【摘 要】 文章基于2015—2021年的省級面板數(shù)據(jù)，考察政府會計權(quán)責發(fā)生制改革對地方政府債務(wù)風險的影響。研究結(jié)果顯示：改革后政府會計顯著降低了地方政府的債務(wù)風險，具有一定的監(jiān)督治理效應(yīng)，經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗后此結(jié)論依然有效；進一步機制檢驗發(fā)現(xiàn)，政府會計能夠通過降低地方政府非理性投資水平、緩解地方財政壓力和提高財政透明度的方式來防范化解地方政府債務(wù)風險，對進一步加強地方政府債務(wù)的監(jiān)督以及推進國家債務(wù)治理能力現(xiàn)代化具有一定的啟示。

【關(guān)鍵詞】 政府會計； 地方政府債務(wù)風險治理； 投資水平； 財政壓力； 財政透明度

【中圖分類號】 F810.6；F812.5" 【文獻標識碼】 A" 【文章編號】 1004-5937（2025）08-0072-07

一、引言

2025年3月，國務(wù)院《政府工作報告》強調(diào)，要穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風險，堅持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，完善和落實一攬子化債方案。在“財權(quán)上移，事權(quán)下放”的制度安排下，地方政府在事權(quán)并未削減的情況下財力卻大幅削弱，為履行其公共職能不得不被動負債，導致地方政府無法清償?shù)狡趥鶆?wù)的償債風險以及由償債風險引發(fā)其他風險的產(chǎn)生[1]。近年來，為了滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，地方政府依托融資平臺大量舉債融資。據(jù)財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2024年末，全國地方政府債務(wù)余額達47.54萬億元。巨額存量債務(wù)本息支出加重地方財政負擔，一旦違約將有可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風險，破壞金融系統(tǒng)穩(wěn)定性[2]，限制地方經(jīng)濟良性發(fā)展，為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展帶來了巨大的隱患。防范地方政府債務(wù)風險管理，事關(guān)國家治理能力的提升。

政府會計作為國家治理的重要制度支撐，具有追蹤債務(wù)和支出信息等職能，在債務(wù)風險控制方面發(fā)揮重要作用，其信息披露職能強化了上級政府與公眾對政府債務(wù)的監(jiān)督，提升了財政信息透明度，改善了公共支出效率，同時實現(xiàn)了風險預(yù)警并降低了政府債務(wù)規(guī)模[3]。政府會計進行權(quán)責發(fā)生制改革后，加強了財政的調(diào)控能力和長期償付管理能力，從而為債務(wù)管理提供更具動態(tài)性的信息[4]，促進政府財務(wù)管理水平提高和財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，為提高地方政府債務(wù)風險管理能力奠定理論基礎(chǔ)。然而關(guān)于政府會計權(quán)責發(fā)生制影響地方政府債務(wù)風險治理的作用機制實證研究并未引發(fā)相關(guān)學者的廣泛關(guān)注。

鑒于此，本文基于省級面板數(shù)據(jù)來考察政府會計改革對地方政府債務(wù)風險的影響，并在此基礎(chǔ)上深入揭示其作用機制。研究發(fā)現(xiàn)，權(quán)責發(fā)生制政府會計改革顯著降低了地方政府債務(wù)風險，具有一定的監(jiān)督治理效應(yīng)，機制檢驗證實政府會計通過降低地方政府非理性投資、緩解地方政府財政壓力和提高財政透明度，進而降低地方政府債務(wù)風險。本文的貢獻主要包括以下方面：其一，拓展了地方政府債務(wù)風險治理影響因素的相關(guān)文獻，從政府會計的角度出發(fā)探討其對地方政府債務(wù)風險治理的影響，提供了政府會計影響地方政府債務(wù)風險的經(jīng)驗證據(jù)。其二，豐富了政府會計經(jīng)濟后果的理論研究，拓展了會計學在監(jiān)督治理地方政府債務(wù)風險方面的理論邊界。其三，本文研究發(fā)現(xiàn)政府會計能夠通過降低地方政府非理性投資水平、緩解地方財政壓力和提高財政透明度的方式來防范化解地方政府債務(wù)風險，這對進一步強化地方政府債務(wù)監(jiān)督以及推進國家債務(wù)治理能力具有一定的啟示。

二、文獻綜述

（一）地方政府債務(wù)風險

隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的擴張，學術(shù)界開始關(guān)注地方政府的債務(wù)風險問題，一方面，學者們分析了地方政府債務(wù)風險的影響因素，認為政府間支出責任下移會造成財政壓力，而且這種財權(quán)上收而事權(quán)下沉使得地方政府的事權(quán)與支出責任不匹配，致使財政收支失衡[5]，進一步加劇了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴張。在此基礎(chǔ)上，長期以來地方財政預(yù)算與執(zhí)行的“兩層皮”、預(yù)算僵化以及軟約束等問題導致地方財政失衡，引發(fā)地方政府債務(wù)風險問題。宏觀政策因素對地方政府債務(wù)風險的形成也有重要的影響。積極的財政政策和寬松的貨幣政策會引發(fā)信貸過度擴張，造成政府債務(wù)規(guī)模膨脹；與地方財政收入相關(guān)的稅制改革加大了地方政府財政壓力，刺激地方政府債務(wù)增長[6]。由于考核機制不合理等因素，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求，以GDP為導向硬性約束增長目標的地方政府間的競爭會進一步加劇地方政府債務(wù)風險[7]。

另一方面，學者們探究了地方政府債務(wù)風險的經(jīng)濟后果，部分學者認為地方政府債務(wù)可轉(zhuǎn)化為政府投資拉動地區(qū)經(jīng)濟增長[8]；其他學者則指出過高的地方政府債務(wù)降低經(jīng)濟增長規(guī)模，并且導致了金融高杠桿的形成，強化了金融體系的脆弱性等，擠占了外部市場的流動資金，影響企業(yè)信貸資金可得性[9]，進而對政府公信力以及經(jīng)濟平穩(wěn)運行產(chǎn)生影響。

（二）政府會計職能

政府會計信息披露有助于提高財政透明度，促進社會資源優(yōu)化配置，強化政府的受托責任，推動政府不斷提高財政資金使用效率，建設(shè)服務(wù)型政府[10]。收付實現(xiàn)制的確認和計量要求并不能有效控制財政風險，并且難以實現(xiàn)對支出周期進行全程式的實時監(jiān)控，只顧當前的現(xiàn)金收付也難以滿足政府前瞻性信息的需求，無法將未來資源與責任進行匹配。改革后的“雙軌制”政府會計能夠提供更加豐富的財務(wù)信息，同時滿足內(nèi)部管理和監(jiān)管部門的需求，提高了組織內(nèi)外的透明度，提升了地方政府公共服務(wù)效率[11]，其監(jiān)督職能抑制了政府過度開支、卸責和貪腐行為。在金融財政危機背景下，以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計能夠真實地反映公共部門的財政能力、運營風險和績效。

（三）政府會計與地方政府債務(wù)風險

構(gòu)建政府會計和政府債務(wù)管理融合的地方政府債務(wù)管理新框架，切實提高地方政府債務(wù)風險化解能力，建立可持續(xù)的化債長效機制，能夠防范化解地方政府債務(wù)風險，維護經(jīng)濟發(fā)展的安全和實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[12]。作為促進政治文明的重要機制之一，改革后的政府會計有望提供更優(yōu)的決策依據(jù)以及更專業(yè)、更透明的監(jiān)督約束，監(jiān)督投入產(chǎn)出狀況，促使地方政府更合理地安排財政資金，實現(xiàn)資源高效配置，緩解自身債務(wù)風險。以權(quán)責發(fā)生制為記賬基礎(chǔ)的政府會計制度能夠更好地滿足政府財政信息使用者的政府財務(wù)計量和報告體系的需求，提升財政透明度并揭露地方政府隱性債務(wù)以及或有債務(wù)，防止地方政府在非制度層面上隱藏財政風險[13]，使得地方政府會迫于監(jiān)督機制，從多個角度規(guī)范地方債的風險管理，加強發(fā)債管控，減少違規(guī)舉債，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，從而防范地方政府債務(wù)風險。

三、理論分析與研究假設(shè)

政府借貸的過程就是產(chǎn)生債務(wù)合約的過程，地方政府債務(wù)涉及比較復(fù)雜的委托代理關(guān)系，因此防范地方政府債務(wù)風險要解決背后的代理問題。依據(jù)信息不對稱理論，地方政府與中央政府、地方政府與社會公眾之間均存在信息不對稱情況。地方政府債務(wù)涉及的委托代理關(guān)系弱化了上級政府對地方政府的監(jiān)督力度，中央政府很難對地方政府的各種行為有較為準確的了解，在與地方政府的博弈過程中處于信息劣勢，無法對地方政府的舉債行為進行有效的監(jiān)督和約束，故會加劇地方政府債務(wù)規(guī)模擴張行為的發(fā)生[14]。尤其是在晉升激勵制度和監(jiān)管受限的情況下，地方政府官員通過投融資平臺融資會增加債務(wù)風險，通過城商行控制貸款發(fā)放量的行為會擾亂信貸資源的優(yōu)化配置；還會使得承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的地方政府過度競爭，傾向于選擇粗放低效的經(jīng)濟增長模式，誘發(fā)重復(fù)建設(shè)、無效建設(shè)、面子工程等非理性投資行為[15]，直接影響債務(wù)的可持續(xù)性和地區(qū)償債能力。地方政府與社會公眾之間的信息不對稱則降低了社會公眾對地方政府的監(jiān)督效率。財政透明度是社會公眾對政府執(zhí)行預(yù)算與合理使用財政資源進行監(jiān)督的必要條件，能夠緩解地方政府債務(wù)風險。信息不對稱造成社會公眾監(jiān)督效力低下，無法約束地方政府行為，債務(wù)風險加劇。

在“大政府小社會”的治理模式下，作為反映政府經(jīng)濟活動信息系統(tǒng)的政府會計，其耦合了經(jīng)濟治理“穩(wěn)增長、防風險”的主旨，也關(guān)系到政府治理的方式，能夠規(guī)范政府行為。政府會計改革引入權(quán)責發(fā)生制能夠很好地提高財政透明度，使社會各界得以監(jiān)督政府資金的來龍去脈，進而緩解地方政府債務(wù)中的代理問題，增強了中央政府及社會公眾的監(jiān)督效率，規(guī)范了政府收支行為，降低腐敗行為和政府機會主義行為的發(fā)生，提高財政政績表現(xiàn)和施策效益[16]，降低地方政府非理性投資水平，從而能夠降低地方政府債務(wù)風險?！半p基礎(chǔ)”的政府會計考慮當前實際情況的同時兼顧長遠改革方向的制度安排，使得政府會計核算反映存量信息以及預(yù)算收支等流量信息，起到財政監(jiān)督作用，能夠提高財政資金使用效益以及財政透明度，為政府審計監(jiān)督提供地方政府債務(wù)的常態(tài)化信息，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)共同防范化解地方政府債務(wù)風險[17]。政府會計改革的過程中使得地方政府的財政能夠得到可持續(xù)發(fā)展，進而緩沖財政壓力和調(diào)整財政空間，化解債務(wù)風險。

據(jù)此，本文提出假設(shè)1。

H1：政府會計能夠顯著降低地方政府的債務(wù)風險。

四、研究樣本與研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源

本文選擇31個省份的省級數(shù)據(jù)作為研究樣本。債務(wù)風險數(shù)據(jù)來自各省份歷年的《中國財政年鑒》、Wind、上海財經(jīng)大學公布的《中國財政透明度報告》等。我國自2015年起開始在地方政府債券信息公開平臺公布各省份債務(wù)余額信息，受限于部分數(shù)據(jù)的可得性，本文將樣本的時間范圍限制在2015—2021年，共得到186個省級面板數(shù)據(jù)。

（二）變量選取與說明

1.被解釋變量

本文參考李紅權(quán)等[18]的方法，采用地方政府債務(wù)余額與各省份GDP之比來度量地方政府債務(wù)風險（Risk），表明各省份經(jīng)濟發(fā)展情況對政府債務(wù)的覆蓋能力，Risk值越大，表示地方政府的債務(wù)風險越高。在穩(wěn)健性檢驗中，本文參考韋小泉[19]的方法，通過專項債券債務(wù)率度量地方政府債務(wù)風險（專項債務(wù)余額與政府性基金預(yù)算收入之比），比值越大，表明地方政府越易發(fā)生債務(wù)違約風險。

2.解釋變量

考慮到大部分省份自2020年開始執(zhí)行政府會計改革，樣本觀察期較短，因此，本文參照吳迎新等[20]的方法，依據(jù)財政部印發(fā)的試點規(guī)定，手工搜集2017—2019年分別作為政府會計改革的試點地區(qū)，設(shè)置虛擬變量政府會計（Acc），表明各地區(qū)實施政府會計改革，試點年份及以后的年份均取值為1，小于試點年份的取值為0。

3.控制變量

借鑒黃春元等[21]研究，選擇其他影響地方政府債務(wù)風險的因素作為控制變量，具體包括經(jīng)濟水平、市場化程度、基礎(chǔ)設(shè)施投資、財政分權(quán)度、城鎮(zhèn)化、土地財政依賴度和對外開放程度。

具體變量定義見表1。

（三）模型構(gòu)建

本文考察的是省級層面政府會計對地方政府債務(wù)風險的影響，在實證中需要采用面板數(shù)據(jù)模型?？紤]到最終選擇的樣本數(shù)據(jù)為短面板數(shù)據(jù)，其存在時間趨勢問題的可能性不高，卻可能會存在時間上的固定效應(yīng)，故本文選擇固定效應(yīng)模型同時加入時間和地區(qū)固定效應(yīng)。為了檢驗上述假設(shè)，本文構(gòu)建如下多元回歸模型：

Riski，t=α1+α2Acci，t+αiControlsi，t+μi+μt+εi，t" （1）

其中，i表示省份，t表示年份，μi和μt分別代表地區(qū)和時間效應(yīng)，εi，t為隨機擾動項。

五、實證分析

（一）描述性統(tǒng)計

表2列示了模型中各變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。地方政府債務(wù)風險的最大值為0.834，最小值為0.050，均值為0.265，標準差為0.141，說明不同地區(qū)的政府債務(wù)風險差異不大，整體比較穩(wěn)定；政府會計的最大值為1.000，最小值為0，均值為0.478，標準差為0.501，說明不同省份地方政府會計準則的執(zhí)行情況存在一定的差異。

（二）基準回歸結(jié)果分析

政府會計與地方政府債務(wù)風險的實證結(jié)果如表3所示，列（1）和列（2）分別是控制了年份地區(qū)效應(yīng)以及加入影響地方政府債務(wù)風險的變量，結(jié)果均表明政府會計準則的執(zhí)行顯著抑制了地方政府債務(wù)風險的增加，且分別在1%的水平上顯著。這表明政府會計能夠使得公眾和上級政府等主體加強對地方政府的監(jiān)督，促使其合理運用財政資源，規(guī)范政府收支行為，治理地方政府債務(wù)風險，支持了上述假設(shè)。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.替換被解釋變量

為了避免變量選取方法導致實證結(jié)果產(chǎn)生差異，本文通過替換被解釋變量的方法重新進行回歸，具體采用專項債券債務(wù)率度量地方政府債務(wù)風險（Risk1，專項債務(wù)余額與政府性基金預(yù)算收入之比）?；貧w結(jié)果見表4，整體來看政府會計的系數(shù)仍在1%的水平上顯著為負，再次證實了政府會計對地方政府債務(wù)風險的治理效應(yīng)，結(jié)論保持不變。

2.變換研究樣本

借鑒唐松等[22]，由于直轄市在經(jīng)濟政策和地理位置等方面的特性，地方政府在債務(wù)融資等方面可能存在顯著差異，故剔除樣本中的直轄市數(shù)據(jù)后重新進行模型檢驗?；貧w結(jié)果如表5所示，政府會計的系數(shù)分別為-0.089和-0.062，且均在1%的水平上顯著，說明政府會計準則的實施確實會降低地方政府的債務(wù)風險，再次證明本文的結(jié)論是穩(wěn)健的。

（四）進一步分析

上述研究結(jié)果已經(jīng)表明政府會計對地方政府債務(wù)風險的治理效應(yīng)。基于上述理論分析，“雙軌制”的政府會計能夠提高地方政府財政透明度，減少非理性投資進而優(yōu)化投資決策，規(guī)范資金使用效率，降低政府財政壓力，故本文將從地區(qū)投資水平、地方財政壓力以及財政透明度三個角度來檢驗政府會計治理效應(yīng)的作用機制。本文使用全社會固定資產(chǎn)投資總額占GDP的比重來衡量地方政府投資（Invest），使用財政支出占財政收入的比重來衡量地方財政壓力（Pressure），借鑒劉子怡等[23]的方法，使用上海財經(jīng)大學公布的2011—2018年《中國財政透明度報告》中的財政透明度得分（GDI）來度量財政透明度。參考溫忠麟等[24]的方法，本文構(gòu)建如下模型：

Mediani，t=β1+β2Acci，t+βiControlsi，t+μi+μt+εi，t （2）

其中，Median代指中介變量（地區(qū)投資水平、地方財政壓力和財政透明度）。

Riski，t=φ1+φ2Acci，t+φ3Mediani，t+φiControlsi，t+μi+μt+εi，t" "（3）

從表6的列（1）中可以看出政府會計準則的實行能夠使得地方政府的投資水平降低，列（2）中地方政府投資的系數(shù)顯著為正但政府會計的系數(shù)顯著為負，β2、φ3為負，與政府會計系數(shù)φ2同號，說明地方政府投資水平的中介效應(yīng)顯著。再進一步進行Sobel檢驗，檢驗結(jié)果顯示Sobel值為-3.601且在1%水平上顯著，證明該機制是有效的。列（3）和列（4）的結(jié)果表明政府會計改善了地方政府財政壓力，但β2、φ3為正，與政府會計系數(shù)φ2異號，說明地方政府財政壓力在政府會計抑制地方政府債務(wù)風險方面起到了遮掩效應(yīng)。從列（5）和列（6）中可以看出財政透明度在政府會計和地方政府債務(wù)風險之間起到了一定的中介效應(yīng)，但列（5）結(jié)果并不顯著，進行Sobel檢驗，證明該機制也是有效的。綜上所述，本文論證了政府會計能夠通過降低地方政府不合理的投資水平、緩解地方財政壓力和提高財政透明度有效降低了地方政府債務(wù)風險。

六、結(jié)論與啟示

平衡地方財政與經(jīng)濟高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，堅守底線思維化解地方政府債務(wù)風險沖擊，是當前風險防御攻堅戰(zhàn)的重要任務(wù)。引入權(quán)責發(fā)生制后的政府會計，編制和報告政府綜合財務(wù)報告，提高了政府會計信息的全面性和可靠性，為加強資產(chǎn)負債管理，開展政府信用評級，防范財政風險提供支持，促進財政可持續(xù)發(fā)展。本文基于省級面板數(shù)據(jù)，探討政府會計準則的實施效果對地方政府債務(wù)風險的治理效應(yīng)。實證檢驗結(jié)果顯示，政府會計準則的實施能夠顯著降低地方政府債務(wù)風險，具有一定的監(jiān)督治理效應(yīng)。經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗之后，上述結(jié)論依舊成立。進一步的機制檢驗表明，政府會計降低地方政府債務(wù)風險的機制路徑為降低地方政府不合理的投資水平、緩解地方財政壓力和提高財政透明度。

本文研究結(jié)論具有以下政策啟示。第一，本文驗證了政府會計的地方政府債務(wù)風險治理效應(yīng)，財政部應(yīng)當繼續(xù)加大政府會計監(jiān)督的執(zhí)行力度，有效管控地方政府債務(wù)，限制地方政府隱性債務(wù)無序擴張、穩(wěn)固我國經(jīng)濟長期發(fā)展動能。第二，政府會計能夠通過降低地方政府非理性投資水平、緩解地方財政壓力和提高財政透明度的方式來防范化解地方政府債務(wù)風險，這對進一步加強地方政府債務(wù)的監(jiān)督以及推進國家債務(wù)治理能力現(xiàn)代化具有一定的啟示。

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