［摘要］在我國老齡化形勢日趨嚴峻，養(yǎng)老服務(wù)需求日益多元化的背景下，社會企業(yè)作為一種新興的商業(yè)模式，在養(yǎng)老服務(wù)中彰顯出獨特優(yōu)勢。然而，我國目前關(guān)于社會企業(yè)從事養(yǎng)老服務(wù)的法律制度供給并不完善，社會企業(yè)在參與養(yǎng)老服務(wù)過程中存在法律主體定位模糊、法律監(jiān)管缺失以及法律激勵機制不足等問題。當前應盡快完善社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的法律制度供給，結(jié)合我國立法現(xiàn)狀明確社會企業(yè)作為現(xiàn)有組織類別之上識別性符號的法律主體定位，統(tǒng)一其在認證主體、企業(yè)目標、收入來源與利潤分配、資產(chǎn)處置鎖定四個核心環(huán)節(jié)的認證標準；完善以明確主體監(jiān)管職責、明晰董事權(quán)利范圍、構(gòu)建嚴格問責機制為核心的內(nèi)部監(jiān)管機制和強化信息披露、引入第三方評估監(jiān)管為內(nèi)容的外部監(jiān)管機制；構(gòu)建以稅收優(yōu)惠、企業(yè)扶持、獎勵制度為內(nèi)容的法律激勵機制。從而保障社會企業(yè)在促進養(yǎng)老服務(wù)體系健全、提高社會養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量方面作用的發(fā)揮。

［關(guān)鍵詞］老齡化；社會企業(yè)；養(yǎng)老服務(wù)；法律供給機制；供需均衡理論

中圖分類號：F279.2；D669.6；D926.5"" 文獻標志碼：A"" 文章編號：1672-0563（2025）02-0021-10

DOI：10.13773/j.cnki.51-1637/z.2025.02.003

21世紀以來，我國社會老齡化趨勢發(fā)展迅速。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?3.5%，與2010年相比上升4.63個百分點。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，截止2023年末，全國60歲以上人口高達29697萬人，其中65歲及以上人口達21676萬人，占全國總?cè)丝诘?5.4%。日益嚴峻的老齡化現(xiàn)狀不僅加大了國家在養(yǎng)老方面的財政支出，也加重了家庭的養(yǎng)老負擔，現(xiàn)有養(yǎng)老模式已經(jīng)難以支撐，急需更多社會力量的加入。2020年，黨的十九屆五中全會明確指出，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟；2022年，黨的二十大報告提出，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。根據(jù)《2022年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2022年底，65周歲及以上老年人口為20978萬人，占總?cè)丝诘?4.9%；全國共有各類養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施38.7萬個，養(yǎng)老床位合計829.4萬張?，F(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)供給難以滿足日益增長的養(yǎng)老需求。

近年來，社會企業(yè)在我國悄然興起，作為一種新興力量開始逐步參與到養(yǎng)老服務(wù)中來，如天津市鶴童養(yǎng)老，通過產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新提供多樣化、系統(tǒng)化養(yǎng)老產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)鏈延伸到機構(gòu)養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、護理培訓、管理咨詢、老年用品、餐飲配送、物業(yè)洗衣、社區(qū)居家養(yǎng)老等領(lǐng)域；浙江省寧波市社會企業(yè)“銀巢未來——積極養(yǎng)老一站式服務(wù)平臺”，創(chuàng)辦了老年大學，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺開發(fā)老年人力資源，幫助老年人實現(xiàn)多種形式的就業(yè)。［1］社會企業(yè)提供的養(yǎng)老服務(wù)是多方面的，包括生活照料、老年產(chǎn)品用品、健康服務(wù)、體育健身、文化娛樂等。社會企業(yè)參與養(yǎng)老的意義不僅在于滿足老年人最基本的需要，更重要的實現(xiàn)對老年人個性化需求的尊重。［2］社會企業(yè)參與養(yǎng)老有效彌補了現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)供給不足和形式單一的短板，在老齡化社會中必將成為新的經(jīng)濟增長點。

然而，目前社會企業(yè)的存在與發(fā)展存在重重阻礙，因為其介于營利企業(yè)和非營利組織之間，而目前我國并未明確社會企業(yè)的法律地位，導致社會企業(yè)在發(fā)展過程中獨木難支、備受爭議，一旦介入到本就屬于大眾關(guān)注焦點的養(yǎng)老服務(wù)中來，

很容易引發(fā)公眾的質(zhì)疑。目前參與到養(yǎng)老服務(wù)中來的社會企業(yè)與日益擴大的養(yǎng)老需求相比顯然是捉襟見肘。為了鼓勵更多的社會企業(yè)參與到養(yǎng)老服務(wù)中來，更好的發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，必須解決該領(lǐng)域法律供給缺失的問題。

一、社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)

（一）公共產(chǎn)品理論

根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。薩繆爾森在《公共支出的純理論》中將純粹的公共產(chǎn)品定義為“每個人消費這種產(chǎn)品不會導致其他人對該種產(chǎn)品消費的減少”。相較于私人產(chǎn)品，公共產(chǎn)品是具有消費的非排他性和非競爭性等特征的產(chǎn)品。［3］消費的非排他性，是指任何人消費該產(chǎn)品都不能排除其他人消費；消費的非競爭性，是指消費主體數(shù)量的增加不會影響其他消費者消費該產(chǎn)品的數(shù)量或機會。［4］介于二者之間的稱為“準公共產(chǎn)品”。因為公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性的特征，在公共產(chǎn)品消費中人們存在一種“搭便車”的動機，每個人都想不付或少付成本享受公共產(chǎn)品，無法排除不付費者，只好由政府出面提供此類產(chǎn)品。

養(yǎng)老服務(wù)最開始是作為公共產(chǎn)品而誕生，由政府單方面地提供社會養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。隨著老齡化程度加深，僅憑政府難以滿足日益增長的養(yǎng)老需求，于是政府陸續(xù)出臺相關(guān)政策，如2012年民政部發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》，2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，2015年民政部發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》等，開始鼓勵社會力量加入來緩解養(yǎng)老服務(wù)的壓力。市場機制天生的逐利性，使其在供給公共產(chǎn)品與服務(wù)時面臨失靈的風險，要么供給不足，要么出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，養(yǎng)老產(chǎn)品及服務(wù)大都屬于公共范疇，不能完全按照市場機制來有效供給。［5］此時在政府難以滿足養(yǎng)老需求的情形下，就需要不依靠政府財政支持、具備可持續(xù)發(fā)展能力的社會企業(yè)來提供養(yǎng)老服務(wù)，進而高效滿足老年群體的養(yǎng)老需求。

（二）有限政府理論

洛克在其著作《政府論》中提出了“有限政府理論”。洛克認為，在政府和法律誕生以前，人類社會處于一種自然狀態(tài)之中，“在自然狀態(tài)下，每個人都要遵守自然法，且任何人都無權(quán)損害他人的生命、健康、自由或者財產(chǎn)”。［6］這種自然狀態(tài)賦予每個人平等的自由和權(quán)利，以及對他人侵害施以相應報復的執(zhí)法權(quán)力，一旦出現(xiàn)理解偏差或私利，社會就極易陷入無序和混亂的狀態(tài)。因此洛克認為，自然狀態(tài)存在缺陷，一是缺少經(jīng)過全體社會成員普遍性承認的法律制度；二是缺少依照法律來進行裁決的裁判者；三是缺少支持裁決結(jié)果并使它得以執(zhí)行的公共權(quán)力。為了彌補這一部分缺陷，人們選擇通過契約的方式，讓渡出一部分權(quán)利交由共同選擇的政府來代為行使，此時政府的權(quán)力局限于契約范圍之內(nèi)，即“有限政府”。

政府的權(quán)力來源于人民，有限政府的目的在于維護社會的公平正義及其穩(wěn)定秩序［7］。市場經(jīng)濟體制要求政府簡政放權(quán)，同時由于社會的不斷發(fā)展和完善，人民的需求日益增長而且多樣，僅憑政府一方難以滿足多樣化的社會需求。養(yǎng)老服務(wù)也是如此，人口老齡化加劇，老年人的養(yǎng)老需求除了最基礎(chǔ)的生存需要，更多是精神上的滿足，政府只能提供基本養(yǎng)老服務(wù)來滿足老年人的基本生存需要，但無法滿足多樣化多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，社會企業(yè)能夠在這個過程中創(chuàng)設(shè)多樣性的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，滿足老年人的養(yǎng)老需求，在這個過程中政府將自己力所不能及的領(lǐng)域讓渡出來，轉(zhuǎn)變身份成為協(xié)調(diào)各方并進行監(jiān)管和兜底的主體。

（三）供需均衡理論

供給和需求是市場經(jīng)濟內(nèi)在關(guān)系的兩個基本方面，是既對立又統(tǒng)一的辯證關(guān)系，宏觀經(jīng)濟治理最重要的就是平衡供需關(guān)系。經(jīng)濟發(fā)展是一個供給與需求相互影響作用、相互促進的過程，新的需求可以催生新的供給、新的供給可以創(chuàng)造新的需求。當前我國正在進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著眼提高供給體系質(zhì)量和效率，擴大有效供給，提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量。在養(yǎng)老服務(wù)方面，就是注重提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，滿足不同年齡階段、不同經(jīng)濟狀況的老年人的養(yǎng)老需求，提升老年人群的滿意度和幸福值。我國人口老齡化的加劇，兩位年輕人供養(yǎng)四位老人逐步常態(tài)化，家庭養(yǎng)老的壓力日漸增大，社會化養(yǎng)老需求不斷增加。人口老齡化伴隨著勞動年齡人口占比下降，老年撫養(yǎng)比的上升產(chǎn)生了規(guī)模龐大并不斷增長的多層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需要。［8］在此背景下，政府提供養(yǎng)老服務(wù)的單一化與社會對多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求的矛盾不斷加劇。根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的性質(zhì)，其不能完全按照市場機制來有效供給，而政府又難以滿足多層次的養(yǎng)老需求，社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的益處便彰顯出來。社會企業(yè)以解決社會問題為宗旨，往往能以盡可能小的成本提供最大化的社會利益，同時基于一定的營利性，能夠滿足不同老年人的養(yǎng)老需求，有效緩解目前養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的現(xiàn)狀。

二、社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)法律供給機制的缺位

（一）社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的法律主體定位模糊

1.社會企業(yè)地位的合法性不足

法律是社會企業(yè)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，目前我國的法律制度框架之內(nèi)，并沒有關(guān)于“社會企業(yè)”的明確界定，這就導致社會企業(yè)的合法性受到公眾質(zhì)疑。根據(jù)《公司法》《合伙企業(yè)法》等法律的相關(guān)規(guī)定，主要將企業(yè)分為營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)兩類，然而，社會企業(yè)兼具營利性和公益性特征，難歸到現(xiàn)有企業(yè)類目之內(nèi)，但其想要參與市場經(jīng)營又必須進行注冊?，F(xiàn)有社會企業(yè)往往先在現(xiàn)有的法律框架之內(nèi)，通過注冊為工商企業(yè)、非營利組織、民辦非企業(yè)單位等組織形式解決合法性問題，然后再通過現(xiàn)有的認證機構(gòu)進行相關(guān)認證。［9］而這些不同的組織形式有不同的法律適用，如工商企業(yè)主要適用《公司法》，企業(yè)自治程度較高，但相對而言承擔的稅率較高；非營利組織、民辦非企業(yè)單位享有稅收優(yōu)惠政策，但其不能以營利為目的，其資金來源通常為政府和社會捐助，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f，由于法律未給予社會企業(yè)明確、合法的身份，現(xiàn)有界定也只是基于學者的觀點，其一直面臨合法性不足的問題。在現(xiàn)有市場中，社會企業(yè)的公益性目的讓其更傾向于投入利潤低薄的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等行業(yè)，合法性不足導致其難以享有應有的政策待遇，在激烈的市場競爭中難以生存。因此，雖然社會企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)方面有諸多優(yōu)勢，但是由于其地位沒有得到法律認可，種種優(yōu)勢難以充分發(fā)揮作用。

2.社會企業(yè)認證方式存在缺陷

社會企業(yè)的認證尚處于嘗試階段，大部分社會企業(yè)都是通過現(xiàn)有的認證機構(gòu)進行認證，但目前的認證標準并未統(tǒng)一。我國社會企業(yè)認證制由民間發(fā)起并運作，廣東佛山市順德區(qū)是我國社會企業(yè)認證最早的地區(qū)，也是民間認證的開始；2015年，6家民間機構(gòu)合作創(chuàng)立社會企業(yè)認證制度，發(fā)布《中國慈展會社會企業(yè)認證辦法（試行）》，首次對社會企業(yè)開展全國性認證；隨著社會企業(yè)發(fā)揮的效用逐步得到政府的認可，社會企業(yè)認證進入政社協(xié)同模式，以成都、北京兩個地區(qū)為典型。［10］現(xiàn)有的認證方式存在以下主要問題：首先，各地社會企業(yè)的認證標準不一且有明顯的地域限制。各地因政策側(cè)重不同，導致實際操作中對社會企業(yè)的認證標準不盡相同，且通常評定出來的社會企業(yè)只能獲得該地區(qū)的區(qū)域性認可，不利于社會企業(yè)的發(fā)展。其次，認證機構(gòu)缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性?，F(xiàn)有的認證機構(gòu)大多為民間組織或地方性政府機構(gòu)，此種認證缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性，無法滿足社會企業(yè)尋求合法地位和創(chuàng)新性發(fā)展的需要。當前，社會企業(yè)參與養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的優(yōu)勢和潛力逐步凸顯并得到社會各界和政府的認可，越來越多的企業(yè)在市場環(huán)境影響下選擇轉(zhuǎn)型為社會企業(yè)，因此，亟需一套完備規(guī)范全國適用的社會企業(yè)認證標準來規(guī)制社會企業(yè)的認證流程，明晰各自主體權(quán)責。

（二）社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的法律監(jiān)管機制缺失

根據(jù)中國發(fā)展研究基金會公布的《中國發(fā)展報告》顯示，中國社會的老齡化程度由7%到14%只用了22年。由于養(yǎng)老服務(wù)供需失衡，老年人轉(zhuǎn)向民間的養(yǎng)老機構(gòu)尋求養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)象明顯，這一需求吸引了大量社會企業(yè)，然而由于法律監(jiān)管機制的缺失和監(jiān)管制度落實的不到位，導致社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的渠道受限且管理混亂。

1.內(nèi)部監(jiān)督機制缺乏

社會企業(yè)從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，事實上是通過企業(yè)化的運營方式實現(xiàn)緩解社會化養(yǎng)老需求不足的公益目標，基于其特定的社會屬性，往往可以吸納更多的老年人加入該企業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)中來，此時社會企業(yè)更應堅持其公益屬性，防止營利屬性的任意擴張?，F(xiàn)有社會企業(yè)的內(nèi)部治理規(guī)則大都依據(jù)《公司法》相關(guān)規(guī)定設(shè)計，意思自治程度相對較高，特別是對于利潤分配和資產(chǎn)處置等方面都可由公司股東自行決定?，F(xiàn)有法律制度中并未對社會企業(yè)的利潤分配和資產(chǎn)處置進行相應的限制，企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)有的監(jiān)管機制無法有效監(jiān)督社會企業(yè)的資金走向，因此也無法從根源上保證社會企業(yè)公益性的實現(xiàn)。

2.外部監(jiān)督機制無力

為了保證社會企業(yè)在運行過程中始終遵循特定公益目標，除了權(quán)責分明的內(nèi)部監(jiān)管機制外，外部監(jiān)管機制也必不可少。如果內(nèi)部監(jiān)督是社會企業(yè)自我監(jiān)督、自我提高的一種方式，外部監(jiān)管則是保障公益目標實現(xiàn)和受益人合法權(quán)益的一道防線。社會企業(yè)參與到養(yǎng)老服務(wù)中時，其企業(yè)面對的受益群眾是老年人，這個群體的特殊性不言而喻，這種特殊性導致他們難以進行事后監(jiān)督和維權(quán)，此時就更需要外部監(jiān)督來保障老年人的合法權(quán)益。當前對社會企業(yè)的監(jiān)督中外部監(jiān)督機制無力，無法對社會企業(yè)的運行形成有效的監(jiān)管。一方面，外部監(jiān)督機制中缺乏具備專業(yè)管理及監(jiān)督能力的獨立第三方的參與，監(jiān)管主體無法真實掌握社會企業(yè)的日常運營狀況。另一方面，監(jiān)管渠道狹窄，缺少公眾監(jiān)督機制。作為與人民群眾關(guān)系最為密切的社會企業(yè)，特別是從事養(yǎng)老服務(wù)的社會企業(yè)，應主動接受社會公眾的廣泛監(jiān)督，相關(guān)主管部門應廣泛接受群眾的監(jiān)督意見，以提高外部監(jiān)督的有效性，保障社會企業(yè)的良好運行。

（三）社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的法律激勵機制不足

引導社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)是提供高效養(yǎng)老服務(wù)、緩解養(yǎng)老供需失衡的有效舉措；只有和法律激勵措施相聯(lián)系，才能促使社會企業(yè)更加積極主動地投入到養(yǎng)老服務(wù)中來，促進養(yǎng)老服務(wù)多元化發(fā)展。

國家一直在出臺相關(guān)政策鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出“逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的主體”，“支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構(gòu)”；2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》，“制定社會力量進入醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等領(lǐng)域的具體方案”；2022年，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，提出“大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，充分調(diào)動社會力量積極性，為人民群眾提供方便可及、價格可負擔、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)”；2023年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，“鼓勵和引導企業(yè)、社會組織、個人等社會力量為基本養(yǎng)老服務(wù)提供支持和幫助”。我國已經(jīng)進入人口老齡化快速發(fā)展階段，社會老齡化加劇形成了養(yǎng)老需求倒逼擴大有效供給新形勢，老年人需求結(jié)構(gòu)正在從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，政府難以獨立應對，必須同家庭、社會共同應對解決養(yǎng)老需求問題，提供多元化多層次的養(yǎng)老服務(wù)，提升老年群體的獲得感、幸福感。

梳理上述政策可知，國務(wù)院等部門在養(yǎng)老領(lǐng)域出臺了大量政策，積極鼓勵社會力量參與，以期有效解決養(yǎng)老供需矛盾問題，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂”。但縱觀以上政策，針對社會企業(yè)從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的法律激勵機制并不完善：第一，政策鼓勵較為原則未上升到法律層面。當前政府部門的政策涵蓋到養(yǎng)老領(lǐng)域的各方面，內(nèi)容雖較多，但多為原則性、鼓勵性闡述，具體落實到社會企業(yè)所應享有的稅收優(yōu)惠、企業(yè)發(fā)展專項扶持等政策并未上升到法律層面。第二，宣傳力度不大公眾難以認可。因當前政策中對社會養(yǎng)老的參與主體一般表述為“社會力量或企業(yè)、社會組織、個人等社會力量”，雖然社會企業(yè)可以歸屬于社會力量或企業(yè)的一部分，但由于現(xiàn)有法律本就未明確社會企業(yè)的地位，相應的政策中也未明確提及，導致公眾對社會企業(yè)存在認知漏洞，無法在較短時間內(nèi)接受和認可社會企業(yè)的服務(wù)，給社會企業(yè)的發(fā)展造成阻礙。

三、社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)法律供給機制的完善

（一）明確社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的法律主體地位

1.明確社會企業(yè)的法律定位

為了保障社會企業(yè)能夠高效合法地參與養(yǎng)老服務(wù)，首先應當明確社會企業(yè)的法律定位，保障社會企業(yè)存在與運營的合法性。

關(guān)于社會企業(yè)的法律定位，域外實踐中主要有三種模式：一是在《公司法》的框架內(nèi)通過修訂相關(guān)法律將其定位為一種特殊類型的公司；二是在合作社的框架內(nèi)制定合作社法案將其定位為一種特殊合作社；三是通過制定專門的社會企業(yè)法將其定位為一種特定的組織形式。［11］我國目前學界對于社會企業(yè)的法律定位主要存在兩種觀點：一種認為，社會企業(yè)是一個建立在現(xiàn)有組織類別之上的識別性符號。這就意味著社會企業(yè)的法律定位不會突破現(xiàn)有的組織體系，而是在現(xiàn)有的法律框架下通過增設(shè)相關(guān)法律條文對社會企業(yè)進行規(guī)制；另一種則認為，社會企業(yè)是一種新型組織?；谏鐣髽I(yè)兼具營利性和公益性特征，無法將其簡單劃定到商業(yè)企業(yè)還是非營利組織，故要求在現(xiàn)有的組織類型下增設(shè)新的組織類型。［12］社會企業(yè)以實現(xiàn)特定的公益目標作為企業(yè)宗旨，其已突破傳統(tǒng)商業(yè)企業(yè)的私益屬性，但其同傳統(tǒng)企業(yè)在組織架構(gòu)、股東權(quán)利義務(wù)、營利性等方面并無不同，只是在企業(yè)目標、利潤分配這些方面有所差別，若將其定位為新的組織類型則需要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)架設(shè)一個新的企業(yè)組織形態(tài)；若將其定位為一個識別性符號，就需要明確認證主體以及標準?？梢哉f，這兩種觀點各有優(yōu)劣。

結(jié)合我國社會企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，將其法律地位認定為現(xiàn)有組織類別之上的識別性符號顯然更為合適。第一，社會企業(yè)相較于一般的公司企業(yè)只是在部分元素上進行了改變，在組織結(jié)構(gòu)、股權(quán)架構(gòu)、董事權(quán)利與義務(wù)等方面高度一致，并不能構(gòu)成一個全新的企業(yè)組織類型。第二，我國現(xiàn)有企業(yè)及社會組織的類型已基本定型，相關(guān)法律法規(guī)也基本穩(wěn)定適用。在僅進行較小范圍法律制度調(diào)整下即可滿足社會企業(yè)現(xiàn)實需要的情況下，再創(chuàng)設(shè)一個單獨的組織類型的難度極大，也不利于法律制度的穩(wěn)定。第三，我國已開展社會企業(yè)認證的地區(qū)試點，對于社會企業(yè)的現(xiàn)實需要可以通過企業(yè)章程對其宗旨、利潤分配等進行詳細規(guī)定。即便需要設(shè)定全國統(tǒng)一的認證標準也已經(jīng)有初步的經(jīng)驗可以作為參考。當前只是需要在法律中明確社會企業(yè)的法律地位，可在《公司法》總則中增加一個條款引入社會企業(yè)的定義并對社會企業(yè)作出具體規(guī)定，以此明晰社會企業(yè)的合法地位，為社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)提供法律保障。

2.規(guī)范社會企業(yè)的認證標準

目前，我國社會企業(yè)認證采取地方認證和民間認證雙軌運行模式。地方認證雖有官方政府背書，但受地區(qū)限制；民間認證一般是由民間機構(gòu)組織，缺乏權(quán)威性。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)本就備受公眾關(guān)注，社會企業(yè)想要有“一席之地”，統(tǒng)一準入標準是必經(jīng)途徑。

英美等國是將社會企業(yè)定位為一種特殊公司的典型國家，有一定的借鑒意義。英國社會企業(yè)的認證標準主要有兩種，社會企業(yè)標志和社會企業(yè)徽章。社會企業(yè)標志的認證標準包括具有社會和環(huán)境目標、機構(gòu)具有獨立性、至少有50%的收入源于商業(yè)和貿(mào)易活動、至少有50%的利潤用于社會和環(huán)境目標、資產(chǎn)鎖定原則、社會影響力評估六個方面；社會企業(yè)徽章的認證標準缺少資產(chǎn)鎖定原則。［13］美國的認證標準更為寬松，以公益公司為例，在公司成立注冊時確定經(jīng)營目標是推動某項或多項公共利益即可，該公益目的的范圍也比較寬松，但該目的的設(shè)立變更須經(jīng)絕大多數(shù)股東同意。［14］在總結(jié)域外經(jīng)驗和我國社會企業(yè)認證標準實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對于當前從事養(yǎng)老服務(wù)的社會企業(yè)的認證標準應主要圍繞認證主體、企業(yè)目標、收入來源與利潤分配、資產(chǎn)處置鎖定四個方面。第一，認證主體。從事養(yǎng)老服務(wù)的社會企業(yè)因其服務(wù)對象的特殊性，為了更大限度地保障老年人群體的合法權(quán)益不受侵害，可由民政部門直接進行認證，或由民政部門認可的民間機構(gòu)進行認證，民政部門進行備案管理。第二，企業(yè)目標，社會企業(yè)從事養(yǎng)老服務(wù)必須在公司章程中明確公益目標為服務(wù)老齡人口，可以進行服務(wù)范圍的擴張但必須具體舉例，以此區(qū)別其與一般養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)追求利潤最大化商業(yè)目的的區(qū)別。第三，收入來源與利潤分配。社會企業(yè)的收入來源必須具有獨立性，區(qū)別于一般非營利組織和慈善企業(yè)，社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)可以享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策，但企業(yè)要實現(xiàn)正常運營還是需要具備獨立運行的資金來源。第四，社會養(yǎng)老企業(yè)在提供養(yǎng)老服務(wù)時，其資產(chǎn)使用應當圍繞養(yǎng)老需求的滿足；當企業(yè)終止，其剩余資產(chǎn)不能向股東進行分配，應當留著社會公益目的或者轉(zhuǎn)移給其他社會養(yǎng)老企業(yè)。

（二）健全社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的法律監(jiān)管措施

1.完善內(nèi)部監(jiān)督機制

當企業(yè)被認證為社會企業(yè)后，為確保該企業(yè)在運行過程中能夠遵循特定公益目的，首先就需要完善其內(nèi)部監(jiān)督機制。與營利性企業(yè)不同，社會企業(yè)以公益為首要或主要目的，公司目的差異決定了社會企業(yè)在董事的信義義務(wù)、利潤分配、資產(chǎn)鎖定、信息披露等方面必須有較營利性企業(yè)更嚴格的要求。［15］社會企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督的重點主要集中在企業(yè)公益目標的實現(xiàn)和利潤分配、資產(chǎn)鎖定兩個方面。

要完成對以上兩個重點監(jiān)督內(nèi)容的有效監(jiān)管，需要社會企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制的權(quán)利擴充與完善。首先，明確各主體的監(jiān)管職責。社會企業(yè)應當在章程中明確規(guī)定企業(yè)的公益目標，利潤分配的限制標準以及資產(chǎn)鎖定的相關(guān)規(guī)則。企業(yè)的公益目標不允許變動，利潤分配和資產(chǎn)鎖定規(guī)則的修改須經(jīng)三分之二以上股東同意，同時董事會、監(jiān)事會、股東都有監(jiān)督該規(guī)則得到嚴格執(zhí)行的義務(wù)和權(quán)利。第二，明晰董事的權(quán)利范圍。社會企業(yè)的董事在權(quán)利行使的過程中應有明確的權(quán)利范圍，董事的行權(quán)必須保證社會企業(yè)雙重屬性的實現(xiàn)。一方面企業(yè)需要營利，只有營利才能保證企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)，另一方面企業(yè)的公益目標也應得到實現(xiàn)。這就要求社會企業(yè)的董事在行使權(quán)力時，不僅需要考慮股東的利益，還需要考慮企業(yè)公益目標的實現(xiàn)及公益目標服務(wù)群體的利益。第三，構(gòu)建嚴格的問責機制。社會企業(yè)內(nèi)部應當構(gòu)建問責機制對社會企業(yè)日常運轉(zhuǎn)是否合法、是否符合企業(yè)宗旨進行監(jiān)督，一旦出現(xiàn)偏離企業(yè)目標和違規(guī)分配利潤和違反資產(chǎn)鎖定規(guī)制的行為，企業(yè)應有嚴格的制度規(guī)定對做出錯誤行為和錯誤決定的責任主體進行追責。

2.落實外部監(jiān)管機制

社會企業(yè)的特殊屬性決定其除了需要完善的內(nèi)部監(jiān)管措施外，還需要一套強有力的外部監(jiān)管機制。對于從事養(yǎng)老服務(wù)的社會企業(yè)而言，強化信息披露和引入第三方評估監(jiān)管是有效的外部監(jiān)管手段。

首先，強化信息披露。信息披露歷來是監(jiān)管中的常用手段，其可以使社會公眾及監(jiān)管部門及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)運營中的問題，并及時予以糾正。針對從事養(yǎng)老服務(wù)的社會企業(yè)而言，其信息披露的內(nèi)容與普通營利性公司披露的信息必然存在本質(zhì)的區(qū)別。從信息披露平臺來看，從事養(yǎng)老服務(wù)社會企業(yè)的信息披露平臺應與民政部門的監(jiān)管平臺有效對接，方便主管機關(guān)的有效監(jiān)管。同時也要設(shè)置相應的適合大眾信息獲取的信息披露渠道，特別是養(yǎng)老服務(wù)所面對服務(wù)對象是老年人這一特殊群體，在信息披露平臺選擇中應適當選擇老年人能夠便捷獲信息的渠道，如傳統(tǒng)媒介等。其次，引入第三方評估監(jiān)督機制。社會養(yǎng)老企業(yè)以服務(wù)老年群眾、滿足養(yǎng)老需求為目標，行政主管部門因資源有限無法實現(xiàn)全面有效的監(jiān)管時，可考慮引入第三方評估監(jiān)督機制。通過獨立第三方評估機構(gòu)的介入，科學合理地對社會企業(yè)的運營情況、社會目標的實現(xiàn)、服務(wù)方式、態(tài)度、質(zhì)量以及群眾滿意度等方面進行調(diào)查，出具專業(yè)評估調(diào)查報告并對公眾公布，在督促從事養(yǎng)老服務(wù)的社會企業(yè)履職的同時，也能有效保障老年人群體的選擇權(quán)和知情權(quán)。通過評估監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)社會企業(yè)在從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)時存在的普遍性問題和侵犯老年人合法權(quán)益的具體情況，及時向主管部門提出改進建議。

（三）構(gòu)建社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的法律激勵機制

社會企業(yè)的發(fā)展處于初步階段，其公益性質(zhì)表明其發(fā)展很難與一般營利性企業(yè)等同，要想在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮最大功效，除了社會和政府的支持，必須構(gòu)建完善的法律激勵機制，給予社會企業(yè)明確的鼓勵措施，提高可持續(xù)發(fā)展能力，保障社會企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域平穩(wěn)良好運行。

1.從法律層面落實激勵政策

為了保障政府對社會企業(yè)從事養(yǎng)老服務(wù)的鼓勵與支撐政策能夠有效落地實施，并持續(xù)穩(wěn)定適用，將相應政策上升為法律是必然選擇。地方政府可通過地方立法的方式，在相應的與養(yǎng)老相關(guān)的地方立法中加入相關(guān)條款用以鼓勵社會企業(yè)從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，具體來講可以包括兩個主要方面：第一，稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠是社會企業(yè)得以持續(xù)發(fā)展的重要舉措。政府應當給予符合認證條件的社會養(yǎng)老企業(yè)相應的稅收優(yōu)惠，減少同其他同類型養(yǎng)老企業(yè)競爭的壓力，以此吸引更多的社會企業(yè)參與到養(yǎng)老服務(wù)中來。第二，企業(yè)發(fā)展的扶持。為了幫助社會企業(yè)的發(fā)展，可通過設(shè)立社會企業(yè)發(fā)展基金為社會企業(yè)解決資金困難，與高校聯(lián)合開設(shè)有關(guān)社會企業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域的課程，也可以在社會企業(yè)招攬員工后，為其提供專業(yè)的知識培訓，以保障社會企業(yè)能夠高效運轉(zhuǎn)。在企業(yè)創(chuàng)業(yè)初期，加大政府購買社會企業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的力度，在確保困難老年群體養(yǎng)老得到保障的同時，給予企業(yè)一定的資金扶持，助力社會企業(yè)順利孵化。

2.構(gòu)建獎勵制度提高知名度

有效的獎勵制度能夠從正面引導社會企業(yè)積極投身養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。當前對于社會企業(yè)的激勵政策除了上述針對資金、人才儲備的針對性政策外，還應積極宣傳典型企業(yè)，擴大企業(yè)知名度和競爭力。為了使社會公眾能夠在較短的時間內(nèi)接受社會企業(yè)提供的養(yǎng)老服務(wù)，打消公眾對這類企業(yè)的顧慮，政府構(gòu)建相應的獎勵制度，定期評選出優(yōu)秀的社會養(yǎng)老企業(yè)，給予榮譽稱號或一定的物質(zhì)獎勵，并通過多種渠道對優(yōu)秀企業(yè)進行宣傳，擴大企業(yè)的知名度，樹立社會企業(yè)的公信力。

四、結(jié)語

我國人口老齡化程度不斷加深，政府養(yǎng)老支出的財政壓力持續(xù)增大，養(yǎng)老問題已成為社會亟待解決的熱點問題，需要更多社會力量的加入。社會企業(yè)作為一種新興的社會力量，能夠通過商業(yè)途徑為養(yǎng)老服務(wù)供給注入新的活力，相較一般的商業(yè)企業(yè)，其潛力和優(yōu)勢不言而喻。但目前我國社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)存在著法律地位不明確、監(jiān)管機制缺失、激勵政策不足等現(xiàn)實問題。因此，需要對現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)進行更新，解決社會企業(yè)發(fā)展面臨的法律機制不健全問題，立足國情，構(gòu)建我國社會企業(yè)法律制度，思考社會企業(yè)如何更好參與養(yǎng)老服務(wù)，以期其在養(yǎng)老領(lǐng)域積極作用的發(fā)揮。相信隨著我國法治建設(shè)的進一步完善，社會企業(yè)在促進養(yǎng)老服務(wù)體系健全、提高社會養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量方面必將發(fā)揮更大作用。

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Research on the Mechanism of Legal Provision for Non-Public Enterprises’

Participation in Elderly Care Services

Abstract：In the context of the increasingly severe population aging in China and the growing diversification of elderly care service needs，non-public enterprises have emerged as a new business model and demonstrated unique advantages in providing elderly care services.However，the current legal system in China regarding the participation of non-public enterprises in elderly care services is not fully-developed.Issues such as ambiguous legal entity positioning，absence of regulatory oversight，and inadequate incentive mechanisms have arisen during their engagement in this sector.It is imperative to promptly improve the mechanisms of legal provision for non-public enterprises’ participation in elderly care services.The mechanisms involve clarifying the legal entity positioning of non-public enterprises as identifiable symbols above existing organizational categories based on the current legislative framework，and standardizing their certification criteria in four key areas：certification body，business objectives，income sources and profit distribution，and asset disposal restrictions.Additionally，it is necessary to enhance internal regulatory mechanisms，focusing on clarifying supervisory responsibilities，defining the scope of directors’rights，and establishing strict accountability mechanisms.External oversight should be strengthened by means of improved information disclosure and the introduction of third-party evaluation mechanisms.Furthermore，incentive mechanisms should be established，including tax incentives，corporate support，and reward systems，to ensure that these enterprises effectively contribute to the improvement of the elderly care system and the quality of social care services.

Keywords： population aging； non-public enterprises； elderly care service； mechanism of legal provision； Equilibrium Theory of Supply and Demand