摘要：治理理論著重強(qiáng)調(diào)多元主體的平等性以及去中心化理念，但在治理實(shí)踐中，卻呈現(xiàn)出以主管部門“牽頭”的“中心化”同級協(xié)同治理的顯著特征。通過對蘇皖邊界聯(lián)調(diào)案例的研究發(fā)現(xiàn)，蘇皖省際毗鄰區(qū)創(chuàng)新的“三跨”（跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)）聯(lián)合調(diào)解制度，構(gòu)建起一種由跨域雙方黨委分別領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)“掌舵”，政府主管部門發(fā)揮“牽頭”作用，相關(guān)職能部門以及其他主體積極“參與”的，針對跨域事務(wù)的“中心化”同級協(xié)同治理模式。從過程—結(jié)構(gòu)整合路徑來看，壓力型體制、行政分割現(xiàn)狀、屬地管理制度，以及利益關(guān)聯(lián)、資源相互依賴的治理情境，在“關(guān)鍵人物”的倡議下，推動了原有受條塊、區(qū)劃分割的行政結(jié)構(gòu)進(jìn)行體制重塑，實(shí)現(xiàn)調(diào)解機(jī)制的重新構(gòu)建。歷經(jīng)合法化流程以及實(shí)際效果的檢驗(yàn)，最終形成了獨(dú)具中國特色的跨域治理模式，這無疑是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在跨域調(diào)解領(lǐng)域的創(chuàng)新性展現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：跨域治理；省際毗鄰區(qū)；中心化治理；生成邏輯

一、問題的提出

省際毗鄰區(qū)位于兩省或多省邊界接壤地帶，由于受到各地方政府互不隸屬的管理權(quán)限限制，在跨界社會治理進(jìn)程中，常常缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)主體、協(xié)調(diào)機(jī)制以及合作解決問題的模式，群眾的自治力量也未能得到充分發(fā)揮，致使邊界基層事務(wù)難以得到妥善處理。

那么，面對跨域的社會治理事務(wù)，地方政府該如何進(jìn)行調(diào)適，以適應(yīng)這一復(fù)雜的治理情境呢？在壓力型體制與屬地管理責(zé)任制背景下，省際毗鄰區(qū)跨行政地理單元的社會治理存在諸多問題。那么，現(xiàn)有的治理模式是怎樣的？又是如何形成的呢？深入探究這一問題，總結(jié)出省際毗鄰區(qū)跨域治理模式及其生成邏輯，對于完善中國社會治理理論體系、豐富新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的研究，具有重要意義。

本文以蘇皖邊界聯(lián)調(diào)治理實(shí)踐為案例，深入開展研究。江蘇省南京市六合區(qū)與安徽省天長市毗鄰的蘇皖邊界地區(qū)，其社會矛盾糾紛跨省聯(lián)調(diào)機(jī)制起始于1983年，是中國最早成立且延續(xù)至今的制度化省際毗鄰區(qū)邊界糾紛聯(lián)合調(diào)解機(jī)制之一，在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了重要的示范效應(yīng)，是極為典型的跨域治理案例，也是“新楓橋經(jīng)驗(yàn)”在省際拓展應(yīng)用的范例。2023年7—8月期間，作者多次前往南京市六合區(qū)司法局、南京鋼鐵集團(tuán)、六合區(qū)冶山街道司法所，以及安徽省天長市冶山鎮(zhèn)、新集鎮(zhèn)司法所，通過與司法局領(lǐng)導(dǎo)、法學(xué)會領(lǐng)導(dǎo)、司法所所長、相關(guān)村委會聯(lián)調(diào)員、網(wǎng)格員等進(jìn)行深度訪談，并結(jié)合實(shí)地觀察的方式開展實(shí)地調(diào)研。本文案例中的相關(guān)數(shù)據(jù)及資料均來源于此次調(diào)研。

二、省際毗鄰區(qū)跨域治理生成的理論邏輯：一個(gè)分析框架

（一）文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有的跨域治理研究主要有三種路徑。一是治理過程路徑。合作發(fā)展模型指出，跨域合作治理是由協(xié)調(diào)、責(zé)任、執(zhí)行、評價(jià)這四個(gè)要素構(gòu)成的周期性復(fù)雜過程。與之不同，“先行—過程—結(jié)果”的模型則認(rèn)為，組織間的資源匱乏與依賴性是組織間合作的主要動因，而過程階段多維度之間的平衡促進(jìn)了穩(wěn)定合作，進(jìn)而帶來組織資源的增長與組織間伙伴關(guān)系的建立。二是治理結(jié)構(gòu)路徑。例如，網(wǎng)絡(luò)治理模型認(rèn)為合作治理由交換條件互動、結(jié)構(gòu)嵌入性與社會機(jī)制三個(gè)維度構(gòu)成。巧匠理論模型強(qiáng)調(diào)組織間協(xié)作能力的重要性，發(fā)展組織間協(xié)作能力需要搭建一個(gè)包含知識資本、執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)、擁護(hù)群體等十要素的平臺。三是過程—結(jié)構(gòu)整合路徑。如布萊森等人提出的針對一般事務(wù)治理的跨部門合作框架，該模型包含初始條件、過程、結(jié)構(gòu)與治理、偶然性與約束、結(jié)果與責(zé)任五個(gè)維度。Simo和Bies提出了一個(gè)跨部門合作的突發(fā)事件跨域合作治理擴(kuò)展模型，在布萊森等人的五維度基礎(chǔ)上，增加了非正式部門介入的因素，強(qiáng)調(diào)非正式部門或行動者在合作過程中的重要作用。后來Ansell與Gash基于130多個(gè)案例的研究，提出合作治理一般模型，包含初始條件、制度設(shè)計(jì)、合作過程、領(lǐng)導(dǎo)者、結(jié)果五個(gè)維度，前四個(gè)維度決定了合作結(jié)果以及合作的可持續(xù)性。

國內(nèi)文獻(xiàn)中，朱春奎和申劍敏提出的ISGPO模型，包含初始條件、結(jié)構(gòu)、治理、過程、結(jié)果五個(gè)維度。其中，初始條件包含總體環(huán)境、合作歷史、直接推動者三項(xiàng)變量；結(jié)構(gòu)包括戰(zhàn)略目標(biāo)、合作類型、合作規(guī)模、權(quán)力配置四項(xiàng)變量；治理維度包括行動者、責(zé)任、持續(xù)互動三項(xiàng)變量；過程維度包括達(dá)成共識、建立合法性等五項(xiàng)變量；結(jié)果維度包括直接影響、評估、持續(xù)性三項(xiàng)變量。戴勝利和云澤宇構(gòu)建了跨流域水環(huán)境污染治理的“協(xié)力—網(wǎng)絡(luò)”治理機(jī)制模型。周堂哲將府際協(xié)同作為跨域治理研究的核心問題，提出了一個(gè)基于政策循環(huán)和政策子系統(tǒng)的政府跨域治理協(xié)同分析模型。這一模式強(qiáng)調(diào)政府跨域事務(wù)治理政策的協(xié)同，當(dāng)政策體系協(xié)同一致，并與治理事務(wù)本身協(xié)同時(shí)，政府跨域治理便能達(dá)到最佳狀態(tài)。

綜上，一個(gè)有效的跨域治理模式的生成應(yīng)該符合以下條件。一是跨域治理的驅(qū)動因素，即為什么要跨域治理，推動跨域治理的制度環(huán)境與初始條件是什么；二是跨域治理的體制與機(jī)制，即為什么能跨域治理，它的結(jié)構(gòu)與機(jī)制是什么；三是跨域治理的成效，即跨域治理是否有效。結(jié)合結(jié)構(gòu)—過程整合路徑，以布萊森等人的跨部門合作框架，以及朱春奎和申劍敏的跨域合作與治理的ISGPO模型為基礎(chǔ)，本文構(gòu)建了一個(gè)跨域治理模型的過程—路徑整合分析框架。

（二）跨域治理生成的過程－路徑整合分析框架

1.跨域治理模式形成的初始條件：治理情境

（1）壓力型體制。理性選擇制度主義認(rèn)為，行動者在制度環(huán)境構(gòu)建的激勵機(jī)制作用下，會策略性地行動以實(shí)現(xiàn)利益最大化。命令—服從型的政府運(yùn)行機(jī)制塑造了壓力型體制的政治環(huán)境。其中物質(zhì)化的多層次評價(jià)體系，尤其是“一把手負(fù)責(zé)制”與“一票否決制”是壓力型體制的一大結(jié)構(gòu)性要素。在強(qiáng)壓力下，組織并不必然趨于保守，“文本—情境”的不適應(yīng)便是強(qiáng)壓力下組織創(chuàng)新的主要動機(jī)，地方政府為了應(yīng)對以屬地管理為基礎(chǔ)的績效考核，在激烈的同級政府競爭中脫穎而出，常常會主動進(jìn)行政府創(chuàng)新。

（2）行政分割。行政管轄區(qū)域邊界分明是行政權(quán)力劃分的基本形態(tài)，它明確了一定范圍地理區(qū)域內(nèi)的行政管轄權(quán)歸屬，有利于明確管理責(zé)任。然而，這畢竟是一種人為的行政區(qū)域劃分，會導(dǎo)致自然區(qū)域間的行政割裂。在行政管理區(qū)域化與條塊職能分割的常規(guī)化治理結(jié)構(gòu)中，即便對等的政府層級或職能部門具備便利的溝通渠道，不同隸屬關(guān)系的基層政府若要正式合作共同處理跨域公共事務(wù)，雙方都不得不向各自的上級部門匯報(bào)，再由上級部門向更上一層的政府部門匯報(bào)，最終由能夠?qū)﹄p方實(shí)現(xiàn)同等有效約束的共同上級政府出面協(xié)調(diào)。當(dāng)出現(xiàn)跨設(shè)區(qū)市甚至跨省的糾紛時(shí)，這一過程會更為復(fù)雜耗時(shí)。

（3）屬地管理體制。屬地管理是在以空間為標(biāo)準(zhǔn)劃分的范圍內(nèi)，由管理者統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)的管理制度。其核心在于讓每個(gè)人都?xì)w屬于其被管轄的地域，而任何跨地域的聯(lián)系必須以管轄政府為中介才可能發(fā)生。屬地管理具有責(zé)任明確、風(fēng)險(xiǎn)識別、應(yīng)急響應(yīng)快速的優(yōu)點(diǎn)，它迫使地方政府對本轄區(qū)內(nèi)的“人、事”負(fù)完全責(zé)任。但對于跨行政區(qū)域事務(wù)而言，屬地管理會強(qiáng)化地方利益，凸顯個(gè)體理性與集體理性的矛盾，造成公地悲劇。因此，上級政府由于同樣面臨屬地化管理責(zé)任，其職能部門在向下轉(zhuǎn)移責(zé)任的同時(shí)，也不得不與基層政府合作，共同應(yīng)對屬地責(zé)任制的壓力。

2.跨域治理的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動力

（1）利益相關(guān)。各協(xié)同治理主體間必須是利益相關(guān)方，擁有共同利益是最佳合作的基礎(chǔ)?？缬蛑卫聿粌H涉及跨行政區(qū)域的治理，還常常涉及跨行業(yè)、跨部門的協(xié)同治理問題。當(dāng)企業(yè)與其他主體發(fā)生矛盾時(shí)，必然需要公權(quán)力部門介入；而在政府內(nèi)部，由于職能分工或權(quán)力的科層分布不同，各部門在履行職能與行使權(quán)力時(shí)也需要其他部門配合。

（2）資源依賴。跨域事務(wù)有時(shí)不僅涉及跨行政區(qū)域，還經(jīng)常涉及跨行業(yè)、跨部門的利益。各主體間均存在資源不足的情況，這就形成了相互間的資源需求。因行政隸屬關(guān)系不同，政府部門間信息掌握不充分，溝通受阻，難以建立有效信任。并且，科層制組織處理非本行政管轄事務(wù)時(shí)，缺乏治理權(quán)威性。地方政府也不太可能跨域到鄰近行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施治理行為。它們必須依靠當(dāng)?shù)卣蚬步M織來處理跨域事務(wù)，形成相互間在行政職權(quán)、權(quán)威等資源上的依賴。

3.跨域治理生成的突變點(diǎn)：“關(guān)鍵人物”的推動

面對共同受益、結(jié)果又互為影響的公共事務(wù)，各方主體（毗鄰區(qū)的地方政府、村委會、企業(yè)等）也會面臨集體行動困境，使得共同行動，特別是協(xié)同治理變得比較困難。但跨域治理又必須拆除相互之間互不隸屬的行政藩籬，打破條塊分割的科層制窠臼，是對現(xiàn)有組織行動網(wǎng)絡(luò)與結(jié)構(gòu)的一次重塑。在這一過程中，“關(guān)鍵人物”起著重要的作用，其行為會增大政策建議被接受的可能性，促使某項(xiàng)媒體議程或公眾議程迅速進(jìn)入政策議程。盡管政策創(chuàng)新通常來源于體制內(nèi)的主要決策者，但是基層行政官員并不僅僅是被動的政策執(zhí)行者；相反，由于他們更為熟知公眾訴求以及具體行政行為中的體制機(jī)制障礙，那些有創(chuàng)新意識的一線官員更容易成為推動政策創(chuàng)新的革新者。

4.跨域治理組織結(jié)構(gòu)的變革：橫向同級協(xié)同

主管部門“牽頭”的橫向同級協(xié)同。從系統(tǒng)論的角度來看，政府系統(tǒng)中的各個(gè)要素并非孤立存在，各要素之間存在著密切的協(xié)同關(guān)系。政府在網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)中起著主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各主體間行動。但政府在科層治理中，實(shí)行的是自下而上的報(bào)告制度與自上而下的行政命令—管理監(jiān)督機(jī)制。為提高效率、解決科層制組織中層級分明的弊端，需要建立起橫向同級間的溝通，即搭建同級間的“法約爾天橋”。從治理效率與政府權(quán)限來看，縣級政府具有完整的政府職能部門設(shè)置，又身處治理一線，在縣級政府間搭建跨省的“法約爾天橋”最為合適。由于有時(shí)候跨域公共事務(wù)還需要其他職能部門的協(xié)助，其中主管該公共事務(wù)的職能部門通常起主導(dǎo)作用，來進(jìn)行協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)。

5.跨域治理機(jī)制的再造

屬地管理強(qiáng)化了“塊塊”部門（即基層政府）的綜合責(zé)任與治理壓力，但是“條線”部門（即有著更高層級的某類具體公共事務(wù)處置權(quán)力與資源的部門）在處理跨域公共事務(wù)時(shí)仍發(fā)揮著重要作用。因此，基層政府在處理跨域公共事務(wù)時(shí)，還需依賴“條線”部門的支持與合作，需要有效的條塊分工協(xié)同機(jī)制。

（1）信任機(jī)制。在跨域治理中，不同地區(qū)部門工作人員之間的信任是實(shí)現(xiàn)有效跨域治理的重要機(jī)制，同時(shí)，工作人員對組織的信任也至關(guān)重要。一般來說，建立伙伴間信任關(guān)系的關(guān)鍵取決于三大要素：可預(yù)測性、可依賴性和可持續(xù)性。面對跨域治理事務(wù)時(shí)，對方的合作與支持以及處理問題的公正性具有很強(qiáng)的可依賴性，這是各方合作的信任基礎(chǔ)。同時(shí)，雙方合作并非一次性或偶然性，各方共同利益的可持續(xù)性構(gòu)成信任的可持續(xù)性，因此，組織網(wǎng)絡(luò)的管理具有博弈的特征，且需要植根于信任的策略。其中，基于情感的信任機(jī)制與組織行為顯著正相關(guān)。

（2）聯(lián)合互動機(jī)制。聯(lián)合行動是跨域治理機(jī)制中的核心要素。從概念來講，跨域治理側(cè)重描述在地理空間和行政區(qū)域內(nèi)，政府治理主體圍繞公共事務(wù)展開的合作，這是一個(gè)利益共融、尋求共識、協(xié)調(diào)合作的過程與狀態(tài)。從整體性治理角度來看，需要通過重塑政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，整合跨域政府、企業(yè)、社會組織等各主體的力量，借助多主體的合作互動來有效應(yīng)對跨域事務(wù)。

6.跨域治理模式的合法化

重塑后的同級協(xié)同跨域治理結(jié)構(gòu)是對現(xiàn)有條塊關(guān)系、機(jī)制及流程的再造，涉及相關(guān)主體權(quán)力、責(zé)任與人員的整合；而且跨域治理并不像突發(fā)事件應(yīng)急處置，或媒體議程、公眾議程向政策議程設(shè)置轉(zhuǎn)變那樣具有一次性、應(yīng)急性特點(diǎn)，它更具常態(tài)化、長效性特征，需要維持政策與治理模式變革的穩(wěn)定性。因此，跨域治理的體制重塑需要合法化。

7.跨域治理模式實(shí)施的成效

治理的有效性是檢驗(yàn)跨域治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制變革的重要標(biāo)準(zhǔn)?？缬蛑卫淼暮诵哪繕?biāo)是打破地理區(qū)域內(nèi)的行政分割與科層制弊端，以及分散化決策結(jié)構(gòu)，建立起主體間有效的溝通與協(xié)同機(jī)制，合作治理跨域公共事務(wù)，并取得良好成效。在持續(xù)有效的效果檢驗(yàn)下，最終形成一種穩(wěn)定的跨域治理模式。

以上過程，可以描繪成如圖1所示的同級協(xié)同跨域治理模式的形成邏輯。

三、蘇皖聯(lián)調(diào)跨域治理模式介紹

（一）蘇皖冶山地區(qū)省際聯(lián)調(diào)概況

蘇皖冶山地區(qū)以冶山鐵礦為中心，周邊長約35公里的省際邊界線涉及相鄰兩省的兩鎮(zhèn)兩街，面積約200平方公里，人口約20萬。礦山權(quán)屬歸南京，然而煤礦開采作業(yè)不可避免會產(chǎn)生跨省的負(fù)外部性。此外，兩地在農(nóng)業(yè)水利、勞務(wù)交通、婚姻家庭、商貿(mào)往來等方面，長期存在著諸多跨省糾紛。

這些沖突與糾紛給兩地的社會穩(wěn)定帶來了挑戰(zhàn)，成為兩地基層政府糾紛調(diào)解工作的重點(diǎn)。但由于受行政區(qū)隔以及基層政府本位主義思想的影響，矛盾化解工作困難重重。在這種背景下，1983年4月，六合縣（今六合區(qū)）冶山鎮(zhèn)司法干部率先倡議并獲得當(dāng)?shù)攸h委、政府的支持，開始嘗試建立聯(lián)合調(diào)解機(jī)制。1986年7月，兩省兩縣的上述四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及一個(gè)礦區(qū)，共同成立了蘇皖冶山地區(qū)聯(lián)合調(diào)解工作機(jī)構(gòu)─“冶長聯(lián)合調(diào)解委員會”，協(xié)同解決“三跨”（跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)）糾紛，逐步形成了由縣（區(qū)）政法委居中指揮、以司法局為牽頭部門，政府職能部門、企業(yè)以及相關(guān)鎮(zhèn)街職能部門、村委會人民調(diào)解員協(xié)同合作的跨域聯(lián)合調(diào)解模式。

由于工作成效顯著，2004年兩省又成立了“來六”（安徽來安、江蘇六合）邊界聯(lián)合調(diào)解委員會，確保了“三跨”（跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)）糾紛有地方可申訴、有部門負(fù)責(zé)管理、有專人進(jìn)行調(diào)解，推進(jìn)了跨省邊界矛盾糾紛調(diào)解的源頭治理，在邊界地區(qū)形成了縣、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、網(wǎng)格四級調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。截至2022年，蘇皖冶山地區(qū)聯(lián)調(diào)取得了良好成效，共調(diào)解案件15600件。其中辦理訴訟、非訴案件565件，挽回或避免經(jīng)濟(jì)損失7000余萬元，防止民間糾紛引發(fā)的自殺事件59起，制止了123起群訪與198起群體性械斗事件的發(fā)生。六合區(qū)與天長市多次被評為全國信訪工作“三無縣（市）”，成功打造了全國信訪聯(lián)調(diào)示范的“蘇皖模式”。在這樣的聯(lián)調(diào)實(shí)踐基礎(chǔ)上，蘇皖地區(qū)逐漸形成了獨(dú)具特色的治理體制。

（二）蘇皖聯(lián)調(diào)的“中心化”同級協(xié)同體制

蘇皖模式的體制創(chuàng)新基于中國行政運(yùn)行的科層制傳統(tǒng)以及協(xié)調(diào)的便利性，形成了一種縱向縣、鄉(xiāng)兩級政府與村級自治組織之間指導(dǎo)協(xié)調(diào)與匯報(bào)請示，橫向政府間、村級自治組織間的同級組織互聯(lián)的組織網(wǎng)絡(luò)。其核心是以主體責(zé)任部門——司法部門為中心，聯(lián)合協(xié)調(diào)其他部門的對等同級協(xié)同。

縱向分級負(fù)責(zé)。蘇皖模式整合了兩地分割的基層糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，賦予縣級政法部門處理省際毗鄰區(qū)矛盾糾紛的權(quán)力，并由兩區(qū)（縣級市）政法委成立聯(lián)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)（市）委政法委書記擔(dān)任組長，公安、民政、水利、農(nóng)業(yè)等部門負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨省糾紛中需要縣級黨委介入的重大邊界矛盾調(diào)解。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其職能部門組成聯(lián)合調(diào)解委員會，明確了主體部門與協(xié)助部門之間的責(zé)任，構(gòu)建省際毗鄰區(qū)矛盾糾紛的責(zé)任共擔(dān)體系。村級自治組織建立以人民調(diào)解員“牽頭” 的“1+N”聯(lián)合調(diào)解隊(duì)伍，即由1名專職調(diào)解員牽頭，網(wǎng)格員、政法網(wǎng)格員、法律志愿者、“五老”人員、村民理事會成員等兼職調(diào)解員組成的聯(lián)調(diào)隊(duì)伍。

橫向同級協(xié)同。在具體的邊界糾紛調(diào)解中，一般以提出調(diào)解申請的接邊村調(diào)解組織為主導(dǎo)，相關(guān)毗鄰村的兩委相互溝通、協(xié)同處理。在村級層面，以專職調(diào)解員牽頭，以村級聯(lián)調(diào)會名義調(diào)動村民、網(wǎng)格員、社區(qū)民警等社會力量參與，協(xié)同做好糾紛預(yù)防、排查和一般民間矛盾調(diào)解工作，第一時(shí)間發(fā)布糾紛信息，做到“小事不出村”；鎮(zhèn)級層面則通過司法所牽頭，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會名義協(xié)同其他鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)參與，調(diào)動力量解決重大事件，做到“大事不出鎮(zhèn)”；在區(qū)（市）層面由司法局牽頭，協(xié)調(diào)區(qū)級相關(guān)職能部門協(xié)同參與，來解決鎮(zhèn)街無法解決的糾紛和群體性事件，做到“矛盾不上交”。在此基礎(chǔ)之上，兩地政法委組成領(lǐng)導(dǎo)小組，共同領(lǐng)導(dǎo)跨域的協(xié)同聯(lián)合調(diào)解。

蘇皖兩地通過這樣的縱橫同級銜接，形成了一種“領(lǐng)導(dǎo)+牽頭+參與”的、以主管部門為中心的中心化同級協(xié)同跨域治理體制。

（三）蘇皖聯(lián)調(diào)中的“三跨”協(xié)同治理機(jī)制

蘇皖聯(lián)調(diào)中的協(xié)同治理機(jī)制，主要涵蓋聯(lián)合互動機(jī)制、屬地管理以及關(guān)系與科層制等方面內(nèi)容。

（1）聯(lián)合互動機(jī)制。聯(lián)合調(diào)解機(jī)制的核心在于各方主體圍繞“三跨”（跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)）社會糾紛實(shí)現(xiàn)聯(lián)合互動、協(xié)同治理。蘇皖聯(lián)調(diào)委員會的聯(lián)合互動機(jī)制已實(shí)現(xiàn)程序化、制度化，成為一種常態(tài)化工作機(jī)制。其運(yùn)行不依賴于個(gè)人信任或私人關(guān)系，而是形成了一套規(guī)范的工作流程。當(dāng)企業(yè)遭遇跨域糾紛時(shí)，鎮(zhèn)街調(diào)解委員會能夠迅速響應(yīng)，及時(shí)跟進(jìn)并協(xié)同化解矛盾。在需要其他職能部門配合時(shí)，由司法局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)系，相關(guān)部門也能積極協(xié)助。它以“五聯(lián)機(jī)制”為核心，確?？缬蛏鐣m紛聯(lián)合調(diào)解機(jī)制的有效運(yùn)行。一是“聯(lián)席互訪”。兩地司法局組織各成員單位輪流召開年度工作例會、聯(lián)席會；同級部門通過每月例行電話聯(lián)系，每季度召開季度例會，以及每年雙邊觀摩學(xué)習(xí)等方式，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)。二是“聯(lián)研互通”。值班單位定期召開成員單位、接邊村調(diào)解員研討會，互通糾紛動態(tài)，分析研判可能發(fā)生的糾紛，及時(shí)共享糾紛信息。三是“聯(lián)防互動”。但凡涉及影響邊界地區(qū)社會穩(wěn)定的重大事件、重要案件，兩地均派人相互協(xié)商，共同妥善處理。四是“聯(lián)調(diào)互查”。兩地成員單位定期組織邊界村居開展糾紛排查。五是“聯(lián)服互助”。兩地針對重大疑難復(fù)雜矛盾糾紛，互相指派律師提供法律服務(wù)，對符合法律援助條件的當(dāng)事人提供免費(fèi)法律援助。

（2）關(guān)系與科層制的建立。兩地充分利用這一協(xié)同體制平臺，首先，建立溝通協(xié)商機(jī)制。溝通協(xié)商機(jī)制的建立，從制度上保障了聯(lián)合調(diào)解工作中各方工作人員合作程序、方式的規(guī)范化，確保在“首問責(zé)任制”下開展調(diào)解工作。若首問責(zé)任方提出要求，另一方的同級調(diào)解委員會必須協(xié)同聯(lián)合調(diào)解。其次，建立信任機(jī)制。通過制度化的聯(lián)席互訪機(jī)制，建立起單位之間、工作人員之間的信任關(guān)系。

蘇皖冶山地區(qū)針對“三跨”社會矛盾與糾紛所構(gòu)建的調(diào)解機(jī)制，以及在此基礎(chǔ)上形成的同級協(xié)同治理體系，最終創(chuàng)新發(fā)展成為“領(lǐng)導(dǎo)+牽頭+參與”的、以主管部門為中心的同級協(xié)同跨域治理蘇皖模式，可簡稱為“中心化同級協(xié)同”跨域治理模式。它是對省際毗鄰區(qū)行政分割管理體制的一次組織結(jié)構(gòu)重塑，打破了傳統(tǒng)科層制中跨界事務(wù)治理的等級制協(xié)調(diào)方式藩籬，成為極具特色的跨域治理模式。

四、中心化跨域治理模式生成邏輯的實(shí)證分析

（一）蘇皖模式產(chǎn)生的制度情境

信訪工作的屬地管理制度是蘇皖模式得以成型的最重要壓力來源。1982年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例》，標(biāo)志著信訪工作邁入制度化、規(guī)范化階段。該條例第四條規(guī)定：“處理人民群眾來信來訪，實(shí)行按地區(qū)、按系統(tǒng)分級分工，歸口辦理的工作責(zé)任制。”同時(shí)，該條例第十六條明確指出：“縣一級黨委和政府（包括相當(dāng)縣一級的單位），要就地解決來信來訪中的問題。凡是縣里能夠解決的問題，都應(yīng)當(dāng)積極主動地就地予以解決?！边@一條例基本確立了“分級分工、歸口管理、以縣為主”的管理體制。它通常以出事或糾紛發(fā)生地點(diǎn)作為屬地管理責(zé)任劃分的依據(jù)；但從管理便利性和責(zé)任明晰的角度來考量，更多情況下是以相關(guān)當(dāng)事人的戶籍所在地作為屬地劃分依據(jù)的。因此，冶山地區(qū)發(fā)生的跨界沖突，從管理責(zé)任層面來看，常常會涉及兩省的基層政府與村委會，以及兩地基層都沒有管理權(quán)限（只有屬地管理權(quán)）的省屬國企。

行政分割的局限性體現(xiàn)在以下方面。在蘇皖邊界聯(lián)調(diào)案例中，冶山地區(qū)地處江蘇與安徽兩省交界處，在行政事務(wù)上早期分屬2縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄，后經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，目前周邊接壤鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有4個(gè)。按照屬地管理原則，四鎮(zhèn)政府分別負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的社會矛盾糾紛調(diào)解工作，在社會調(diào)解、信訪考核工作中承擔(dān)屬地管理責(zé)任。但是對于邊界地區(qū)經(jīng)常發(fā)生的跨省矛盾糾紛，尤其是當(dāng)原隸屬國家部屬、后來劃歸江蘇省屬的企業(yè)冶山鐵礦開采引發(fā)兩地村民與礦企之間的利益沖突，產(chǎn)生跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的矛盾糾紛時(shí)，跨域合作治理的迫切性就更為突出。

（二）蘇皖模式形成的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動力

（1）利益相關(guān)。邊界和諧關(guān)乎接邊地方政府與企業(yè)的現(xiàn)實(shí)利益。復(fù)雜的跨界社會矛盾若處理不當(dāng)，極有可能引發(fā)跨省界的社會沖突，也容易產(chǎn)生越級信訪事件，這關(guān)系到兩縣政府的社會綜合治理績效，也與冶山鐵礦能否維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，轄區(qū)內(nèi)的信訪維穩(wěn)工作是政績考核的重點(diǎn)，但地方政府對礦企并沒有管轄權(quán)，在糾紛調(diào)解過程中困難重重。而礦企盡管是國有大型企業(yè)，但要應(yīng)對因生產(chǎn)經(jīng)營引發(fā)的與周邊兩省村民的矛盾糾紛也是力不從心，疲于應(yīng)付。“我們企業(yè)雖行政級別較高，但在處理與周邊村民矛盾時(shí)，缺乏足夠影響力，一遇事我們沒辦法解決，只能通過私人關(guān)系找鎮(zhèn)里和村里幫忙。有時(shí)人家不一定給面子，存在偏向本地居民的調(diào)解傾向，不管對錯，向著村民說話?！眹@礦業(yè)生產(chǎn)，以及相鄰村莊間的各類生產(chǎn)或生活性矛盾糾紛，毗鄰區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、礦企等都是社會調(diào)解跨域治理的利益相關(guān)方。

跨域調(diào)解的資源依賴。面對涉及兩地多方的兩省村民，單靠一方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或是村委會調(diào)解，難以對他們產(chǎn)生足夠的行政權(quán)威，對于調(diào)解結(jié)果的認(rèn)同度也不高，反而會認(rèn)為對方的地方政府或村委會偏袒自己村民?！爱?dāng)時(shí)經(jīng)常是這樣的，我們?nèi)プ稣{(diào)解的時(shí)候，常遇對方不予配合的情況，一說就是你們江蘇的肯定是幫自己人說話”?！坝袝r(shí)更氣人的是，他們還會說，你們又不是我們安徽的，憑什么聽你們的。”而冶山鐵礦作為企業(yè)更顯“弱勢”。在20世紀(jì)80年代，礦山開采方式比較粗放，企業(yè)作業(yè)過程中確實(shí)也會產(chǎn)生污染周邊村莊水源水系和損毀鄉(xiāng)村道路的現(xiàn)象。更難以處理的是，礦山企業(yè)的作業(yè)范圍，還涉及土地、資源歸屬問題。不少村莊認(rèn)為礦山地界內(nèi)的土地本是他們村祖祖輩輩耕種的田地，礦山收益不能都?xì)w礦企所有。兩地村民經(jīng)常因?yàn)檫@些問題與企業(yè)發(fā)生沖突。冶山鐵礦也為此專門成立了協(xié)調(diào)辦專職處理此類事件。然而，由于礦企缺乏行政管理權(quán)等因素，基本依賴地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。因此，在解決跨省、跨部門與跨行業(yè)的社會矛盾糾紛時(shí)，毗鄰區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)都需要借助對方資源的支持才能開展工作。

（三）突變點(diǎn)：“關(guān)鍵人物”的推動

時(shí)任六合縣冶山鎮(zhèn)社會矛盾糾紛調(diào)解處理服務(wù)中心主任的汪主任，是冶山鐵礦引發(fā)的邊界地區(qū)基層矛盾糾紛調(diào)解的直接責(zé)任人，他面對行政管轄權(quán)區(qū)隔與條塊協(xié)同的矛盾時(shí)感觸極深，也迫切希望進(jìn)行制度創(chuàng)新?！靶旁L壓力太大了，一碰到與安徽、與礦上有關(guān)的糾紛，就更是頭疼。自己鎮(zhèn)上的村民的事還好辦，多少會給點(diǎn)面子。人家的人和事不歸我們管，說了也不聽，也不相信我們會公正公平處理。沒有雙方政府部門或村委會一起調(diào)解，效果很差，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。”南京市司法系統(tǒng)和天長市司法局以前在兩地出現(xiàn)跨地域糾紛案件時(shí)曾有聯(lián)合調(diào)解的先例，這給了他啟發(fā)。在政法委領(lǐng)導(dǎo)的支持下，汪主任積極推動協(xié)調(diào)六合區(qū)與天長市兩地司法所合作，制定了跨省聯(lián)合調(diào)解機(jī)制的初步方案。這一方案也得到了有著同樣需求的天長市司法部門的大力支持。在冶山聯(lián)調(diào)機(jī)制的建立過程中，盡管汪主任只是一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所所長，但他仍發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)推動作用，成為蘇皖模式形成的“關(guān)鍵人物”。

（四）條塊關(guān)系調(diào)適形成的橫向同級協(xié)同

蘇皖毗鄰區(qū)相關(guān)利益主體形成了“領(lǐng)導(dǎo)+牽頭+參與”的同級協(xié)同治理體制。這一中心化協(xié)同治理體制既完善了屬地管理以及主管職能部門的主體責(zé)任，又有效打破了條塊分割和地區(qū)隸屬差異的障礙，形成了多部門參與的協(xié)同治理格局。同時(shí)，通過同級部門跨域直接聯(lián)動，搭建了“法約爾天橋”，在體制上基本有效解決了省際行政分割與屬地管理的矛盾?！艾F(xiàn)在好多了，如果有跨界糾紛，可以通過同級部門間的聯(lián)系人進(jìn)行溝通，如有需要，大家就能夠一起討論；需要其他部門參與的，也都各自協(xié)調(diào)，確定合適時(shí)間就能開展調(diào)解。老百姓也不用到處找人，聯(lián)調(diào)委員會都會主動安排好”。

（五）跨域治理機(jī)制的再造

關(guān)系調(diào)適與科層制改革，特別是兩地黨委組成的領(lǐng)導(dǎo)小組體制以及聯(lián)席會議制度，從體制層面解決了協(xié)同聯(lián)調(diào)的難題。經(jīng)過定期與不定期的經(jīng)驗(yàn)交流、學(xué)習(xí)互訪，以及多輪工作實(shí)踐，蘇皖兩地縣、鄉(xiāng)、村三級部門以及冶山礦企逐步建立起互信基礎(chǔ)。“現(xiàn)實(shí)工作中熟人辦事還是方便點(diǎn)，相互間不熟悉，就容易公事公辦、不講變通，很多事情辦不好，難以建立信任。雙方歷任政法委書記都了解這點(diǎn)，每次開會都會強(qiáng)調(diào)要多走動、多交流。我們有常態(tài)化的交流機(jī)制，也會定期開展兩方調(diào)解委員會間的聯(lián)誼活動。人熟了，雙方互相信任，事情協(xié)調(diào)起來就好辦多了?！痹谕晟茖俚毓芾砜己藱C(jī)制的基礎(chǔ)上，蘇皖邊界聯(lián)合調(diào)解委員會構(gòu)建了聯(lián)合互動機(jī)制。當(dāng)發(fā)生跨域糾紛時(shí)，屬地的村委會會直接聯(lián)系對方村委會，雙方調(diào)解人員及時(shí)分頭開展工作，向己方村民了解事由與訴求，并通過雙方調(diào)解人員現(xiàn)場辦公、分頭做工作等方式，盡量化解矛盾；如果糾紛涉及事項(xiàng)重大，或超出村委會管理權(quán)限，需要政府部門協(xié)助的，雙方村委會會分別向自己所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所匯報(bào)，由司法所聯(lián)合相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門協(xié)商解決；如果涉及冶山鐵礦事務(wù)，六合區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所可以直接聯(lián)系礦企，也可由區(qū)司法局協(xié)助聯(lián)系。在這一機(jī)制作用下，冶山地區(qū)跨域糾紛基本上能夠做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。

（六）兩級黨委文件推動合法化

蘇皖聯(lián)調(diào)委員會制度由安徽天長、江蘇六合與冶山鐵礦多輪協(xié)商，基于共同需求達(dá)成聯(lián)合調(diào)解共識后建立。該制度分別獲得了冶山鐵礦上級主管部門、兩地所在的設(shè)區(qū)市——安徽滁州市、江蘇南京市黨委與政府的認(rèn)可與支持，由天長市、六合區(qū)黨委、政府直接領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立，并成立了由兩地政法委牽頭的聯(lián)合調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組，從而使這一工作創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了制度化與合法化。

（七）實(shí)施成效顯著

蘇皖冶山地區(qū)以主管職能部門為中心的同級協(xié)同“五聯(lián)”聯(lián)合調(diào)解制度成效斐然。這一邊界聯(lián)調(diào)機(jī)制是中國最早由基層倡導(dǎo)并實(shí)施建立的跨省社會調(diào)解制度創(chuàng)新，且連續(xù)運(yùn)行幾十年從未中斷。從上文案例描述部分也可看出，采用這一模式取得了顯著成效，得到了中央有關(guān)部門和省市政府的高度評價(jià)。這些成效產(chǎn)生了正向反饋，進(jìn)一步強(qiáng)化了其合法性，并在此基礎(chǔ)上又形成了六儀（南京六合區(qū)與揚(yáng)州儀征市）等邊界聯(lián)調(diào)機(jī)制。

五、結(jié)論

無論是基于西方經(jīng)驗(yàn)還是中國經(jīng)驗(yàn)的治理研究，現(xiàn)有理論均強(qiáng)調(diào)多元主體間的平等共治。然而，在實(shí)際工作中，通常是上級政府通過單向度的壓力傳導(dǎo)方式，將治理任務(wù)分解至基層政府，隨后基層政府再將任務(wù)繼續(xù)分解到各個(gè)村莊。在此過程中，多元主體難以實(shí)現(xiàn)平等且充分的共治。中國式治理在政策話語體系與治理實(shí)踐中，呈現(xiàn)出黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下的多元社會主體參與的中心化治理形式，尤其在跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的“三跨”治理中，政府的主導(dǎo)作用更為顯著。

省際毗鄰區(qū)跨域治理的蘇皖模式實(shí)證研究表明：治理情境，即壓力型體制、行政分割、屬地管理的制度環(huán)境，以及利益相關(guān)、資源依賴的現(xiàn)實(shí)情境，在“關(guān)鍵人物”的推動下，共同促使對原有條塊、區(qū)劃分割的行政結(jié)構(gòu)進(jìn)行體制重塑與調(diào)解機(jī)制再造。歷經(jīng)合法化過程以及改革實(shí)施所取得的成效，形成了具有中國治理特色的跨域治理模式。在組織體制方面，它是一種以業(yè)務(wù)主管部門為中心的同級協(xié)同組織網(wǎng)絡(luò)，故而可簡稱為中心化同級協(xié)同跨域治理模式。蘇皖模式通過分工協(xié)同，即縱向上條線系統(tǒng)內(nèi)上下互動、橫向上同行系統(tǒng)間同級互動，構(gòu)建起交叉互聯(lián)的組織網(wǎng)絡(luò)。在運(yùn)行機(jī)制上，它強(qiáng)調(diào)逐級對等與條塊協(xié)同、聯(lián)合互動，并借助信任機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效的“三跨”協(xié)同，進(jìn)而產(chǎn)生良好的治理成效。

責(zé)任編輯：陳文鋒

作者簡介：曾明，男，博士，南京信息工程大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院副院長，紀(jì)檢監(jiān)察研究院院長，教授，博士生導(dǎo)師；沈德賽，南京信息工程大學(xué)管理工程學(xué)院博士研究生（江蘇南京，210044）。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基于標(biāo)桿學(xué)習(xí)的鄉(xiāng)村社會治理集成創(chuàng)新與擴(kuò)散機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：24AGL039）；江蘇省習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想研究中心南信大基地課題“社會治理共建共治共享的江蘇實(shí)踐創(chuàng)新擴(kuò)散研究”（項(xiàng)目編號：sk2023xnxm14）；江蘇省教育紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)會項(xiàng)目“習(xí)近平總書記關(guān)于黨的自我革命的理論內(nèi)涵與實(shí)踐進(jìn)路研究”（項(xiàng)目編號：JJXH2024005）。