【中圖分類號(hào)】D630 D0I：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.03.006

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）

引言

城市是現(xiàn)代化的重要載體，城市安全是國(guó)家安全的重要組成部分。在全球氣候變化加劇、城市風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜化的態(tài)勢(shì)中，極端暴雨、冰凍災(zāi)害等自然災(zāi)害引發(fā)多種連鎖反應(yīng)，工廠爆炸、建筑物塌陷等安全事故也屢有發(fā)生。這些災(zāi)害和事故嚴(yán)重影響城市正常運(yùn)行，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成重大損失。統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全，構(gòu)建城市運(yùn)行安全綜合治理體系，推動(dòng)城市運(yùn)行更安全、更有序、更高效、更智慧，成為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

城市運(yùn)行安全是城市安全韌性的重要組成部分，其核心在于保障城市系統(tǒng)各要素及其與外部環(huán)境之間保持物質(zhì)、能量和信息的正常、有序交換，從而確保城市健康發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。它不僅是提升城市治理效率和服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵，也是保障社會(huì)穩(wěn)定、提高居民生活質(zhì)量的重要基礎(chǔ)[1-2]。黨的二十大提出，“加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市\(zhòng)"3]，黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)\"深化城市安全韌性提升行動(dòng)\"4，為構(gòu)建城市運(yùn)行安全綜合治理體系提供了明確的方向、重要的政策支持和理論指導(dǎo)。

城市是典型的復(fù)雜巨系統(tǒng)，城市運(yùn)行涉及面廣、要素繁多、環(huán)節(jié)交織、主體多元，具有綜合性、聯(lián)動(dòng)性和復(fù)雜性特征。一方面，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行管理方面仍存在短板和不足，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)仍需鞏固強(qiáng)化，影響面廣的重特大安全事故時(shí)有發(fā)生；另一方面，由于城市中多種要素的集中與相互影響，單一災(zāi)害事件往往可能引發(fā)多重系統(tǒng)失效，放大基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性，擴(kuò)大事故影響范圍，風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)聯(lián)效應(yīng)也越發(fā)明顯。特別是在暴雨、高溫、雨雪冰凍等極端災(zāi)害中，城市的供電、供水、供氣、交通等生命線系統(tǒng)往往會(huì)同時(shí)遭受破壞性打擊。這種多點(diǎn)、同時(shí)的災(zāi)害過(guò)程，顯著增加了應(yīng)急管理的復(fù)雜性和難度，極易導(dǎo)致重大財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡?？梢哉f(shuō)，傳統(tǒng)的行業(yè)管理模式、條塊分割的城市運(yùn)行管理和公共安全應(yīng)急體系因此面臨著前所未有的巨大挑戰(zhàn)。

作為國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，城市治理的研究多從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，通過(guò)對(duì)城市治理體系建設(shè)的目標(biāo)[5]、框架[、主體[、治理工具8和完善路徑[等多個(gè)維度展開研究，探討城市治理體系建構(gòu)的優(yōu)化策略以不斷適應(yīng)城市發(fā)展需求。隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化理念的提出，城市治理的研究領(lǐng)域進(jìn)一步細(xì)分為城市運(yùn)行安全治理[10、城市社會(huì)安全治理[、城市經(jīng)濟(jì)安全治理等分支[2]。而圍繞城市運(yùn)行安全治理的具體研究主要集中在三個(gè)方面：一是城市基礎(chǔ)設(shè)施的韌性提升和可持續(xù)性發(fā)展，包括交通系統(tǒng)、供水網(wǎng)絡(luò)等關(guān)鍵領(lǐng)域的穩(wěn)態(tài)分析[13-14]。相關(guān)研究指出，風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)顯著影響城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施韌性，優(yōu)化資源配置向事前防護(hù)有助于提高城市生命線[15]。二是信息技術(shù)在提升城市運(yùn)行治理效率和安全性方面的作用[16-17]。利用集成先進(jìn)的傳感器、結(jié)合大數(shù)據(jù)分析和通信技術(shù)推動(dòng)城市數(shù)智化轉(zhuǎn)型，形成城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，推動(dòng)城市管理的流程化再造，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市運(yùn)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控和管理。在應(yīng)急響應(yīng)中通過(guò)智能預(yù)警系統(tǒng)、快速信息傳遞和高效資源調(diào)度，顯著提高城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，優(yōu)化城市運(yùn)行整體機(jī)制[18-19]。三是社會(huì)治理和社區(qū)參與在提升城市運(yùn)行安全水平方面的作用?，F(xiàn)有文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)，城市運(yùn)行治理應(yīng)加強(qiáng)多元主體的協(xié)同治理20]，通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)居民的共同參與，構(gòu)建多層次、多元化的治理體系，不僅有助于提升城市運(yùn)行的安全性和韌性，還能更有效地應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的城市風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展[21-23]。

總體而言，現(xiàn)有研究從“應(yīng)然”的角度討論城市運(yùn)行安全治理，涵蓋了城市運(yùn)行治理各個(gè)方面，多元化的視角和方法為提升安全風(fēng)險(xiǎn)治理效率提供了豐富的理論和實(shí)踐指導(dǎo)。隨著城市風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的日益復(fù)雜化，進(jìn)一步的研究需要從“實(shí)然”的角度出發(fā)，深入探討城市運(yùn)行安全治理如何實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化和可持續(xù)發(fā)展。因此，本文基于綜合治理視角，通過(guò)構(gòu)建城市運(yùn)行安全綜合治理體系框架，將城市運(yùn)行治理劃分為過(guò)程、主體和路徑三個(gè)子系統(tǒng)，詳細(xì)討論各系統(tǒng)內(nèi)組織要素的聯(lián)系和分工，進(jìn)一步探究提升城市運(yùn)行治理水平的優(yōu)化機(jī)制，為城市運(yùn)行安全的綜合治理提供更宏觀的發(fā)展思路。

一、研究方法與案例說(shuō)明

（一）研究方法

本文采用個(gè)案研究法，通過(guò)對(duì)特定案例的深入剖析，系統(tǒng)回溯城市運(yùn)行安全治理過(guò)程，揭示其內(nèi)在機(jī)制和問(wèn)題。個(gè)案研究法通過(guò)對(duì)特定對(duì)象的翔實(shí)描繪與系統(tǒng)剖析，綜合展現(xiàn)其情境脈絡(luò)與演變軌跡，是深入、全面理解復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象的重要途徑與方法。該方法能夠使研究者在充分掌握信息的基礎(chǔ)上，展開更具深度與張力的分析，揭示問(wèn)題的本質(zhì)和規(guī)律。

（二）案例選取

根據(jù)案例選取的原則與規(guī)范，擇定“湖北十堰‘6·13'重大燃?xì)獗ㄊ鹿省保ㄒ韵潞?jiǎn)稱“6·13\"事故）作為分析樣本，樣本選取理由如下：

1.典型性。“6·13\"事故具有高度的典型性。燃?xì)庀到y(tǒng)作為城市生命線工程的核心組成部分，其安全運(yùn)行直接關(guān)系城市功能存續(xù)與社會(huì)穩(wěn)定。該事故暴露出地下燃?xì)夤芫W(wǎng)腐蝕泄漏、監(jiān)測(cè)失效等突出問(wèn)題，恰是當(dāng)前全國(guó)200余個(gè)地級(jí)市老舊管網(wǎng)安全隱患的縮影。截至2022年初，全國(guó)已有近10萬(wàn)千米燃?xì)夤艿莱霈F(xiàn)不同程度的老化①，存在較大風(fēng)險(xiǎn)，且此類隱蔽性風(fēng)險(xiǎn)具有普遍警示意義。

2.問(wèn)題性。事故調(diào)查顯示，從2018年至事故發(fā)生前，涉事片區(qū)累計(jì)發(fā)生超130次燃?xì)庑孤﹫?bào)警，但均未觸發(fā)系統(tǒng)性整改。這一過(guò)程完整呈現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警響應(yīng)、應(yīng)急處置等多環(huán)節(jié)的鏈?zhǔn)绞?，暴露出“技防缺位、制度虛置、?zé)任空轉(zhuǎn)”的治理困境。案例暴露了城市運(yùn)行安全治理中存在的深層次問(wèn)題，具有研究?jī)r(jià)值。

3.復(fù)雜性。該事故調(diào)查報(bào)告所認(rèn)定的“部門監(jiān)管責(zé)任懸空\(chéng)"“企業(yè)主體責(zé)任缺失\"等結(jié)論，深刻揭示了縱向權(quán)責(zé)配置失衡與橫向協(xié)同梗阻并存的治理結(jié)構(gòu)矛盾，暴露出當(dāng)?shù)刈〗ú块T技術(shù)監(jiān)管、應(yīng)急部門綜合協(xié)調(diào)、街道屬地管理之間存在的職能縫隙，案例充分反映了城市安全治理中多主體協(xié)同的復(fù)雜性。

4.資料完整性。該案例的資料真實(shí)可靠、翔實(shí)充分，事故調(diào)查報(bào)告、媒體報(bào)道、政府文件以及相關(guān)專家分析等多渠道的公開信息來(lái)源，為本研究提供了較全面、系統(tǒng)的資料和數(shù)據(jù)支持，確保研究的科學(xué)性和可靠性。

（三）案例介紹

2021年6月13日6時(shí)42分許，湖北省十堰市張灣區(qū)艷湖社區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)發(fā)生重大燃?xì)獗ㄊ鹿?，造?6人死亡，138人受傷，其中重傷37人，直接經(jīng)濟(jì)損失約5395.41萬(wàn)元，事故發(fā)生后，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成事故調(diào)查組，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示，迅速查清了事故原因和有關(guān)地方黨委政府和相關(guān)部門在監(jiān)管方面存在的問(wèn)題，并針對(duì)暴露出的問(wèn)題，總結(jié)分析了事故主要教訓(xùn)，提出了防范整改的措施建議。

事故直接原因：事故管道為 D57×4 中壓天然氣管道，緊鄰芙蓉小區(qū)排水口，受河道內(nèi)長(zhǎng)期潮濕環(huán)境影響，且管道彎頭外防腐未按防腐蝕規(guī)范施工，導(dǎo)致管道外表面形成電化學(xué)腐蝕，腐蝕產(chǎn)物物料膨脹致使整個(gè)防腐層損壞，鋼管嚴(yán)重銹蝕破裂，泄漏的天然氣在建筑物下方河道內(nèi)密閉空間聚集，因建筑物負(fù)一層兩側(cè)封堵不通風(fēng)，泄漏天然氣向一樓二樓擴(kuò)散，達(dá)到爆炸極限后，遇餐飲商戶排油煙管道排出的火星發(fā)生爆炸。

事故分析：\"6·13\"事故是由燃?xì)庑孤┻@一原生事故及其引發(fā)的各類次生事故共同構(gòu)成的災(zāi)害鏈。首先，此次燃?xì)獗ǖ闹苯釉蚴侨細(xì)庑孤┖笮纬杀ㄐ詺怏w云團(tuán)，隨后遇明火引發(fā)爆炸。事故發(fā)生地位于始建于20世紀(jì)90年代的老舊住宅區(qū)，其燃?xì)夤芫W(wǎng)年久失修且維護(hù)不到位，加之燃?xì)夤救粘Ｑ矙z工作未能嚴(yán)格落實(shí)到位、未按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行檢測(cè)程序，導(dǎo)致事故隱患長(zhǎng)期積累。

其次，這一事故的破壞力遠(yuǎn)超一般燃?xì)庑孤┦录?，反映出城市建成環(huán)境中的高風(fēng)險(xiǎn)聚集態(tài)勢(shì)。事故發(fā)生時(shí)間為清晨6時(shí)42分，正值居民早市高峰期，住宅區(qū)鄰近的菜市場(chǎng)人員密集且流動(dòng)性大。爆炸瞬間產(chǎn)生了巨大沖擊波，導(dǎo)致菜市場(chǎng)及周邊建筑結(jié)構(gòu)嚴(yán)重毀損，直接造成大量人員傷亡和物資損失。爆炸波及范圍超過(guò)百米，附近十余棟建筑不同程度受損，部分樓體玻璃全部破裂，街道上的車輛被掀翻，供水、電力、通信等市政基礎(chǔ)設(shè)施也受到影響。

再次，此次事故并非孤立事件，而是多個(gè)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)疊加的結(jié)果。具體包括：第一，隱患排查整改不到位。十堰東風(fēng)中燃公司作為事故發(fā)生單位，自2015年接管事故管道以來(lái)，未對(duì)該管道進(jìn)行巡查，未及時(shí)發(fā)現(xiàn)并整改管道腐蝕穿孔等隱患。事發(fā)后，巡線員為逃避責(zé)任追究，還偽造補(bǔ)登了巡線記錄。第二，應(yīng)急處置不當(dāng)。事發(fā)前1小時(shí)，十堰市110指揮中心接到管道泄漏報(bào)警電話，十堰東風(fēng)中燃公司搶修人員到現(xiàn)場(chǎng)處置。搶修8分鐘后，搶修人員告知公安、消防人員處置結(jié)束、可以撤離，4分鐘后發(fā)生爆炸。搶修人員未立即關(guān)閉事故管道上下游兩端的燃?xì)忾y門，保持管道內(nèi)正壓，防止回火爆炸；未提示現(xiàn)場(chǎng)人員采取設(shè)立警戒、禁絕火源、疏散人群等應(yīng)急措施。第三，城市空間治理粗放，生活區(qū)與商業(yè)區(qū)布局交叉，人口與可燃物高度聚集，形成高致災(zāi)環(huán)境。第四，事故發(fā)生后應(yīng)急聯(lián)動(dòng)遲滯，進(jìn)一步放大了傷亡與影響。這一系列因素共同構(gòu)成了以“燃?xì)庑孤┮槐ㄒ换A(chǔ)設(shè)施損毀一人員傷亡一城市系統(tǒng)擾亂\"為核心路徑的災(zāi)害鏈。

綜上所述，“6·13\"事故是一起典型的復(fù)合型城市災(zāi)害事件，集中體現(xiàn)了老舊基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)、城市空間功能混雜、治理機(jī)制失靈等多重特征。事故發(fā)生的根本原因在于燃?xì)庀到y(tǒng)長(zhǎng)期失管失修，之所以最終演化為重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故，其關(guān)鍵在于城市運(yùn)行安全治理體系未能形成閉環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。該事故的處理過(guò)程引起有關(guān)城市運(yùn)行安全保障的廣泛討論。

二、案例分析：城市運(yùn)行治理失能問(wèn)題

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“城市是生命體、有機(jī)體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理'意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。\"②城市作為一個(gè)有機(jī)生命體，具有復(fù)雜的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)和高度的自我調(diào)節(jié)能力。它不是各部分的機(jī)械組合與簡(jiǎn)單疊加，而是基于相互聯(lián)系、相互支撐所形成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[24]。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，城市運(yùn)行如同人體循環(huán)系統(tǒng)一般，頻繁地進(jìn)行著物質(zhì)交換、能量互通和功能互補(bǔ)，共同維持城市生態(tài)的平衡。從整體視角來(lái)看，城市運(yùn)行安全治理需要調(diào)動(dòng)城市系統(tǒng)中各個(gè)“器官\"“肢體”和\"組織\"的共同參與和相互協(xié)作。因此，探究\"6·13\"事故中城市運(yùn)行治理失能的內(nèi)在機(jī)理，需要從結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和過(guò)程的角度進(jìn)行透視和把握。

（一）運(yùn)行流程脫耦

為保障城市生命體的健康運(yùn)行，將安全理念貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程，確保在每一個(gè)環(huán)節(jié)都充分考慮安全因素，是必不可少的重要舉措。然而，“6·13\"事故反映出十堰市在城市規(guī)劃建設(shè)中存在安全意識(shí)缺位的問(wèn)題，導(dǎo)致城市運(yùn)行的整個(gè)流程出現(xiàn)不暢和脫節(jié)③。具體而言，城市規(guī)劃在安全布局和空間管控方面存在明顯不足，未能充分考慮工程管線綜合布局、人防建筑設(shè)計(jì)和避災(zāi)疏散場(chǎng)所設(shè)置等防災(zāi)工程設(shè)計(jì)，難以從源頭上識(shí)別城市市政工程的薄弱環(huán)節(jié)，防止問(wèn)題出現(xiàn)。具體表現(xiàn)為在城市總體規(guī)劃的綜合防災(zāi)篇章中，抗震、消防、人防、防洪等單災(zāi)種防治措施，既未充分考慮災(zāi)害的完整空間屬性，也未充分顧及災(zāi)害之間的級(jí)聯(lián)效應(yīng)，與實(shí)際需求存在脫節(jié)。在建設(shè)環(huán)節(jié)中，城市地下設(shè)施及管網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)明顯滯后于城市發(fā)展，地下與地上空間的規(guī)劃不合理且發(fā)展不配套，嚴(yán)重影響了城市環(huán)境的穩(wěn)定性。同時(shí)，我國(guó)部分城市的綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃編制存在滯后性，規(guī)劃深度和內(nèi)容未能及時(shí)適應(yīng)建設(shè)發(fā)展和管理的實(shí)際需求。具體表現(xiàn)為在城市總體規(guī)劃的綜合防災(zāi)篇章中，抗震、消防、人防、防洪等仍以單災(zāi)種防治措施為主，既未充分考慮災(zāi)害的空間屬性，也未顧及災(zāi)害之間的級(jí)聯(lián)效應(yīng)，與實(shí)際需求存在明顯脫節(jié)。在建設(shè)環(huán)節(jié)中，部分城市地下設(shè)施及管網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)明顯滯后于城市發(fā)展，地下與地上空間的規(guī)劃不夠合理且發(fā)展不夠配套，對(duì)城市環(huán)境的穩(wěn)定性造成了不小影響。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014—2018年間，中國(guó)有122個(gè)城市發(fā)生506起路面塌陷事件，其中夏季發(fā)生最為頻繁，共235起，占比 46.4% ，覆蓋范圍較廣[25]。由此看出，城市規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行中\(zhòng)"重面子、輕里子”的問(wèn)題仍然存在。

（二）管理過(guò)程失衡

從結(jié)構(gòu)來(lái)看，城市運(yùn)行安全管理分為準(zhǔn)備、預(yù)防、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段，各階段上下銜接，環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成一個(gè)完整的治理過(guò)程。因此，每個(gè)階段都應(yīng)受到足夠重視。然而，在“6·13\"事故中，十堰市的城市運(yùn)行治理體系過(guò)于側(cè)重應(yīng)急響應(yīng)和事后恢復(fù)，對(duì)前期的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備和預(yù)防環(huán)節(jié)關(guān)注不足，呈現(xiàn)出“重救援，輕預(yù)防\"的傾向，導(dǎo)致整個(gè)治理過(guò)程循環(huán)不暢，結(jié)構(gòu)失衡④。具體來(lái)說(shuō)，在制度設(shè)計(jì)層面，現(xiàn)有法律法規(guī)和政策文件更注重應(yīng)急處置和災(zāi)后恢復(fù)相關(guān)規(guī)范，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)防措施制定等前期準(zhǔn)備的要求較為籠統(tǒng)。例如，《湖北省應(yīng)急體系“十四五”規(guī)劃》等相關(guān)文件更多強(qiáng)調(diào)編制應(yīng)急預(yù)案、建設(shè)應(yīng)急救援隊(duì)伍等內(nèi)容，而對(duì)隱患排查、應(yīng)急演練、公眾防災(zāi)教育等預(yù)防性措施的制度性安排則相對(duì)不足。這種\"重救援、輕預(yù)防\"的傾向，容易使地方政府在實(shí)際工作中偏向采取被動(dòng)應(yīng)對(duì)措施，相對(duì)忽視系統(tǒng)性的城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。在資源配置方面，地方政府往往傾向于將有限的財(cái)政資源投人到應(yīng)急力量建設(shè)和應(yīng)急物資儲(chǔ)備等救援領(lǐng)域，而在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施維護(hù)等具有前期預(yù)防效用的領(lǐng)域的投入則相對(duì)不足。在此次“6·13\"事故中，涉事主建筑物之間用水泥板材形成的便民通道封閉了河道，從而使泄漏的燃?xì)饩奂诿荛]空間，加劇了爆炸的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）主體協(xié)作縫隙增大

城市運(yùn)行治理是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要多方協(xié)同合力，共同參與。盡管當(dāng)前城市運(yùn)行治理基本形成了多元共治的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，但政府與非政府主體之間的協(xié)同程度仍然偏低，協(xié)同治理機(jī)制仍不完善[26-27]，主要體現(xiàn)在企業(yè)、社會(huì)組織等主體安全意識(shí)相對(duì)淡薄，參與缺位現(xiàn)象較為顯著③。在城市規(guī)劃初期，十堰市原東風(fēng)汽車公司車架廠在未報(bào)經(jīng)規(guī)劃建設(shè)部門審批同意的情況下擅自違規(guī)動(dòng)工修建涉事建筑物，成為事故發(fā)生的重大隱患。這反映出其責(zé)任意識(shí)淡薄，忽視城市設(shè)計(jì)的科學(xué)性、安全性與合理性，造成城市空間失衡。在城市建設(shè)階段，東風(fēng)汽車房地產(chǎn)有限公司存在工程建設(shè)項(xiàng)目管理不到位和工程建設(shè)質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)格等問(wèn)題，不僅影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，更直接威脅到城市公共設(shè)施的使用安全。在城市管理過(guò)程中，一方面，十堰東風(fēng)中燃城市燃?xì)獍l(fā)展有限公司存在安全責(zé)任履行不到位、員工安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)不充分、消防應(yīng)急演練流于形式等問(wèn)題；另一方面，在城市運(yùn)行治理中，十堰市社會(huì)應(yīng)急力量因自身發(fā)展不充分、不規(guī)范，導(dǎo)致涉事社區(qū)居民表現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力不足和安全重視程度不夠等問(wèn)題。這些問(wèn)題制約了社會(huì)組織在風(fēng)險(xiǎn)治理中服務(wù)能力、服務(wù)規(guī)模和服務(wù)效度的提升，導(dǎo)致“全社會(huì)共同參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，影響城市安全治理體系的完善和城市運(yùn)行水平的提高。

（四）部門協(xié)同滯后

當(dāng)前，城市運(yùn)行采用按職能部門和種類條塊劃分的分割式管理模式，各類運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的防治原則上由相應(yīng)的部門負(fù)責(zé)。這一管理模式雖然在一定程度上明確了各部門的職責(zé)，但也導(dǎo)致在專業(yè)能力與協(xié)同能力、職責(zé)分配與資源分配方面出現(xiàn)不均衡、不匹配，容易導(dǎo)致部門協(xié)同滯后。具體而言，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估環(huán)節(jié)中，各部門之間的信息共享存在壁壘，難以形成系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)圖譜。目前的城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作通常由個(gè)別職能部門主導(dǎo)完成，缺乏與其他相關(guān)部門的深度協(xié)作，這不僅降低了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性和全面性，也阻礙了后續(xù)防控措施的制定和實(shí)施。在安全隱患排查和監(jiān)測(cè)預(yù)警方面，條塊分割使得各部門的職責(zé)分配呈碎片化特征，隱患排查責(zé)任主體不明確，監(jiān)管工作職責(zé)邊界模糊。這些問(wèn)題不僅容易導(dǎo)致監(jiān)管死角和重復(fù)檢查，還影響了風(fēng)險(xiǎn)隱患排查與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。在此次\"6·13\"事故中，十堰市燃?xì)鉄崃芾磙k公室、十堰市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門在燃?xì)庑袠I(yè)管理和安全監(jiān)督職責(zé)分配上存在一定混亂，未能有效開展執(zhí)法檢查和整治工作。在應(yīng)急響應(yīng)階段，部門間資源整合不足。盡管各部門掌握著多樣化的應(yīng)急資源，但由于缺乏高效的調(diào)配與協(xié)調(diào)機(jī)制，在事故發(fā)生時(shí)，各部門間的資源難以實(shí)現(xiàn)跨部門的全面整合與利用，地方政府應(yīng)急響應(yīng)協(xié)同性不足。

三、城市運(yùn)行安全綜合治理的體系構(gòu)建

城市既被視為一個(gè)復(fù)雜的“生命體”，亦是一個(gè)精密的“有機(jī)體”。作為\"生命體\"存在，城市需要實(shí)現(xiàn)運(yùn)行治理的科學(xué)化、精細(xì)化，以應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，保障城市健康發(fā)展。而作為“有機(jī)體\"的城市，則需要構(gòu)建疏密分布有度、區(qū)塊定位明確、功能布局合理的空間格局，以實(shí)現(xiàn)城市和諧共生與可持續(xù)發(fā)展[28-29]。從這一角度看，“6·13\"事故發(fā)生的主要原因是老舊社區(qū)功能混雜、人口密集、燃?xì)庀到y(tǒng)與商業(yè)攤位相互交錯(cuò)所導(dǎo)致的空間布局失衡，進(jìn)而形成\"人貨場(chǎng)”風(fēng)險(xiǎn)耦合。如前文所述，城市運(yùn)行治理效能受到結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和過(guò)程的綜合影響，從全局整體優(yōu)化的角度來(lái)看，城市運(yùn)行安全治理應(yīng)建立一個(gè)具備全面、動(dòng)態(tài)和關(guān)聯(lián)屬性的綜合治理體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)全局的全面審視，確保城市整體的安全穩(wěn)定。

本研究將綜合治理概括為以下三個(gè)方面：（1）治理主體的綜合化。與傳統(tǒng)城市管理中單一政府主體不同的是，城市運(yùn)行安全綜合治理需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同合作。其核心在于突破傳統(tǒng)的“單一職能部門治理\"模式，通過(guò)促進(jìn)跨部門的資源整合和信息共享，形成網(wǎng)狀治理主體結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，各主體依據(jù)其獨(dú)有的資源條件，共同在城市運(yùn)行過(guò)程中發(fā)揮著各自獨(dú)特的作用[30。（2）治理過(guò)程優(yōu)化銜接。城市運(yùn)行安全綜合治理涉及兩個(gè)關(guān)鍵過(guò)程的銜接，一是城市運(yùn)行系統(tǒng)優(yōu)化過(guò)程的銜接，涵蓋規(guī)劃、建設(shè)和管理全過(guò)程；二是應(yīng)急管理過(guò)程銜接，包括預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置救援以及恢復(fù)重建的全鏈條銜接。通過(guò)實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)過(guò)程的順暢銜接，可對(duì)導(dǎo)致災(zāi)害的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)后果進(jìn)行全面治理。（3）治理路徑的整合。城市運(yùn)行安全綜合治理既要注重技術(shù)路徑的創(chuàng)新運(yùn)用，也要重視完善體制設(shè)計(jì)路徑。技術(shù)方法的使用效率受制度環(huán)境等社會(huì)因素制約，同時(shí)，體制設(shè)計(jì)的科學(xué)性和規(guī)范性也受到科技創(chuàng)新的推動(dòng)，二者相互作用，共同決定綜合治理的成效。

綜上所述，城市運(yùn)行安全綜合治理是一個(gè)由多主體協(xié)同參與、依托多樣化路徑，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害治理全過(guò)程閉環(huán)的整體性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)整體性與協(xié)作性，確保各主體間信息暢通、資源共享，共同織就一張堅(jiān)實(shí)的安全防護(hù)網(wǎng)。從宏觀視角來(lái)看，體系的本質(zhì)特征在于整體性，是科學(xué)整合各子系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)整體\"帕累托最優(yōu)\"31]。城市運(yùn)行安全綜合治理體系是一個(gè)涵蓋多層次、多領(lǐng)域的復(fù)雜結(jié)構(gòu)框架，該體系需要整合政府、企業(yè)和公眾等多方主體的參與，通過(guò)政策法規(guī)引導(dǎo)、資源配置優(yōu)化和應(yīng)急機(jī)制的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)安全治理的系統(tǒng)性與整體性。從微觀視角來(lái)看，體系的結(jié)構(gòu)暢通在于子系統(tǒng)的協(xié)同性，這需要緊密結(jié)合子系統(tǒng)的構(gòu)成要素以實(shí)現(xiàn)內(nèi)在高效銜接。城市運(yùn)行安全綜合治理體系包含主體、過(guò)程與路徑三個(gè)子系統(tǒng)（圖1），其中，主體子系統(tǒng)包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)要素;過(guò)程子系統(tǒng)涉及態(tài)勢(shì)感知、敏捷處置和學(xué)習(xí)優(yōu)化三個(gè)環(huán)節(jié)；路徑子系統(tǒng)包含技術(shù)、組織和制度三個(gè)層面。各要素通過(guò)物理鏈接和功能協(xié)同互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)整體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。

（一）城市運(yùn)行安全綜合治理的全過(guò)程閉環(huán)

基于風(fēng)險(xiǎn)暴露的不同階段，城市運(yùn)行安全綜合治理過(guò)程可分為態(tài)勢(shì)感知、敏捷處置和學(xué)習(xí)優(yōu)化三個(gè)環(huán)節(jié)。這三個(gè)環(huán)節(jié)首尾相連，形成全周期治理的閉環(huán)。每個(gè)環(huán)節(jié)在體系中發(fā)揮獨(dú)特作用，共同構(gòu)成系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化、全方位的城市運(yùn)行安全綜合治理全過(guò)程

首先，態(tài)勢(shì)感知是由態(tài)勢(shì)察覺(jué)、態(tài)勢(shì)預(yù)測(cè)、態(tài)勢(shì)監(jiān)測(cè)與態(tài)勢(shì)投射四個(gè)維度的動(dòng)態(tài)耦合，形成“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別一評(píng)估—干預(yù)—決策”的治理鏈條，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)治理從被動(dòng)應(yīng)對(duì)向主動(dòng)防控的范式轉(zhuǎn)型。其中，態(tài)勢(shì)察覺(jué)主要依托城市大數(shù)據(jù)中心構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管\"平臺(tái)，整合應(yīng)急管理、市政設(shè)施、公共安全等多部門的異構(gòu)數(shù)據(jù)源，通過(guò)區(qū)塊鏈智能合約實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)確權(quán)與安全共享，實(shí)現(xiàn)跨域數(shù)據(jù)整合網(wǎng)絡(luò)[32]。以武漢市城市運(yùn)行管理平臺(tái)為例，該平臺(tái)日均處理2.1億條多模態(tài)數(shù)據(jù)，運(yùn)用知識(shí)圖譜技術(shù)構(gòu)建包含1.3萬(wàn)個(gè)實(shí)體節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)特征庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)管網(wǎng)泄漏、人群聚集等風(fēng)險(xiǎn)因子的自動(dòng)識(shí)別？。態(tài)勢(shì)預(yù)測(cè)主要通過(guò)運(yùn)用混合認(rèn)知模型破解風(fēng)險(xiǎn)不確定性的難題[33]。一方面，在專家經(jīng)驗(yàn)層面，組建由城市規(guī)劃、公共安全等領(lǐng)域?qū)W者構(gòu)成的智庫(kù)聯(lián)盟，制定涵蓋環(huán)境脆弱性、社會(huì)敏感性等多個(gè)維度的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架；另一方面，在技術(shù)分析層面，采用LSTM-Bayesian混合模型，對(duì)歷史事件數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘與關(guān)聯(lián)分析。這種“人機(jī)協(xié)同\"的預(yù)測(cè)機(jī)制，既避免了算法黑箱帶來(lái)的決策風(fēng)險(xiǎn)，又克服了人工研判的認(rèn)知局限。態(tài)勢(shì)監(jiān)測(cè)主要是對(duì)識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤，其核心在于構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)演化追蹤系統(tǒng)。采用數(shù)字孿生技術(shù)建立城市運(yùn)行三維鏡像，實(shí)時(shí)接入交通流量、能源負(fù)荷等動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)流，并運(yùn)用時(shí)間序列分析算法識(shí)別異常波動(dòng)。同時(shí)，由街道網(wǎng)格員利用移動(dòng)終端進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)，形成系統(tǒng)預(yù)警、人工復(fù)核、模型優(yōu)化的迭代機(jī)制。態(tài)勢(shì)投射則是通過(guò)制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)向治理行動(dòng)轉(zhuǎn)化。在常態(tài)化階段，由城市運(yùn)行管理中心統(tǒng)籌多部門預(yù)警信息，進(jìn)行分級(jí)分類管理;在應(yīng)急狀態(tài)下，由市一級(jí)應(yīng)急管理部門啟動(dòng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，實(shí)施精準(zhǔn)干預(yù)。

其次，敏捷處置環(huán)節(jié)以態(tài)勢(shì)感知系統(tǒng)輸出的風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)作為決策輸入依據(jù)，通過(guò)預(yù)警發(fā)布、資源調(diào)度、風(fēng)險(xiǎn)處置和效能反饋四個(gè)階段形成閉環(huán)，推動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)從程式化應(yīng)對(duì)向動(dòng)態(tài)化治理實(shí)現(xiàn)范式轉(zhuǎn)型。這一環(huán)節(jié)的核心特征體現(xiàn)在響應(yīng)時(shí)效壓縮機(jī)制與資源配置優(yōu)化機(jī)制的雙重建構(gòu)上。一是在預(yù)警發(fā)布階段構(gòu)建人機(jī)協(xié)同的信息分發(fā)系統(tǒng)。依托城市融媒體平臺(tái)建立分級(jí)預(yù)警機(jī)制，按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)自動(dòng)匹配新聞、短信、短視頻等信息傳播策略，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信息傳播全覆蓋。二是在資源調(diào)度階段通過(guò)建立動(dòng)態(tài)資源池，整合分散儲(chǔ)備在各部門的24大類應(yīng)急物資。具體運(yùn)用射頻識(shí)別（radio frequency Identification，簡(jiǎn)稱RFID）技術(shù)實(shí)現(xiàn)存量實(shí)時(shí)可視化，借助智能調(diào)度算法，結(jié)合運(yùn)籌學(xué)中的車輛路徑問(wèn)題（vehicle routingproblems，簡(jiǎn)稱VRP）模型和實(shí)時(shí)路況數(shù)據(jù)，優(yōu)化物資配送路徑，從而提高資源運(yùn)轉(zhuǎn)效率。三是在風(fēng)險(xiǎn)處置階段構(gòu)建\"雙軸驅(qū)動(dòng)\"運(yùn)作架構(gòu)：縱向?qū)用嫔辖ⅰ笆小獏^(qū)—街道\"三級(jí)指揮鏈，利用政務(wù)專網(wǎng)實(shí)現(xiàn)處置指令的秒級(jí)傳輸；橫向?qū)用嫔辖M建多部門聯(lián)合指揮部，制定具體全面的權(quán)責(zé)清單和應(yīng)急處置規(guī)程，確保對(duì)突發(fā)事件的快速響應(yīng)。四是在效能反饋階段通過(guò)系統(tǒng)收集處理在應(yīng)急過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)和信息，如響應(yīng)時(shí)效、資源利用率、損失控制率等，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法進(jìn)行處置效能評(píng)估。評(píng)估結(jié)果作為應(yīng)急預(yù)案修訂的依據(jù)，并通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)反饋至預(yù)警模型，形成持續(xù)優(yōu)化的學(xué)習(xí)型治理體系。

最后，作為城市運(yùn)行安全綜合治理閉環(huán)的提升環(huán)節(jié)，學(xué)習(xí)優(yōu)化通過(guò)反思性實(shí)踐推動(dòng)治理系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)演進(jìn)。這一環(huán)節(jié)以綜合治理的迭代需求為邏輯起點(diǎn)，在規(guī)劃調(diào)適、建設(shè)強(qiáng)化與準(zhǔn)備升級(jí)三個(gè)維度構(gòu)建協(xié)同演進(jìn)框架。第一，規(guī)劃調(diào)適根據(jù)城市發(fā)展趨勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)演化規(guī)律，對(duì)城市空間格局進(jìn)行系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，推動(dòng)城市空間治理范式的韌性轉(zhuǎn)向。該維度在識(shí)別物理空間與風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的拓?fù)潢P(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)敏感型規(guī)劃框架，運(yùn)用冗余設(shè)計(jì)提升關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的抗沖擊能力，并將壓力測(cè)試與情景模擬嵌入規(guī)劃實(shí)施過(guò)程，形成“診斷一干預(yù)一驗(yàn)證\"的持續(xù)循環(huán)改進(jìn)機(jī)制。這一舉措突破了傳統(tǒng)規(guī)劃剛性過(guò)載與彈性不足的結(jié)構(gòu)性矛盾，推動(dòng)空間治理從靜態(tài)藍(lán)圖向動(dòng)態(tài)適應(yīng)的范式轉(zhuǎn)型。上海市的韌性安全城市建設(shè)規(guī)劃便是這一范式轉(zhuǎn)型的典型例證。第二，建設(shè)強(qiáng)化維度主要通過(guò)技術(shù)與物質(zhì)載體的深度耦合，助推城市運(yùn)行安全從工程韌性向社會(huì)韌性轉(zhuǎn)變。其利用數(shù)字孿生技術(shù)構(gòu)建物質(zhì)空間的虛擬鏡像，然后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)演化實(shí)時(shí)模擬與預(yù)警。再借助物聯(lián)網(wǎng)感知網(wǎng)絡(luò)形成基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期監(jiān)測(cè)體系，將被動(dòng)維護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)測(cè)性干預(yù);同時(shí)，建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與制度規(guī)范的互構(gòu)機(jī)制，將抗災(zāi)性能指標(biāo)納人工程建設(shè)的剛性約束，實(shí)現(xiàn)物理系統(tǒng)與治理系統(tǒng)的協(xié)同進(jìn)化。第三，準(zhǔn)備升級(jí)維度著重將應(yīng)急知識(shí)轉(zhuǎn)化為應(yīng)急行動(dòng)的能力提升。橫向?qū)用嫔侠冒咐龓?kù)與知識(shí)圖譜形成結(jié)構(gòu)化經(jīng)驗(yàn)體系，從而破解經(jīng)驗(yàn)碎片化的困境;縱向?qū)用嫔辖ⅰ邦A(yù)案一演練一評(píng)估”的螺旋式改進(jìn)模式，將個(gè)體認(rèn)知升華為組織記憶，推動(dòng)應(yīng)急準(zhǔn)備從程式化演練向能力生成轉(zhuǎn)變，形成具有進(jìn)化特質(zhì)的動(dòng)態(tài)韌性。

（二）城市運(yùn)行安全綜合治理的多主體參與

基于城市運(yùn)行安全綜合治理的職責(zé)分工，治理主體可以劃分為政府主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體。這三個(gè)主體在治理過(guò)程中各司其職、相互配合，推動(dòng)城市運(yùn)行安全綜合治理體系的多元化和協(xié)同化，確保城市運(yùn)行的安全穩(wěn)定。

從本質(zhì)上看，城市運(yùn)行安全綜合治理是在政府主導(dǎo)下的多元主體風(fēng)險(xiǎn)共治系統(tǒng)工程。政府的核心職責(zé)在于制度基礎(chǔ)建構(gòu)、治理資源整合、主體關(guān)系協(xié)調(diào)和監(jiān)管效能強(qiáng)化。根據(jù)企業(yè)家政府理論，政府作為制度企業(yè)家，需要構(gòu)建城市運(yùn)行安全綜合治理的法理框架，通過(guò)制定權(quán)責(zé)清單厘清政府部門、市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的治理邊界，特別是針對(duì)新興風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域（如人工智能安全、地下空間治理），明確監(jiān)管主體與協(xié)作機(jī)制，并通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)適確保制度體系與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之間張力平衡。在組織效能層面，政府通過(guò)構(gòu)建“中心—節(jié)點(diǎn)”式治理網(wǎng)絡(luò)，將分散的行政資源、市場(chǎng)資源與社會(huì)資源納人統(tǒng)一治理框架：縱向?qū)用嫔弦劳行姓I(lǐng)導(dǎo)權(quán)威建立資源垂直調(diào)配通道，確保關(guān)鍵治理資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備;橫向?qū)用嫔贤ㄟ^(guò)契約化協(xié)作形成跨部門資源交換網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)整合?！翱v向控制一橫向協(xié)同\"的矩陣結(jié)構(gòu)，有利于破解治理資源的碎片化困局。在治理結(jié)構(gòu)層面，政府能夠重構(gòu)主體間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)治理協(xié)同。一方面，設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的規(guī)則體系，運(yùn)用政策工具調(diào)節(jié)企業(yè)、社會(huì)組織與公眾的利益目標(biāo)，使其私人理性與公共安全目標(biāo)趨于一致，破解集體行動(dòng)困境;另一方面，搭建制度化協(xié)商平臺(tái)，將零散的治理主體納人決策網(wǎng)絡(luò)，利用民主協(xié)商程序形成治理共識(shí)，推動(dòng)治理模式從科層制單向管控向“政府一市場(chǎng)—社會(huì)\"三維互動(dòng)轉(zhuǎn)型。

作為城市運(yùn)行安全綜合治理體系的關(guān)鍵行動(dòng)者，市場(chǎng)主體承擔(dān)著資源供給、技術(shù)創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等結(jié)構(gòu)性功能。一方面，市場(chǎng)主體通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式（也稱\"PPP模式”）以及特許經(jīng)營(yíng)等制度安排，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維、應(yīng)急物資儲(chǔ)備等準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給。這不僅能降低政府直接生產(chǎn)公共安全產(chǎn)品的行政成本，還能實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托改進(jìn)，特別是在智慧管網(wǎng)監(jiān)測(cè)、專業(yè)救援服務(wù)等領(lǐng)域，市場(chǎng)主體具有顯著的比較優(yōu)勢(shì);另一方面，企業(yè)憑借研發(fā)投入與市場(chǎng)敏感度，推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)預(yù)警等技術(shù)的迭代應(yīng)用。這實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)對(duì)城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性的適應(yīng)性反饋。這種技術(shù)賦能重構(gòu)了傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的時(shí)空邊界，推動(dòng)治理模式從“事后處置\"向“前瞻預(yù)防\"轉(zhuǎn)型，形成“技術(shù)迭代—風(fēng)險(xiǎn)控制\"的正向循環(huán)。此外，市場(chǎng)主體通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)債券等工具構(gòu)建多層次風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移體系，生成風(fēng)險(xiǎn)緩沖網(wǎng)絡(luò)。其中，保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)覆蓋日常風(fēng)險(xiǎn)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化可以實(shí)現(xiàn)極端損失跨期平滑，再保險(xiǎn)市場(chǎng)則用于分散系統(tǒng)性沖擊。多層次風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移體系可以將個(gè)體安全需求轉(zhuǎn)化為可交易的公共契約，為政府財(cái)政保障體系提供功能補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)公共保障體系的帕累托改進(jìn)。

作為城市運(yùn)行安全綜合治理的重要主體，社會(huì)主體承擔(dān)著監(jiān)測(cè)、制衡、協(xié)同和培育四位一體的核心職能，具體表現(xiàn)為：第一，風(fēng)險(xiǎn)感知與預(yù)警監(jiān)測(cè)職能。居民及社區(qū)組織作為城市空間的“在場(chǎng)者”，能夠憑借其在地性知識(shí)形成微觀風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別網(wǎng)絡(luò)。這種非正式監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)能夠捕捉到行政科層體系難以觸及的隱蔽性風(fēng)險(xiǎn)，例如社區(qū)管線老化、違章建筑隱患等，從而有效縮短政府風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)的時(shí)滯窗口。第二，社會(huì)監(jiān)督與問(wèn)責(zé)職能。非政府組織與媒體構(gòu)成“第三方監(jiān)督力量”，通過(guò)信息公開申請(qǐng)、安全評(píng)估報(bào)告發(fā)布等法定途徑，形成對(duì)城市運(yùn)行安全綜合治理績(jī)效的持續(xù)性壓力輸入，推動(dòng)治理過(guò)程透明化，更通過(guò)聲譽(yù)約束與政策修正的反饋回路，促使公共部門優(yōu)化資源配置策略。第三，資源整合與協(xié)同職能。社會(huì)主體在城市運(yùn)行安全綜合治理中發(fā)揮節(jié)點(diǎn)連接功能，一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)整合企業(yè)技術(shù)資源參與風(fēng)險(xiǎn)防控;另一方面，社區(qū)組織搭建政民對(duì)話平臺(tái)，將碎片化訴求轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性治理方案，推動(dòng)社會(huì)資本向治理效能轉(zhuǎn)化。第四，安全文化培育職能。志愿者團(tuán)體通過(guò)開展社區(qū)安全教育、應(yīng)急演練等實(shí)踐活動(dòng)，建構(gòu)公民安全認(rèn)知的意義框架，不僅有助于提升個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)防范能力，還能通過(guò)集體記憶的塑造形成預(yù)防性治理的社會(huì)心理基礎(chǔ)，最終推動(dòng)城市運(yùn)行安全治理從“技術(shù)防控”向“文化免疫\(yùn)"升級(jí)。

（三）城市運(yùn)行安全綜合治理的全路徑整合

在城市運(yùn)行安全綜合治理過(guò)程中，為確保治理全程銜接順暢，各主體及多部門協(xié)同高效，需要實(shí)現(xiàn)各種路徑的有機(jī)整合，形成一個(gè)系統(tǒng)化網(wǎng)絡(luò)[34]。根據(jù)路徑的屬性和設(shè)計(jì)，城市運(yùn)行安全綜合治理路徑可以分為技術(shù)創(chuàng)新、組織優(yōu)化和制度完善三類，這三類路徑從不同維度出發(fā)，能夠改善治理過(guò)程效率、提升協(xié)同合作能力以及優(yōu)化綜合治理程序，確保城市運(yùn)行治理的科學(xué)性和平衡性。

技術(shù)創(chuàng)新路徑對(duì)城市運(yùn)行安全綜合治理的賦能，體現(xiàn)為技術(shù)邏輯與治理邏輯的深度互嵌過(guò)程，具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：第一，技術(shù)重構(gòu)治理空間的感知維度。物聯(lián)網(wǎng)與傳感技術(shù)的普及推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化映射，將城市運(yùn)行狀態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)流，打破了傳統(tǒng)治理中信息獲取的時(shí)空壁壘。這種技術(shù)性感知能力的躍遷，使治理主體能夠穿透科層制的信息過(guò)濾機(jī)制，直接觸及城市復(fù)雜系統(tǒng)的“底層代碼”。第二，算法驅(qū)動(dòng)治理決策的認(rèn)知轉(zhuǎn)型。大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的應(yīng)用標(biāo)志著治理認(rèn)知從經(jīng)驗(yàn)直覺(jué)向計(jì)算理性的范式革命。機(jī)器學(xué)習(xí)算法通過(guò)挖掘數(shù)據(jù)間的隱性關(guān)聯(lián)，建構(gòu)起風(fēng)險(xiǎn)演化的概率模型，將治理決策從“因果解釋\"導(dǎo)向“相關(guān)性預(yù)測(cè)”，使風(fēng)險(xiǎn)防控具備科學(xué)預(yù)見(jiàn)性。第三，平臺(tái)重構(gòu)治理主體的互動(dòng)結(jié)構(gòu)。區(qū)塊鏈等技術(shù)構(gòu)建的協(xié)同平臺(tái)，實(shí)質(zhì)是治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的數(shù)字化再造。通過(guò)分布式賬本技術(shù)實(shí)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)確權(quán)共享，既保留了科層制的權(quán)威結(jié)構(gòu)，又嵌入市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)秩序，破解多主體協(xié)同的集體行動(dòng)困境。第四，虛擬仿真拓展治理實(shí)踐的實(shí)驗(yàn)邊界。數(shù)字孿生技術(shù)創(chuàng)造的虛擬治理空間，使應(yīng)急預(yù)案推演突破物理?xiàng)l件限制，通過(guò)由海量情景模擬形成的策略知識(shí)庫(kù)，治理系統(tǒng)獲得了持續(xù)學(xué)習(xí)能力，實(shí)現(xiàn)從“應(yīng)激反應(yīng)”向“適應(yīng)性治理”的升級(jí)。

組織優(yōu)化路徑在城市運(yùn)行安全綜合治理中的作用，本質(zhì)上是對(duì)治理系統(tǒng)適應(yīng)性能力的結(jié)構(gòu)化再造[35]。它通過(guò)\"硬結(jié)構(gòu)\"賦予治理系統(tǒng)穩(wěn)定性，同時(shí)借助\"軟文化\"增強(qiáng)治理彈性，從而緩解治理能力與治理需求的結(jié)構(gòu)性張力。一方面，組織優(yōu)化路徑的核心在于破解科層制\"職責(zé)孤島\"問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建\"職能—責(zé)任\"矩陣，明確政府部門、市場(chǎng)主體與社會(huì)組織的權(quán)責(zé)邊界。在橫向?qū)用娼⒖绮块T協(xié)同工作機(jī)制，整合應(yīng)急管理、市政服務(wù)等部門職能;在縱向?qū)用嬖O(shè)立屬地管理與專業(yè)指導(dǎo)的雙軌架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)垂直管理與區(qū)域聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)平衡，并將治理模糊性轉(zhuǎn)化為協(xié)同明晰性，形成“無(wú)縫隙”的責(zé)任鏈條。另一方面，組織優(yōu)化路徑借助安全治理主題月、跨部門聯(lián)合演練等儀式化活動(dòng)，將抽象的安全價(jià)值觀轉(zhuǎn)化為可感知的集體記憶，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共同體意識(shí)。這一路徑能夠促進(jìn)多元主體在突發(fā)危機(jī)中形成協(xié)作意愿，實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化，推動(dòng)構(gòu)建城市運(yùn)行安全綜合治理共同體。

制度完善路徑在城市運(yùn)行安全綜合治理中的作用主要體現(xiàn)在對(duì)治理秩序的規(guī)則化建構(gòu)，其承擔(dān)著規(guī)則供給、行為約束與系統(tǒng)協(xié)調(diào)的三維功能。一方面，制度完善路徑通過(guò)正式制度與非正式約束的互補(bǔ)性保障治理效能。其中，正式制度通過(guò)法律法規(guī)等剛性規(guī)則確立治理底線，而非正式制度借助行業(yè)慣例、安全文化等柔性規(guī)范填補(bǔ)規(guī)則空隙。二者的耦合形成了顯性激勵(lì)和隱性約束的雙重作用，能有效緩解協(xié)同治理懸浮化困境。另一方面，制度完善路徑通過(guò)正向誘導(dǎo)與反向懲戒的雙向機(jī)制協(xié)調(diào)多元利益。稅收優(yōu)惠、信用評(píng)級(jí)等工具將安全投入轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而事故追責(zé)、黑名單制度則通過(guò)提高避責(zé)成本遏制機(jī)會(huì)主義行為，促使個(gè)體理性與公共安全目標(biāo)形成納什均衡。此外，制度完善路徑還可通過(guò)試驗(yàn)、學(xué)習(xí)、擴(kuò)散的動(dòng)態(tài)過(guò)程實(shí)現(xiàn)彈性演進(jìn)。例如，政策試驗(yàn)場(chǎng)域允許局部制度突破，如上海提出的韌性安全城市建設(shè)規(guī)劃;成本效益分析工具篩選有效規(guī)則;制度擴(kuò)散實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成果的規(guī)模轉(zhuǎn)化。這些漸進(jìn)式制度變遷既避免激進(jìn)改革的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，又通過(guò)知識(shí)積累增強(qiáng)制度應(yīng)對(duì)不確定性的能力，從而推進(jìn)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下城市運(yùn)行安全建設(shè)。

四、城市運(yùn)行安全綜合治理的機(jī)制創(chuàng)新

伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加速演進(jìn)，為助推城市運(yùn)行安全綜合治理在過(guò)程、主體、路徑框架下形成系統(tǒng)耦合，需要從資源配置、協(xié)同聯(lián)動(dòng)和集成治理等角度著力推動(dòng)城市運(yùn)行安全綜合治理機(jī)制創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)城市生命體的健康與可持續(xù)運(yùn)作（圖2）。

（一）完善資源配置，助推全過(guò)程閉環(huán)

資源配置優(yōu)化能夠促進(jìn)跨部門、跨領(lǐng)域信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)綜合治理各環(huán)節(jié)的精細(xì)化和有機(jī)銜接，減少各環(huán)節(jié)的決策失誤，從而有效助推城市運(yùn)行安全綜合治理形成全過(guò)程閉環(huán)。

1.綜合規(guī)劃?rùn)C(jī)制

黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式\"[36]。為實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的動(dòng)態(tài)平衡，需要對(duì)城市的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)整合、精細(xì)管控。一方面，對(duì)城市進(jìn)行安全分區(qū)，加強(qiáng)“平急兩用\"道路設(shè)施、通信設(shè)施、污水處理設(shè)施、生活垃圾和醫(yī)療廢物處置設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，布局城市生命線系統(tǒng)，構(gòu)建協(xié)同互補(bǔ)的韌性保障空間格局。另一方面，增強(qiáng)建設(shè)過(guò)程的精細(xì)化管控。制定精細(xì)化的施工組織和進(jìn)度管理措施，推進(jìn)資源、力量下沉;建立健全監(jiān)理體系，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)過(guò)程的全面監(jiān)督，完善驗(yàn)收制度，確保建成設(shè)施符合規(guī)劃和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為后續(xù)管理奠定良好基礎(chǔ)

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

第一，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心

和政治引領(lǐng)作用，確立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的頂層決策與指揮體系，依托組織體系打破行政壁壘，提高跨部門協(xié)調(diào)權(quán)責(zé)與資源調(diào)度能力。第二，強(qiáng)化城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)與應(yīng)急管理、工信、公安、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通、水利、商務(wù)、衛(wèi)健、市場(chǎng)監(jiān)管、氣象、消防救援、地震等相關(guān)部門之間的數(shù)據(jù)共享，提升城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。同時(shí)推動(dòng)城市運(yùn)行管理服務(wù)的常態(tài)化綜合評(píng)價(jià)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果在部門間的共享與聯(lián)動(dòng)應(yīng)用。第三，圍繞“大安全、大經(jīng)濟(jì)、大城建、大民生、大文化、大生態(tài)\"等行業(yè)格局，密切與消防、公安、水利等部門聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，提升視頻會(huì)商與智能輪巡系統(tǒng)覆蓋密度，通過(guò)移動(dòng)單兵、布控球、無(wú)人機(jī)等空天地一體化感知終端，加強(qiáng)情報(bào)融通，提升協(xié)同作戰(zhàn)能力。

3.物資保障機(jī)制

首先，依據(jù)城市地理環(huán)境與災(zāi)害鏈特征劃分防控區(qū)域，在交通樞紐與安全高地布局分級(jí)物資儲(chǔ)備節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建“節(jié)點(diǎn)布點(diǎn)一區(qū)域響應(yīng)一市級(jí)統(tǒng)籌”的網(wǎng)格化儲(chǔ)備體系，提升物資快速調(diào)配與災(zāi)害響應(yīng)能力。其次，依托區(qū)塊鏈與遙感等信息技術(shù)，建立物資全生命周期可追溯系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)、入庫(kù)、調(diào)用等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)化監(jiān)管，提升管理透明度與調(diào)度精準(zhǔn)性。最后，建立“實(shí)物儲(chǔ)備 + 協(xié)議代儲(chǔ)\"雙軌模式，市級(jí)儲(chǔ)備層面，聚焦關(guān)鍵裝備與戰(zhàn)略物資，與供應(yīng)鏈企業(yè)簽訂彈性產(chǎn)能儲(chǔ)備協(xié)議，實(shí)現(xiàn)存量與流量資源協(xié)同?；鶎觾?chǔ)備層面，區(qū)級(jí)側(cè)重重型裝備代儲(chǔ)，社區(qū)儲(chǔ)備微型應(yīng)急包，形成金字塔型物資保障結(jié)構(gòu)，以此提高物資保障的規(guī)范性、效率性與適應(yīng)性。

（二）強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)多主體參與

協(xié)同聯(lián)動(dòng)能夠有效增強(qiáng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)各主體之間的互動(dòng)與合作，形成緊密合作的治理格局，不僅能提升城市運(yùn)行應(yīng)對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的能力，還能提高治理過(guò)程的透明度和公信力。

1.獨(dú)立排查機(jī)制

獨(dú)立排查機(jī)制的實(shí)施主體由政府牽頭，邀請(qǐng)產(chǎn)學(xué)研各界的專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織共同參與，建立獨(dú)立于政府部門和企業(yè)單位的第三方安全排查機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)通過(guò)定期與不定期相結(jié)合的安全審查，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、應(yīng)急體系等重點(diǎn)領(lǐng)域開展專業(yè)的安全隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急預(yù)案檢驗(yàn)等工作，為政府科學(xué)決策提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐與策略咨詢。在此基礎(chǔ)上，為保障第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與公信力，通過(guò)設(shè)立公眾投訴與舉報(bào)渠道，拓寬安全隱患的發(fā)現(xiàn)路徑，同時(shí)公開排查成果，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)形成政府主導(dǎo)、第三方專業(yè)支撐、社會(huì)各界協(xié)同共治的良好格局，為城市運(yùn)行安全的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的安全基石。

2.人才培養(yǎng)機(jī)制

一方面，在高校推廣應(yīng)急管理相關(guān)的學(xué)科專業(yè)，開設(shè)有針對(duì)性的課程培養(yǎng)，培養(yǎng)具有扎實(shí)理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)急管理專業(yè)人才。同時(shí)，與相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)合作，開展專項(xiàng)培訓(xùn)項(xiàng)目，提升政府部門和企事業(yè)單位從業(yè)人員的應(yīng)急管理能力。此外，探索“政產(chǎn)學(xué)研\(zhòng)"協(xié)同培養(yǎng)模式，由政府提供政策支持，企業(yè)提供實(shí)踐機(jī)會(huì)，高校提供理論支撐，共同培養(yǎng)復(fù)合型應(yīng)急專業(yè)人才。另一方面，加強(qiáng)應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)基層響應(yīng)能力。通過(guò)推動(dòng)應(yīng)急管理服務(wù)站體系化布局，針對(duì)城市內(nèi)澇、水域事故、建筑火災(zāi)等高頻風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景，常態(tài)化組織實(shí)戰(zhàn)演練，增強(qiáng)公眾災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力與協(xié)同救援意識(shí)。通過(guò)多渠道開展安全應(yīng)急知識(shí)科普教育，系統(tǒng)化培訓(xùn)基層“應(yīng)急第一響應(yīng)人”，構(gòu)建橫向協(xié)同、縱向貫通的多層次人才支持體系，提升城市運(yùn)行安全綜合治理效能。

3.協(xié)同治理機(jī)制

一方面，政府與企業(yè)攜手，共同搭建城市運(yùn)行安全綜合治理的政企合作平臺(tái)，通過(guò)深度合作，聯(lián)合制定安全規(guī)劃、政策及標(biāo)準(zhǔn)，提高企業(yè)自身安全意識(shí)，推動(dòng)企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任，引領(lǐng)安全技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，推動(dòng)城市運(yùn)行安全綜合治理邁上新臺(tái)階；另一方面，政府通過(guò)支持居民以社區(qū)組織、志愿者團(tuán)隊(duì)等方式，積極參與社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、隱患排查、應(yīng)急演練等實(shí)踐活動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)居民的安全意識(shí)和自救互救能力。同時(shí)，暢通居民參與的制度化渠道，通過(guò)信息發(fā)布、民意調(diào)查、公眾評(píng)議等方式，廣泛吸納居民的意見(jiàn)建議，提升城市運(yùn)行安全綜合治理的針對(duì)性和社會(huì)認(rèn)同度，推動(dòng)形成政府、企業(yè)與居民三方聯(lián)動(dòng)、共同參與的協(xié)同治理格局。

（三）優(yōu)化集成治理，促進(jìn)全路徑整合

技術(shù)能否得到充分利用，關(guān)鍵在于管理制度是否健全。管理制度的缺失往往是技術(shù)被濫用的根源[37-38]。因此，優(yōu)化集成治理是實(shí)現(xiàn)技術(shù)、組織和制度適度協(xié)調(diào)和匹配的有效支撐，能夠促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、組織優(yōu)化和制度完善的有機(jī)融合，從而提升城市運(yùn)行安全綜合治理的整體效能。

1.技術(shù)驅(qū)動(dòng)機(jī)制

首先，充分發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的監(jiān)測(cè)預(yù)警功能，在高層住宅、地下管廊、能源樞紐等關(guān)鍵設(shè)施部署具備邊緣計(jì)算能力的智能傳感器，作為感知層節(jié)點(diǎn)，實(shí)時(shí)采集形變位移、壓力流量、氣體濃度、溫度分布等多維物理參數(shù)，并在本地實(shí)施數(shù)據(jù)濾波、特征提取、異常檢測(cè)等初步處理，降低傳輸帶寬需求與云端處理時(shí)延。這些經(jīng)邊緣預(yù)處理的多源異構(gòu)數(shù)據(jù)通過(guò)安全網(wǎng)絡(luò)上傳至感知基站，構(gòu)建城市生命體征動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)基底。借助智慧城市感知基站，將多源異構(gòu)感測(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)一接入與解析，通過(guò)“上傳下達(dá)\"實(shí)現(xiàn)傳感器之間的信息標(biāo)準(zhǔn)化，保障數(shù)據(jù)收集的完整性和持續(xù)性，從而解決整體感知服務(wù)能力受限的問(wèn)題，完成對(duì)建筑結(jié)構(gòu)劣化趨勢(shì)、管網(wǎng)滲漏風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域承災(zāi)脆弱性的耦合推演，強(qiáng)化對(duì)各類安全風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)預(yù)測(cè)和識(shí)別。其次，利用虛擬仿真、增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)等技術(shù)，優(yōu)化應(yīng)急演練與培訓(xùn)流程。通過(guò)構(gòu)建高仿真的虛擬場(chǎng)景，模擬各類復(fù)雜的應(yīng)急情況，不僅可以提高應(yīng)急人員的操作熟練度和應(yīng)變能力，還能為優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案提供實(shí)證支撐。最后，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)在應(yīng)急響應(yīng)中的作用。通過(guò)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)分析和智能決策支持，提高應(yīng)急指揮的科學(xué)性和協(xié)同性，優(yōu)化資源調(diào)配和救援行動(dòng)。例如，利用算法模型對(duì)各類應(yīng)急資源的分布和狀態(tài)進(jìn)行動(dòng)態(tài)感知和優(yōu)化配置，為現(xiàn)場(chǎng)指揮人員提供智能化的決策建議。此外，還可以借助社交媒體等渠道，及時(shí)采集公眾信息，增強(qiáng)對(duì)災(zāi)情和需求的感知，提升應(yīng)急響應(yīng)的精準(zhǔn)性。

2.組織聯(lián)動(dòng)機(jī)制

第一，在跨部門協(xié)同層面，完善常態(tài)化部際聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)制定權(quán)責(zé)清單與流程規(guī)范明確職責(zé)范疇及業(yè)務(wù)協(xié)同路徑，破除部門職責(zé)交叉與信息孤島導(dǎo)致的碎片化治理困境，形成縱向貫通、橫向聯(lián)動(dòng)的響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。第二，優(yōu)化組織架構(gòu)設(shè)計(jì)，結(jié)合城市運(yùn)行安全的實(shí)際需求，科學(xué)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)與職能崗位，設(shè)立專門的技術(shù)支持部門，專責(zé)多源數(shù)據(jù)融合分析、算法模型迭代優(yōu)化及系統(tǒng)運(yùn)維保障，構(gòu)建管理決策需求與技術(shù)支撐響應(yīng)的雙軌道。第三，在人力資本建設(shè)層面，實(shí)施管理素養(yǎng)與技術(shù)能力雙核驅(qū)動(dòng)的培訓(xùn)體系，依托專家工作坊開展治理理論前沿研討，通過(guò)災(zāi)害情景模擬演練有效提高不同情境下各部門的災(zāi)害應(yīng)對(duì)意識(shí)和聯(lián)動(dòng)能力。

3.制度保障機(jī)制

第一，健全城市運(yùn)行安全綜合治理的法律法規(guī)體系。明確各部門的職責(zé)權(quán)限、管理標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序，并與相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行銜接，確保形成完整的法規(guī)制度框架。第二，完善城市運(yùn)行安全標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)城市運(yùn)行特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)特征，統(tǒng)籌制定覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施安全、公共衛(wèi)生安全、自然災(zāi)害安全等領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，為各項(xiàng)管理工作提供明確的指引。第三，健全城市運(yùn)行安全管理制度體系。從風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備、預(yù)警、處置、恢復(fù)等環(huán)節(jié)入手，制定配套的管理制度和操作流程，明確各方職責(zé)、信息報(bào)送要求、處置程序等，確保各項(xiàng)制度有效落實(shí)。第四，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和考核問(wèn)責(zé)制度。依托法律法規(guī)，落實(shí)屬地管理責(zé)任，對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)，將管理工作納人政府績(jī)效考核體系，以“響應(yīng)率”“辦結(jié)率”“滿意率\"為基本指標(biāo)，建立“日督辦\"\"月通報(bào)\"“年考核”的考評(píng)督辦制度，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。最后，重視制度實(shí)施效果的評(píng)估與反饋。通過(guò)建立監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，定期評(píng)估制度實(shí)行成效，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化，確保制度體系的有效性和適用性。

五、總結(jié)

2020年，我國(guó)提出實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程以及生態(tài)保護(hù)支撐體系工程。2024年《政府工作報(bào)告》明確提出，從2024年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，專項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)；同年，國(guó)務(wù)院召開支持\"兩重\"建設(shè)部署動(dòng)員視頻會(huì)議，強(qiáng)調(diào)集中力量支持辦好一批國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)中的大事要事?！半p重\"工程和“兩重\"建設(shè)的實(shí)踐表明，無(wú)論是從國(guó)家層面還是城市層面，安全治理體系不僅需要全局思維、系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維，更需要著力提升運(yùn)行安全治理水平。隨著外部環(huán)境不確定性加深，城市運(yùn)行安全呈現(xiàn)出環(huán)節(jié)嵌套、領(lǐng)域交織、主體多元和風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜等特征，這些特征反映出當(dāng)前城市運(yùn)行安全治理在運(yùn)行流程、主體關(guān)系、管理過(guò)程和部門協(xié)同方面存在的困境，同時(shí)也對(duì)城市運(yùn)行安全治理提出了更高的要求，驅(qū)動(dòng)城市運(yùn)行安全治理從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)向綜合治理轉(zhuǎn)變。在這一現(xiàn)實(shí)背景下，城市運(yùn)行安全治理作為城市治理的一環(huán)，應(yīng)當(dāng)走在時(shí)代前沿，通過(guò)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，讓城市發(fā)展安全有序，讓城市運(yùn)轉(zhuǎn)更聰明、更智慧。

鑒于此，本文參照城市運(yùn)行安全綜合治理的行動(dòng)邏輯，提出基于“過(guò)程一主體一路徑”的三維結(jié)構(gòu)的城市運(yùn)行安全綜合治理體系。其中，本研究將過(guò)程子系統(tǒng)拆解為態(tài)勢(shì)感知、敏捷處置和學(xué)習(xí)優(yōu)化三個(gè)步驟，并提出以態(tài)勢(shì)感知提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別監(jiān)測(cè)、以敏捷處置完善應(yīng)急處理、以學(xué)習(xí)優(yōu)化改善城市運(yùn)行環(huán)境，由此形成完整閉環(huán);將主體子系統(tǒng)劃分為政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)要素，并主張由政府主導(dǎo)政策法規(guī)制定、市場(chǎng)主體提供資源技術(shù)創(chuàng)新、社會(huì)主體參與監(jiān)督反饋，由此實(shí)現(xiàn)三者在治理過(guò)程中協(xié)同配合;將路徑子系統(tǒng)劃分為技術(shù)、組織、制度三個(gè)層面，并揭示方法的整合應(yīng)用需要技術(shù)驅(qū)動(dòng)、組織優(yōu)化和體制完善三者相互耦合。在創(chuàng)新城市運(yùn)行安全綜合治理體系方面，本文提出了助推全過(guò)程閉環(huán)、多主體參與和全路徑整合的相關(guān)機(jī)制。在提高不同主體行動(dòng)效率的基礎(chǔ)上，這些機(jī)制通過(guò)融合企業(yè)的專業(yè)深度、政府的綜合廣度以及社會(huì)的執(zhí)行效度，形成協(xié)同治理的整體合力，進(jìn)而提升城市運(yùn)行安全綜合治理效能。

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[38]董幼鴻、李燁紅：《技術(shù)治理視閾下“一網(wǎng)統(tǒng)管\"基層城運(yùn)平臺(tái)過(guò)載問(wèn)題的成因及其消解策略——以上海市S街道為例》[J]，《電子政務(wù)》2023年第11期，第69-80頁(yè)。

注釋：

① 在應(yīng)急管理部2022年1月例行新聞發(fā)布會(huì)上，應(yīng)急管理部安全協(xié)調(diào)司司長(zhǎng)蘇潔介紹，我國(guó)燃?xì)庖堰M(jìn)入大規(guī)模使用時(shí)期，而使用的管道大部分是20年前建造的，初步統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在全國(guó)已有近10萬(wàn)千米管道出現(xiàn)不同程度的老化。由于當(dāng)時(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，且日常維護(hù)、保養(yǎng)、更新不及時(shí)，存在較大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

② 資料來(lái)源：習(xí)近平：《在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)的講話》[J]，《求知》2020年第4期，第5頁(yè)。③ 《湖北省十堰市張灣區(qū)艷湖社區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)“6·13\"重大燃?xì)獗ㄊ鹿收{(diào)查報(bào)告》第43頁(yè)：“十堰市、張灣區(qū)黨委政府和有關(guān)部門紅線意識(shí)不強(qiáng)...對(duì)本地區(qū)‘先建廠后建市、建設(shè)規(guī)劃嚴(yán)重不足等歷史遺留安全問(wèn)題和安全基礎(chǔ)欠賬重視研究不夠，推動(dòng)解決不力，沒(méi)有統(tǒng)籌好發(fā)展和安全?！?/p>

④ 《湖北省十堰市張灣區(qū)艷湖社區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)\"6·13”重大燃?xì)獗ㄊ鹿收{(diào)查報(bào)告》第46頁(yè)：“張灣區(qū)未有效推動(dòng)宣傳、機(jī)構(gòu)編制部門支持保障安全生產(chǎn)工作，未設(shè)立安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金并納入財(cái)政預(yù)算，安全生產(chǎn)監(jiān)管保障能力不足。”

⑤ 《湖北省十堰市張灣區(qū)艷湖社區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)\"6·13\"重大燃?xì)獗ㄊ鹿收{(diào)查報(bào)告》第45頁(yè)：“十堰東風(fēng)中燃公司對(duì)130次燃?xì)庑孤﹫?bào)警、管道壓力傳感器長(zhǎng)時(shí)間處于故障狀態(tài)等系統(tǒng)性隱患熟視無(wú)睹，任命未取得執(zhí)業(yè)資格考核合格證的人分管安全生產(chǎn)工作，任命從未參加過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、不了解巡線職責(zé)、不會(huì)使用燃?xì)鈾z漏儀的人擔(dān)任巡線班組負(fù)責(zé)人?！?/p>

⑥ 《湖北省十堰市張灣區(qū)艷湖社區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)\"6·13”重大燃?xì)獗ㄊ鹿收{(diào)查報(bào)告》第46頁(yè)：“住建、城管先后作為城鎮(zhèn)燃?xì)庵鞴懿块T，對(duì)上級(jí)部署的城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩C合治理工作、安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)未有效推動(dòng)落實(shí)對(duì)燃?xì)鉄崃芾磙k公室監(jiān)管能力不足的問(wèn)題不管不問(wèn)。同時(shí)，事故暴露出監(jiān)管部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、工作銜接不緊、信息共享不充分等問(wèn)題，消解了監(jiān)管合力?！?/p>

⑦ 數(shù)據(jù)來(lái)源：第五屆（2023）數(shù)字政府建設(shè)風(fēng)向指數(shù)暨特色評(píng)選活動(dòng)獲獎(jiǎng)案例——城市運(yùn)行管理平臺(tái)，打造多元化數(shù)字城市治理應(yīng)用場(chǎng)景。

作者簡(jiǎn)介：容志，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授。何冰（通訊作者），武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。

責(zé)任編輯：劉穎