摘要：政府治理與村民自治的銜接要求重視治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性及治理效應(yīng)問題，其價(jià)值目標(biāo)是激活治理主體的參與活力，實(shí)現(xiàn)“政村互嵌”，提升治理效能。通過政治勢(shì)能和責(zé)任政治等體制要素形塑治理合法性邏輯起點(diǎn)，借此建構(gòu)新型分析框架，研究條塊關(guān)系如何調(diào)整以適應(yīng)資源下沉背景下的鄉(xiāng)村治理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與鄉(xiāng)村自治的有效銜接。聚焦精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興工作，通過對(duì)兩省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理案例進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，在“政村互嵌”治理體制下，基層條塊關(guān)系呈現(xiàn)出從“條塊分割”向“條塊協(xié)同”的轉(zhuǎn)變。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)在調(diào)整、重塑基層條塊關(guān)系中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，并在鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出的“下沉—吸納”新特征影響下，形成新型基層條塊協(xié)同治理機(jī)制，提升了治理效能。但受問責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制影響，治理中的“棘輪效應(yīng)”會(huì)阻礙條塊協(xié)作，且資源透支不利于治理長(zhǎng)效化，如何轉(zhuǎn)變這種行為傾向是鄉(xiāng)村常規(guī)化治理需要進(jìn)一步思考的新問題。

關(guān)鍵詞：政村互嵌；基層條塊關(guān)系；政治勢(shì)能；棘輪效應(yīng)；治理效能

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

“中國(guó)式現(xiàn)代化”是貫穿黨的二十屆三中全會(huì)公報(bào)的關(guān)鍵詞，其內(nèi)涵包括中國(guó)式社會(huì)治理現(xiàn)代化。作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化該如何實(shí)現(xiàn)，成為國(guó)家與學(xué)界都極為關(guān)注的問題，對(duì)此需要考慮現(xiàn)行的國(guó)家治理體制與村民自治制度的銜接問題及產(chǎn)生的治理效應(yīng)。從法理上講，縱向政府間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系止步于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民自治。但對(duì)于政權(quán)建設(shè)、鄉(xiāng)村發(fā)展而言，政府針對(duì)基層事務(wù)的政策與資源必須直達(dá)鄉(xiāng)村及民眾，因此如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與鄉(xiāng)村自治的有效銜接，歷來是地方治理體制中的核心問題。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，“皇權(quán)不下縣”，鄉(xiāng)村依賴鄉(xiāng)紳自治的觀點(diǎn)影響甚巨；但也有不少學(xué)者質(zhì)疑這一看法，認(rèn)為“鄉(xiāng)紳自治”只是輔助皇權(quán)在基層進(jìn)行統(tǒng)治的方式，古代王朝通過鄉(xiāng)里制度直接或間接地控制鄉(xiāng)村民戶與地域、以最大程度地獲取資源、建立并維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。鄉(xiāng)政與村治間的關(guān)系幾經(jīng)變化，近年來，資源下鄉(xiāng)帶來國(guó)家資源和權(quán)力的下鄉(xiāng)，有學(xué)者提出通過嵌入式自治，地方要求的自治自主發(fā)展與中央的協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用可以很好地結(jié)合。國(guó)家通過“橫向到邊、縱向到底”的基層治理單元的劃分，實(shí)現(xiàn)了“政權(quán)下鄉(xiāng)”。

在上述政權(quán)關(guān)系背景下，如何構(gòu)建中國(guó)基層治理體系呢？所謂“郡縣治、天下安”，要實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府與村民自治有效銜接極為重要，也是政村關(guān)系最具體的體現(xiàn)。學(xué)界對(duì)政村關(guān)系的研究仍不多，主要有以下研究視角。

一是關(guān)于基層行政與村民自治關(guān)系及其變化的研究。學(xué)者認(rèn)為，“去行政化”方面，村干部公職化易使鄉(xiāng)村治理偏離基層民主理想。“半行政化”方面，項(xiàng)目制作為村級(jí)治理半行政化的促成機(jī)制，強(qiáng)化了村委會(huì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政工具的性質(zhì)?！皬?fù)合二元結(jié)構(gòu)”方面，行政化與自治是保持“國(guó)家—社會(huì)”適度張力的有效方式。另外，有學(xué)者認(rèn)為，行政下沉與村民自治存在“共棲”關(guān)系，村級(jí)治理“行政化”背后是吸納邏輯。

二是關(guān)于條塊關(guān)系的研究。毛澤東在1956年用“條條”和“塊塊”代指中央部委和地方政府。此后，相關(guān)詞匯逐漸出現(xiàn)在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中。有學(xué)者以“條塊并舉”來概括當(dāng)下基層政府的治理實(shí)踐。從權(quán)力集中程度差異的角度出發(fā)，學(xué)者將條塊關(guān)系分為條塊分割型與條塊結(jié)合型。條塊矛盾及其行為邏輯方面，相關(guān)研究認(rèn)為，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下部門角度的“一刀切”、“軸心輻射式”的國(guó)家整合方式與“職責(zé)同構(gòu)”長(zhǎng)期存在等是條塊矛盾產(chǎn)生的主要根源。另外，基層條塊關(guān)系的“倒掛”及失調(diào)問題也會(huì)造成村級(jí)組織行政化，加劇條塊矛盾。條塊關(guān)系改革方面，相關(guān)研究認(rèn)為，可通過構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制、“塊塊帶著條條做”的模式及“條條調(diào)動(dòng)塊塊”的進(jìn)階策略等促進(jìn)條塊互動(dòng)。

近年來筆者在多省村莊調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體現(xiàn)出的重要特點(diǎn)是行政下沉和行政吸納，二者更是達(dá)成“政村互嵌”的重要治理方式?？傮w來看，學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村行政與自治關(guān)系的研究多集中在“行政化去留”的爭(zhēng)論中，但缺乏從條塊關(guān)系角度系統(tǒng)分析鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中行政“下沉—吸納”的實(shí)證研究。因此，本文的研究問題是：在資源反哺農(nóng)村的時(shí)代，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府會(huì)如何調(diào)適其與鄉(xiāng)村的關(guān)系，也即基層條塊關(guān)系會(huì)如何變化以形成新的政村關(guān)系，以及這種關(guān)系的調(diào)適會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響效應(yīng)。為深入探討上述問題，本文將結(jié)合多個(gè)案例探討政府治理與村民自治銜接的動(dòng)能與效能，即政府治理與村民自治的銜接是如何實(shí)現(xiàn)的，其復(fù)雜的治理體制、機(jī)制、路徑分別是什么；從條塊關(guān)系的角度切入，分析政村關(guān)系的新變化又會(huì)帶來怎樣的治理效應(yīng)。

二、縣鄉(xiāng)村三級(jí)的“政村互嵌”及其“棘輪效應(yīng)”：一個(gè)分析框架

（一）“政村互嵌”：政府與鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適

“政村互嵌”有三重含義。一是鄉(xiāng)村治理（村干部、村民行為）和國(guó)家政策意圖的一致性，通過凝聚共識(shí)實(shí)現(xiàn)互嵌。二是國(guó)家和鄉(xiāng)村具有自主性。有學(xué)者用“嵌入自主性”描述特定的國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系并強(qiáng)調(diào)自主性，即國(guó)家保持自主性的同時(shí)，通過制度化渠道和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的中介途徑而與社會(huì)群體建立聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)嵌入。在中國(guó)，憑借制度優(yōu)勢(shì)凝聚力量，彰顯出國(guó)家的自主性和凝聚力，且村民自治制度的相關(guān)規(guī)定也賦予了鄉(xiāng)村的自主性。三是詮釋體制框架下國(guó)家與鄉(xiāng)村的互動(dòng)作用。國(guó)家發(fā)揮政治勢(shì)能和責(zé)任政治作用，以此建構(gòu)價(jià)值和發(fā)揮效能。鄉(xiāng)村社會(huì)占據(jù)地緣、文化等優(yōu)勢(shì)，通過匯聚社會(huì)力量形成強(qiáng)大的動(dòng)能。在互嵌過程中，國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力合法性、作用力進(jìn)一步提高，政府和鄉(xiāng)村關(guān)系更多地走向合作與協(xié)同（圖1）。

1.治理情境：政治勢(shì)能和責(zé)任政治

從嵌入型治理來看，重塑政府治理價(jià)值，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)和關(guān)注鄉(xiāng)土社會(huì)的治理需求，是政府治理與村民自治有效銜接的一個(gè)重要前提。因?yàn)椤爸挥衼碓从谏鐣?huì)的政府績(jī)效才能獲得合法性基礎(chǔ)，也只有根植于社會(huì)的政府績(jī)效才能產(chǎn)生可持續(xù)提升的需要”。傳統(tǒng)社會(huì)中，國(guó)家基礎(chǔ)能力相對(duì)較弱，無法向鄉(xiāng)村全面滲透。中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來，在革命、建設(shè)和改革進(jìn)程中奠定了國(guó)家與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)。以“國(guó)家—社會(huì)”視角來看，需要政治勢(shì)能和責(zé)任政治等體制要素共同作用，塑造一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定有效的治理情境，提升治理合法性。

（1）政治勢(shì)能。指公共政策發(fā)文的不同位階所展示出的不同強(qiáng)弱的政治信號(hào)。其含義包括以下幾點(diǎn)。一是“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”。執(zhí)行A類公共政策（緊急的專項(xiàng)治理任務(wù)）時(shí)，責(zé)任制發(fā)揮了重要作用，表現(xiàn)為以省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)黨委書記層層簽訂責(zé)任書的制度安排，將涉及“條條”和“塊塊”的治理任務(wù)逐級(jí)布置下去。對(duì)此，需要通過“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”來產(chǎn)生凝聚力與合作共識(shí)，調(diào)和條塊間的利益沖突。二是“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”。成立“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”整合治理事務(wù)，進(jìn)一步發(fā)揮權(quán)勢(shì)功能。三是“借勢(shì)成事”。當(dāng)特定的政治位階、政治信號(hào)或政治表征進(jìn)入到公共政策時(shí)，很快為地方官員所察覺和識(shí)別，推進(jìn)政策變現(xiàn)過程。

（2）責(zé)任政治。對(duì)于基層治理而言，責(zé)任政治的融入有利于提高治理價(jià)值產(chǎn)出。責(zé)任政治一方面指不同主體之間將責(zé)任作為互動(dòng)中秉持的價(jià)值與態(tài)度，另一方面責(zé)任作為政治中軸在于政治的運(yùn)作需要依靠責(zé)任來實(shí)現(xiàn)。由于中國(guó)的政府結(jié)構(gòu)具有多個(gè)層級(jí)，政府提供公共服務(wù)時(shí)需要進(jìn)行政府間的橫向、縱向合作及與公民的合作。因此，責(zé)任政治作為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)將黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民利益有機(jī)統(tǒng)一起來。在政治勢(shì)能和責(zé)任政治共同作用下，國(guó)家政策意圖下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)，推動(dòng)治理實(shí)踐。

2.治理效能導(dǎo)向的政村協(xié)同：行政下沉和行政吸納

（1）政府職能與人員下鄉(xiāng)的行政下沉。本文研究涉及的條塊關(guān)系，主要指縣級(jí)職能部門（條條）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（塊塊）的關(guān)系。目前鄉(xiāng)村治理工作大多是通過集中式治理來完成，以“塊”為主。近年來，中央政府積極推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，推動(dòng)各類資源向基層下沉。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》強(qiáng)調(diào)，要“推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層”；2021年的中央一號(hào)文件指出，要“選派優(yōu)秀干部到鄉(xiāng)村振興一線崗位”?，F(xiàn)階段，國(guó)家治理任務(wù)主要借助基層治理的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，采取行政下沉方式進(jìn)入鄉(xiāng)村，引導(dǎo)“塊塊”執(zhí)行治理任務(wù)，如第一書記制度等。

（2）“問責(zé)—激勵(lì)”雙向互動(dòng)的行政吸納。行政吸納在鄉(xiāng)村治理中突出表現(xiàn)為村干部職業(yè)化的傾向。一是村干部報(bào)酬執(zhí)行月薪制或年薪制，并由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)。目前村委會(huì)干部報(bào)酬執(zhí)行年薪制，按月發(fā)放部分，剩余部分按年度考核績(jī)效進(jìn)行發(fā)放。一方面保障了村干部的收入，另一方面也在一定程度上通過健全制度把一些村干部當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“編外人員”使用，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的管理力度。二是對(duì)村干部實(shí)施坐班和考勤相結(jié)合的管理制度，并納入考核，村干部的報(bào)酬與績(jī)效掛鉤。三是考核與問責(zé)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年會(huì)對(duì)村委會(huì)履責(zé)情況及完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的工作任務(wù)情況進(jìn)行考核。在新型壓力型體制下，以目標(biāo)管理責(zé)任制為主的問責(zé)機(jī)制塑造一種約束壓力，也是驅(qū)動(dòng)基層公務(wù)員、村干部履職盡責(zé)的重要手段。

3.治理效能導(dǎo)向的縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系調(diào)適

（1）條塊協(xié)同的工作機(jī)制。黨的二十大報(bào)告指出，要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，明確了治理機(jī)制的構(gòu)建方向。條塊協(xié)同的工作機(jī)制下沉到地方治理情境時(shí)，憑借基層獨(dú)特的協(xié)同工作優(yōu)勢(shì)，大量地方創(chuàng)新在條塊結(jié)構(gòu)環(huán)境中產(chǎn)生。以扶貧為例，2014年以來的項(xiàng)目制治理中的條塊關(guān)系被稱為“任務(wù)推動(dòng)型”的條塊關(guān)系，即治理任務(wù)由頂層委托給“條條”，帶動(dòng)“塊塊”完成，但自治功能發(fā)揮上存在不足。因此，當(dāng)資源從國(guó)家下沉到鄉(xiāng)村，上層體制要件發(fā)揮作用和基層條塊進(jìn)行協(xié)同互動(dòng)彰顯必要。在條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)中，條塊在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，針對(duì)條塊矛盾，一方面，通過黨建引領(lǐng)“借勢(shì)”帶動(dòng)“塊塊”聯(lián)動(dòng)；另一方面，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)帶來的“聲勢(shì)”，以責(zé)任政治作用建構(gòu)價(jià)值，調(diào)和利益沖突，促進(jìn)政村協(xié)同。雖然基層治理結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性，但是治理主體可通過責(zé)任價(jià)值的建構(gòu)凝聚“行動(dòng)共識(shí)”，即條塊空間下的行動(dòng)主體若積極利用條塊結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)并采取行動(dòng)，便能突破“信息煙囪”，促成治理主體間協(xié)同，進(jìn)而構(gòu)建社會(huì)治理共同體機(jī)制。

（2）問責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的互動(dòng)。問責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的互動(dòng)回答了治理的驅(qū)動(dòng)問題。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)被視為縣域視角下基層治理的“塊”上機(jī)構(gòu)，為避免條塊矛盾影響到治理資源供給，需要啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。除了考核與問責(zé)帶來的壓力驅(qū)動(dòng)，也需要激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮作用。從激勵(lì)方面來看，“晉升激勵(lì)”與“財(cái)稅激勵(lì)”是壓力型體制下的兩種激勵(lì)工具。壓力驅(qū)動(dòng)可能會(huì)觸發(fā)行動(dòng)者完成目標(biāo)任務(wù)，但是競(jìng)爭(zhēng)要素也是不可忽視的，需要借助競(jìng)爭(zhēng)帶來的壓力推動(dòng)條塊展開行動(dòng)。同時(shí)需要有相應(yīng)的強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制匹配，方能實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)問責(zé)約束與激勵(lì)的平衡。如晉升激勵(lì)、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制等，向下級(jí)“塊塊”之間釋放競(jìng)爭(zhēng)壓力?；诩?lì)驅(qū)動(dòng)的“塊塊”便構(gòu)成“利益共同體”，“政村互嵌”治理體制也要發(fā)揮作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政村的協(xié)同。

（3）集中式治理與常規(guī)化治理手段的融合與轉(zhuǎn)換。集中式治理時(shí)期，“協(xié)同”更多是一種緊急狀態(tài)下的特殊情形，而非常規(guī)化治理的體制機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，需要集中式治理與常規(guī)化治理手段的融合與轉(zhuǎn)換，以適應(yīng)治理的現(xiàn)實(shí)需要。圍繞上述體制機(jī)制展開探討，需要做好以下工作。第一，體制合法性的建構(gòu)，任務(wù)前期（集中式治理）突出“勢(shì)能”“政治動(dòng)員”等；任務(wù)后期（常規(guī)化治理）強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)力”“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的下沉。第二，基層協(xié)同工作優(yōu)勢(shì)的拓展，任務(wù)前期強(qiáng)調(diào)“協(xié)同合力”，廣泛動(dòng)員；任務(wù)后期則強(qiáng)調(diào)“社會(huì)基礎(chǔ)”，以促發(fā)“群眾自治”。第三，通過問責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，帶動(dòng)基層干部積極作為。

（二）“政村互嵌”的“棘輪效應(yīng)”：政村關(guān)系變化對(duì)治理效能的影響

縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系的協(xié)同，及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“下沉—吸納”形成基于治理效能導(dǎo)向的基層治理中的“政村互嵌”，它在提升治理效能的同時(shí)，也可能導(dǎo)致治理的“棘輪效應(yīng)”。棘輪是種特殊的機(jī)械裝置，具有工作時(shí)保持單向、只升不降的運(yùn)轉(zhuǎn)特點(diǎn)。杜森貝利從經(jīng)濟(jì)學(xué)入手，認(rèn)為消費(fèi)習(xí)慣方面存在“棘輪效應(yīng)”，即消費(fèi)者易隨收入提高而增加消費(fèi)，但難隨收入降低而減少消費(fèi)。治理語境下，“棘輪效應(yīng)”體現(xiàn)為不可逆的制度安排及治理主體間的行為特征。

“政村互嵌”的治理體制下，干部下沉和行政吸納同時(shí)存在，一方面，促成基層條塊協(xié)同、提升了治理效能；另一方面，鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了“棘輪效應(yīng)”。此處“棘輪效應(yīng)”含義包括以下幾方面內(nèi)容。第一，壓力方面，凝聚“價(jià)值共識(shí)”是提升治理效能的重要前提。鄉(xiāng)村治理需要“塊塊”之間建立共識(shí)、走向合作，但是在實(shí)踐中“塊塊”易于通過博弈來消除自身風(fēng)險(xiǎn)。從壓力傳導(dǎo)路徑看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織在權(quán)力鏈底端導(dǎo)致資源受限，而“下沉—吸納”屬性無形中增加了村干部的壓力。第二，制度安排方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村的考核存在“棘輪配置”。當(dāng)政策向下傳達(dá)時(shí)，治理主體間易產(chǎn)生不相容的價(jià)值偏好，形成治理張力，表現(xiàn)為各層級(jí)的權(quán)力主客體對(duì)治理目標(biāo)的理解偏差。由于政府間關(guān)系的權(quán)力依賴及中央控制合作決策過程的能力有限，“塊塊”間容易出現(xiàn)矛盾。第三，實(shí)踐要求方面，受“棘輪配置”的影響賦予鄉(xiāng)村治理更多有效需求，治理趨勢(shì)方面體現(xiàn)為“只進(jìn)不退”。隨著“統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與共同富?！蹦繕?biāo)日益受到重視，上述要求愈加強(qiáng)化。倒退現(xiàn)象會(huì)影響鄉(xiāng)村治理效能的提升。因此，需要依托“政村互嵌”治理體制發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的制度優(yōu)勢(shì)作用，不斷提升治理效能。

三、“政村互嵌”及其“棘輪效應(yīng)”的實(shí)證分析

（一）研究方法與案例選取

本文的研究試圖詮釋“政村互嵌”及其“棘輪效應(yīng)”展開的具體體制、機(jī)制與結(jié)果，本研究采用擴(kuò)展個(gè)案研究方法，該方法將使研究結(jié)果更具客觀性，經(jīng)由理論重構(gòu)產(chǎn)生的一般性法則使其較好地處理了特殊性與普遍性的關(guān)系問題。本文從基層治理的宏觀因素（體制因素）入手，通過個(gè)案（過程機(jī)制）分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)新型鄉(xiāng)村治理理論的重構(gòu)，揭示具有中國(guó)特色的條塊關(guān)系在鄉(xiāng)村治理中的全貌。

J省地處中國(guó)中東部，區(qū)位優(yōu)越，G省地處中國(guó)南部，經(jīng)濟(jì)排名靠前，在人口、科技等方面具備顯著優(yōu)勢(shì)。本文以J省T縣（Y鎮(zhèn)和W鎮(zhèn)）和G省D區(qū)（P鎮(zhèn)）（D區(qū)按照“區(qū)縣同級(jí)管理”原則）作為重點(diǎn)分析對(duì)象。資料收集時(shí)間從2019年12月至2023年12月，獲得了代表性強(qiáng)、數(shù)據(jù)較為豐富的第一手資料。包括對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、第一書記及村干部進(jìn)行深入訪談的記錄，及鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)于村級(jí)精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工作考核實(shí)施辦法、村級(jí)目標(biāo)管理考評(píng)方案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案等資料。依據(jù)學(xué)術(shù)倫理的規(guī)范性與嚴(yán)謹(jǐn)性要求，對(duì)案例中涉及的人名、地名均已進(jìn)行編碼與匿名化處理。

（二）鄉(xiāng)村層面的“政村互嵌”：“下沉—吸納”

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體現(xiàn)出的重要特點(diǎn)是行政下沉和行政吸納同時(shí)存在，政府通過將更多的資源下沉到鄉(xiāng)村，以更好地供給公共服務(wù)，并促進(jìn)村民自治的發(fā)展。以J省的《Y縣深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案》（簡(jiǎn)稱《方案》1）和《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革的實(shí)施方案》（簡(jiǎn)稱《方案》2）的制度文本作為理論依據(jù)，從中解析縣級(jí)政府是如何通過“下沉—吸納”完成“政村互嵌”的。

行政下沉其表現(xiàn)如下。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批服務(wù)職能下沉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要“積極整合村（社區(qū)）便民服務(wù)資源，推動(dòng)更高頻便民服務(wù)事項(xiàng)下沉到村（社區(qū)）辦理”。為建立簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，縣級(jí)職能部門的管理權(quán)限也進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放?！斗桨浮?要求“將能夠有效承接的審批執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批權(quán)限和執(zhí)法主體地位”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則將這些職能權(quán)限進(jìn)一步整合“再行政化”，即通過行政下沉和行政吸納將分散的基層行政管理權(quán)限集中起來。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“下沉”。主要通過一般干部駐村和領(lǐng)導(dǎo)干部包村指導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)。干部駐村方面，為完成鄉(xiāng)村治理的中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安排常駐一個(gè)或幾個(gè)行政村，協(xié)同村委會(huì)完成治理任務(wù)。包村指導(dǎo)方面，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)作為包村干部，組織和領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督駐村干部，其中第一書記協(xié)助村委會(huì)完成具體工作。

行政吸納其表現(xiàn)如下。（1）村委會(huì)干部管理。實(shí)施起來就是將村干部、村級(jí)組織吸納進(jìn)來，納入政府組織中。（2）村干部的工資制度。村干部的工作報(bào)酬=基本補(bǔ)貼（工資）+績(jī)效補(bǔ)貼（津貼）。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，村干部的工作報(bào)酬由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，享受類似于公務(wù)員的待遇，這表明村干部被吸納進(jìn)入行政體制中。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，J省Y鎮(zhèn)建立了村干部報(bào)酬正常增長(zhǎng)機(jī)制，并為村干部購買了人身意外傷害保險(xiǎn)等，這也是一種行政吸納。（3）村干部的考核制度?；诳h政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核指標(biāo)的設(shè)置，里面會(huì)涉及村級(jí)治理有關(guān)指標(biāo)，通常會(huì)以指標(biāo)考核形式分解下沉到鄉(xiāng)村。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在J省Y鎮(zhèn)，對(duì)村干部的考核主要通過目標(biāo)管理來加以強(qiáng)化，考評(píng)采取多類別評(píng)分方法。如相關(guān)領(lǐng)域工作的考評(píng)，首先，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府歸口部門進(jìn)行初評(píng)打分；然后，由鎮(zhèn)級(jí)層面分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)分管領(lǐng)域內(nèi)的考核任務(wù)進(jìn)行打分；最后，考評(píng)結(jié)果作為對(duì)村“兩委”班子成員績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。以2019年J省《Y鎮(zhèn)2019年度村級(jí)目標(biāo)管理考評(píng)方案》為例，在眾多指標(biāo)中，鄉(xiāng)村建設(shè)及管理中的人居環(huán)境整治工作和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中的脫貧攻堅(jiān)工作分?jǐn)?shù)所占比重較高，分別為16分和12分（總分為100分），反映出村級(jí)考評(píng)的重心圍繞環(huán)境整治和脫貧攻堅(jiān)等中心工作展開。

（三）政治勢(shì)能和責(zé)任政治邏輯下縣鄉(xiāng)間條塊關(guān)系變革

1.精準(zhǔn)扶貧工作階段（2013—2020年）

2013年以來，貧困治理已上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，中央政府向下傳導(dǎo)的是貧困治理的政府責(zé)任，也是超常規(guī)的政治壓力。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，由于政策發(fā)文是黨和領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)的，因此提高了政治位階。全國(guó)形成最廣泛的合力，通過“中央統(tǒng)籌、省（自治區(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)，市（地）縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，把脫貧攻堅(jiān)具體責(zé)任壓實(shí)到縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府。層層簽訂責(zé)任狀的系列制度安排，體現(xiàn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”在凝聚治理主體力量方面的制度保障作用，并基于“價(jià)值共識(shí)”促成“條條”“塊塊”共同行動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，鎮(zhèn)黨委書記與縣委、縣政府簽訂脫貧責(zé)任書，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)；貧困村中由第一書記與派出單位簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，負(fù)責(zé)整村脫貧攻堅(jiān)工作?？偟膩砜?，基層工作人員是有著公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的，遵循責(zé)任政治的邏輯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)班子成員落實(shí)掛鉤幫扶責(zé)任，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村、部門包村、工作隊(duì)駐村和干部包戶等積極性的治理機(jī)制，形成了“鎮(zhèn)主抓、村落實(shí)、部門協(xié)作、社會(huì)參與”的精準(zhǔn)扶貧工作格局。

2.鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接工作階段（2021年— ）

2021年3月的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》規(guī)定：“脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后，設(shè)立5年過渡期”，并強(qiáng)調(diào)，脫貧地區(qū)要“從集中資源支持脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。由此，做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接成為鄉(xiāng)村治理的又一中心工作，并需要實(shí)現(xiàn)集中式治理與常規(guī)化治理的融合與轉(zhuǎn)換，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”起到力量保障的作用。2021年以來，官方文件頻繁提到“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”，該治理任務(wù)需求很快被地方官員所察覺和識(shí)別，促使他們推進(jìn)政策變現(xiàn)過程。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，J省T縣制定的《2021—2023年全縣鄉(xiāng)村振興駐村幫扶工作方案》提到，向鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶村共選派駐村（社區(qū)）第一書記60名，工作隊(duì)隊(duì)員104名。G省D區(qū)堅(jiān)持“強(qiáng)區(qū)抓鎮(zhèn)促村”，各級(jí)黨委鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，落實(shí)責(zé)任清單制度，將“條條”和“塊塊”納入利益相關(guān)的基層條塊社會(huì)治理共同體中，表1是D區(qū)落實(shí)區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)抓黨建促鄉(xiāng)村振興責(zé)任清單。其中，區(qū)委鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組作為核心牽頭單位，負(fù)責(zé)區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)抓黨建促鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村振興干部隊(duì)伍建設(shè)、引領(lǐng)社會(huì)力量、督查考評(píng)等。區(qū)委鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組、農(nóng)辦和鄉(xiāng)村振興局作為重點(diǎn)牽頭單位與其他職能單位統(tǒng)籌推進(jìn)抓黨建促鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制，形成基層“條條”協(xié)同關(guān)系?！皦K塊”之間，區(qū)委鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭與鎮(zhèn)村落實(shí)責(zé)任分工，形成基層“塊塊”協(xié)同關(guān)系。此外，區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)將公共服務(wù)等治理資源下沉。例如，在村級(jí)組織層面，D區(qū)Y村積極構(gòu)建“村到戶、組到戶、戶到人”三級(jí)黨建網(wǎng)絡(luò)引領(lǐng)鄉(xiāng)村善治，推動(dòng)治理資源下沉。

（四）行政下沉和行政吸納影響下形成基層條塊協(xié)同治理機(jī)制

1.行政下沉高位推動(dòng)下的基層干部權(quán)責(zé)體系日益完善

從基層條塊關(guān)系角度入手，簡(jiǎn)單的條塊合作而忽視條塊之間的差異會(huì)陷入“有權(quán)無責(zé)”“有責(zé)無權(quán)”等困境，難以消弭權(quán)責(zé)不清的難題。因此，需要將“條條”的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)與“塊塊”的統(tǒng)籌和屬地優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，以便向基層放權(quán)賦能。為此，需要依托基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的職權(quán)下放和責(zé)任明晰規(guī)則，把“條條”“塊塊”的權(quán)力和優(yōu)勢(shì)有機(jī)統(tǒng)一起來，并充分發(fā)揮“塊塊”的屬地優(yōu)勢(shì)。

精準(zhǔn)扶貧工作階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村、部門包村、工作隊(duì)駐村和干部包戶工作機(jī)制，實(shí)行定點(diǎn)、定人、定時(shí)、定責(zé)幫扶，做到“一人駐村、單位全員幫扶”。按照“到戶核實(shí)、群眾評(píng)議、三榜公示”等程序，結(jié)合“進(jìn)村入戶、訪困問需、訪貧問計(jì)”（即“一進(jìn)二訪”）等活動(dòng)，對(duì)符合條件的扶貧對(duì)象逐一建檔立卡、復(fù)核、摸清幫扶底數(shù)和致貧原因，為精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)脫貧提供依據(jù)。選派駐村工作隊(duì)是推動(dòng)治理資源下沉的特色舉措，縣級(jí)黨委和政府統(tǒng)籌資源，根據(jù)貧困村實(shí)際需求精準(zhǔn)選派駐村工作隊(duì)，實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困村駐村工作隊(duì)選派全覆蓋。如此，行政下沉強(qiáng)化了基層干部的責(zé)任意識(shí)，權(quán)責(zé)的逐級(jí)下放推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困治理工作。

自實(shí)施機(jī)構(gòu)改革以來，基層在執(zhí)法方面有了新變化，即簡(jiǎn)化了審批流程，提高了行政效率。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接工作階段，公共服務(wù)領(lǐng)域任務(wù)艱巨。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，G省和J省的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐較好地實(shí)現(xiàn)了基層集中式治理和常規(guī)化治理的融合與轉(zhuǎn)換，突出了“行政”功能作用。在執(zhí)行A類公共政策時(shí)，G省和J省可以發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)進(jìn)行自上而下全方位管理，提高了基層干部權(quán)責(zé)體系的科學(xué)性。“‘七站八所’的人到鎮(zhèn)政府之后，人員管理要賦權(quán)。過去我們有時(shí)候說‘這個(gè)不歸我管’，現(xiàn)在省里改革了，意味著權(quán)責(zé)一起給你，在權(quán)責(zé)配置方面更加科學(xué)?！保↗省T縣Y鎮(zhèn)黨委書記，訪談?dòng)涗?0200730）在執(zhí)行B類公共政策時(shí)，行政下沉使常規(guī)化治理任務(wù)不再局限于時(shí)間和距離，公共服務(wù)管理職能進(jìn)一步強(qiáng)化?！叭绻?zhèn)級(jí)層面監(jiān)管到位，依托‘便民服務(wù)中心’、執(zhí)法大隊(duì)等，各行政村發(fā)現(xiàn)問題就能馬上處理，不用審批，叫申請(qǐng)區(qū)那邊調(diào)動(dòng)人員過來處理就行?！保℅省D區(qū)P鎮(zhèn)組織辦工作人員，訪談?dòng)涗?0220119）

此外，配置幫扶工作隊(duì)是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的特色舉措，是行政下沉落實(shí)到中國(guó)特色社會(huì)主義治理實(shí)踐的表現(xiàn)形式。通過建立健全組織架構(gòu)及相關(guān)制度，整合干部權(quán)責(zé)，形成基層條塊協(xié)同治理機(jī)制。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)是鄉(xiāng)村治理的體制優(yōu)勢(shì)，是公共服務(wù)供給的制度保障。G省P鎮(zhèn)幫扶工作隊(duì)由14個(gè)區(qū)級(jí)單位和3個(gè)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)關(guān)單位組成，成立了臨時(shí)黨支部、配齊了支委班子成員，并安排黨員身份隊(duì)員掛任，對(duì)接村委會(huì)的支部副書記工作，同時(shí)配全“三支一扶”、志愿者、金融助理等助力鄉(xiāng)村振興，聯(lián)絡(luò)駐村第一書記統(tǒng)籌推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興工作。

2.行政吸納行政改革下的村委會(huì)“行政化”與村民自治有機(jī)融合

（1）通過脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興工作中的“行政化”落實(shí)服務(wù)職能。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門同村委會(huì)有著密切的行政聯(lián)系。如開展的“防止返貧監(jiān)測(cè)”工作。幫扶工作隊(duì)通過對(duì)接村委會(huì)，入戶走訪摸清各村委的扶貧項(xiàng)目、確權(quán)、資產(chǎn)、分紅等基本情況，開展防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作。在具體政策落實(shí)上，由縣級(jí)“條條”職能部門牽頭，督促村級(jí)組織跟進(jìn)。在幫扶工作隊(duì)帶動(dòng)下，村委會(huì)成員會(huì)聯(lián)合村民小組長(zhǎng)做好協(xié)調(diào)配合工作，通過建立鎮(zhèn)、村級(jí)工作臺(tái)賬資料，使資料收集工作日常化、規(guī)范化，更好地貫徹村委會(huì)的服務(wù)職能。如J省T縣積極構(gòu)建了“農(nóng)戶主動(dòng)申請(qǐng)、部門信息比對(duì)、干部走訪排查”三線并行的預(yù)警體系。

（2）通過鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目制定，征集村級(jí)治理需求，更好地促進(jìn)基層條塊間的治理協(xié)同。G省P鎮(zhèn)在開展鄉(xiāng)村振興工作中，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括自然村一體化道路建設(shè)、農(nóng)村集中供水、美麗宜居村建設(shè)等助力產(chǎn)業(yè)振興。資金用度上，通過爭(zhēng)取縣財(cái)政補(bǔ)貼了一部分，村民自籌了一部分。這體現(xiàn)了民生服務(wù)中鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性?！班l(xiāng)村振興項(xiàng)目涉農(nóng)資金大部分是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后一般村委會(huì)報(bào)項(xiàng)目過來，至于具體做什么，要看村民需要什么，這個(gè)其實(shí)是由他們村自己決定的。”（G省D區(qū)P鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦主任，訪談?dòng)涗?0220119）

（3）村級(jí)組織、成員被吸納參與網(wǎng)格化管理工作。為提升常規(guī)化治理有效性，G省積極探索網(wǎng)格化管理方式，有效推進(jìn)了公共服務(wù)供給。D區(qū)根據(jù)社會(huì)治理網(wǎng)格化管理工作方案，將社區(qū)分為五級(jí)網(wǎng)絡(luò)。前兩級(jí)網(wǎng)格涉及“條條”職能部門，后三級(jí)主要集中在村級(jí)“塊塊”層面。在財(cái)務(wù)方面，對(duì)第四級(jí)和第五級(jí)的網(wǎng)格人員給予通訊補(bǔ)貼，相關(guān)經(jīng)費(fèi)由區(qū)政法委核定后報(bào)區(qū)財(cái)政局撥付。五級(jí)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制按照“鎮(zhèn)主責(zé)、屬地管理”原則，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、政法牽頭、職能部門協(xié)同社會(huì)各方參與的五級(jí)網(wǎng)絡(luò)工作格局。五級(jí)網(wǎng)絡(luò)能解決的糾紛事件由本級(jí)解決，不能解決的進(jìn)行上報(bào)，由鎮(zhèn)（街道）分派給職能部門處理，處理結(jié)果反饋給相關(guān)方。以此相互制約，促進(jìn)條塊協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建。

（五）“政村互嵌”治理體制下基層條塊關(guān)系的“棘輪效應(yīng)”

1.問責(zé)壓力與“政村互嵌”的“棘輪效應(yīng)”

當(dāng)前，鎮(zhèn)、村干部面臨考核指標(biāo)“剛性約束”、臺(tái)賬要求及迎檢工作的壓力。在開展百日攻堅(jiān)行動(dòng)中，J省W鎮(zhèn)成立了督查考核領(lǐng)導(dǎo)小組，要求實(shí)行每周一通報(bào)、一月一排位，及時(shí)掌握百日攻堅(jiān)行動(dòng)推進(jìn)情況。指揮部辦公室建立了改革臺(tái)賬，動(dòng)態(tài)跟蹤督辦行動(dòng)事項(xiàng)，并進(jìn)行全方位考評(píng)，對(duì)百日攻堅(jiān)行動(dòng)完成情況，對(duì)各村（居）和領(lǐng)導(dǎo)干部工作履職、擔(dān)當(dāng)作為情況進(jìn)行評(píng)比。村干部反映：“我們自開展村委會(huì)工作以來，今年是工作最多的?，F(xiàn)在的工作要臺(tái)賬化，工作量較大?！保℅省P鎮(zhèn)Y村村支部書記，訪談?dòng)涗?0220129）

隨著基層干部承擔(dān)的工作事務(wù)增多，他們?cè)诠べY待遇方面會(huì)有新的訴求，如增加工資、補(bǔ)貼等，這部分作為額外的經(jīng)費(fèi)主要由上級(jí)財(cái)政承擔(dān)。如果上級(jí)財(cái)政無法增加經(jīng)費(fèi)，而工作事務(wù)又需要由基層干部來推進(jìn)，可能導(dǎo)致基層干部缺乏工作積極性，進(jìn)而難以促成“塊塊”之間的合作?！坝行└刹坑胸?zé)任心，而有些干部不理你，你（村）書記去開會(huì)，領(lǐng)了任務(wù)來做，他認(rèn)為這個(gè)工作是你負(fù)責(zé)的，做得好或不好都是你的責(zé)任，問責(zé)的也是你（村）書記?！保℅省P鎮(zhèn)Y村村支部書記，訪談?dòng)涗?0220129）因此，村干部感受到壓力大，且隨著村干部的事權(quán)增加，政府運(yùn)行成本也在增加。

2.激勵(lì)機(jī)制與“政村互嵌”的“棘輪效應(yīng)”

競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制的異化也會(huì)產(chǎn)生“政村互嵌”的“棘輪效應(yīng)”。（1）職位競(jìng)爭(zhēng)方面?；鶎痈刹繛樵诙唐谌〉幂^好成績(jī)以獲得晉升機(jī)會(huì)，容易透支治理資源。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，干部基于自身升職需要會(huì)抓緊時(shí)間作出成績(jī)，因此，他們可能會(huì)采取過度消耗鎮(zhèn)、村的治理資源的措施，從而忽視鎮(zhèn)或村的后續(xù)發(fā)展情況。（2）績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)方面。一定的津貼補(bǔ)助有利于提高一部分村干部工作的積極性，但是偏向于津貼與績(jī)效掛鉤的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制會(huì)使一些干部心理不平衡，從而影響其工作積極性。如在精準(zhǔn)扶貧工作階段，由于有國(guó)家財(cái)政的支持，基層干部的干勁比較足。當(dāng)治理由集中式治理轉(zhuǎn)向常規(guī)化治理，縣財(cái)政資金有限時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制對(duì)基層干部的激勵(lì)作用便不明顯。此外，干部反映：“績(jī)效考核下，同事間的個(gè)體差距不大。”（G省D區(qū)P鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦主任，訪談?dòng)涗?0220119）因此在“塊塊”合作方面，主體間矛盾加大。

3.治理能力要求提高與“政村互嵌”的“棘輪效應(yīng)”

相比于常規(guī)化治理，集中式治理善于利用政治勢(shì)能作用，發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)。但是，在執(zhí)行常規(guī)化治理事務(wù)等方面，往往缺乏資源優(yōu)勢(shì)；而隨著社會(huì)的發(fā)展，對(duì)基層社會(huì)的治理能力要求日益提高，在“棘輪配置”的原理作用下，鄉(xiāng)村治理存在“政村互嵌”的“棘輪效應(yīng)”。一方面，治理資源負(fù)擔(dān)加重。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2023年底，中國(guó)有38658個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量不容小覷。另一方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的治理能力難以達(dá)到落實(shí)政策的要求，存在推諉治理責(zé)任的情況，不利于捋順基層條塊關(guān)系。“機(jī)構(gòu)改革后，更多管理權(quán)限下放到基層，但下面接不住。因?yàn)閸徫蝗藛T配置不足，同時(shí)一些人員的專業(yè)知識(shí)還不夠。職能劃分上，很多部門職能有重合，容易產(chǎn)生推諉責(zé)任情況?！保℅省D區(qū)P鎮(zhèn)組織辦工作人員，訪談?dòng)涗?0220119）

四、結(jié)論與展望

將治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是鄉(xiāng)村治理的重要目標(biāo)。“資源下鄉(xiāng)”背景下，地方積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，在行政下沉和行政吸納的影響下，形成了“政村互嵌”的新格局。研究發(fā)現(xiàn)，在“政村互嵌”治理體制下，依托集中式治理，鄉(xiāng)村治理的基層條塊關(guān)系發(fā)生了新變化，實(shí)現(xiàn)了從“條塊分割”向“條塊積極作為”的轉(zhuǎn)變。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)在調(diào)整、重塑基層條塊關(guān)系中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，并在鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出的“下沉—吸納”新特征影響下，形成新型基層條塊協(xié)同治理機(jī)制，提升了治理效能。但是“政村互嵌”所帶來的“棘輪效應(yīng)”，對(duì)鄉(xiāng)村治理效能提升產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

結(jié)合鄉(xiāng)村治理實(shí)踐情況來看，未來需要進(jìn)一步捋順基層條塊關(guān)系，減少“政村互嵌”的“棘輪效應(yīng)”。一是應(yīng)充分發(fā)揮村民自治功能，完善基層直接民主制度體系。鄉(xiāng)村自治的一個(gè)重要價(jià)值目標(biāo)是強(qiáng)化村民的“主人翁”意識(shí)，激發(fā)村民參與治理的積極性。從自治角度來看，促進(jìn)政府嵌入鄉(xiāng)村自治體系的構(gòu)建，不應(yīng)由國(guó)家單方面來實(shí)現(xiàn)，還需要通過村民參與來實(shí)現(xiàn)。特別是在制度方面，基層群眾自治的相關(guān)制度、法規(guī)要適時(shí)調(diào)整。重點(diǎn)應(yīng)聚焦在交叉任職、權(quán)力約束—監(jiān)督機(jī)制、組織優(yōu)化、村規(guī)民約落地等方面，并通過貫徹協(xié)同治理、落實(shí)民主監(jiān)督、擴(kuò)大自治范圍、吸納民意來加以完善。如此，使基層治理向下與社會(huì)形成較好的銜接，激發(fā)村民參與治理的積極性，提升鄉(xiāng)村治理效能。二是明確治理主客體的責(zé)任，完善條塊協(xié)同的“政村互嵌”治理體制。在資源下放與行政下沉的過程中，要考慮鄉(xiāng)村集體組織的承接能力，資源下放的同時(shí)意味著責(zé)任的增強(qiáng)，從而增加村委會(huì)的行政負(fù)擔(dān)。對(duì)此，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況制定縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)治理責(zé)任清單，明晰各級(jí)治理主體的責(zé)任。另外，要進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)政府條塊關(guān)系，通過更靈活與有效的條塊協(xié)同機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)“政村互嵌”的“縣、鄉(xiāng)、村”三級(jí)的協(xié)同治理，促使資源更好地向基層下沉，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

責(zé)任編輯：唐紅玉

作者簡(jiǎn)介：陶冶華，女，博士，南昌航空大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師（江西南昌，330063）；周育平，男，中共湖南省委黨校（湖南行政學(xué)院）期刊社教授（湖南長(zhǎng)沙，410006）。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“黨建引領(lǐng)基層群眾自治組織提升社會(huì)治理效能的動(dòng)力機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：24CDJ057）；江西省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)新型政黨制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的邏輯向度與實(shí)踐路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：24WT28）。