內(nèi)容提要 黨保證執(zhí)法是堅(jiān)持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)在行政執(zhí)法領(lǐng)域的重要表述，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬全局，高度重視行政執(zhí)法理念、制度和機(jī)制的創(chuàng)新，進(jìn)行了一系列重大改革創(chuàng)新部署。在黨保證執(zhí)法的理念創(chuàng)新上始終堅(jiān)持以人民為中心，確立并重塑嚴(yán)格執(zhí)法兼顧柔性執(zhí)法新理念，真正將黨的主張貫徹融入具體執(zhí)法過程，維護(hù)全體人民的共同利益；在黨保證執(zhí)法的監(jiān)督體系創(chuàng)新上，立足適應(yīng)新時(shí)代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)需要，圍繞行政執(zhí)法規(guī)范制度體系建設(shè)和責(zé)任監(jiān)督體系建設(shè)展開系統(tǒng)創(chuàng)新，做到全過程執(zhí)法監(jiān)督；在黨保證執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新上，牢牢把握新時(shí)代新發(fā)展格局的客觀規(guī)律，與國家和社會發(fā)展同頻共振，繼續(xù)深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，優(yōu)化完善基層綜合執(zhí)法機(jī)制，探索完善自動(dòng)化行政執(zhí)法機(jī)制。這一系列重大理論與實(shí)踐創(chuàng)新成果為深入推進(jìn)新時(shí)代全面依法治國提供了根本遵循。

關(guān)鍵詞 習(xí)近平法治思想 全面依法治國 黨保證執(zhí)法 實(shí)踐創(chuàng)新

薛峰，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生

本文為國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“黨的十八大以來黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)研究”（22ZDA071）的階段性成果。

依法行政理論和法治政府建設(shè)理論是習(xí)近平法治思想“十一個(gè)堅(jiān)持”的重要內(nèi)涵之一。行政執(zhí)法關(guān)系到人民群眾千家萬戶，執(zhí)法規(guī)范化程度越高，法治權(quán)威和法治信仰就越能在全社會形成，給人民群眾帶來的安全感也會越強(qiáng)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）指出，“黨要領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”[1]，在全面推進(jìn)依法治國的過程中，應(yīng)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，其中黨保證執(zhí)法就是黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的重要環(huán)節(jié)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治的根本要求，這種保證既體現(xiàn)為支持、保障和不隨意干涉，又體現(xiàn)為監(jiān)督和督促。黨的十八大以來，理論界和實(shí)務(wù)界對黨保證執(zhí)法的理念、制度和機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行了切片式觀察[1]，但目前尚缺少基于宏觀層面的系統(tǒng)整理和回顧。本文以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，深刻回顧和總結(jié)黨的十八大以來行政執(zhí)法領(lǐng)域的改革創(chuàng)新舉措[2]，系統(tǒng)闡釋完善黨保證執(zhí)法的重要作用，為進(jìn)一步在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家貢獻(xiàn)理論智識。

一、以人民為中心：黨保證執(zhí)法的深刻理念創(chuàng)新

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心”[3]。黨的十八大前后，長期積累的一些問題已較為突出，特別是在環(huán)境污染、城市管理等方面，社會矛盾凸顯，在少數(shù)領(lǐng)域和個(gè)別地區(qū)，執(zhí)法者與執(zhí)法對象的關(guān)系處于某種緊張狀態(tài)。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院始終秉持以人民為中心對行政執(zhí)法工作進(jìn)行部署，在理念上有諸多革新和創(chuàng)見。

1.以人民為中心貫徹與落實(shí)執(zhí)法為民理念

執(zhí)法為民理念在20世紀(jì)90年代即已提出。21世紀(jì)初，學(xué)者們圍繞執(zhí)法為民展開了深入研究，但在實(shí)踐中一度“疲乏”，直到“樹立以人民為中心的工作導(dǎo)向”的提出，執(zhí)法為民理念嵌入以人民為中心，其才煥發(fā)了新生機(jī)。貫徹與落實(shí)執(zhí)法為民理念必須踐行以人民為中心的發(fā)展思想，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，讓人民群眾真正感受到公平正義就在身邊。執(zhí)法為民理念要求堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國各領(lǐng)域全過程[4]。

以人民為中心貫徹和落實(shí)執(zhí)法為民理念在以下三方面得到充分體現(xiàn)：第一，更加強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持法律面前人人平等。在執(zhí)法的過程中，必須堅(jiān)持執(zhí)法平等原則，任何人不享有超越憲法和法律的特權(quán)，只要是違法行為，都應(yīng)當(dāng)予以糾正，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一視同仁對待所有行政相對人，杜絕選擇性執(zhí)法。第二，更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)法過程中的人權(quán)保障?！叭藱?quán)保障沒有最好，只有更好。”[5]行政執(zhí)法既是保障人權(quán)最直接的方式，也是存在侵犯人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的高危領(lǐng)域，因此，必須始終強(qiáng)調(diào)執(zhí)法過程中的人權(quán)保障，使每一位執(zhí)法者在每一次執(zhí)法過程中，始終將人民群眾的切身利益放在第一位。第三，更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)法教育效果?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第6條明確規(guī)定了處罰與教育相結(jié)合原則，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中應(yīng)采取妥當(dāng)?shù)姆绞?，以教育為目的開展執(zhí)法工作，助力營造全社會尊法、守法、學(xué)法、用法的法治文化環(huán)境。

黨的十八大以來，各級人民政府貫徹執(zhí)法為民理念的具體做法包括但不限于以下四個(gè)方面：第一，努力提高行政執(zhí)法質(zhì)量。執(zhí)法質(zhì)量關(guān)系到人民群眾對執(zhí)法主體、執(zhí)法水平和執(zhí)法效果的直接評價(jià)，努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義，才能讓人民群眾真正信服，才能穩(wěn)固推進(jìn)全面依法治國重大戰(zhàn)略部署。第二，切實(shí)減輕人民群眾的負(fù)擔(dān)。減少行政審批事項(xiàng)，建立政府權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單，規(guī)范行政權(quán)力，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。第三，有效保障行政執(zhí)法過程中當(dāng)事人合法權(quán)益。行政執(zhí)法逐漸走向“權(quán)利保障型”的執(zhí)法方式是大勢所趨，執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，既要強(qiáng)調(diào)剛性執(zhí)法、維護(hù)執(zhí)法權(quán)威，又要注重維護(hù)相對人的合法權(quán)益，真正將“以人民為中心”的執(zhí)法理念融入每一次執(zhí)法行為[1]。第四，不斷強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督。黨的十八大以來，不斷加強(qiáng)省市縣鄉(xiāng)四級全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)，強(qiáng)化全方位、全流程監(jiān)督，提高執(zhí)法質(zhì)量。建立健全人民群眾監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，促進(jìn)與人民群眾切身利益密切相關(guān)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度和執(zhí)法效果不斷提高[2]。

2.確立并重塑嚴(yán)格執(zhí)法兼顧柔性執(zhí)法理念

自2013年在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話，到2020年在中央全面依法治國工作會議上的講話，再到2021年在十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法理念是結(jié)合我國行政執(zhí)法實(shí)踐，對“老十六字方針”的繼承和發(fā)展。改革開放初期，我國的法治發(fā)展水平相對落后，法治建設(shè)第一要?jiǎng)?wù)是明確依法治國的綱領(lǐng)，黨的十一屆三中全會確立了法治工作的“十六字方針”。在“十六字方針”的引領(lǐng)下，立足中國國情，對如何建設(shè)中國特色社會主義法治國家，我國在理論和實(shí)踐上進(jìn)行了探索，并取得了很大成就。隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”“攻堅(jiān)期”，黨的十八大提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”這一新時(shí)期依法治國的“新十六字方針”，其中嚴(yán)格執(zhí)法理念的確立與重塑是對執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的繼承和發(fā)展。當(dāng)然，嚴(yán)格執(zhí)法不等同于機(jī)械執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法必須與柔性執(zhí)法相統(tǒng)一，兩者并不是對立的關(guān)系。在行政執(zhí)法中確立并重塑嚴(yán)格執(zhí)法兼顧柔性執(zhí)法理念具體表現(xiàn)在以下四個(gè)重要方面。

第一，從頂層設(shè)計(jì)上突出嚴(yán)格執(zhí)法理念的剛性約束作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“執(zhí)法是把紙面上的法律變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生活中活的法律的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，執(zhí)法人員必須忠于法律、捍衛(wèi)法律，嚴(yán)格執(zhí)法、敢于擔(dān)當(dāng)。”[3]從頂層設(shè)計(jì)上突出嚴(yán)格執(zhí)法理念的剛性約束作用最為關(guān)鍵的是，執(zhí)法人員應(yīng)時(shí)刻緊繃嚴(yán)格執(zhí)法之弦，精準(zhǔn)掌握嚴(yán)格執(zhí)法依據(jù)，牢固樹立嚴(yán)格執(zhí)法理念，敢于積極作為制止違法行為，正確處理特定情形下國法與人情之間的復(fù)雜關(guān)系，在嚴(yán)格執(zhí)法剛性約束下兼顧貫徹柔性執(zhí)法理念。嚴(yán)格執(zhí)法并不等同于機(jī)械執(zhí)法，在堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法的前提下，要考慮人性化執(zhí)法的適用空間問題，如此才能真正提高執(zhí)法者的執(zhí)法水平，促進(jìn)社會公平和正義的實(shí)現(xiàn)。

第二，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先通過非強(qiáng)制性和可預(yù)防性執(zhí)法措施達(dá)到執(zhí)法目的。在制度導(dǎo)向上，我國十分重視通過非強(qiáng)制性行政手段，引導(dǎo)當(dāng)事人自覺遵守法律法規(guī)，及時(shí)化解矛盾紛爭，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定[4]。在執(zhí)法理念上，要重新認(rèn)識柔性執(zhí)法的理念內(nèi)涵，當(dāng)柔性執(zhí)法要求為達(dá)到行政目的而存在多種措施可供選擇時(shí)，應(yīng)優(yōu)先選擇使用非強(qiáng)制性的執(zhí)法措施。在日常執(zhí)法中，采取預(yù)防性的執(zhí)法措施能夠起到良好效果時(shí)，應(yīng)優(yōu)先使用可預(yù)防性的執(zhí)法措施。這樣既能夠減輕執(zhí)法壓力，也能夠降低執(zhí)法阻力，更能夠讓公眾體驗(yàn)到執(zhí)法的人性化，樹立執(zhí)法權(quán)威。

第三，注重加強(qiáng)執(zhí)法過程中與相對人的溝通與交流。執(zhí)法者應(yīng)重視執(zhí)法過程中的理性說服，切實(shí)加強(qiáng)自身對法律的理解，同時(shí)提升語言表達(dá)能力，能夠在執(zhí)法過程中充分解釋法律法規(guī)，幫助被執(zhí)法者認(rèn)識到自身行為與法律規(guī)定相背離，增強(qiáng)執(zhí)法的說服力和權(quán)威性。執(zhí)法者應(yīng)使用準(zhǔn)確、客觀和平和的執(zhí)法用語，在執(zhí)法過程中不可使用帶有貶損相對人人格的詞語。隨著群眾權(quán)利意識的逐漸覺醒，對執(zhí)法者的素質(zhì)要求也越來越高，集中表現(xiàn)在要求執(zhí)法者具備較高的執(zhí)法水平，進(jìn)而又集中體現(xiàn)在執(zhí)法者對法律的理解和適用上，而無論是對法律的理解還是適用，都離不開執(zhí)法語言的表達(dá)。群眾希望能夠與執(zhí)法機(jī)關(guān)平等和諧地交流，而不希望發(fā)生沖突。因此，在執(zhí)法過程中，執(zhí)法主體應(yīng)與相對人進(jìn)行充分的溝通與交流，尊重必要的風(fēng)俗習(xí)慣和社會倫理秩序。中國是一個(gè)多民族、長歷史和廣地域的國家，民間風(fēng)俗習(xí)慣和社會倫理秩序復(fù)雜多樣，執(zhí)法者在具體的執(zhí)法活動(dòng)中須綜合考慮上述因素，否則不僅達(dá)不到執(zhí)法目的，還可能會激化執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的矛盾[1]。

第四，“首違不罰”的制度設(shè)計(jì)。2021年新修訂的《行政處罰法》第33條第1款明確規(guī)定“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”，學(xué)界將其稱為“首違不罰”?！缎姓幜P法》第33條第1款為“首違不罰”提供了堅(jiān)實(shí)的實(shí)定法基礎(chǔ)，其不僅體現(xiàn)了以人民為中心的行政執(zhí)法理念革新，更展現(xiàn)了行政執(zhí)法規(guī)范制度體系建設(shè)的創(chuàng)新舉措?！笆走`不罰”有其內(nèi)在邏輯和價(jià)值機(jī)理[2]，行政處罰是手段而非目的，對于初次違法且危害后果輕微、違法行為人及時(shí)改正的人民群眾，執(zhí)法機(jī)關(guān)采取批評教育的手段足以達(dá)到警示和預(yù)防的目的，可以起到減少違法行為、降低社會危害性的作用?！笆走`不罰”的目的不是“不罰”，而是通過批評教育等手段從源頭上減少違法事實(shí)的發(fā)生次數(shù)。對特定違法行為采取“首違不罰”的方式，可以凸顯教育目的，有效緩和行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系，進(jìn)而達(dá)到降低起訴率的效果，這是法律溫度的體現(xiàn)。

二、全過程執(zhí)法監(jiān)督：黨保證執(zhí)法的監(jiān)督體系創(chuàng)新

黨的十九大報(bào)告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。執(zhí)法活動(dòng)是與老百姓生活密切相關(guān)的政府行為，直接關(guān)系到人民對國家民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的評價(jià)，為了適應(yīng)新時(shí)代主要矛盾轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)需要，我國行政執(zhí)法體制改革進(jìn)行了諸多創(chuàng)新，特別是在執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)域，相較于以往更加重視對執(zhí)法程序的全過程監(jiān)督，更加強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。

1.行政執(zhí)法主體準(zhǔn)入監(jiān)督

我國高度重視執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)與管理，完善機(jī)構(gòu)編制管理制度規(guī)范，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理的剛性約束，通過法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)雙輪驅(qū)動(dòng)，嚴(yán)格管控編外人員聘用，明確職責(zé)權(quán)限和完善各項(xiàng)管理制度，進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新。首先，著眼于健全行政執(zhí)法主體資格審查制度，打造精明強(qiáng)干的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。強(qiáng)化對執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員的考核力度，選拔精通專業(yè)知識、法律知識的人員，將不稱職、不合格的行政執(zhí)法人員及時(shí)清理出行政執(zhí)法隊(duì)伍。其次，嚴(yán)格禁止臨時(shí)工行政執(zhí)法。隨著全面依法治國步伐的加快，對執(zhí)法人員的嚴(yán)格管理受到各方面的重視，特別是對臨時(shí)工的管理和使用必須規(guī)范化，嚴(yán)格禁止臨時(shí)工行政執(zhí)法，嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法隊(duì)伍。最后，精簡執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭、多層執(zhí)法問題。黨的十九屆三中全會已十分重視精簡執(zhí)法隊(duì)伍以解決該問題[1]，行政執(zhí)法隊(duì)伍的重疊制度設(shè)計(jì)并不會提高執(zhí)法效率，反而導(dǎo)致執(zhí)法推諉、扯皮現(xiàn)象，最終影響執(zhí)法權(quán)威。

2.行政執(zhí)法程序跟蹤監(jiān)督

執(zhí)法程序是保障執(zhí)法公正的基本前提[2]。行政執(zhí)法程序是行政執(zhí)法結(jié)果輸出的前置條件，行政執(zhí)法程序的公正與否關(guān)系到行政執(zhí)法結(jié)果是否公平公正。黨的十八大以來，我國行政執(zhí)法體制改革注重行政執(zhí)法程序的規(guī)范和完善，建立與行政執(zhí)法程序相關(guān)的配套機(jī)制，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。2021新修訂的《行政處罰法》對原法作出較大修改，大量規(guī)范著眼于完善執(zhí)法程序，對執(zhí)法機(jī)關(guān)提出了更高的要求。盡管我國目前尚未制定行政程序法，但在地方行政程序法治建設(shè)方面積累了大量的經(jīng)驗(yàn)[3]，比如2022年7月江蘇省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過了《江蘇省行政程序條例》等。行政執(zhí)法程序監(jiān)督制度的創(chuàng)新集中表現(xiàn)在全面設(shè)立推行行政執(zhí)法全過程記錄制度。黨的十八大以來，我國逐漸完善了執(zhí)法信息公開制度，其中行政執(zhí)法全過程記錄是重要?jiǎng)?chuàng)新舉措。執(zhí)法全過程記錄制度規(guī)范了執(zhí)法過程中的文字記錄，拓寬了執(zhí)法記錄的方式，保障了執(zhí)法現(xiàn)場的真實(shí)性和可追溯性，提高了執(zhí)法的信息化水平，強(qiáng)化了執(zhí)法記錄的實(shí)效。行政執(zhí)法全過程記錄制度的設(shè)立與推行很大程度上降低了執(zhí)法沖突發(fā)生的頻率，解決了實(shí)踐中存在的執(zhí)法“碰瓷”行為，提高了執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)對輿情的能力，充分體現(xiàn)了規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法的剛性要求，保障了公正執(zhí)法。

3.行政執(zhí)法決定審核監(jiān)督

黨的十八屆四中全會《決定》提出要“嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度”，這是我國首次從國家層面明確提出執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。該項(xiàng)制度建立的目標(biāo)十分明確，即對重大的行政執(zhí)法決定進(jìn)行法治監(jiān)督，以確保重大行政執(zhí)法決定作出的程序和結(jié)果具備合法性和實(shí)質(zhì)合理性，從而保證重大執(zhí)法決定的公平與公正，維護(hù)相對人合法權(quán)利和執(zhí)法權(quán)威。重大行政執(zhí)法決定法制審核制度有獨(dú)有特征，法制審核的對象是重大行政執(zhí)法決定作出的全部程序和結(jié)果，即全過程式法制審核。盡管重大行政決定法制審核意見并不具備法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，但具有高強(qiáng)度的程序約束力，能夠保證執(zhí)法決定結(jié)果的合法性和合理性。

4.行政執(zhí)法責(zé)任追究監(jiān)督

黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院高度重視執(zhí)法監(jiān)督的制度構(gòu)建與機(jī)制運(yùn)行，將執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究作為構(gòu)建法治政府的有力抓手，從頂層設(shè)計(jì)上對行使執(zhí)法權(quán)力的主體進(jìn)行全面覆蓋，建立健全中國特色監(jiān)察體系，充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)在推進(jìn)國家治理中的重要作用，提高行政執(zhí)法監(jiān)督的落實(shí)強(qiáng)度和責(zé)任追究的現(xiàn)實(shí)力度。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，構(gòu)建了守責(zé)盡責(zé)、失責(zé)追責(zé)的法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)工作機(jī)制。人力資源和社會保障部等行政執(zhí)法部門出臺指導(dǎo)意見和部門規(guī)章，推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任落實(shí)工作深入開展。執(zhí)法監(jiān)察是對執(zhí)法人員違法行為的懲處，行政執(zhí)法責(zé)任制度的構(gòu)建是從源頭上制約和監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員，以減少違法行為的產(chǎn)生。行政執(zhí)法責(zé)任制度既包括對違法行為范圍、種類和方式的明確，還包括健全常態(tài)化責(zé)任追究機(jī)制，全方位、全鏈條防控執(zhí)法違法行為的產(chǎn)生。

5.行政執(zhí)法救濟(jì)保障監(jiān)督

全過程執(zhí)法監(jiān)督需要重視行政執(zhí)法救濟(jì)配套保障制度的建構(gòu)與創(chuàng)新。近年來，黨中央和國務(wù)院高度重視執(zhí)法救濟(jì)配套保障機(jī)制的構(gòu)建與創(chuàng)新。從制度設(shè)計(jì)層面而言，《行政處罰法》將行政處罰權(quán)分別授予不同層級的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，這在一定程度上造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)。比如針對同一違法行為，縣市兩級行政機(jī)關(guān)都被授予行政處罰權(quán)，既不利于行政執(zhí)法工作的開展，也不利于執(zhí)法責(zé)任的厘清，更不利于相對人的權(quán)利救濟(jì)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，在整個(gè)行政執(zhí)法框架下，基層執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)了更多的執(zhí)法任務(wù)，應(yīng)配備更多的執(zhí)法力量，防止出現(xiàn)基層執(zhí)法不力現(xiàn)象。同時(shí)，必須在執(zhí)法重心下移的情況下，構(gòu)建完善的執(zhí)法救濟(jì)配套保障機(jī)制，才能更好地推動(dòng)執(zhí)法重心下移，保障人民群眾的合法權(quán)利，深度推進(jìn)全面依法治國。

三、執(zhí)法體制改革：黨保證執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新

黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院作出了一系列行政執(zhí)法體制改革的新要求、新指示。從黨的十八屆三中全會到十九屆四中全會，深化行政執(zhí)法體制改革、提高行政執(zhí)法能力水平一直是我國法治建設(shè)的重點(diǎn)工程，歸結(jié)起來就是要通過深刻把握新時(shí)代新發(fā)展格局客觀規(guī)律創(chuàng)新行政執(zhí)法機(jī)制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在縱向上，注重將行政執(zhí)法權(quán)下放，為基層執(zhí)法注入新動(dòng)力；在橫向上，注重綜合行政執(zhí)法改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少行政執(zhí)法權(quán)交叉齟齬。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視行政執(zhí)法權(quán)力架構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，在行政執(zhí)法權(quán)力的縱向分配體系和橫向分配體系兩個(gè)層面，進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新部署，實(shí)施了一攬子改革工程，同時(shí)更加注重通過自動(dòng)化行政提高執(zhí)法效率和保證執(zhí)法公平，使我國行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行體系更加通暢。

1.縱向行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新

黨中央、國務(wù)院不斷探索創(chuàng)新行政執(zhí)法權(quán)下移改革，將原先省市縣三級執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)改革為省市縣鄉(xiāng)四級行政執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)，并更注重縣級以下行政執(zhí)法制度建設(shè)[1]。推動(dòng)執(zhí)法重心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下移是我國行政執(zhí)法體系改革的關(guān)鍵舉措。從整體上來看，其是我國行政執(zhí)法權(quán)縱向權(quán)力分配體系的一次革新，是將改革目光聚焦基層、聚焦與老百姓最為直接相關(guān)的領(lǐng)域，以期更高效解決老百姓急難愁盼問題，完成執(zhí)法為民承諾的創(chuàng)新之舉。從歷史維度看，我國主要有垂直管理和分級管理兩種行政管理模式，其中分級管理是在市區(qū)兩級配置執(zhí)法權(quán)力，這種制度設(shè)計(jì)的初衷是全面實(shí)現(xiàn)行政管理職能，但不可避免地造成多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境。從工作實(shí)際出發(fā)，由原有的屬地管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛞痪€基層下放執(zhí)法權(quán)限，減少執(zhí)法層級，在農(nóng)村地區(qū)將執(zhí)法權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是必行之路。大力推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移，既能解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法的問題，又能提高執(zhí)法效率，理順執(zhí)法權(quán)限，讓基層一線執(zhí)法機(jī)關(guān)有足夠的權(quán)力去開展工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

當(dāng)前，基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制改革已經(jīng)在各地展開[2]?；鶎又卫硎菄抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)邏輯，行政執(zhí)法體制機(jī)制改革的第一線和最末端就是在基層，應(yīng)努力完善基層行政執(zhí)法機(jī)制改革。一方面，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法權(quán)限?！暗胤叫允聞?wù)位于央地立法權(quán)配置的重要規(guī)范節(jié)點(diǎn)”[3]，是中央政府與地方政府區(qū)分管轄權(quán)的事實(shí)依據(jù)，但我國立法系統(tǒng)賦予基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級治理的權(quán)限較低，與基層事務(wù)的繁雜性以及基層治理權(quán)限的需求之間并不匹配。2021年新修訂的《行政處罰法》將基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處納入行政處罰權(quán)行使主體范圍，從法律上擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的執(zhí)法權(quán)限。當(dāng)前，各地基層執(zhí)法改革呈現(xiàn)下放主體和承接主體廣泛、下放方式多種多樣但以授權(quán)和委托為主、下放事項(xiàng)和權(quán)力類型廣泛、下放載體形式為行政決定和行政規(guī)范性文件等特征[4]。另一方面，推動(dòng)執(zhí)法重心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層延伸[1]。執(zhí)法重心向基層下移是黨中央、國務(wù)院著眼社會整體治理提出的有效舉措，基層執(zhí)法機(jī)關(guān)處理基層執(zhí)法問題是便捷管理、降低成本和提高效率的必然之舉[2]。行政執(zhí)法權(quán)下放是我國行政執(zhí)法體制改革的必經(jīng)之路，初衷是解決政府權(quán)責(zé)層級配置不合理問題，實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[3]。從現(xiàn)實(shí)工作情況來看，一線行政執(zhí)法人員主要集中在基層，是行政執(zhí)法的主力軍，與人民群眾的聯(lián)系最為密切，最能代表政府的形象和體現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作效率。因此，推動(dòng)執(zhí)法重心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層延伸是提高執(zhí)法效率和執(zhí)法滿意度的必然之舉。

2.橫向行政執(zhí)法權(quán)力分配機(jī)制創(chuàng)新

黨的十八大以來，在行政執(zhí)法權(quán)橫向分配運(yùn)行機(jī)制上，我國持續(xù)深度推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出推進(jìn)綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法和服務(wù)水平[4]。十八屆四中全會通過的《決定》對綜合執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域和范圍進(jìn)行了具體規(guī)定[5]，黨的十九大報(bào)告也對推進(jìn)行政執(zhí)法組織結(jié)構(gòu)體系建設(shè)進(jìn)行改革創(chuàng)新。

一方面，積極深化探索推進(jìn)各部門綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法改革是在原有的相對集中的行政處罰制度基礎(chǔ)上的改革探索。早在《行政處罰法》頒布之前，“綜合執(zhí)法”概念已經(jīng)出現(xiàn)在相關(guān)立法文件中，彼時(shí)的綜合執(zhí)法實(shí)質(zhì)是聯(lián)合執(zhí)法。為落實(shí)黨中央部署的重要任務(wù)，深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了五個(gè)綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見[6]，為相關(guān)領(lǐng)域工作任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)提供了強(qiáng)有力的執(zhí)法體制機(jī)制保障。各部門綜合執(zhí)法通過將不同執(zhí)法職能如工商、質(zhì)監(jiān)、食品等進(jìn)行有效整合，組成綜合執(zhí)法部門，從而形成職能合一的執(zhí)法模式，以提高執(zhí)法效率、方便人民群眾。應(yīng)當(dāng)說，各部門綜合執(zhí)法在很大程度上解決了原先多頭執(zhí)法、職責(zé)不清、互相推諉的執(zhí)法困局[7]，其不是簡單的職能堆砌和相加，而是執(zhí)法資源的優(yōu)化配置和整合，是提高執(zhí)法效能、降低執(zhí)法成本的必由之路。另一方面，重新系統(tǒng)整合行政執(zhí)法資源。我國高度重視行政資源的橫向整合，2018年3月通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》正式整合了工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門的主要職責(zé)，組建了國家市場監(jiān)督管理總局。當(dāng)前，市場監(jiān)管綜合執(zhí)法已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開，取得了很好的行政執(zhí)法資源整合效果。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，集中行政服務(wù)窗口已經(jīng)成為各地的標(biāo)配，各地執(zhí)法權(quán)力已經(jīng)下放到基層，系統(tǒng)整合行政執(zhí)法資源取得了較好成效，極大簡化了民眾辦事程序，節(jié)省了辦事時(shí)間，真正做到了方便群眾辦事。

3.探索實(shí)踐自動(dòng)化行政執(zhí)法新機(jī)制

除了行政執(zhí)法權(quán)的縱向與橫向分配創(chuàng)新，自動(dòng)化行政執(zhí)法是執(zhí)法體制改革要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。自動(dòng)化行政是數(shù)字政府建設(shè)的重要方面，大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)應(yīng)用于行政活動(dòng)后形成的行為樣態(tài)被稱為自動(dòng)化行政[1]。近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，數(shù)字政府建設(shè)如火如荼地展開，行政執(zhí)法的手段和方式更為多元化。探索構(gòu)建自動(dòng)化行政執(zhí)法機(jī)制，對推進(jìn)全面依法治國具有重要意義。我國在探索構(gòu)建自動(dòng)化行政執(zhí)法機(jī)制方面已經(jīng)積累了大量經(jīng)驗(yàn)，具體來說包含如下三個(gè)方面。

第一，通過信息化手段推進(jìn)行政執(zhí)法公示。相對人的程序權(quán)利和社會公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)是行政執(zhí)法中必須保障的權(quán)利，而這些權(quán)利的行使前提是相對人和公眾知曉行政執(zhí)法的步驟和方式，這需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)公示披露，以方便相對人行使程序權(quán)利、公眾行使監(jiān)督權(quán)。信息化時(shí)代，行政執(zhí)法信息應(yīng)通過信息化手段及時(shí)更新和公開，切實(shí)增加執(zhí)法透明度，有效約束執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化執(zhí)法[2]。不僅如此，事實(shí)上行政執(zhí)法的信息化是行政機(jī)關(guān)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然要求，只有緊跟現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展步伐，繼續(xù)大力推進(jìn)行政執(zhí)法信息化建設(shè)，才能真正保證執(zhí)法程序的規(guī)范化，從而推進(jìn)執(zhí)法能力現(xiàn)代化，讓基層執(zhí)法難問題得到有效解決。

第二，充分重視利用新科技手段助力行政執(zhí)法質(zhì)效提升。積極利用大數(shù)據(jù)分析，為執(zhí)法中的重大事項(xiàng)提供統(tǒng)計(jì)分析和決策建議，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、人工智能等科技創(chuàng)新成果與執(zhí)法工作深度融合。執(zhí)法部門應(yīng)充分重視利用現(xiàn)代信息技術(shù)設(shè)備和儀器，降低執(zhí)法成本和提高執(zhí)法效率。比如在交通執(zhí)法過程中，用電子版罰款處罰決定書取代紙質(zhì)版“罰款條”，既能減少手工開罰單的時(shí)間，又能夠節(jié)約執(zhí)法成本，還便于系統(tǒng)追蹤，為執(zhí)法主體和相對人提供審核查閱的便利，可謂一舉多得。再如，人力資源保障部門在進(jìn)行行政審批的過程中，充分運(yùn)用數(shù)字系統(tǒng)自動(dòng)化識別審批，可以在減少窗口人員的數(shù)量，降低人力資源成本的同時(shí)提高行政效率。總之，實(shí)踐證明，充分利用新科技手段，以數(shù)字治理為引領(lǐng)破解行政執(zhí)法改革困境，不僅能促進(jìn)公平執(zhí)法，更能提升執(zhí)法質(zhì)效，節(jié)約執(zhí)法資源[3]。

第三，構(gòu)建統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺。行政執(zhí)法“信息化”是行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的題中應(yīng)有之義，要將執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)內(nèi)嵌于信息化時(shí)代大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)發(fā)展的整體背景，以現(xiàn)代信息技術(shù)作為支撐，探索“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”的生動(dòng)實(shí)踐，助力法治政府建設(shè)。從目前各地的實(shí)踐操作來看，統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺確實(shí)能夠有效實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息共享互通，最大限度整合執(zhí)法資源，充分調(diào)動(dòng)執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對點(diǎn)精準(zhǔn)執(zhí)法。近年來，為創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，多地建設(shè)了統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺，加強(qiáng)了行政執(zhí)法信息化建設(shè)和執(zhí)法部門的數(shù)據(jù)匯聚共享，提升了行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作數(shù)字化水平；推廣運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段以及非現(xiàn)場執(zhí)法的方式，取得了良好的社會效果。由此，執(zhí)法方式更加靈活多樣，執(zhí)法水平得到全面提高。

四、結(jié)語

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬全局，高度重視行政執(zhí)法體制機(jī)制改革，始終堅(jiān)持黨保證執(zhí)法，為適應(yīng)新時(shí)代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)需要，從行政執(zhí)法規(guī)范制度建設(shè)、行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行和行政執(zhí)法責(zé)任監(jiān)督三個(gè)維度進(jìn)行了一系列創(chuàng)新改革，作出了一系列重大創(chuàng)新部署和舉措?？傮w來講，黨的十八大以后我國行政執(zhí)法體制改革進(jìn)入了新階段，取得了顯著成效；黨的二十大召開后，我國行政執(zhí)法體制機(jī)制改革繼續(xù)向深處推進(jìn)，牢牢把握時(shí)代發(fā)展脈搏，立足廣大人民群眾根本所需，繼續(xù)探索改革發(fā)展的新路徑、新方法、新機(jī)制，始終堅(jiān)持習(xí)近平法治思想的理論指導(dǎo)地位，堅(jiān)持理論發(fā)展與實(shí)踐創(chuàng)新深度結(jié)合，以更好地完成新時(shí)代賦予行政機(jī)關(guān)的崇高使命。

[1《]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月28日，https：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/ 28/content_2771946.htm。

[1]重要的成果有，章志遠(yuǎn)：《習(xí)近平法治思想中的嚴(yán)格執(zhí)法理論》，《比較法研究》2022年第3期；陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實(shí)踐及其法治優(yōu)化》，《行政法學(xué)研究》2023年第3期；邱霈恩：《以大口徑綜合化進(jìn)一步深化行政執(zhí)法改革》，《中國行政管理》2023年第2期；盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)全面下移的組織法回應(yīng)》，《政治與法律》2022年第1期；孟鴻志：《民法典時(shí)代行政執(zhí)法的變革與創(chuàng)新》，《比較法研究》2021年第6期。

[2]本文集中探討黨的十八大以來行政執(zhí)法領(lǐng)域的改革創(chuàng)新舉措，主要是指在黨的十八大之后制度成型、完全鋪展和得到社會面高度關(guān)注的若干創(chuàng)新舉措，這些舉措有些在黨的十八大之前已有探索，甚至部分舉措已有試點(diǎn)，但真正制度成型、完全鋪展并得到社會高度關(guān)注是在十八大之后。因此本文對十八大的時(shí)間界定并非橫截面意義上的時(shí)間區(qū)段，而是一個(gè)階段性觀察。

[3]習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

[4]申來津、白森文：《以人民為中心的行政執(zhí)法：核心理念、影響因素與實(shí)踐模式》，《學(xué)術(shù)交流》2020年第12期。

[5]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《〈國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012—2015年）〉實(shí)施評估報(bào)告》，《光明日報(bào)》2016年6月15日。

[1]孟鴻志：《民法典時(shí)代行政執(zhí)法的變革與創(chuàng)新》，《比較法研究》2021年第6期。

[2]馮玉軍：《習(xí)近平法治思想與實(shí)踐創(chuàng)新——兼論黨的二十大報(bào)告關(guān)于法治建設(shè)的重大創(chuàng)新論述》，《現(xiàn)代法學(xué)》2023年第5期。

[3]習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第116頁。

[4]劉福元：《城管柔性執(zhí)法：非強(qiáng)制框架下的效益考慮與路徑選擇》，《中國法學(xué)》2018年第3期。

[1]張德淼、陳柏峰：《法律人性化——一個(gè)概念的澄清》，《法商研究》2005年第1期。

[2]江國華、丁安然：《“首違不罰”的法理與適用——兼議新〈行政處罰法〉第33條第1款之價(jià)值取向》，《湖北社會科學(xué)》2021年第3期。

[1]《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，《人民日報(bào)》2018年3月5日。

[2]劉維寅：《深化綜合行政執(zhí)法體制改革全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法》，《機(jī)構(gòu)與行政》2016年第5期。

[3]葉必豐：《行政法的體系化：“行政程序法”》，《東方法學(xué)》2021年第6期。

[1]靳文輝：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的央地政府關(guān)系之規(guī)范建構(gòu)》，《法學(xué)研究》2022年第5期。

[2]郝煒：《行政執(zhí)法賦權(quán)的現(xiàn)實(shí)緣起、路徑評析與法治向度》，《寧夏社會科學(xué)》2023年第2期。

[3]鄭毅：《規(guī)范視野下的地方性事務(wù)》，《中國法學(xué)》2022年第5期。

[4]陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實(shí)踐及其法治優(yōu)化》，《行政法學(xué)研究》2023年第3期。

[1]如浙江省衢州市在加強(qiáng)和改善城市管理工作中提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面實(shí)行“鎮(zhèn)屬鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用”、街道層面實(shí)行“區(qū)屬街管街用”兩類體制模式，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層執(zhí)法力量，進(jìn)一步夯實(shí)基層執(zhí)法基礎(chǔ)。

[2]劉維寅：《深化綜合行政執(zhí)法體制改革全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法》，《機(jī)構(gòu)與行政》2016年第6期。

[3]陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實(shí)踐及其法治優(yōu)化》，《行政法學(xué)研究》2023年第3期。

[4]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日，https：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/ content_2528179.htm。

[5]十八屆四中全會通過的《決定》規(guī)定“推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法”。

[6]《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》。

[7]張峰振：《整體政府理念下綜合行政執(zhí)法改革的統(tǒng)籌推進(jìn)》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2024年第3期。

[1]李晴：《論自動(dòng)化行政的正當(dāng)性基礎(chǔ)》，《環(huán)球法律評論》2023年第1期。

[2]馮子軒：《智能行政執(zhí)法的過程機(jī)理及其沖突調(diào)適》，《行政法學(xué)研究》2022年第6期。

[3]王琳琳、包萬超：《數(shù)字治理與行政執(zhí)法改革：技術(shù)、制度與價(jià)值》，《中國行政管理》2024年第1期。

〔責(zé)任編輯：玉水〕