摘 要：引入“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”（PSR）分析框架，從縱向歷史維度將我國(guó)耕地撂荒分為轉(zhuǎn)型期、發(fā)展期、分化期三個(gè)演變階段，并對(duì)各階段的耕地撂荒的壓力因素、狀態(tài)特征和響應(yīng)策略進(jìn)行系統(tǒng)梳理分析。從三個(gè)演變階段分析中，總結(jié)提煉出歷史維度下的耕地撂荒的演變邏輯特征。研究發(fā)現(xiàn)：第一，耕地撂荒壓力系統(tǒng)從生存到發(fā)展、從單向到互動(dòng)進(jìn)行復(fù)雜系統(tǒng)演變;第二，耕地撂荒狀態(tài)系統(tǒng)向“空間異質(zhì)性”和“類型一致性”演變;第三，耕地撂荒響應(yīng)系統(tǒng)仍處于“多元而不協(xié)同”的狀態(tài)。因此，耕地撂荒治理需要在發(fā)展型政策供給、耕地撂荒治理監(jiān)測(cè)、撂荒耕地的分類利用、利益補(bǔ)償和協(xié)同治理等方面進(jìn)行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：糧食安全;耕地撂荒;撂荒治理;PSR模型;歷史演變視角

中圖分類號(hào)：F311 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2025）03-0094-10

收稿日期：2024-01-28 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2025.03.10

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（20CGL045）;四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（SCJJ23ND44）;四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地區(qū)域公共管理信息化研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目（QGXH23-02）

作者簡(jiǎn)介：劉靈輝，男，電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

一、問題的提出

耕地資源一直以來(lái)都被視作國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，耕地的數(shù)量、質(zhì)量以及利用狀態(tài)直接關(guān)乎國(guó)家的未來(lái)戰(zhàn)略走向。黨的十九大以來(lái)，黨中央持續(xù)強(qiáng)調(diào)總體國(guó)家安全觀。國(guó)家安全離不開糧食安全，全方位夯實(shí)糧食安全根基、確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中，是黨和國(guó)家高度關(guān)注的事關(guān)全局的戰(zhàn)略性問題。據(jù)海關(guān)總署的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2023年1-8月，我國(guó)糧食凈進(jìn)口達(dá)到1 969萬(wàn)噸，在近年來(lái)地區(qū)局勢(shì)動(dòng)蕩引發(fā)國(guó)際糧食價(jià)格波動(dòng)環(huán)境下，我國(guó)可能面臨較大的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。維護(hù)糧食安全必須切實(shí)保護(hù)好耕地，而耕地保護(hù)不能僅在數(shù)量上做文章，更需要實(shí)實(shí)在在提高耕地的實(shí)際利用效率。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地承包制度逐漸展現(xiàn)出與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不適應(yīng)性，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)行業(yè)轉(zhuǎn)移，全國(guó)各地出現(xiàn)了多輪規(guī)模性耕地撂荒。撂荒治理從20世紀(jì)90年代的自組織和行政手段，發(fā)展到了本世紀(jì)以土地流轉(zhuǎn)為代表的市場(chǎng)化手段及代耕代收為代表的社會(huì)化服務(wù)等多元手段。然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)耕地撂荒治理的難度不斷加大，效果不甚理想，耕地撂荒形勢(shì)依舊嚴(yán)峻。根據(jù)國(guó)家基礎(chǔ)地理信息中心、北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部等機(jī)構(gòu)依據(jù)影像解譯的我國(guó)耕地撂荒數(shù)據(jù)計(jì)算，2017年全國(guó)耕地撂荒面積仍然高達(dá)1.37億畝，2019年我國(guó)撂荒耕地占總耕地面積的20％^［1］。新形勢(shì)下，為有效遏制耕地撂荒，2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的意見》指導(dǎo)地方加強(qiáng)撂荒地治理，2023年中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)耕地保護(hù)和用途管制，加大撂荒耕地利用力度”。在國(guó)際糧食市場(chǎng)環(huán)境不穩(wěn)定性因素加劇、國(guó)內(nèi)糧食需求缺口始終維持高位的背景下，耕地撂荒治理既具有宏觀政策的導(dǎo)向要求，又具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)耕地撂荒的識(shí)別測(cè)度、時(shí)空格局、影響因素、生成機(jī)理、治理策略與配套政策進(jìn)行了較為深入的研究。在耕地撂荒的識(shí)別、測(cè)度與空間分異方面，張斌及譚術(shù)魁等人首先建立并優(yōu)化了耕地撂荒度評(píng)價(jià)指標(biāo)^［2-3］，吳茗華等在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了耕地撂荒風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)^［4］;程維芳及楊通等人對(duì)耕地撂荒信息提取方法進(jìn)行了優(yōu)化，分別基于多光譜和聯(lián)合變化檢測(cè)技術(shù)大幅提高了耕地撂荒識(shí)別精準(zhǔn)度^［5-6］。劉成武與李升發(fā)等學(xué)者利用統(tǒng)計(jì)年鑒、抽樣調(diào)查等方式對(duì)我國(guó)耕地撂荒狀況和分布特征進(jìn)行了時(shí)空多維度探究^［7-8］。在耕地撂荒的影響因素及作用機(jī)制方面，承包制度缺陷、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差、種田負(fù)擔(dān)、勞動(dòng)力缺乏、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、村級(jí)組織弱化、農(nóng)業(yè)服務(wù)滯后、土地流轉(zhuǎn)不暢、供需關(guān)系不匹配及城鄉(xiāng)收入差距拉大等在不同時(shí)期都造成耕地撂荒。在耕地撂荒的治理與配套策略方面，土地退包、轉(zhuǎn)包、代耕以及調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、宣傳教育等手段為早期學(xué)者們所關(guān)注，并由發(fā)展土地租賃市場(chǎng)、稅費(fèi)減負(fù)和糧食直補(bǔ)、完善支農(nóng)方式逐漸擴(kuò)展至改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)、土地整治等市場(chǎng)化及其配套措施與土地托管、代營(yíng)、委托、入股等社會(huì)化手段有機(jī)結(jié)合。耕地撂荒相關(guān)研究成果較為豐富但整體而言呈現(xiàn)碎片化的特征，亦缺乏對(duì)不同歷史時(shí)期耕地撂荒演變特征及邏輯的梳理。故本文引入“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”（PSR）分析框架，從歷史演變的縱向視角探究我國(guó)不同階段耕地撂荒的壓力、狀態(tài)和響應(yīng)演變特征，剖析耕地撂荒治理難題，提出針對(duì)性的耕地撂荒治理策略。

二、耕地撂荒的演變分期與PSR模型的適用性

（一）耕地撂荒的演變分期

不同學(xué)者基于文獻(xiàn)分析和自然資源部門發(fā)布的衛(wèi)星數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)耕地撂荒階段進(jìn)行了劃分。趙子亮認(rèn)為我國(guó)耕地撂荒有1993、2002、2005年三個(gè)高峰期，2008年后趨于穩(wěn)定^［9］;肖冬華則認(rèn)為我國(guó)耕地撂荒始于20世紀(jì)80年代，1992、1997、2004年為三個(gè)耕地撂荒的高發(fā)時(shí)段^［10］;李永萍堅(jiān)持我國(guó)耕地撂荒是從20世紀(jì)90年代開始，認(rèn)為我國(guó)出現(xiàn)了以取消農(nóng)業(yè)稅為界的兩輪耕地撂荒^［11］。在綜合現(xiàn)有耕地撂荒分期研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)背景和政策變遷時(shí)段，我國(guó)耕地撂荒現(xiàn)象大致可分為三個(gè)階段：（1）轉(zhuǎn)型期（20世紀(jì)80年代至90年代中前期）。這一階段以我國(guó)中東部各地發(fā)生規(guī)模性耕地撂荒現(xiàn)象為始，到20世紀(jì)90年代中前期（1993年左右）為止，此階段宏觀經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生巨大轉(zhuǎn)型。（2）發(fā)展期（20世紀(jì)90年代中期至2007年前后）。此階段工業(yè)化、城市化、農(nóng)民兼業(yè)化與生活水平發(fā)展迅速，并伴隨多次撂荒高峰。（3）分化期（2007年左右至今）。此階段農(nóng)民開始得以極大減負(fù)并持續(xù)生計(jì)轉(zhuǎn)型與分化，土地依賴持續(xù)弱化。

（二） PSR模型及其適用性分析

PSR模型是由OECD和UNEP提出用于反映可持續(xù)發(fā)展機(jī)理的理論分析框架^［12］，該模型以因果關(guān)系為基礎(chǔ)，具有邏輯縝密、適用性強(qiáng)等特點(diǎn)，廣泛適用于生態(tài)評(píng)價(jià)^［13］、土地利用等研究領(lǐng)域^［14］。PSR模型中壓力、狀態(tài)、響應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)相互影響、相互制約，可以較好地適用于耕地撂荒現(xiàn)象的分析。我國(guó)農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象時(shí)間跨度長(zhǎng)、撂荒擴(kuò)散快，單一的PSR模型分析存在歷史縱向分析不足的局限性。因此，本文從歷史演變視角出發(fā)，基于PSR分析框架構(gòu)建“歷史演變下耕地撂荒PSR理論模型”（見圖1）。

三、基于“PSR”模型的耕地撂荒歷史演變分析

（一）耕地撂荒的壓力系統(tǒng)

1.轉(zhuǎn)型期壓力。（1）種糧經(jīng)濟(jì)收益壓力。20世紀(jì)90年代初，在農(nóng)民溫飽問題基本解決后，經(jīng)濟(jì)收益成為農(nóng)戶種地的主要考量因素，然而，此階段農(nóng)戶根據(jù)家庭承包土地的面積按畝均攤農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)業(yè)提留，使得部分農(nóng)戶承包土地不僅不賺錢，甚至虧錢，種田越多，負(fù)擔(dān)越大。加之農(nóng)資價(jià)格不斷上漲，糧食價(jià)格不增反降，糧食滯銷，農(nóng)戶“增產(chǎn)不增收”。（2）承包制度壓力。一是承包地分散零碎?！耙约彝閱挝?，按人平均分配，肥瘦、遠(yuǎn)近相搭配”的分配方式造成了土地的零散化，而農(nóng)戶傾向?qū)⒏嗌a(chǎn)要素投入到近宅地、優(yōu)質(zhì)地、連片地以獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益，造成邊緣地、劣質(zhì)地逐漸被粗放經(jīng)營(yíng)甚至完全閑置。二是土地承包期限固化。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，廣大農(nóng)村地區(qū)不同農(nóng)戶家庭內(nèi)人口因各種情形而發(fā)生較大變化，而“增人不增地，減人不減地”導(dǎo)致“有人沒地種，有地沒人種”的人地配置失衡，缺少勞動(dòng)力的農(nóng)戶撂荒耕地較多。三是生產(chǎn)責(zé)任模糊。包干到戶后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的搶抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職責(zé)和計(jì)劃生產(chǎn)等一系列具體任務(wù)弱化，地方領(lǐng)導(dǎo)忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)缺乏實(shí)際資金投入，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施逐漸荒廢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡化。（3）市場(chǎng)環(huán)境壓力。一是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)。隨著20世紀(jì)80年代末農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)逐漸放開，尤其是1992年糧食市場(chǎng)全面放開后，市場(chǎng)供求關(guān)系沒有理順，受市場(chǎng)自發(fā)性、滯后性影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)較大，農(nóng)民種地虧本較多。二是勞動(dòng)力外流風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)90年代初期開始，不少農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了兼業(yè)農(nóng)民，兼業(yè)化誘發(fā)了承包耕地的粗放經(jīng)營(yíng)，隱性撂荒現(xiàn)象增多。三是承包地的商品屬性導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不暢。大量農(nóng)村耕地被征收占用，農(nóng)民為獲得高額征地補(bǔ)償，即便自己不種地也不愿轉(zhuǎn)包，出現(xiàn)了“離農(nóng)不離地”的現(xiàn)象。（4）其他壓力。一是政策性勞動(dòng)力短缺，包括知青返城、逃避計(jì)劃生育罰款而外出等情形導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力短缺引發(fā)耕地撂荒。二是過(guò)去由集體組織統(tǒng)一提供的農(nóng)機(jī)服務(wù)、購(gòu)銷服務(wù)、田地整治、技術(shù)指導(dǎo)等一系列農(nóng)業(yè)服務(wù)因生產(chǎn)責(zé)任的下放逐漸減少，單個(gè)承包戶負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，無(wú)力負(fù)擔(dān)的農(nóng)戶只得粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒耕地。三是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)業(yè)投入少、抗災(zāi)能力差、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較大，進(jìn)而導(dǎo)致部分農(nóng)戶撂荒耕地。

2.發(fā)展期壓力。（1）種田收益壓力持續(xù)。廣大農(nóng)民仍然面臨種糧負(fù)擔(dān)大、成本大、風(fēng)險(xiǎn)大三大難題，種地收益依舊不高。一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)持續(xù)加大。就醫(yī)療支出一項(xiàng)，1990-1998年，全國(guó)農(nóng)民醫(yī)療保健支出增加49.15元，占總支出比重增加1％，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不減反增。二是生產(chǎn)生活成本持續(xù)增加。除了種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用機(jī)械等農(nóng)資價(jià)格不斷上漲，日常生活開支隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化也不斷增加。三是農(nóng)民種田依舊面臨自然和市場(chǎng)“雙風(fēng)險(xiǎn)”。個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)抗災(zāi)能力弱，糧食價(jià)格長(zhǎng)期低迷，即使實(shí)行了“最低收購(gòu)價(jià)格保護(hù)”，農(nóng)民依舊面臨種田虧本風(fēng)險(xiǎn)。（2）農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力。1997-2003年農(nóng)村居民家庭與城鎮(zhèn)居民家庭人均收入差距從3 070元拉大到5 850元，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力加速外流。此階段農(nóng)民棄地進(jìn)城從打工逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎ň?，以追求更好的生活與發(fā)展資源?！凹鏄I(yè)農(nóng)民”身份逐漸淡化，“農(nóng)民工”身份愈加明顯，進(jìn)而出現(xiàn)持續(xù)“脫農(nóng)”傾向。農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城轉(zhuǎn)型存在兩種結(jié)果：一是完全進(jìn)城的農(nóng)民，他們將父母子女接進(jìn)城市，完全脫離承包地，耕地要么交由他人代耕、要么流轉(zhuǎn)、要么撂荒;二是未完全進(jìn)城的農(nóng)民，他們將承包地看作是一份保障、退路或鄉(xiāng)土情結(jié)，即便閑置也不愿流轉(zhuǎn)。（3）土地承包制度缺陷壓力。制度缺陷在這一階段表現(xiàn)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和土地資源非市場(chǎng)化配置的矛盾，土地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中面臨較大困難。一是土地零散化。在二輪承包中，國(guó)家延續(xù)了土地承包的穩(wěn)定性，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地承包格局沒有發(fā)生太大變化，分散土地與規(guī)模經(jīng)營(yíng)存在矛盾，增加了通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地集中連片的難度。二是土地承包期限不穩(wěn)定，雖然二輪承包中國(guó)家規(guī)定承包土地30年長(zhǎng)期不變，但是由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)不足的“半截子產(chǎn)權(quán)”特征使得土地承包期限不穩(wěn)定且容易隨意調(diào)整，加劇了土地長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的不確定性^［15］，制約了農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期投資土地進(jìn)行集約化生產(chǎn)的意愿。三是產(chǎn)權(quán)缺失。農(nóng)戶手中的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅是土地的耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及部分的處置權(quán)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不完整增加了流轉(zhuǎn)閑置土地的困難。（4）其他壓力。一是國(guó)家長(zhǎng)期把重心放在工業(yè)發(fā)展上，對(duì)農(nóng)村耕地的管理重視和投入不足，對(duì)于耕地撂荒的治理停留在政策指示而缺乏具體的指導(dǎo)措施，間接導(dǎo)致了耕地撂荒。二是對(duì)征用耕地的監(jiān)管缺位，耕地占而不用導(dǎo)致撂荒普遍存在，并且在“占補(bǔ)平衡”要求下耕地征占用后向山要地，導(dǎo)致耕種條件差而撂荒。

3.分化期壓力。（1）勞動(dòng)力分化壓力。勞動(dòng)力分化加劇了耕地與勞動(dòng)力的錯(cuò)位，農(nóng)村勞動(dòng)力剩余和耕地撂荒并存，勞動(dòng)力對(duì)耕地撂荒的壓力從數(shù)量逐步向“質(zhì)量+結(jié)構(gòu)”復(fù)合壓力轉(zhuǎn)變。一是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力質(zhì)量降低。農(nóng)村戶籍勞動(dòng)力學(xué)歷層次普遍提高而傾向于脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，留守勞動(dòng)力學(xué)歷低、種地技能低，全職農(nóng)民老齡化嚴(yán)重。二是家庭勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)變化。“子女務(wù)工+父母務(wù)農(nóng)”的代際就業(yè)格局形成并持續(xù)固化，家庭收入趨向多元，非農(nóng)收入在家庭收入中占比提高，土地依賴逐步弱化，但“離農(nóng)不離地，進(jìn)城不棄地”依舊普遍。（2）政策變形壓力。部分撂荒治理政策在分化期逐漸走向變形。一是農(nóng)業(yè)稅制度被全面廢除，短期內(nèi)減輕了農(nóng)民的生產(chǎn)負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種地積極性。然而，從長(zhǎng)期看農(nóng)業(yè)稅取消后村集體向農(nóng)民提供生產(chǎn)服務(wù)的積極性消減，農(nóng)民種田的成本和難度隨之提高。二是配套支農(nóng)政策不精準(zhǔn)。一系列惠農(nóng)措施進(jìn)入到分化期后邊際效應(yīng)逐漸遞減。以“糧食直補(bǔ)”為主的直接支農(nóng)補(bǔ)貼不精準(zhǔn)，未能補(bǔ)貼實(shí)際種糧者，反而加強(qiáng)了土地的權(quán)屬效應(yīng)，使得農(nóng)民與其交回土地，不如撂荒耕地拿補(bǔ)貼。三是近年來(lái)各地為貫徹“非農(nóng)化”“非糧化”的政策指示，將耕地紅線劃到坡地，甚至為躲避遙感影像監(jiān)測(cè)進(jìn)行耕地造假，導(dǎo)致“形耕實(shí)荒”。（3）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育壓力。一是在土地確權(quán)頒證后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性得到法律確定，農(nóng)民將承包地視作私有財(cái)產(chǎn)，增加了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的議價(jià)權(quán)并提高了土地流轉(zhuǎn)成本。二是土地流轉(zhuǎn)組織形式以農(nóng)戶自發(fā)組織完成，土地流轉(zhuǎn)細(xì)節(jié)缺乏規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的比例低、期限較短?！吨袊?guó)農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2019）》的數(shù)據(jù)顯示，2019年全國(guó)流轉(zhuǎn)的5.55億畝承包耕地中僅有3.64億畝簽訂了流轉(zhuǎn)合同。自發(fā)性組織形式導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)信息公開的范圍有限，土地轉(zhuǎn)入者和土地轉(zhuǎn)出者難以進(jìn)行供需匹配，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入兩難問題。三是級(jí)差地租效應(yīng)誘發(fā)“流轉(zhuǎn)性撂荒”。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，偏遠(yuǎn)地、劣等地難以受到青睞，流轉(zhuǎn)反而誘發(fā)部分耕地進(jìn)一步撂荒^［16］。綜上，各階段耕地撂荒壓力見表1。

（二）耕地撂荒的狀態(tài)系統(tǒng)

1.轉(zhuǎn)型期的耕地撂荒狀態(tài)。（1）空間分布。耕地撂荒集中在商品經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的周邊地區(qū)，較為偏遠(yuǎn)的山區(qū)撂荒現(xiàn)象較少，廣泛分布于中東部省份等勞動(dòng)力吸納能力強(qiáng)的地區(qū)。例如，天津1984年全市撂荒耕地達(dá)到2萬(wàn)多畝;浙江省1992年季節(jié)性撂荒耕地達(dá)到200萬(wàn)畝。轉(zhuǎn)型期內(nèi)黑龍江孫吳縣、河北省保定地區(qū)、江蘇部分縣市、安徽滁州和巢湖、湖南衡東縣等地分別出現(xiàn)了不同程度的撂荒。此時(shí)，農(nóng)民選擇撂荒耕地更多是個(gè)體而非村集體的行為。耕地撂荒規(guī)模較小，常見于縣域以內(nèi)，呈點(diǎn)狀分布，尚未出現(xiàn)連片的耕地撂荒。（2）耕地撂荒特征。從耕地撂荒的主體來(lái)看，耕地撂荒基本存在于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，耕地撂荒完全屬于農(nóng)戶個(gè)體的決策行為，此時(shí)近大城市、近交通線的農(nóng)戶為主要撂荒主體。從耕地撂荒的形式來(lái)看，盡管轉(zhuǎn)型期農(nóng)民兼業(yè)現(xiàn)象日益普遍，但并沒有出現(xiàn)完全脫農(nóng)現(xiàn)象，撂荒耕地多處于粗放經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)。這一時(shí)期季節(jié)性撂荒多于常年性撂荒，隱性撂荒多于顯性撂荒。從撂荒地的類型來(lái)看，由于不同土質(zhì)的投入回報(bào)率存在差異，缺水旱地和雜地的撂荒現(xiàn)象要多于水田;同時(shí)，在勞動(dòng)力和生產(chǎn)要素有限的情況下，農(nóng)民更傾向?qū)⒂邢薜馁Y源投入到經(jīng)濟(jì)收益更高的土地上，邊際地、劣質(zhì)地的撂荒多于近宅地、肥沃地和連片地。

2.發(fā)展期的耕地撂荒狀態(tài)。（1）空間分布。耕地撂荒范圍從局部地區(qū)發(fā)展到全國(guó)，并呈逐年遞增的趨勢(shì)。不論是生產(chǎn)條件、自然條件好的地區(qū)還是差的地區(qū)，均有耕地撂荒現(xiàn)象存在。在空間分布上，全國(guó)各地區(qū)耕地撂荒分布依舊不平衡，湖北南部、湖南北部、安徽中南部等長(zhǎng)江中下游地區(qū)成為此階段撂荒最嚴(yán)重的地區(qū)^［17］。1998-2002年間，中部取代東部成為耕地撂荒最嚴(yán)重的地區(qū)，東部地區(qū)撂荒態(tài)勢(shì)有所放緩，西部地區(qū)耕地撂荒現(xiàn)象較輕，時(shí)間分布較為均勻^［7］。發(fā)展期農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力呈持續(xù)大規(guī)模流出趨勢(shì)，零散的撂荒耕地逐漸連片，局部的點(diǎn)狀撂荒發(fā)展到以縣為單位的帶狀撂荒。（2）耕地撂荒特征。從耕地撂荒的主體看，外出打工戶、個(gè)體戶、半農(nóng)戶和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移戶是耕地撂荒的決策主體，他們因?yàn)閯趧?dòng)力數(shù)量、質(zhì)量等原因傾向于撂荒耕地^［18］。從耕地撂荒的形式來(lái)看，一是季節(jié)性撂荒加快向常年性撂荒轉(zhuǎn)化。以安徽廬江縣為例，2000-2001年，常年性撂荒和季節(jié)性撂荒的面積分別從56.5％和43.5％轉(zhuǎn)變?yōu)?7.7％和32.3％。二是由隱性撂荒凸向顯性撂荒。農(nóng)民的耕地撂荒行為決策受主觀原因影響更大，如覺得種地劃不來(lái)、打工賺錢更多、城市條件更好等，脫農(nóng)程度加深使得顯性撂荒耕地越來(lái)越多;從撂荒地的類型來(lái)看，自然條件差、集體經(jīng)濟(jì)組織職能弱化、交通不便、質(zhì)量差和水土流失嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地更容易撂荒^［19］。

3.分化期的耕地撂荒狀態(tài)。（1）空間分布。全國(guó)各?。▍^(qū)、市）均有不同規(guī)模的耕地撂荒現(xiàn)象，由大城市、農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)耕地向糧食主產(chǎn)區(qū)蔓延。在空間分布上，耕地撂荒率呈現(xiàn)南高北低的分布格局，長(zhǎng)江流域一帶的山區(qū)撂荒率最高，而東北地區(qū)的撂荒率最低^［8］;撂荒核心區(qū)呈逆時(shí)針90°的“T”字形分布，縱軸從甘肅寧夏地區(qū)向南延伸到四川、重慶、貴州等省份，橫軸為長(zhǎng)江沿岸一帶，川東地區(qū)為兩軸交界處。從空間變化特征看，耕地撂荒的空間格局由早期中東部多西部少，向西部撂荒增多轉(zhuǎn)變。其中，甘肅、內(nèi)蒙古、山西的耕地撂荒面積均超過(guò)1 000萬(wàn)畝^［20］。這一階段已經(jīng)形成橫跨各省市的“長(zhǎng)江沿線”和“甘肅-貴州”橫縱兩條主要撂荒帶。（2）耕地撂荒特征。從耕地撂荒的主體來(lái)看，在原有農(nóng)戶個(gè)體和村集體撂荒之外，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體由于經(jīng)營(yíng)不善、政策波動(dòng)等原因而撂荒耕地的現(xiàn)象有所增加;從耕地撂荒的形式看，由于兼業(yè)農(nóng)民減少，勞動(dòng)力老齡化問題嚴(yán)重，部分耕地長(zhǎng)期閑置，季節(jié)性和常年性撂荒長(zhǎng)期并存，但常年性、顯性撂荒居多;從撂荒地的類型看，中西部山區(qū)耕地自2005年后撂荒局勢(shì)更加明顯，與勞動(dòng)力快速析出和勞動(dòng)力工資大幅增加的趨勢(shì)基本吻合^［8］。梯田撂荒現(xiàn)象在此階段明顯增多，整體撂荒率達(dá)到了9.79％，最嚴(yán)重的是南方丘陵山區(qū)，廣東省最為嚴(yán)重^［21］。耕地撂荒由貧瘠、破碎地塊向主產(chǎn)區(qū)肥沃、連片耕地蔓延。例如，長(zhǎng)江流域農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)湖南、湖北、安徽三省撂荒耕地面積高達(dá)1 395.6萬(wàn)畝^［20］。綜上，耕地撂荒的狀態(tài)演變見表2。

（三）耕地撂荒的響應(yīng)系統(tǒng)

1.轉(zhuǎn)型期響應(yīng)。轉(zhuǎn)型期初期，響應(yīng)范圍局限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，各方對(duì)耕地撂荒的響應(yīng)措施大致可以分為三種類型：一是恢復(fù)型，一般包括行政命令和村規(guī)民約，此類措施通過(guò)對(duì)撂荒農(nóng)戶進(jìn)行行政性和規(guī)定性處罰，迫使其停止耕地撂荒行為;二是引導(dǎo)型，有土地轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，適度引導(dǎo)承包地向種糧大戶集中等，此外還通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，高效利用土地從而減輕耕地撂荒現(xiàn)象;三是變通型，包括減免土地承包費(fèi)、調(diào)整農(nóng)業(yè)提留比例、統(tǒng)籌費(fèi)用等減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)戶的種田積極性以減少耕地撂荒。20世紀(jì)90年代初，集體經(jīng)濟(jì)組織自組織手段逐漸發(fā)展。一是土地轉(zhuǎn)包，包括集體內(nèi)部轉(zhuǎn)包、邀外鄉(xiāng)農(nóng)民種田等;二是反租倒包，村集體統(tǒng)一回收承包出去的土地，并統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)種植大戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司;三是土地租賃，將村集體內(nèi)部土地租給外鄉(xiāng)、外縣農(nóng)民或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體種植。此外，各縣政府開始重視并參與耕地撂荒治理，包括征收土地荒蕪費(fèi)、優(yōu)化作物結(jié)構(gòu)以獲取更大經(jīng)濟(jì)收益。

2.發(fā)展期響應(yīng)。發(fā)展期的響應(yīng)手段更加系統(tǒng)。（1）從制度上推進(jìn)農(nóng)民減負(fù)增收，調(diào)動(dòng)農(nóng)民復(fù)種復(fù)耕。2003年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》，開始從國(guó)家層面進(jìn)行一系列的稅費(fèi)改革試點(diǎn)，意在從制度層面減輕農(nóng)民種地負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)農(nóng)戶復(fù)耕。2006年起全國(guó)全面廢除《農(nóng)業(yè)稅條例》，標(biāo)志著制度性稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的消除。同時(shí)，2004年開始實(shí)行“糧食直補(bǔ)”政策，通過(guò)直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼增加農(nóng)民收益，以加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地的依附性，減緩其脫農(nóng)離農(nóng)傾向。（2）農(nóng)村土地承包制度改革，搞活土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以土地流轉(zhuǎn)為主的市場(chǎng)化治理手段快速發(fā)展。2002年8月頒布的《農(nóng)村土地承包法》從法律層面賦予了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的權(quán)利，利用市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)成為治理耕地撂荒的主要途徑，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)將撂荒耕地集中到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體手中以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)形式趨于多樣化，包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股、委托多種形式，并向組織性、有序性方向發(fā)展^［22］。（3）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。地方政府通過(guò)持續(xù)投入加強(qiáng)農(nóng)村公路、機(jī)耕道、噴灌池、溝渠等設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，降低農(nóng)民的種地成本;在原有的撂荒耕地上發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、種植經(jīng)濟(jì)作物，通過(guò)更高的經(jīng)濟(jì)收益引導(dǎo)各方加強(qiáng)撂荒地的利用。

3.分化期響應(yīng)。（1）推動(dòng)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。首先，土地承包制度創(chuàng)新，實(shí)行農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”。2014年中央一號(hào)文件正式提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)決策選擇范圍，有效引導(dǎo)農(nóng)民把閑置耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其次，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)配套政策方面，國(guó)家從2013年開始對(duì)農(nóng)民土地確權(quán)頒證，賦予農(nóng)村土地完整的產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)承包土地的權(quán)屬關(guān)系，為引導(dǎo)農(nóng)民將承包地向家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)集中提供了法律保障;2013-2020年中央一號(hào)文件多次倡導(dǎo)工商企業(yè)積極參與鄉(xiāng)村振興，鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)助力農(nóng)地流轉(zhuǎn)，利用市場(chǎng)化手段加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)依舊是我國(guó)治理撂荒的主要手段^［23］;加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)和土地整治，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路建設(shè)、宜機(jī)化改造以及耕地整治，提高農(nóng)田質(zhì)量，減少耕地流轉(zhuǎn)障礙。此外，各地大力培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效需求，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的高效利用。（2）探索進(jìn)城農(nóng)民土地退出，讓部分農(nóng)民永久性退出承包權(quán)。2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出“在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)”，并在2018年修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方”。通過(guò)利益補(bǔ)償?shù)姆绞揭龑?dǎo)進(jìn)城農(nóng)民有償退出承包權(quán)，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民與承包地的永久分離，再將退出或者交回的土地重新分配給種地農(nóng)民或流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)，從而解決進(jìn)城不棄地農(nóng)民的耕地撂荒問題^［24］。（3）推廣農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，抑制小農(nóng)戶撂荒。小農(nóng)戶占我國(guó)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的98％。2017年開始中央財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)。截至2020年底，全國(guó)各類社會(huì)化服務(wù)主體超過(guò)90萬(wàn)個(gè)，服務(wù)面積超過(guò)16億畝次，其中服務(wù)糧食作物超過(guò)9億畝次，服務(wù)帶動(dòng)小農(nóng)戶超過(guò)7 000萬(wàn)戶^［25］。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步支持地方政府探索土地托管、代耕代種等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)模式，為小農(nóng)戶提供耕、種、防、收、烘、售全過(guò)程服務(wù)，降低小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難度，提高小農(nóng)戶耕地經(jīng)營(yíng)效益。耕地撂荒的響應(yīng)演變主要內(nèi)容見表3。

四、耕地撂荒演變的邏輯特征

（一）壓力系統(tǒng)演變的邏輯特征

1.從生存型壓力到發(fā)展型壓力。早期的撂荒壓力既包括農(nóng)村原有耕種模式下的制約因素，如水土流失等自然災(zāi)害、農(nóng)村山區(qū)生產(chǎn)條件差等，也包括轉(zhuǎn)軌期生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力的矛盾，如農(nóng)村土地承包制度固化導(dǎo)致的“人多地少”和“人少地多”并存、農(nóng)民脫離集體后生產(chǎn)過(guò)剩等問題。農(nóng)民基本解決溫飽問題之后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展等差距日益擴(kuò)大，農(nóng)民轉(zhuǎn)向追求更高的比較收益、更好的發(fā)展機(jī)會(huì)而選擇撂荒耕地。從生存型壓力轉(zhuǎn)變到發(fā)展型壓力意味著傳統(tǒng)以調(diào)動(dòng)農(nóng)民種地為目的的治理舉措在新階段下效果式微。政府不僅要滿足農(nóng)戶對(duì)經(jīng)濟(jì)收益、種地便利性、農(nóng)業(yè)服務(wù)等方面的要求，而且要重視農(nóng)民多方面的發(fā)展需求。

2.從單向壓力到復(fù)雜互動(dòng)的壓力系統(tǒng)。早期耕地撂荒表現(xiàn)為壓力因素直接對(duì)農(nóng)戶的耕地利用決策產(chǎn)生影響。耕地撂荒一定程度上表現(xiàn)為“壓力因子-撂荒現(xiàn)象”的生成邏輯，即單個(gè)或多個(gè)撂荒壓力因子作用于某個(gè)耕地區(qū)域，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)不同程度的撂荒現(xiàn)象。隨著撂荒演進(jìn)，其生成邏輯逐漸復(fù)雜（見圖2），壓力系統(tǒng)內(nèi)外部互動(dòng)更加明顯。（1）壓力因子間互動(dòng)，如勞動(dòng)力流出與農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的相互抑制。（2）撂荒常態(tài)化形成新的壓力，如長(zhǎng)期撂荒的耕地增加了土地整治的成本，限制了耕地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)利用。（3）治理誘發(fā)性撂荒，如級(jí)差地租的存在導(dǎo)致邊緣地流轉(zhuǎn)困難而加劇撂荒;耕地流轉(zhuǎn)銜接不暢產(chǎn)生的“空窗期”撂荒;地方政策變形導(dǎo)致撂荒治理政策變成撂荒觸發(fā)性政策，如“先撂荒再治理”。以上撂荒因子、狀態(tài)和治理舉措交互作用意味著治理難度日趨復(fù)雜化。

3.從絕對(duì)收益到相對(duì)收益，個(gè)體收益壓力轉(zhuǎn)向整體收益壓力。種地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益低下是農(nóng)戶決定撂荒耕地的根本原因^［26］。種地絕對(duì)收益不高制約了早期農(nóng)戶耕地經(jīng)營(yíng)決策，隨著行業(yè)收入差距拉大，務(wù)農(nóng)相對(duì)收益增長(zhǎng)緩慢成為農(nóng)戶撂荒的主要經(jīng)濟(jì)收益壓力;與此同時(shí)，耕地經(jīng)營(yíng)收益的壓力表現(xiàn)呈現(xiàn)出從個(gè)體收益壓力向整體收益壓力演化。在家庭收入來(lái)源多元化背景下，廣大農(nóng)民退出耕地經(jīng)營(yíng)并未導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)收入明顯下滑。農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)收益壓力弱化，導(dǎo)致整體性收益壓力凸顯。部分地區(qū)因流轉(zhuǎn)契約未訂立或訂立不完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體難以充分實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)濟(jì)利益。因此，如何有效提升整體性耕地經(jīng)營(yíng)收益成為新階段撂荒地治理的難點(diǎn)。

（二）狀態(tài)系統(tǒng)：空間異質(zhì)性與類型一致性

1.撂荒空間演化上具有異質(zhì)性。首先，耕地撂荒重心西移，甘肅、四川、重慶、湖北逐漸成為耕地撂荒的主要地區(qū)，這與中東部地區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展和西部地區(qū)勞動(dòng)力持續(xù)流出有關(guān)。其次，山區(qū)耕地持續(xù)撂荒。山區(qū)耕地存在零散化、坡度大、交通不便、耕作難度大等特征，山區(qū)耕地的撂荒形勢(shì)惡化更加明顯。撂荒“空間異質(zhì)性”強(qiáng)化意味著我國(guó)中西部地區(qū)尤其是山區(qū)，仍然面臨青壯年勞動(dòng)力流出的趨勢(shì)，撂荒治理的難度和成效與東部地區(qū)相比存在較大差距，東部平原地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)在中西部山區(qū)勢(shì)必存在適用性問題。

2.耕地撂荒類型演化存在一致性。全國(guó)各地區(qū)的耕地撂荒幾乎都向全部撂荒、常年性撂荒、顯性撂荒發(fā)展，這種演變趨勢(shì)同農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)變化密切聯(lián)系。隨著純農(nóng)戶向兼業(yè)戶，乃至脫農(nóng)戶的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村勞動(dòng)力對(duì)承包土地的依賴減輕，撂荒類型從部分撂荒到全部撂荒、季節(jié)性撂荒到常年性撂荒、隱性撂荒到顯性撂荒的趨勢(shì)轉(zhuǎn)變不可避免。撂荒“類型一致性”說(shuō)明我國(guó)愈來(lái)愈多的農(nóng)民在生產(chǎn)生活上已經(jīng)高度脫離了耕地經(jīng)營(yíng)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性的治理政策效果式微，農(nóng)民脫離耕地經(jīng)營(yíng)后閑置耕地再利用問題嚴(yán)峻。

（三）響應(yīng)系統(tǒng)：多元而不協(xié)同

耕地撂荒響應(yīng)系統(tǒng)在演變歷程中逐漸呈現(xiàn)多元化。一是主體多元化。隨著耕地撂荒形勢(shì)日益嚴(yán)峻，撂荒響應(yīng)主體從農(nóng)戶個(gè)體、集體經(jīng)濟(jì)組織和基層政府向高層級(jí)政府?dāng)U展。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織在市場(chǎng)化條件下也成為重要的耕地撂荒治理主體。二是手段多元化。耕地撂荒早期的響應(yīng)手段主要是轉(zhuǎn)包、出租以及個(gè)別地區(qū)的“反租倒包”，配套措施層面也局限于征收荒蕪費(fèi)、稅費(fèi)優(yōu)惠、教育宣傳等。隨著土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐漸發(fā)育，基于市場(chǎng)化的出租、入股、土地托管、委托、生產(chǎn)性服務(wù)，基于社會(huì)化的代耕代營(yíng)，基于組織化的耕地有償退出等多重響應(yīng)手段被廣泛應(yīng)用。響應(yīng)系統(tǒng)多元化的發(fā)展符合我國(guó)耕地撂荒面積大、撂荒類型多的治理要求，但各主體、手段之間缺乏協(xié)同，撂荒治理效果有限。一是耕地撂荒治理主體間的利益沖突，導(dǎo)致政府和農(nóng)戶的利益難以達(dá)成一致。保護(hù)耕地、確保糧食安全與農(nóng)民種地致富在實(shí)踐中無(wú)法有效統(tǒng)一;新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶在租期、租金、利潤(rùn)共享上難以達(dá)成一致;政府和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在設(shè)施農(nóng)用地的配套、“非糧化”的空間與比例等方面存在模糊地帶。二是撂荒治理手段沒能有效銜接，存在著一刀切、簡(jiǎn)單化的問題。不少地方存在重視復(fù)耕復(fù)種面積指標(biāo)而輕視耕地質(zhì)量恢復(fù)、重視短期任務(wù)型復(fù)耕而輕視耕地長(zhǎng)期性維護(hù)、重視耕地整治而輕視糧食生產(chǎn)等現(xiàn)象。

五、新時(shí)代背景下耕地撂荒治理的對(duì)策建議

（一）增加發(fā)展型配套政策供給，多渠道提高耕地經(jīng)營(yíng)效益

一是提高配套政策精準(zhǔn)性，增加發(fā)展型支持政策供給?？茖W(xué)合理制定承包地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，分批次引導(dǎo)農(nóng)民有序退出承包地，對(duì)退出承包地的農(nóng)民在進(jìn)城落戶積分、購(gòu)房?jī)?yōu)惠、子女入托入學(xué)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面給予支持。二是從整體上提高耕地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)收益。除了常規(guī)性種糧補(bǔ)貼之外，政府應(yīng)在生產(chǎn)端、銷售端分別配套相應(yīng)普惠政策，為農(nóng)戶提供種植培訓(xùn)、收割運(yùn)輸、糧食烘干、補(bǔ)貼性收購(gòu)價(jià)格等全過(guò)程優(yōu)惠服務(wù);積極引進(jìn)配套產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值;借助電商平臺(tái)推廣農(nóng)產(chǎn)品銷售，拓寬銷路，讓農(nóng)民有利可圖;著力為家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在土地集中、融資貸款、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、技術(shù)指導(dǎo)、市場(chǎng)服務(wù)等方面提供政策專項(xiàng)扶持，減少其經(jīng)營(yíng)壁壘和成本，引導(dǎo)有條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體向綠色智慧農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)品利潤(rùn)率。三是完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)合同管理，在法律上保護(hù)雙方長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)。

（二）加強(qiáng)撂荒地治理效能追蹤監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期有效治理

一是設(shè)立治理效果監(jiān)測(cè)工作組。由工作組成員以定期或不定期的形式在田間地頭走訪巡查，實(shí)地調(diào)查并建立工作臺(tái)賬，記錄調(diào)查地區(qū)的耕地利用狀態(tài)。二是引入遙感影像追蹤監(jiān)測(cè)。自然資源管理部門需要重點(diǎn)監(jiān)測(cè)撂荒地區(qū)的耕地影像信息提取，通過(guò)同比和環(huán)比影像比對(duì)，監(jiān)測(cè)撂荒地復(fù)耕復(fù)種后的保持情況，如出現(xiàn)復(fù)耕復(fù)種后又返荒的“治理反彈”現(xiàn)象需及時(shí)介入并采取相應(yīng)的措施。三是落實(shí)糧食產(chǎn)量監(jiān)測(cè)。對(duì)于基層耕地撂荒治理效果最核心的評(píng)價(jià)指標(biāo)就是糧食產(chǎn)量，根據(jù)地方糧食產(chǎn)量報(bào)告和耕地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行核算，既要追蹤出撂荒地恢復(fù)的“量”，又要監(jiān)測(cè)到撂荒地復(fù)耕復(fù)種后糧食產(chǎn)量的“質(zhì)”。

（三）因地制宜，加強(qiáng)撂荒耕地的分類利用

一是轉(zhuǎn)變治理思路，從嚴(yán)守“耕地?cái)?shù)量紅線”轉(zhuǎn)變到明確“糧食產(chǎn)量紅線”，即只要不突破糧食產(chǎn)量紅線，就可因地制宜利用邊緣撂荒耕地。二是地方政府精準(zhǔn)施策，對(duì)山區(qū)撂荒地進(jìn)行再分類定級(jí)。對(duì)于優(yōu)質(zhì)地，持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)田保護(hù)和投入，堅(jiān)決遏制“非糧化”“非農(nóng)化”，守住糧食底線;對(duì)于中等地，可以采取間作、輪作與套種作為新型的高效種植模式，既實(shí)現(xiàn)耕地充分利用，提高糧食保障能力，筑牢糧食安全防線，又增加農(nóng)民種地經(jīng)濟(jì)效益;對(duì)于不適合種植糧食的劣等地，則在保住糧食產(chǎn)量不降低的前提下，按照“宜林則林、宜特則特”的原則，因地制宜精準(zhǔn)匹配利用方式，實(shí)現(xiàn)撂荒耕地的統(tǒng)籌高效利用。

（四）完善撂荒耕地治理的“多向”利益補(bǔ)償機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)多主體間的利益協(xié)調(diào)，需完善現(xiàn)有利益補(bǔ)償機(jī)制。一是增加橫向的“主銷區(qū)-主產(chǎn)區(qū)”利益補(bǔ)償機(jī)制，各主銷區(qū)省份根據(jù)糧食輸入比例對(duì)主產(chǎn)區(qū)省份按照一定額度進(jìn)行種糧利益補(bǔ)償，如收購(gòu)價(jià)額外補(bǔ)貼、定向支援項(xiàng)目、共建開發(fā)區(qū)等。二是探索縱向“中央-地方”政府間利益補(bǔ)償機(jī)制。除了一般定向田地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)預(yù)算之外，中央需對(duì)撂荒耕地復(fù)耕區(qū)政府撥付后期維護(hù)支持資金，確保治后不返荒;同時(shí)分年度篩選地方優(yōu)秀治理案例，予以表彰示范。

（五）構(gòu)建多元主體協(xié)同治理體系

一是加強(qiáng)撂荒區(qū)、邊緣區(qū)縱向政府間的協(xié)同行動(dòng)。要及時(shí)施策治理撂荒發(fā)生區(qū)，著眼撂荒耕地的復(fù)耕復(fù)種，撂荒地鄰近區(qū)域也要采取措施配合撂荒地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨域治理，注重撂荒預(yù)防和耕地保護(hù)，抑制撂荒區(qū)向邊緣區(qū)的擴(kuò)散趨勢(shì);各級(jí)政府的“法規(guī)”“意見”“條例”等從上至下又要保持統(tǒng)一，防止上級(jí)政府要求一刀切和基層濫用靈活性。二是治理手段協(xié)同。堅(jiān)持耕地流轉(zhuǎn)主線，破除“空窗期”撂荒。各地區(qū)可因地制宜，創(chuàng)新治理手段的協(xié)同運(yùn)用，例如采用“代耕+托管”“代耕+流轉(zhuǎn)”“托管+流轉(zhuǎn)”等模式，在撂荒耕地未流轉(zhuǎn)出去之前可以先由其他農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織代耕或者交給托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，直到土地流轉(zhuǎn)出去為止。

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Research on Farmland Abandonment From the Perspective of Historical Evolution

——Based on “Pressure-State-Response” Model

LIU Linghui^1，2， LUO Yi¹

（1.School of Public Administration，University of Electronic Science and Technology of China，Chengdu 611731;2.Hangzhou International Urbanology Research Center/Zhejiang Urban Governance Studies Center，Hangzhou 311121，China）

Abstract：This article introduces the “Pressure State Response” （PSR） analysis framework，dividing China’s arable land abandonment into three evolution stages from a vertical historical dimension：transformation stage，development stage， and differentiation stage.It analyzes the pressure factors， state characteristics，and response methods of abandonment in each stage，and summarizes and extracts the logical characteristics and problems of abandonment evolution under the historical dimension from the phased analysis.The research conclusions：（1） The pressure system of abandonment has evolved from a complex system of survival to development，and from a one-way system to an interactive system;（2） The abandoned state system has evolved towards “spatial heterogeneity” and “type consistency”;（3） The abandonment response system is still in a state of “diversity but non synergy”.In addition，the management of abandoned land needs to be optimized in terms of development-oriented policy supply，monitoring of abandoned land management，classification and utilization of abandoned land，interest compensation，and collaborative governance.

Keywords：food security;abandoned farmland;abandoned land management;PSR model;the perspective of historical evolution

（責(zé)任編輯：馬欣榮）