【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.03.001

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）

引言

行政區(qū)劃作為國(guó)家治理體系的重要基石，既是空間資源配置的關(guān)鍵工具，也是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視行政區(qū)劃工作，將其納入國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的全局進(jìn)行謀劃。國(guó)家相繼出臺(tái)《設(shè)立縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)》《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》等一系列政策法規(guī)文件，構(gòu)建起覆蓋城鄉(xiāng)的行政區(qū)劃制度框架。

2022年，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政區(qū)劃工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確要加強(qiáng)戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性研究，提升行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性，將改革重心轉(zhuǎn)向空間治理效能的提升。自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)通過(guò)科學(xué)調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置，顯著優(yōu)化了城市空間結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了中心城市輻射能力，促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在此過(guò)程中，一系列行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)踐，如“撤縣（市）設(shè)區(qū)\"\"撤縣設(shè)市\(zhòng)"\"隸屬關(guān)系變更\"\"政府駐地遷移”等，不僅有效破解了空間碎片化難題，更在提升綜合承載力、服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略中發(fā)揮了重要作用。

然而，隨著城市發(fā)展從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，在實(shí)踐過(guò)程中，行政區(qū)劃調(diào)整也暴露出一些問(wèn)題：部分城市過(guò)度依賴(lài)撤縣設(shè)區(qū)擴(kuò)張規(guī)模，導(dǎo)致“攤大餅”式無(wú)序發(fā)展問(wèn)題，加劇了區(qū)域不平衡與治理復(fù)雜性[3-4；個(gè)別地區(qū)忽視歷史文化傳承與生態(tài)保護(hù)，削弱了地名文化遺產(chǎn)的延續(xù)性[5]。對(duì)此，中央明確提出，行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調(diào)、拿不準(zhǔn)的不動(dòng)、時(shí)機(jī)條件不成熟的不改，確保行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整同國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)防建設(shè)需要相適應(yīng)[]。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將行政區(qū)劃視為動(dòng)態(tài)適配治理需求的系統(tǒng)性工程，注重通過(guò)法治化、精細(xì)化調(diào)整優(yōu)化城市功能布局。我國(guó)在繼承和發(fā)展“山川形便”“犬牙相入\"傳統(tǒng)智慧的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極借鑒國(guó)際系統(tǒng)性治理框架，構(gòu)建與國(guó)家治理體系相適應(yīng)的行政區(qū)劃體系，推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化[8]。在新時(shí)期，我國(guó)需要系統(tǒng)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、統(tǒng)籌對(duì)接國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、對(duì)標(biāo)國(guó)際前沿理念，構(gòu)建適配中國(guó)式現(xiàn)代化的行政區(qū)劃治理體系。這是新時(shí)期推進(jìn)國(guó)家空間治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

一、黨的十八大以來(lái)我國(guó)行政區(qū)劃與城市治理取得的突出成就

（一）中心城市市轄區(qū)結(jié)構(gòu)更加合理，綜合承載能力明顯增強(qiáng)

行政區(qū)劃作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，是促進(jìn)資源優(yōu)化配置和提升區(qū)域治理效能的重要手段。中心城市作為國(guó)家發(fā)展的主要增長(zhǎng)極，其內(nèi)部行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)合理與否直接關(guān)系到城市功能布局、空間治理效率及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成效，對(duì)于推動(dòng)國(guó)家整體高質(zhì)量發(fā)展具有關(guān)鍵作用[10]。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)科學(xué)化、系統(tǒng)性的行政區(qū)劃調(diào)整，圍繞優(yōu)化中心城市市轄區(qū)結(jié)構(gòu)、提升資源配置效率、完善城市功能布局等目標(biāo)，先后實(shí)施了220余次縣級(jí)及以上的區(qū)劃調(diào)整。這一系列改革措施有效解決了中心城市長(zhǎng)期存在的空間碎片化、資源分布不均衡、治理效能不足等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，進(jìn)一步增強(qiáng)了城市的綜合承載能力和高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)能，為深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供了堅(jiān)實(shí)支撐。

地方各級(jí)政府通過(guò)新設(shè)或合并重組市轄區(qū)等手段，有效推動(dòng)了中心城市空間的擴(kuò)容和功能重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了城市發(fā)展的跨越式提升[1]。通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，打破了傳統(tǒng)行政邊界的制約，促進(jìn)了城市內(nèi)部不同區(qū)域間的資源整合、功能互補(bǔ)與協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，2020年成都市新設(shè)新津區(qū)，此次調(diào)整使成都主城區(qū)向南拓展至天府新區(qū)南翼，強(qiáng)化了成都作為成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈極核城市的空間承載力。同時(shí)通過(guò)“核心區(qū) + 功能拓展區(qū)\"的圈層結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化的大都市區(qū)空間形態(tài)[12]。又如，2015年上海市合并閘北區(qū)與靜安區(qū)，設(shè)立新的靜安區(qū)。合并后，兩區(qū)資源整合加速，蘇河灣區(qū)域成為高端商務(wù)與歷史文化融合示范區(qū)[13]。

（二）增設(shè)了一批縣級(jí)市，城市空間布局更加合理

作為上承大中城市、下啟鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)型建制，縣級(jí)市的科學(xué)設(shè)置是完善國(guó)家城市體系的重要環(huán)節(jié)。由于盲目撤縣設(shè)市容易導(dǎo)致許多地方“虛假城市化\"問(wèn)題[14]，1997年國(guó)務(wù)院暫停了撤縣設(shè)市工作。這一舉措雖遏制了無(wú)序設(shè)市現(xiàn)象，但我國(guó)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系不完善等問(wèn)題依然有待解決[15]。為此，2010年前后，國(guó)家逐步啟動(dòng)自治州駐地、兵團(tuán)和邊境口岸等特定區(qū)域的設(shè)市工作。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可以有序改市；2014年，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》進(jìn)一步提出“把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市”。2017年，全國(guó)撤縣設(shè)市工作全面重啟。根據(jù)民政部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃變更情況》，2013—2024年，我國(guó)共有56個(gè)縣完成了撤縣設(shè)市行政區(qū)劃調(diào)整。

近十年來(lái)，我國(guó)通過(guò)撤縣設(shè)市政策有效優(yōu)化了城市空間布局（圖2），新增縣級(jí)市主要分為五類(lèi)：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣，通過(guò)撤縣設(shè)市進(jìn)一步發(fā)揮經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，如江蘇海安市（全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣）和山東鄒平市（全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣）。二是戰(zhàn)略要地與重要交通節(jié)點(diǎn)城市，例如四川隆昌市（川渝合作橋頭堡）江西龍南市（贛粵邊界節(jié)點(diǎn)城市）以及新疆庫(kù)車(chē)市、廣西平果市、云南騰沖市。三是少數(shù)民族聚居地區(qū)自治州州府所在地，如云南蒙自市和四川康定市等。四是邊疆口岸與兵團(tuán)城市，邊疆縣如西藏米林市和錯(cuò)那市、黑龍江漠河市和東寧市，兵團(tuán)設(shè)市的如新疆昆玉市、白楊市等。五是特殊功能城市，如貴州黔西市（生態(tài)旅游與鞏固脫貧成果）云南澄江市（生態(tài)保護(hù)與旅游發(fā)展）。這些實(shí)踐表明，縣級(jí)市布局已從單一規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向與國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略、主體功能區(qū)制度深度嵌合。撤縣設(shè)市顯著完善了國(guó)家城市規(guī)模體系結(jié)構(gòu)，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供了空間支撐，提升了邊疆安全保障與民族地區(qū)發(fā)展水平，成為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要實(shí)踐。

（三）部分城市撤并整合，優(yōu)化了區(qū)域發(fā)展格局

城市撤并整合作為我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的重要類(lèi)型，主要指通過(guò)合并地級(jí)行政單元或跨地級(jí)實(shí)施縣級(jí)政區(qū)隸屬關(guān)系變更，重構(gòu)區(qū)域行政區(qū)劃格局的實(shí)踐形式。此類(lèi)調(diào)整雖總量較少，但因涉及行政層級(jí)高、影響范圍廣，成為破解區(qū)域發(fā)展梗阻的關(guān)鍵舉措。根據(jù)地級(jí)政區(qū)調(diào)整的實(shí)踐形態(tài)，可分為兩類(lèi)：其一為地級(jí)市整體撤銷(xiāo)，如2019年撤銷(xiāo)萊蕪地級(jí)市，將其劃入濟(jì)南市管轄；其二為跨市域劃轉(zhuǎn)縣級(jí)政區(qū)，如2020年將公主嶺市從四平市劃歸長(zhǎng)春市代管。此類(lèi)調(diào)整的目的是通過(guò)行政邊界重構(gòu)推動(dòng)生產(chǎn)要素跨區(qū)域重組，服務(wù)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

說(shuō)明：圖2a基于自然資源部標(biāo)準(zhǔn)地圖服務(wù)網(wǎng)站審圖號(hào)為 GS（2024）0650 號(hào)的標(biāo)準(zhǔn)地圖制作，底圖無(wú)修改。圖2b數(shù)據(jù)來(lái)源為根據(jù)民政部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃變更情況》整理而得。

地級(jí)政區(qū)撤并整合對(duì)區(qū)域發(fā)展格局的優(yōu)化體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，強(qiáng)化核心城市輻射功能。濟(jì)南市合并萊蕪后，整合兩地鋼鐵產(chǎn)業(yè)與科創(chuàng)資源，構(gòu)建起覆蓋黃河下游的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，使山東半島城市群核心引擎能級(jí)顯著提升[1；成都代管簡(jiǎn)陽(yáng)市，將天府國(guó)際機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)納入全域統(tǒng)籌，推動(dòng)城市發(fā)展軸線從“單核集聚\"轉(zhuǎn)向\"雙港聯(lián)動(dòng)\"[7]。其二，促進(jìn)城市群深度協(xié)同。長(zhǎng)春市代管公主嶺市，打破原有“長(zhǎng)春一四平\"行政分割，形成汽車(chē)產(chǎn)業(yè)跨市域配套體系，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)長(zhǎng)吉一體化戰(zhàn)略[18];巢湖行政區(qū)劃調(diào)整后，強(qiáng)化了合肥市作為長(zhǎng)三角城市群西翼的樞紐地位[19]。其三，創(chuàng)新區(qū)域治理機(jī)制。萊蕪并入濟(jì)南的過(guò)程中探索“稅收分成 + 指標(biāo)調(diào)劑\"利益協(xié)調(diào)機(jī)制，為跨行政區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供制度樣本。這些實(shí)踐表明，地級(jí)政區(qū)撤并整合是促進(jìn)區(qū)域空間重構(gòu)的重要抓手，實(shí)現(xiàn)了從城市空間擴(kuò)展向區(qū)域功能融合的深刻轉(zhuǎn)變，為構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間體系提供了關(guān)鍵支撐。

（四）推進(jìn)功能區(qū)向行政區(qū)轉(zhuǎn)變，理順行政管理體制

行政區(qū)的界線具有明顯的約束性和歷史繼承性，而功能區(qū)是為實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能人為劃定的（如開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)等），地方政府設(shè)立管委會(huì)對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一管理。由于功能區(qū)的設(shè)置常?？缭蕉鄠€(gè)不同的行政區(qū)，容易造成多頭管理、各自為政的局面，管委會(huì)和當(dāng)?shù)卣g可能出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、相互扯皮等問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致資源保護(hù)利用的分割和失衡、開(kāi)發(fā)成本增加及建設(shè)重復(fù)等問(wèn)題[20]。如何調(diào)和行政區(qū)與功能區(qū)在管理體制、空間范圍上的矛盾，實(shí)現(xiàn)跨界功能區(qū)的協(xié)同發(fā)展，成為行政區(qū)劃需要解決的重要問(wèn)題。

近十年來(lái)，我國(guó)通過(guò)統(tǒng)籌行政區(qū)與功能區(qū)設(shè)置，推動(dòng)二者在空間范圍、管理職能上深度融合發(fā)展，成為優(yōu)化空間治理體系的重要突破?；凇蛾P(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政區(qū)劃工作的意見(jiàn)》等政策文件，各地探索出“區(qū)政合一\"“職能嵌套”等創(chuàng)新模式，逐步破解了功能區(qū)“有經(jīng)濟(jì)職能無(wú)行政權(quán)限”行政區(qū)“有管理責(zé)任缺發(fā)展抓手”的體制性矛盾[21]。通過(guò)將成熟的功能區(qū)升級(jí)為行政區(qū)或?qū)嵤耙惶讬C(jī)構(gòu)、多塊牌子\"管理模式，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃編制、資源配置、公共服務(wù)等領(lǐng)域的系統(tǒng)整合，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展注入制度動(dòng)能[22]。例如，上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)就通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整和改革，設(shè)立了相應(yīng)的新區(qū)政府，實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”；杭州市錢(qián)塘區(qū)整合了杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)；南昌市紅谷灘新區(qū)設(shè)置紅谷灘區(qū)。這些舉措都有效理順了功能區(qū)的行政管理體制。

二、行政區(qū)劃設(shè)置與城市治理中存在的問(wèn)題

（一）地級(jí)政區(qū)的結(jié)構(gòu)性失衡與空間治理困境

1.部分中心城市內(nèi)部行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)框架未適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需求

現(xiàn)階段，部分中心城市（直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市）的內(nèi)部行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)未能與新時(shí)期城市高質(zhì)量發(fā)展的需求相適應(yīng)，治理效能有待提升。主要問(wèn)題體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是老城區(qū)碎片化問(wèn)題。中心城市老城區(qū)普遍存在規(guī)模小而數(shù)量多的碎片化現(xiàn)象，政區(qū)邊界復(fù)雜且交錯(cuò)重疊。這不僅加劇了城市內(nèi)部資源分割、弱化整體協(xié)同發(fā)展能力，也妨礙了歷史文化名城保護(hù)、城市空間功能優(yōu)化以及資源的集約高效利用[23]。二是市轄區(qū)規(guī)模懸殊問(wèn)題。市轄區(qū)之間規(guī)模差異較大，阻礙了政區(qū)間的資源要素互補(bǔ)與區(qū)域均衡發(fā)展[24]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有13個(gè)中心城市的最大市轄區(qū)面積超過(guò)最小市轄區(qū)的20倍。規(guī)模小的老城區(qū)通常擁有較為成熟的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和豐富的公共資源，但缺乏發(fā)展空間；而規(guī)模大的新城區(qū)空間資源豐富，卻嚴(yán)重缺乏產(chǎn)業(yè)支撐與人口聚集效應(yīng)，難以形成發(fā)展合力。三是中小城市的中心城區(qū)空間受限問(wèn)題。部分中小城市的中心城區(qū)空間受限，嚴(yán)重制約了城市對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用[25]。四是行政區(qū)與功能區(qū)的體制摩擦問(wèn)題。部分中心城市市轄行政區(qū)與功能區(qū)（如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)）之間存在明顯的管理職能重疊、協(xié)調(diào)困難，容易導(dǎo)致政策實(shí)施低效化和發(fā)展資源的浪費(fèi)。五是行政中心與經(jīng)濟(jì)中心區(qū)位重疊問(wèn)題。這加劇了資源配置緊張和城市治理難度。在石家莊、蘭州等9個(gè)中心城市，省政府與市政府駐地處于同一個(gè)市轄區(qū)內(nèi)。這種空間疊加使城市中心區(qū)資源過(guò)度集中，而新區(qū)發(fā)展因缺乏行政資源和政策傾斜難以有效推進(jìn)。此外，部分城市在實(shí)施政府駐地搬遷時(shí)，由于搬遷距離過(guò)遠(yuǎn)而難以發(fā)揮帶動(dòng)新區(qū)發(fā)展的作用，反而造成行政成本上升。

2.“直筒子”地級(jí)市行政區(qū)劃單一化與中心城區(qū)支撐能力不足的空間治理困境

“直筒子\"地級(jí)市是指直接轄鎮(zhèn)（街道）而無(wú)縣級(jí)行政單位的特殊地級(jí)市。我國(guó)目前共有4個(gè)“直筒子\"市，分別是廣東省東莞市、中山市，海南省儋州市，甘肅省嘉峪關(guān)市。這種行政區(qū)劃模式在工業(yè)化初期因減少行政層級(jí)而提高了政府的行政效率，推動(dòng)了工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。然而，隨著城市規(guī)模擴(kuò)大與經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，這種單一化區(qū)劃結(jié)構(gòu)的治理缺陷逐漸顯現(xiàn)。首先，城市缺乏明確的中心城區(qū)，導(dǎo)致城市發(fā)展呈現(xiàn)高度的空間碎片化。例如，東莞市出現(xiàn)典型的“城中有村、村中有城\"格局，城鄉(xiāng)邊界模糊，城市品質(zhì)和整體競(jìng)爭(zhēng)力受損[26]。其次，鎮(zhèn)街之間出現(xiàn)一定程度的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，土地資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用效率低下問(wèn)題突出，制約了區(qū)域間協(xié)同發(fā)展效能和資源的整體優(yōu)化配置。此外，“直筒子”市缺少中心城區(qū)，各建制鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)管理水平相對(duì)滯后，單一化的行政區(qū)劃模式還使城市發(fā)展戰(zhàn)略的整體規(guī)劃實(shí)施困難，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局，進(jìn)一步阻礙了城市持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力與活力。

3.地區(qū)和盟的行政管理體制不利于新型城鎮(zhèn)化與中心城市建設(shè)

地區(qū)和盟作為省、自治區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，不具備地方政府的完整職能及相應(yīng)的地方立法權(quán)，治理效能不足問(wèn)題較為突出。我國(guó)目前共有3個(gè)盟（內(nèi)蒙古錫林郭勒盟、阿拉善盟和興安盟）和7個(gè)地區(qū)（黑龍江省大興安嶺地區(qū)，西藏自治區(qū)阿里地區(qū)，新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地區(qū)、喀什地區(qū)、和田地區(qū)、塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)）。由于缺乏地方政府的完整職能與自主決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的權(quán)力，地區(qū)和盟難以高效協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[27]，特別是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌方面表現(xiàn)得更為明顯。以大興安嶺地區(qū)為例，由于不具備地方政府的完整行政職能，無(wú)法高效落實(shí)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展平衡的相關(guān)政策措施，生態(tài)保護(hù)成效不足，區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨瓶頸

4.部分地級(jí)市存在規(guī)模過(guò)小與行政成本過(guò)高的治理難題

一些袖珍地級(jí)市由于行政區(qū)域規(guī)模與人口體量過(guò)小，面臨治理效率低下與行政成本過(guò)高的問(wèn)題。以鶴壁市為例，其總?cè)丝?57萬(wàn)人，行政面積約2300平方千米，僅相當(dāng)于一個(gè)大縣的規(guī)模，卻完整配置了地級(jí)市行政架構(gòu)，人均行政成本明顯高于全國(guó)地級(jí)市的平均水平[28]。小規(guī)模高成本的行政架構(gòu)，直接影響了公共財(cái)政資源的高效配置，降低了政府公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入效率，制約了城市發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（二）縣級(jí)政區(qū)的規(guī)模失衡與空間失序

1.撤縣建市設(shè)區(qū)存在盲目擴(kuò)張與功能失衡問(wèn)題

近年來(lái)，部分地區(qū)在未經(jīng)嚴(yán)謹(jǐn)充分論證和科學(xué)評(píng)估的情況下，盲目推進(jìn)設(shè)市、設(shè)區(qū)的行政建制升級(jí)[29]。根據(jù)民政部發(fā)布的《2023年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2023年末，全國(guó)城市數(shù)量達(dá)694個(gè)，比2012年末增加37個(gè)。其中，地級(jí)以上城市297個(gè)，增加8個(gè)；縣級(jí)市397個(gè)，增加29個(gè)；市轄區(qū)數(shù)量為977個(gè)，增加了120個(gè)；建制鎮(zhèn)數(shù)量21421個(gè)，增加1540個(gè)。全國(guó)縣級(jí)市和市轄區(qū)數(shù)量快速增加，縣的數(shù)量減少152個(gè)，一些中心城市紛紛實(shí)現(xiàn)了無(wú)縣化。這種情況在江蘇省尤為明顯。一方面，部分新設(shè)的市轄區(qū)遠(yuǎn)離中心城區(qū)，難以有效融入中心城區(qū)發(fā)展。另一方面，撤縣設(shè)區(qū)并未如預(yù)期那樣有效促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反而因縣級(jí)政區(qū)經(jīng)濟(jì)自主性削弱，導(dǎo)致長(zhǎng)期發(fā)展后勁不足[30]。例如，武漢蔡甸區(qū)撤縣設(shè)區(qū)后，區(qū)域資源配置能力下降，區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題更加突出；南京江寧區(qū)、常州武進(jìn)區(qū)撤縣設(shè)區(qū)后，因保留大量縣級(jí)權(quán)限，未能有效整合城市空間與管理體系，甚至形成內(nèi)部行政邊界，導(dǎo)致都市區(qū)治理低效。

2.縣級(jí)行政區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)失衡與空間配置效率問(wèn)題

當(dāng)前，部分縣級(jí)行政區(qū)在規(guī)模與結(jié)構(gòu)上逐漸顯現(xiàn)出不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這在一定程度上制約了空間治理效能的提升與資源配置的優(yōu)化[31]。許多中心城市內(nèi)部的縣級(jí)行政區(qū)之間規(guī)模差距巨大。例如，上海浦東新區(qū)面積1210平方千米，而靜安區(qū)僅37平方千米，兩者間規(guī)模差距超過(guò)30倍。這種懸殊的規(guī)模結(jié)構(gòu)在一定程度上加劇了資源配置的不均衡性：老城區(qū)資源密集但發(fā)展空間飽和，新城區(qū)土地資源豐富但公共服務(wù)配套不足，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有效集聚。此外，縣級(jí)行政區(qū)空間碎片化現(xiàn)象也普遍存在。例如，北京中心城區(qū)交界處的飛地現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，影響治理效能。同時(shí)，部分通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)設(shè)立的市轄區(qū)，在城鎮(zhèn)化水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人口密度等關(guān)鍵指標(biāo)方面，尚未達(dá)到傳統(tǒng)城區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。然而，這些地區(qū)在土地指標(biāo)分配中仍按照市轄區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置，導(dǎo)致城市出現(xiàn)低效擴(kuò)張的現(xiàn)象，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)。

3.小縣過(guò)多引發(fā)財(cái)政困境與區(qū)域發(fā)展乏力問(wèn)題

我國(guó)目前存在大量規(guī)模偏小的小縣，主要分布于東北、西北、華北等經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)薄弱的地區(qū)。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)[32]，全國(guó)常住人口在10萬(wàn)人以下且轄區(qū)面積不足1000平方千米的小縣多達(dá)55個(gè)。這些小縣自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，同時(shí)又受到周邊城市對(duì)人口與產(chǎn)業(yè)資源的虹吸效應(yīng)影響，難以有效發(fā)揮縣級(jí)行政區(qū)的建制作用。此外，小縣的行政機(jī)構(gòu)和人員配置與普通縣相當(dāng)，導(dǎo)致行政成本高企，公共財(cái)政資金大量用于日常行政運(yùn)行而非發(fā)展建設(shè)[33]。同時(shí)，小縣區(qū)域普遍面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、人口持續(xù)流失等問(wèn)題，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步加劇了區(qū)域發(fā)展的乏力態(tài)勢(shì)。

4.縣級(jí)行政區(qū)亟待更科學(xué)合理的行政等第劃分

當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃體系存在行政等第劃分缺失的問(wèn)題，表現(xiàn)為各縣級(jí)政區(qū)之間差異巨大，但行政建制模式趨同，未根據(jù)人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位條件與區(qū)域功能實(shí)行差異化的行政配置與資源分配方式[34]。這不僅影響了資源的科學(xué)配置與利用效率，也使許多欠發(fā)達(dá)縣域承擔(dān)了較大的財(cái)政壓力和治理成本。此外，縣級(jí)市、市轄區(qū)、縣三種不同縣級(jí)政區(qū)形式在實(shí)際運(yùn)行中職能交叉、權(quán)限模糊的問(wèn)題較為普遍，進(jìn)一步降低了縣級(jí)治理效能，制約了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)失衡與基層治理效能困境

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政管理規(guī)模不均問(wèn)題較為突出

我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃在規(guī)模上呈現(xiàn)出較明顯的兩極分化特征。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄人口超十萬(wàn)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力達(dá)到西部地級(jí)市的水平；而中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口不足萬(wàn)人、經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然以第一產(chǎn)業(yè)為主。規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致基層治理負(fù)荷過(guò)載，公共服務(wù)供給精準(zhǔn)度下降，社會(huì)管理難以穿透至末梢；規(guī)模過(guò)小則引發(fā)行政資源冗余與運(yùn)行成本高企，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)與低效利用問(wèn)題突出[35]。規(guī)模上的極端差異進(jìn)一步加劇區(qū)域發(fā)展不平衡，限制了城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升，降低了基層治理效能和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的水平。

2.邊疆與民族地區(qū)設(shè)鎮(zhèn)步伐緩慢阻礙區(qū)域發(fā)展

我國(guó)邊疆及少數(shù)民族聚居地區(qū)因行政建制的特殊性，區(qū)劃調(diào)整相對(duì)滯后，在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有序推進(jìn)3。從發(fā)展現(xiàn)狀看，這些鄉(xiāng)級(jí)行政單元在財(cái)政收入、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口集聚能力方面明顯不足，難以有效培育城鎮(zhèn)化內(nèi)生動(dòng)力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期處于相對(duì)低水平徘徊狀態(tài)。設(shè)鎮(zhèn)滯后延緩了地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程，削弱了區(qū)域?qū)χ苓叺貐^(qū)的輻射帶動(dòng)作用，擴(kuò)大了本地區(qū)與其他區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。此外，長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后和城鎮(zhèn)化不足，還可能影響民族地區(qū)社會(huì)融合程度、民族團(tuán)結(jié)與邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定[37]。因此，應(yīng)加快邊疆與民族地區(qū)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)步伐，強(qiáng)化沿邊開(kāi)放支點(diǎn)功能，筑牢民族團(tuán)結(jié)與邊疆穩(wěn)定的空間載體，以先發(fā)展地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)展地區(qū)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕。

3.城鎮(zhèn)化過(guò)程中撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道的盲目?jī)A向與相對(duì)滯后并存，造成基層治理錯(cuò)位

一些地方政府為了提升城鎮(zhèn)化水平，盲目推進(jìn)撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道。但街道作為城市基層治理單元，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能存在很大差異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備相對(duì)完整的經(jīng)濟(jì)管理和發(fā)展職能，而街道辦事處屬于上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能相對(duì)弱化，容易導(dǎo)致基層行政職能缺失與錯(cuò)位，弱化基層政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引導(dǎo)與支撐作用。同時(shí)，中西部許多縣城駐地鎮(zhèn)已經(jīng)達(dá)到10萬(wàn)人口以上規(guī)模，亟待推進(jìn)街道設(shè)置，但仍然保持鎮(zhèn)的建制，不符合精細(xì)化治理和提供公共服務(wù)能力的要求。這種基層治理錯(cuò)位不僅造成行政資源的浪費(fèi)，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，削弱了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的內(nèi)生動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整相對(duì)滯后和功能分工不明晰導(dǎo)致空間治理低效

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)程中存在功能定位與分工不清晰的問(wèn)題，導(dǎo)致行政區(qū)劃調(diào)整未能有效提升空間治理效率。具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能單一化、產(chǎn)業(yè)定位模糊、區(qū)域間產(chǎn)業(yè)布局缺乏協(xié)調(diào)，造成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步導(dǎo)致資源分散和低效利用。一方面，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，部分尚未完全城鎮(zhèn)化的地區(qū)將原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目撤銷(xiāo)、設(shè)立街道，以期快速提高城鎮(zhèn)化率；另一方面，許多鎮(zhèn)的人口達(dá)到了10萬(wàn)乃至20萬(wàn)人，但依然保持鎮(zhèn)的設(shè)置，不利于精細(xì)化管理。同時(shí)，一些新設(shè)鎮(zhèn)未能合理明確自身功能定位，過(guò)度追求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和短期經(jīng)濟(jì)利益，忽略了長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和公共服務(wù)體系建設(shè)，造成城鎮(zhèn)化進(jìn)程的“虛化\"和公共服務(wù)設(shè)施的低效使用。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間由于功能定位缺乏有效協(xié)調(diào)和分工，區(qū)域間的合作與資源整合難度加大，制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平與空間治理效能的提升。

5.特大鎮(zhèn)行政管理體制不順制約城鎮(zhèn)化質(zhì)量與規(guī)劃建設(shè)水平提升

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)部分特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)到甚至超越一般縣級(jí)行政區(qū)水平，但仍長(zhǎng)期維持鎮(zhèn)級(jí)建制。這種行政建制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不匹配，導(dǎo)致特大鎮(zhèn)在行政權(quán)限、財(cái)稅政策、公共服務(wù)配置等方面受到較大限制，呈現(xiàn)典型的“小馬拉大車(chē)\"現(xiàn)象[38]。一方面，部分特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體量龐大，常住人口規(guī)模與城鎮(zhèn)空間范圍已達(dá)到縣甚至縣級(jí)市水平，但行政管理權(quán)限有限，財(cái)政收入大部分上繳縣級(jí)財(cái)政，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收支自主權(quán)嚴(yán)重不足，影響了財(cái)政資金的高效利用與城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)；另一方面，特大鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施投入與人口承載規(guī)模不協(xié)調(diào)，教育、醫(yī)療、交通等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后于實(shí)際需求，難以滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)人口對(duì)高質(zhì)量公共服務(wù)的需求。這種行政級(jí)別與發(fā)展現(xiàn)實(shí)的不匹配，不僅降低了特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，制約了區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，還造成公共服務(wù)短缺、治理效能下降，進(jìn)一步削弱了特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用和持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

（四）功能區(qū)與行政區(qū)職能邊界模糊引發(fā)的治理矛盾與發(fā)展困境

功能區(qū)作為空間治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊區(qū)域，設(shè)立初期通常以政策創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)培育、招商引資等經(jīng)濟(jì)職能為核心，較少承擔(dān)社會(huì)治理職能。然而，隨著功能區(qū)尤其是開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張、管轄范圍不斷延伸，其與傳統(tǒng)行政區(qū)之間的職能邊界逐漸模糊。一些地方政府出于擴(kuò)展城市發(fā)展空間、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，借助開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的靈活性，以行政托管的方式將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能非正式地委托給開(kāi)發(fā)區(qū)。這種職能委托模式雖然短期內(nèi)能夠推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)快速發(fā)展，有效拓展區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模，但長(zhǎng)期實(shí)施卻帶來(lái)了功能區(qū)與行政區(qū)職能錯(cuò)位的問(wèn)題，功能區(qū)逐漸承擔(dān)了原本屬于行政區(qū)的社會(huì)治理職能，行政區(qū)則逐漸被邊緣化和空心化，職能邊界日益不清，行政秩序和治理結(jié)構(gòu)遭到干擾與破壞。

具體而言，功能區(qū)與行政區(qū)邊界不一致且職能模糊帶來(lái)的治理困境主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：第一，功能區(qū)本應(yīng)專(zhuān)注于經(jīng)濟(jì)職能，因大量社會(huì)職能的疊加而分散了自身精力與資源，降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，弱化了政策創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)培育的核心優(yōu)勢(shì)，甚至導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能的弱化；第二，行政區(qū)因社會(huì)治理職能逐漸向功能區(qū)非正式轉(zhuǎn)移，社會(huì)管理與公共服務(wù)資源的配置缺乏有效協(xié)調(diào)與統(tǒng)一規(guī)劃，造成行政區(qū)內(nèi)部公共服務(wù)水平下降，社會(huì)治理效能明顯降低，進(jìn)而引發(fā)公共管理空白和職能交叉重疊的問(wèn)題；第三，功能區(qū)與行政區(qū)職能邊界的不明確，加劇了區(qū)域資源配置不合理和區(qū)域發(fā)展不均衡現(xiàn)象，限制了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程，進(jìn)而降低了整體城市發(fā)展的質(zhì)量與效能。因此，如何明確開(kāi)發(fā)區(qū)等功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)之間的職能分工，科學(xué)界定其職能邊界，是當(dāng)前行政區(qū)劃優(yōu)化與空間治理體系建設(shè)中亟待解決的重要問(wèn)題之一。

三、快速城鎮(zhèn)化時(shí)期行政區(qū)劃設(shè)置的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）快速城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期往往伴隨著較頻繁的行政區(qū)劃調(diào)整

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展時(shí)期，行政區(qū)劃的頻繁調(diào)整是世界許多國(guó)家的共同特征[39]。由于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，人口向城市迅速集中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和功能布局發(fā)生深刻變化，原有的行政區(qū)劃體系逐漸難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需求。因此，為實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、資源配置效率的提升以及城市治理能力的增強(qiáng)，各國(guó)普遍傾向于采取更加靈活、高頻次的行政區(qū)劃調(diào)整，以及時(shí)回應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的實(shí)際問(wèn)題和變化[40]。這種調(diào)整不僅體現(xiàn)在城市的擴(kuò)容與重構(gòu)，還表現(xiàn)為行政中心遷移、邊界重劃、城鄉(xiāng)行政單元等級(jí)調(diào)整與定位優(yōu)化。如英國(guó)自20世紀(jì)60年代以來(lái)，經(jīng)歷了多次地方政府重組，其中1972年通過(guò)《地方政府改革法案》大量合并地方政府，顯著減少政府?dāng)?shù)量并重劃行政邊界[41]；德國(guó)于20世紀(jì)60—70年代進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整，市鎮(zhèn)的數(shù)量從24200多個(gè)減至8500多個(gè)，縣從425個(gè)減至235個(gè)[42]；日本自明治維新以來(lái)歷經(jīng)三次大的地方政府合并與重組，推動(dòng)了地方政府現(xiàn)代化和自治能力的提升[43]。國(guó)際上行政區(qū)劃調(diào)整雖然呈現(xiàn)協(xié)調(diào)、分割、相對(duì)集權(quán)等多種模式，但其共同特征均體現(xiàn)為在快速城鎮(zhèn)化階段頻繁變動(dòng)，力求實(shí)現(xiàn)行政結(jié)構(gòu)完整、職能明確與關(guān)系順暢，以促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和治理效能提升[44]，適應(yīng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域治理需求。

（二）國(guó)外行政區(qū)劃調(diào)整類(lèi)型以撤并和分設(shè)為主

國(guó)際上行政區(qū)劃調(diào)整的主要方式通常包括撤并和分設(shè)兩種基本類(lèi)型[45]。

撤并，即通過(guò)合并規(guī)模偏小、發(fā)展動(dòng)力不足或行政資源分散的行政單元，形成規(guī)模更大、資源配置更高效的區(qū)域治理主體[46]。這種方式廣泛應(yīng)用于人口流失嚴(yán)重或經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，通過(guò)行政資源的重新整合，有效提升區(qū)域治理效率和公共服務(wù)的供給能力[47]。此外，一些大都市區(qū)也采用撤并的方式，通過(guò)將多個(gè)規(guī)模小、功能單一的行政區(qū)域合并成為規(guī)模更大、功能更綜合的市轄區(qū)，以解決區(qū)域治理碎片化、職能重疊和資源浪費(fèi)等問(wèn)題，推動(dòng)都市區(qū)域的一體化發(fā)展和空間布局的優(yōu)化[48]。

分設(shè)，則指對(duì)規(guī)模過(guò)大、治理半徑過(guò)長(zhǎng)且公共服務(wù)設(shè)施難以有效覆蓋的行政單元進(jìn)行拆分和重新劃定，以提高行政管理效率和公共服務(wù)供給的均衡性[49]。在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，隨著人口規(guī)模的快速膨脹和城鎮(zhèn)空間不斷擴(kuò)大，一些原有行政單元規(guī)模過(guò)大、治理半徑過(guò)長(zhǎng)，造成行政資源分散、管理成本上升以及公共服務(wù)效率降低的問(wèn)題。因此，通過(guò)分設(shè)方式將這些大規(guī)模行政單元拆分為若干個(gè)規(guī)模適中、職能清晰的獨(dú)立治理單元，可有效降低基層治理成本，提高公共服務(wù)水平和區(qū)域治理能力。

總之，撤并與分設(shè)作為國(guó)外行政區(qū)劃調(diào)整的主要手段，分別適用于不同類(lèi)型的區(qū)域治理問(wèn)題，能夠顯著提升區(qū)域治理的整體效能，保障城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)合理化，推動(dòng)區(qū)域治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

（三）國(guó)外行政區(qū)劃調(diào)整是自下而上和自上而下兩種動(dòng)力相結(jié)合

國(guó)外行政區(qū)劃調(diào)整往往呈現(xiàn)為自下而上與自上而下兩種動(dòng)力機(jī)制共同作用的特征。所謂自下而上，是指基層地區(qū)在明確發(fā)展訴求基礎(chǔ)上，主動(dòng)提出區(qū)劃調(diào)整的申請(qǐng)，并在地方民意和區(qū)域利益充分論證的前提下，自發(fā)推動(dòng)行政區(qū)劃變革[50]。這種機(jī)制一般源自地方基層單位的治理需求，如人口變動(dòng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化、公共服務(wù)供給不足或行政資源配置不合理等問(wèn)題，促使基層治理單元提出調(diào)整建議，以期獲得更加科學(xué)合理的行政資源配置與更高的治理效率。自下而上的動(dòng)力模式強(qiáng)調(diào)的是基層主體的主動(dòng)性和區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，行政區(qū)劃調(diào)整更貼近基層實(shí)際需求，實(shí)施效果更為持久和有效。

自上而下的動(dòng)力則源于國(guó)家或上級(jí)政府根據(jù)國(guó)家宏觀規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及整體治理目標(biāo)，主動(dòng)推動(dòng)行政區(qū)劃的調(diào)整與優(yōu)化[51]。這種調(diào)整方式通常涉及較大范圍的區(qū)域空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域治理職能的再分配，通過(guò)整體規(guī)劃對(duì)行政單元進(jìn)行撤并、分設(shè)或功能重構(gòu)。例如，越南2025年大規(guī)模合并省級(jí)政區(qū)和撤銷(xiāo)縣級(jí)政區(qū)，旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性及提升空間治理效能[52]。在自上而下模式下，行政區(qū)劃調(diào)整往往體現(xiàn)國(guó)家或地區(qū)整體利益，注重宏觀空間戰(zhàn)略布局的科學(xué)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，但也需要協(xié)調(diào)基層實(shí)際需求與中央統(tǒng)一規(guī)劃之間的關(guān)系，避免引發(fā)地方治理困擾和社會(huì)矛盾。

總的來(lái)說(shuō)，自下而上與自上而下兩種動(dòng)力機(jī)制相互補(bǔ)充、相互融合，共同構(gòu)成國(guó)外行政區(qū)劃調(diào)整的基本動(dòng)力框架，既確保了行政區(qū)劃調(diào)整貼近基層實(shí)際需求，又兼顧了國(guó)家宏觀戰(zhàn)略與整體發(fā)展布局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理效能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重優(yōu)化。

四、新時(shí)期優(yōu)化我國(guó)城市設(shè)置與空間布局的若干建議

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，開(kāi)展各類(lèi)行政區(qū)劃問(wèn)題的專(zhuān)題研究

行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保行政區(qū)劃調(diào)整工作的政治性、科學(xué)性與協(xié)調(diào)性。要深入貫徹黨中央決策部署，嚴(yán)格落實(shí)重大區(qū)劃改革和重要政策事項(xiàng)的請(qǐng)示報(bào)告制度，確保行政區(qū)劃工作與中央戰(zhàn)略方向高度一致。優(yōu)化城市設(shè)置與空間布局，必須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，開(kāi)展系統(tǒng)深入的行政區(qū)劃專(zhuān)題研究，以科學(xué)決策引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，亟須國(guó)家層面加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，建立行政區(qū)劃專(zhuān)題研究長(zhǎng)效機(jī)制，運(yùn)用科學(xué)方法開(kāi)展系統(tǒng)性調(diào)研和多維度分析，深人剖析現(xiàn)有區(qū)劃結(jié)構(gòu)的矛盾與成因，為后續(xù)優(yōu)化調(diào)整提供理論依據(jù)與實(shí)踐指導(dǎo)。

要建立國(guó)家層面的行政區(qū)劃研究與決策體系，強(qiáng)化科學(xué)論證與統(tǒng)籌規(guī)劃。聚焦前述地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面暴露出的規(guī)模失衡、功能錯(cuò)位、治理效率低下等突出問(wèn)題，組織開(kāi)展系統(tǒng)性的專(zhuān)題研究，科學(xué)診斷問(wèn)題根源、梳理矛盾成因，為行政區(qū)劃優(yōu)化提供堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)和決策支撐。要堅(jiān)持從全局出發(fā)，統(tǒng)籌考慮不同層級(jí)區(qū)劃調(diào)整之間的關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性，明確不同區(qū)域、不同行政層級(jí)的調(diào)整方向與目標(biāo)，避免盲目調(diào)整與“一刀切\(zhòng)"模式，真正發(fā)揮行政區(qū)劃優(yōu)化在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量推進(jìn)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的引領(lǐng)作用。特別是應(yīng)高度關(guān)注行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)區(qū)域發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的長(zhǎng)期影響，建立健全科學(xué)的行政區(qū)劃調(diào)整評(píng)估體系。針對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、資源環(huán)境承載力、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律等重點(diǎn)領(lǐng)域，深入分析各類(lèi)行政區(qū)劃調(diào)整措施的現(xiàn)實(shí)效果與潛在風(fēng)險(xiǎn)，為國(guó)家決策提供科學(xué)支撐，確保行政區(qū)劃優(yōu)化能夠切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，推動(dòng)城市空間治理體系現(xiàn)代化。

（二）分類(lèi)施策，著力破解地級(jí)政區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)失衡，促進(jìn)區(qū)域空間重構(gòu)

城市設(shè)置與空間布局優(yōu)化，應(yīng)堅(jiān)持分類(lèi)施策原則，著力解決當(dāng)前制約城市可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，我國(guó)城市發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)資源環(huán)境壓力過(guò)大，“城市病\"問(wèn)題較為突出；另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)緩慢，城鎮(zhèn)體系尚不完善。區(qū)域之間發(fā)展不平衡的矛盾依然較為突出。這要求行政區(qū)劃優(yōu)化要結(jié)合各地區(qū)自身的區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況，實(shí)施差異化的政策措施，避免“一刀切\(zhòng)"或盲目復(fù)制模式，增強(qiáng)政策的針對(duì)性和有效性，突破區(qū)域發(fā)展瓶頸。針對(duì)地級(jí)政區(qū)“直筒子\"市、袖珍城市、盟和地區(qū)等存在的規(guī)模結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持分類(lèi)施策、因地制宜。對(duì)于管轄范圍過(guò)大的地級(jí)市，應(yīng)結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際適當(dāng)分設(shè)或優(yōu)化重組，縮小行政治理半徑，提升公共服務(wù)精細(xì)化供給能力，避免治理資源分散低效；對(duì)于規(guī)模過(guò)小、治理成本過(guò)高的袖珍地級(jí)市，可以通過(guò)合并、撤銷(xiāo)或調(diào)整隸屬關(guān)系的方式增強(qiáng)區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提升區(qū)域發(fā)展?jié)摿?；?duì)于“直筒子”地級(jí)市，應(yīng)適當(dāng)設(shè)置縣級(jí)行政單位或明確功能分區(qū)，實(shí)現(xiàn)城市治理結(jié)構(gòu)扁平化與層級(jí)治理的平衡，促進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)的有效整合和產(chǎn)業(yè)布局的合理分工。同時(shí)，對(duì)于行政管理職能不完善的盟和地區(qū)，應(yīng)逐步完善行政建制，通過(guò)設(shè)立地級(jí)市或賦予相應(yīng)的地方治理職能，提升地方政府自主性，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效統(tǒng)籌，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)活力與治理能力。此外，還應(yīng)明確地級(jí)政區(qū)之間職能定位，避免區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)與功能重疊，加快推動(dòng)城市間分工合作和資源共享，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略落地。

（三）優(yōu)化縣級(jí)政區(qū)設(shè)置，推進(jìn)縣域資源高 效整合與區(qū)域協(xié)同

針對(duì)縣級(jí)政區(qū)撤縣建市設(shè)區(qū)過(guò)熱、小縣數(shù)量過(guò)多、規(guī)模差距懸殊、功能割裂等問(wèn)題，建議根據(jù)“規(guī)模適度、功能明確\"的原則，實(shí)施科學(xué)合理的縣級(jí)政區(qū)優(yōu)化調(diào)整。首先，應(yīng)審慎推進(jìn)撤縣建市設(shè)區(qū)工作，嚴(yán)控盲目擴(kuò)張，對(duì)擬調(diào)整區(qū)域進(jìn)行科學(xué)論證，防止因盲目擴(kuò)容導(dǎo)致的假性城市化問(wèn)題[53]。特別對(duì)縣級(jí)市、市轄區(qū)規(guī)模懸殊問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)撤并、功能調(diào)整和資源重新配置，促進(jìn)區(qū)域空間布局的優(yōu)化整合，緩解規(guī)模差距帶來(lái)的資源配置失衡問(wèn)題。其次，針對(duì)小縣過(guò)多問(wèn)題，應(yīng)穩(wěn)慎推進(jìn)小縣合并，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)資源整合、財(cái)政資源優(yōu)化配置及公共服務(wù)供給能力，解決小縣財(cái)政壓力大、公共服務(wù)效率低的問(wèn)題，促進(jìn)縣域整體發(fā)展?jié)摿Φ尼尫排c規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)[54]。同時(shí)，應(yīng)探索縣級(jí)政區(qū)的差異化行政等級(jí)設(shè)置，優(yōu)化行政權(quán)限配置，增強(qiáng)區(qū)域治理的針對(duì)性，解決縣級(jí)政區(qū)“一刀切\(zhòng)"現(xiàn)象，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展[55]。

（四）加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政區(qū)劃優(yōu)化，提升基層治理與城鎮(zhèn)化效能

隨著縣級(jí)及以上行政區(qū)劃的相對(duì)穩(wěn)定和國(guó)家的從嚴(yán)管控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層級(jí)的基層行政區(qū)劃調(diào)整成為優(yōu)化行政資源配置、提高政府治理效率的重要手段。聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面規(guī)模失衡、設(shè)鎮(zhèn)進(jìn)程緩慢、行政資源配置失調(diào)及特大鎮(zhèn)管理體制不順等問(wèn)題，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃優(yōu)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，加快推進(jìn)基層政區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對(duì)于規(guī)模過(guò)大或過(guò)小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，應(yīng)進(jìn)行適度拆分或合并，明確各區(qū)域發(fā)展職能，優(yōu)化公共服務(wù)布局，避免資源浪費(fèi)和治理成本增加；在邊疆和民族地區(qū)，應(yīng)加快推進(jìn)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)，打造邊境城鎮(zhèn)帶，培育區(qū)域發(fā)展中心，提升區(qū)域城鎮(zhèn)化水平，發(fā)揮先發(fā)展地區(qū)對(duì)后發(fā)展地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同富裕目標(biāo)。同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特大鎮(zhèn)的行政級(jí)別與經(jīng)濟(jì)規(guī)模不匹配問(wèn)題，通過(guò)特大鎮(zhèn)設(shè)市或賦予特定管理權(quán)限，緩解特大鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施供給不足與治理資源匱乏的困境，釋放其經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)能力。此外，還應(yīng)合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政職能，避免撤鎮(zhèn)設(shè)立街道過(guò)程中的盲目行為，防止基層治理功能錯(cuò)位，推動(dòng)基層治理效率與城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的同步提升。

（五）推進(jìn)功能區(qū)與行政區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，理順行政管理體制

為解決功能區(qū)行政托管模式所帶來(lái)的功能混亂和權(quán)責(zé)模糊問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，探索功能區(qū)與行政區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)路徑。以開(kāi)發(fā)區(qū)為例，在具備條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可推行開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)深度融合的“區(qū)政合一\"模式，通過(guò)功能區(qū)向行政區(qū)轉(zhuǎn)變的方式，賦予開(kāi)發(fā)區(qū)完整的行政職能，形成權(quán)責(zé)明晰、管理高效的新型城市綜合功能區(qū)；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)薄弱、開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模相對(duì)有限的地區(qū)，則應(yīng)實(shí)行開(kāi)發(fā)區(qū)“去行政化”，將社會(huì)管理和公共服務(wù)職能逐步回歸到所屬行政區(qū)，由開(kāi)發(fā)區(qū)專(zhuān)注于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能的明確劃分。通過(guò)這兩條路徑的差異化選擇，既可以充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)職能的優(yōu)勢(shì)，也能有效提升區(qū)域社會(huì)治理水平，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)的職能協(xié)調(diào)與有序發(fā)展。

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[18]郭峰、呂斌、熊云軍、陶旭輝：《大小城市合并與行政邊界地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：基于機(jī)器學(xué)習(xí)算法的合成控制評(píng)估》[J]，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2024年第9期，第26-48頁(yè)。

[19]楊國(guó)才：《省際競(jìng)爭(zhēng)視域下“強(qiáng)省會(huì)\"戰(zhàn)略的邏輯生成、路徑選擇與分異趨向》[J]，《湖北社會(huì)科學(xué)》2023年第11期，第62-72頁(yè)。

[20]吳金群、廖超超：《我國(guó)城市行政區(qū)劃改革中的尺度重組與地域重構(gòu)———基于1978年以來(lái)的數(shù)據(jù)》[J]，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2019年第5期，第90-106、258頁(yè)。

[21]同[20]。

[22]程郁、呂佳齡：《高新區(qū)與行政區(qū)合并：是體制復(fù)歸，還是創(chuàng)新選擇？》[J]，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》2013年第6期，第91-101頁(yè)。

[23]劉彥隨、楊林朋、郭遠(yuǎn)智：《中國(guó)欠發(fā)達(dá)縣域的空間識(shí)別及其發(fā)展路徑》[J]，《地理科學(xué)》2025年第2期，第239-253頁(yè)。

[24]林拓、申立：《行政區(qū)劃優(yōu)化：與國(guó)家治理同行》[J]，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2016年第4期，第77-86頁(yè)。

[25]劉修巖、余雪微、王橋：《行政區(qū)劃調(diào)整與城市空間結(jié)構(gòu)演化——基于撤縣設(shè)區(qū)的視角》[J，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2024年第3期，第152-162頁(yè)。

[26]楊宇澤：《大城經(jīng)界：中國(guó)超特大城市的行政區(qū)劃調(diào)整之路——一個(gè)“行政區(qū)劃調(diào)整鏈\"的視角》[J]，《岳麓公共治理》2024年第4期，第25-35頁(yè)。

[27]趙彪：《“一帶一路”背景下邊疆中心城市建設(shè)研究——以喀什市為例》[J]，《全球化》2024年第6期，第117-124、136頁(yè)。

[28]趙彪、莊良、王開(kāi)泳：《改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)地級(jí)市設(shè)置的空間特征及存在問(wèn)題》[J]，《熱帶地理》2023年第5期，第795-807頁(yè)。

[29]同[3]。

[30]同[3]。

[31]賈順波：《縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置框架的反思》[J]，《烏魯木齊職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期，第35-37頁(yè)。

[32]國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《中國(guó)人口普查年鑒 -2020?[M] ，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2022年。[33]趙聚軍：《國(guó)家治理的空間建構(gòu)——行政區(qū)劃調(diào)整的時(shí)空邏輯與新時(shí)代的關(guān)鍵議題》[J]，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2024年第7期，第52-70、205頁(yè)。

[34]李一飛、王開(kāi)泳、王甫園：《縣市分等方法及中國(guó)縣市等第特征的分異規(guī)律》[J]，《地理研究》2020年第4期，第772-786頁(yè)。

[35]趙彪：《四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示》[J]，《西部學(xué)刊》2022年第1期，第5-8頁(yè)。

[36]朱金春：《建制變革與治理轉(zhuǎn)型：邊疆治理現(xiàn)代化視野下的“撤地設(shè)市\(zhòng)"研究》[J]，《云南社會(huì)科學(xué)》2021年第3期，第60-67頁(yè)。

[37]同[31]。

[38]楊鄭媛：《“小馬拉大車(chē)”：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)治理何以可能？—一個(gè)雙向調(diào)適的解釋性框架？》[J]，《理論與改革》2023年第3期，第108-122頁(yè)。

[39]同[7]。

[40]游晨、廖超超：《行政區(qū)劃改革的國(guó)際實(shí)踐與研究評(píng)述》[J]，《世界地理研究》2024年第5期，第111-122頁(yè)。

[41]儲(chǔ)亞萍：《國(guó)外地方政府合并改革的經(jīng)驗(yàn)及啟示》[J]，《理論探索》2009年第4期，第111-114頁(yè)。

[42]龔志興：《德國(guó)公共服務(wù)的管理與改革——赴德國(guó)“公共服務(wù)改革與政府管理創(chuàng)新\"培訓(xùn)感錄》[A]，《昆明黨建》2010年第10期。

[43]同[7]。

[44]同[7]。

[45]同[40]。

[46]同[41]。

[47] Russell M. Smith and Leora Waldner，“Why Majority-Minority Cities Form：Non-White Municipal Incorporationinthe United States 1990-2010”[J]， Urban Geography，2018，39（1）： 149-166.

[48] Sebastian Blesse and Thushyanthan Baskaran，“Do Mu-nicipal Mergers Reduce Costs？ Evidence from a GermanFederal State\"[J]，Regional ScienceandUrbanEconomics，2016，59：54-74.

[49] Ryan D.Griffiths，“Between Dissolution and Blood：HowAdministrative Lines and Categories Shape Secession-ist Outcomes\"[J]， International Organization，2015，69（3）：731-751.

[50] Suzanne Leland and Kurt Thurmaler，“When Efficien-cyIsUnbelievable：Normative Lessons from 3O YearsofCity-CountyConsolidations\"[J]，PublicAdministrationRe-view，2005，65（4）： 475-489.

[51]Pawel Swianiewicz，“If Territorial Fragmentation IsaProblem，Is Amalgamation a Solution？An East EuropeanPerspective”[J]， Local Government Studies，2018，44（1）：1-10.

[52]《越南將“大規(guī)模改革”：縮減一半省市數(shù)量》[DB/OL]，2025年4月8日，https：/finance.sina.com.cn/roll/2025-04-08/doc-inesnfym6794592.shtml，訪問(wèn)日期：2025年6月1日。

[53]同[3]。

[54]同[28]。

[55]周仁標(biāo)、汪磊：《\"省管縣”與“市管縣”協(xié)調(diào)并舉破解體制迷局之方略》[J]，《理論與改革》2009年第6期，第70-73頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：王開(kāi)泳，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員，中國(guó)行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展促進(jìn)會(huì)專(zhuān)家委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。徐少杰，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所博士后，助理研究員。

責(zé)任編輯：盧小文