風(fēng)險(xiǎn)和隱患，內(nèi)控管理形同虛設(shè)，如預(yù)算管理一體化內(nèi)控制度不完善、一體化業(yè)務(wù)流程不清晰、風(fēng)控意識不強(qiáng)、內(nèi)部監(jiān)督落實(shí)不到位等。此外，內(nèi)部控制執(zhí)行效果受人為執(zhí)行因素影響較大，如數(shù)字證書密碼強(qiáng)度弱、一人使用多個(gè)不同崗位證書或一臺電腦同時(shí)接入多個(gè)數(shù)字證書的情況普遍存在等。

（七）復(fù)合型人才嚴(yán)重短缺

在數(shù)智化信息時(shí)代，深入推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作對業(yè)務(wù)人員的要求相對較高，業(yè)務(wù)人員不僅需要熟悉業(yè)務(wù)活動(dòng)，也需要掌握財(cái)務(wù)相關(guān)知識，還需要懂得信息技術(shù)。然而當(dāng)前在重會(huì)計(jì)核算輕財(cái)務(wù)管理的工作氛圍中，高校業(yè)務(wù)人員普遍存在過于重視本業(yè)務(wù)的知識和技能，而忽視對其他領(lǐng)域的關(guān)注，加上繁重的事務(wù)性工作致使業(yè)務(wù)人員無暇顧及學(xué)習(xí)新知識、新技能，導(dǎo)致就業(yè)務(wù)論業(yè)務(wù)，就資金談資金的“核算型”財(cái)務(wù)思維和“事后型”財(cái)務(wù)管理方式延續(xù)至今，基于財(cái)會(huì)融合、業(yè)財(cái)融合的全局創(chuàng)新型財(cái)務(wù)管理思維極其稀缺。同時(shí)擁有業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、技術(shù)等多維度知識結(jié)構(gòu)的復(fù)合型人才短缺，為預(yù)算管理一體化后續(xù)深入推進(jìn)帶來不利影響。

五、高校深入推進(jìn)預(yù)算管理一體化的應(yīng)對舉措

預(yù)算管理一體化是一項(xiàng)全員參與、全方位管理、全過程監(jiān)控、精細(xì)化控制的系統(tǒng)性財(cái)政改革，高校工作人員應(yīng)提高政治站位，強(qiáng)化主體責(zé)任，優(yōu)化完善制度體系。

（一）健全預(yù)算管理機(jī)制，優(yōu)化完善預(yù)算制度體系

健全的預(yù)算管理機(jī)制是預(yù)算管理有效實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。首先，高?？筛鶕?jù)自身實(shí)際管理布局設(shè)立分層預(yù)算管理組織體系，根據(jù)權(quán)責(zé)設(shè)立預(yù)算決策機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理機(jī)構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，形成財(cái)權(quán)與事權(quán)分明、相對獨(dú)立、互相分離的科學(xué)化組織管理體系。其次，層次化組織體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)需要健全的規(guī)章制度予以保障，各高校應(yīng)根據(jù)自身情況、一體化改革要求和管理需求設(shè)置科學(xué)化、合理化的前瞻性預(yù)算運(yùn)行機(jī)制[7]，修訂或補(bǔ)充預(yù)算管理制度、預(yù)算管理原則、預(yù)算編制方法等綱領(lǐng)性文件，明確學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)、下達(dá)年度預(yù)算目標(biāo)、審核批準(zhǔn)預(yù)算編制方案，解決預(yù)算管理爭議、批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整，審議各部門預(yù)算執(zhí)行情況、審查和批準(zhǔn)預(yù)算考核方案、考核獎(jiǎng)懲措施的落實(shí)等。最后，通過建立橫向聯(lián)動(dòng)、縱向貫通的預(yù)算工作協(xié)同機(jī)制，確保預(yù)算信息能夠雙向順暢流轉(zhuǎn)到各層級機(jī)構(gòu)，避免出現(xiàn)相互推諉，各自獨(dú)立的現(xiàn)象，確保組織體系政令暢達(dá)，執(zhí)行有力，從而保證預(yù)算管理工作能落到實(shí)處。通過壓實(shí)校內(nèi)各部門的主體責(zé)任，建章立制，擰緊責(zé)任鏈條，層層傳導(dǎo)壓力，才能有效確保預(yù)算工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和真實(shí)性。預(yù)算管理組織體系如圖1。

（二）推進(jìn)一體化系統(tǒng)建設(shè)，提升工作效率

任何改革都不是一蹴而就的，因此預(yù)算管理一體化系統(tǒng)也需要經(jīng)歷一個(gè)漫長的版本迭代過程才能逐漸走向成熟。一是加強(qiáng)預(yù)算單位、上級主管部門、財(cái)政主管部門以及代理銀行間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，合理構(gòu)建預(yù)算業(yè)務(wù)運(yùn)行管理機(jī)制，方便業(yè)務(wù)問題快速回溯反饋。二是對審核流程、資金支付、預(yù)算編制、資產(chǎn)管理等功能模塊進(jìn)一步完善，優(yōu)化模塊間聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升用戶的使用體驗(yàn)。三是在保障預(yù)算管理一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全的前提下，適當(dāng)開放系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)API（應(yīng)用程序編程接口），允許各預(yù)算單位根據(jù)自身需求應(yīng)用信息化技術(shù)定制、完善內(nèi)部業(yè)務(wù)信息化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)前后端業(yè)務(wù)貫通，減少業(yè)務(wù)人員重復(fù)性勞動(dòng)，提升工作效率。四是加強(qiáng)實(shí)務(wù)操作引導(dǎo)，如在每個(gè)預(yù)算管理模塊中添加相應(yīng)的操作手冊、教學(xué)視頻、常見問題答疑匯總并及時(shí)進(jìn)行更新等，方便預(yù)算單位建立或完善內(nèi)部知識庫，便于業(yè)務(wù)人員參考學(xué)習(xí)。五是加強(qiáng)客戶服務(wù)體系建設(shè)，建立多渠道業(yè)務(wù)咨詢通道，健全各類問題反饋和跟蹤機(jī)制，提升幫助用戶答疑解惑力度，做到件件有著落，事事有回音。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效

高校需要從實(shí)際出發(fā)，綜合全局和長遠(yuǎn)規(guī)劃，根據(jù)預(yù)算管理一體化需求完善內(nèi)部業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)，提高預(yù)算管理信息化水平和工作效率。首先，根據(jù)預(yù)算管理一體化要求建立或升級原有業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)，健全預(yù)算項(xiàng)目、績效管理體系，提升業(yè)務(wù)事前、事中、事后全方位管理能力。其次，梳理業(yè)務(wù)流程、打通業(yè)務(wù)斷點(diǎn)，通過連接、協(xié)同等方式進(jìn)一步整合現(xiàn)有業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)，做好內(nèi)部信息系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的有效銜接，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流、資金流、信息流、數(shù)據(jù)流“四流合一”和“數(shù)出一源”。最后，探索搭建高校數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、接口標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、跨平臺多源數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)流程協(xié)同，并嘗試?yán)脵C(jī)器人流程自動(dòng)化（Robotic Process Automation，RPA）、人工智能（Artificial Intelligence，AI）等推動(dòng)預(yù)算運(yùn)行機(jī)制向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和流程驅(qū)動(dòng)雙驅(qū)動(dòng)的方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)場景自動(dòng)化、實(shí)時(shí)化、智能化，將工作人員從低附加值的流程化財(cái)務(wù)工作中釋放出來，更多地從事業(yè)務(wù)指導(dǎo)、決策支持、風(fēng)險(xiǎn)管控等高附加值的管理工作，達(dá)到預(yù)算管理提質(zhì)增效的目的。預(yù)算管理系統(tǒng)架構(gòu)如圖2。

（四）繼續(xù)提升預(yù)算編制水平，強(qiáng)化項(xiàng)目管控

預(yù)算編制是預(yù)算管理一體化的重要一環(huán)，也是起始環(huán)節(jié)，高質(zhì)量的預(yù)算編制是后續(xù)順利執(zhí)行的基礎(chǔ)。首先，加大宣傳和培訓(xùn)力度，引起領(lǐng)導(dǎo)重視，改變傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念，提高對預(yù)算工作的重視程度，形成良性的工作機(jī)制。其次，在預(yù)算編制工作中，應(yīng)當(dāng)設(shè)定明確的預(yù)算目標(biāo)，確定預(yù)算編制重點(diǎn)，從部門總體職責(zé)出發(fā)分解、細(xì)化學(xué)校中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，確保部門預(yù)算目標(biāo)與學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致，為預(yù)算編制提供明確的方向。最后，通過強(qiáng)化項(xiàng)目管控，精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)預(yù)算“編制有目標(biāo)，執(zhí)行有監(jiān)控，完成有評價(jià)，結(jié)果有反饋，反饋有應(yīng)用”的良性循環(huán)[8]，有效將“過緊日子”要求落到實(shí)處。對此，需要做好以下四點(diǎn)：一是做好項(xiàng)目評審工作，健全項(xiàng)目入庫機(jī)制，建立明確、有序和規(guī)范的項(xiàng)目管控流程，強(qiáng)化項(xiàng)目事前規(guī)劃論證，事中資金使用監(jiān)控，事后績效評價(jià)、結(jié)果反饋和應(yīng)用；二是加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，完善項(xiàng)目儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫，為同類項(xiàng)目在立項(xiàng)依據(jù)、費(fèi)用測算、資金執(zhí)行、績效評價(jià)等方面提供數(shù)據(jù)參考，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的科學(xué)化、精準(zhǔn)化管理；三是健全項(xiàng)目庫管理機(jī)制，以“項(xiàng)目流”形式做好項(xiàng)目全程跟蹤，及時(shí)對項(xiàng)目庫進(jìn)行清理和更新，做好項(xiàng)目的滾動(dòng)管理和全周期管理，有效整合歸并相似項(xiàng)目、壓減不合理預(yù)算金額；四是在保證高?；局С龅那疤嵯拢愿咝Ｕw的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，引導(dǎo)預(yù)算資源向關(guān)鍵教學(xué)活動(dòng)、優(yōu)勢學(xué)科、重點(diǎn)科研項(xiàng)目傾斜，從而使資源達(dá)到最優(yōu)化配置，資金得到最有效使用，實(shí)現(xiàn)花最少的錢辦最有成效的事。

（五）繼續(xù)提升績效管理水平，強(qiáng)化監(jiān)管考核力度

預(yù)算始于編制，貴在執(zhí)行，重在監(jiān)管考核。第一，從高校自身具體情況出發(fā)，探索搭建共性指標(biāo)框架，提煉關(guān)鍵個(gè)性指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的績效指標(biāo)體系，同時(shí)加強(qiáng)績效指標(biāo)的動(dòng)態(tài)建設(shè)，以保證績效指標(biāo)與目標(biāo)的匹配性。第二，以嵌入或固化等手段將績效指標(biāo)置入項(xiàng)目管理之中，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目與績效目標(biāo)綁定、項(xiàng)目與績效評價(jià)關(guān)聯(lián)，通過建立健全全過程、多維度的績效監(jiān)控機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管。如在信息系統(tǒng)中設(shè)立智能風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警攔截機(jī)制，發(fā)揮信息系統(tǒng)對預(yù)算執(zhí)行的硬約束功能，當(dāng)?shù)陀诨虺^設(shè)定比例閾值時(shí)及時(shí)預(yù)警提醒或攔截，例如執(zhí)行進(jìn)度慢、資金使用效益差、資金使用違規(guī)等情況。第三，針對內(nèi)部自評公正性和客觀性不足的情況，學(xué)?？梢越⒃u價(jià)機(jī)制邀請師生參與評價(jià)，上級主管部門可以采取抽檢或邀請外部機(jī)構(gòu)參與評價(jià)，通過多方參與評價(jià)的方式，逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理模式，提高評價(jià)結(jié)果的客觀性和有效性。第四，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的反饋與應(yīng)用，評價(jià)機(jī)構(gòu)要及時(shí)向被評價(jià)部門反饋評價(jià)結(jié)果、存在問題以及相關(guān)整改建議，并監(jiān)督整改進(jìn)程；被評價(jià)部門也要認(rèn)真整改發(fā)現(xiàn)的問題，并及時(shí)反饋整改情況，為下一年度預(yù)算工作劃出紅線；上級部門將評價(jià)結(jié)果與下一年度財(cái)政撥款掛鉤，并通過激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)高校整體績效管理水平的提升。

（六）持續(xù)加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，嚴(yán)肅工作紀(jì)律

為保障高校內(nèi)部預(yù)算活動(dòng)有序進(jìn)行，高校需要形成明確規(guī)范的管理制度、管理標(biāo)準(zhǔn)和管理流程，對人員、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)和工作流程實(shí)施全流程監(jiān)管，以提高預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、客觀性和評價(jià)結(jié)果的有效性。第一，面對預(yù)算管理一體化新業(yè)態(tài)新形勢，應(yīng)當(dāng)兼顧新業(yè)務(wù)流程與內(nèi)部控制的需要，站在業(yè)財(cái)融合的角度，對原有管理制度、業(yè)務(wù)流程進(jìn)行完善和重構(gòu)優(yōu)化，重新劃分業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)，明確崗位系統(tǒng)權(quán)限，據(jù)實(shí)開展業(yè)務(wù)與系統(tǒng)層面內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估和識別，制定正確的控制措施，不斷完善內(nèi)控建設(shè)。第二，高校需要從制度層面、業(yè)務(wù)執(zhí)行層面對相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督，堅(jiān)持不相容崗位相分離原則，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目論證、預(yù)算填報(bào)、預(yù)算審核相互分開，政府采購、資金支付、資產(chǎn)管理相互隔離。第三，為避免內(nèi)控執(zhí)行流于形式，需要嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)審批制度，提高審批效率的同時(shí)健全完善獎(jiǎng)懲考核系統(tǒng)和評價(jià)體系。

（七）做好隊(duì)伍建設(shè)，搭建人才梯隊(duì)

預(yù)算管理一體化具有跨崗位、跨部門、多業(yè)務(wù)、綜合性強(qiáng)的特點(diǎn)。就短期而言，要立足業(yè)務(wù)實(shí)際，統(tǒng)籌建設(shè)工作專班，通過組織集中培訓(xùn)、專題報(bào)告、崗位實(shí)操演練、現(xiàn)場答疑等多元化、系統(tǒng)性職業(yè)繼續(xù)教育方式，提升業(yè)務(wù)人員的崗位技能、知識儲(chǔ)備等專業(yè)素養(yǎng)，以快速適應(yīng)新管理模式。同時(shí)還應(yīng)鼓勵(lì)各崗位業(yè)務(wù)人員自主學(xué)習(xí)、優(yōu)化工作路徑、解決工作難題。就長期而言，要解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，提高站位，優(yōu)化中高端復(fù)合型、創(chuàng)新型人才培養(yǎng)方式，構(gòu)建復(fù)合型人才能力提升框架，給予業(yè)務(wù)人員更廣闊的成長空間。要貫徹人本理念，著重從提升業(yè)務(wù)人員的全局思維、創(chuàng)新思維、戰(zhàn)略思維入手，不斷拓寬工作思路和能力視野，重視中高端人才在高校財(cái)務(wù)管理中的作用和價(jià)值，鼓勵(lì)業(yè)務(wù)人員擺脫就資金談資金的僵化思維，養(yǎng)成將財(cái)務(wù)工作放在更大的格局中去思考的習(xí)慣，強(qiáng)化終身學(xué)習(xí)能力，打造一支專業(yè)素養(yǎng)卓越、綜合能力出眾的可持續(xù)發(fā)展型人才隊(duì)伍。

六、結(jié)語

在財(cái)政“十四五”規(guī)劃和“過緊日子”背景下，高校人員需要深刻領(lǐng)悟政策內(nèi)涵，準(zhǔn)確掌握核心要義，以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)融入預(yù)算管理改革進(jìn)程中，以預(yù)算管理一體化為著力點(diǎn)，探索業(yè)財(cái)深度融合的科學(xué)化預(yù)算管理機(jī)制，加強(qiáng)成本效益數(shù)據(jù)支撐，促進(jìn)資源整合，優(yōu)化資源配置方式，提升教育投入績效評價(jià)，做好全面預(yù)算績效管理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資源的精準(zhǔn)投放，提高資金使用效益，不斷健全與高校實(shí)際相結(jié)合的現(xiàn)代預(yù)算管理體系，促進(jìn)高校財(cái)務(wù)管理水平在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再上新臺階，為加快推進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)“雙一流”建設(shè)目標(biāo)筑牢財(cái)務(wù)根基。

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