摘要：城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效的“最有感”體現(xiàn)，關(guān)鍵在于亮點(diǎn)應(yīng)用場(chǎng)景的打造和創(chuàng)新。本文利用《中國(guó)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)藍(lán)皮書》103個(gè)案例進(jìn)行內(nèi)容分析，揭示超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的問題面向、技術(shù)應(yīng)用與績(jī)效改進(jìn)。研究發(fā)現(xiàn)：應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)解決的現(xiàn)實(shí)問題包括“高效辦成一件事”和“高效處置一件事”，智慧政務(wù)、智能交通、智慧社區(qū)與智慧城管是主要領(lǐng)域，智慧環(huán)保、智慧安防相對(duì)較少。政企協(xié)同是應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)中廣泛采取的合作方式，市民合供和智庫參與的重要性在逐步提升；客觀技術(shù)類型呈現(xiàn)多樣化應(yīng)用趨勢(shì)，聚焦在人工智能、物聯(lián)感知監(jiān)測(cè)技術(shù)；技術(shù)應(yīng)用方式覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施層、功能層和應(yīng)用層，側(cè)重于發(fā)揮不同技術(shù)組合效應(yīng)為城市治理問題提供綜合性解決方案?，F(xiàn)有案例中的應(yīng)用場(chǎng)景從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性維度實(shí)現(xiàn)了績(jī)效改進(jìn)。本文將城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型由宏觀建設(shè)內(nèi)容探討拓展至微觀應(yīng)用場(chǎng)景分析，為超特大城市建設(shè)高績(jī)效數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景提供啟示。

關(guān)鍵詞：城市治理；數(shù)字化轉(zhuǎn)型；應(yīng)用場(chǎng)景；技術(shù)應(yīng)用；文本分析

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2097-5406（2025）01-0004-015

一、引言

伴隨大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等數(shù)字技術(shù)的深入發(fā)展和應(yīng)用，數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為數(shù)字時(shí)代城市建設(shè)與發(fā)展的重要趨勢(shì)，（顧麗梅、李歡歡：《我國(guó)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的三種典型模式之比較——以上海、深圳和成都為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2023年第4期。）不僅對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、生活領(lǐng)域產(chǎn)生巨大影響，而且正在催生城市治理發(fā)生深刻變化。（Przeybilovicz E.， Cunha M. A.， “Governing in the Digital Age： The Emergence of Dynamic Smart Urban Governance Modes”， Government Information Quarterly， Vol.41， no.1（March 2024）， DDI：10.1016/j.giq.2023.）城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是由數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的城市治理模式與實(shí)體形態(tài)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的過程，（鄭磊：《城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)容、路徑與方向》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2021年第4期。）對(duì)于落實(shí)數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略具有顯著推動(dòng)效應(yīng)。2023年2月，中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，指出“以數(shù)字化驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)生活和治理方式變革”。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，提出“推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系”。應(yīng)用場(chǎng)景作為數(shù)字治理的基本單位，（方潔：《化入場(chǎng)景的治理：城市、數(shù)字化與立法》，《浙江學(xué)刊》，2023年第5期。）是在社會(huì)治理、民生服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域聚焦特定問題提供智能化解決方案，（孟天廣：《數(shù)字治理生態(tài)：數(shù)字政府的理論迭代與模型演化》，《政治學(xué)研究》，2022年第5期。）針對(duì)性地高效回應(yīng)市民訴求。打造亮點(diǎn)場(chǎng)景是超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效的“最有感”體現(xiàn)，國(guó)家層面高度重視數(shù)字化轉(zhuǎn)型的應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)。2024年5月，國(guó)家發(fā)展改革委等四部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展 推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)“全面支撐賦能城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型場(chǎng)景建設(shè)與發(fā)展”“探索利用數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景”。鑒于此，本文提出以下研究問題：中國(guó)超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型有哪些應(yīng)用場(chǎng)景？城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景旨在解決什么現(xiàn)實(shí)問題、技術(shù)應(yīng)用有何特征、建設(shè)績(jī)效又如何？

既有研究從多個(gè)視角對(duì)中國(guó)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型展開了探討。一方面，基于理論視角探究城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理挑戰(zhàn)、內(nèi)在機(jī)理和優(yōu)化路徑。邱倩等從超大城市的治理挑戰(zhàn)出發(fā)，認(rèn)為規(guī)模超大與治理資源不足、異質(zhì)性強(qiáng)與治理方式粗放、問題復(fù)雜性與治理碎片化之間的張力是城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯起點(diǎn)；（邱倩、張繼穎、初程程：《超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型：邏輯、進(jìn)路與優(yōu)化》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2023年第6期。）李文釗基于界面治理理論，提出服務(wù)化、情感化、數(shù)據(jù)化和智能化是城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型一體化治理界面構(gòu)建的內(nèi)在機(jī)理；（李文釗：《雙層嵌套治理界面建構(gòu)：城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的方向與路徑》，《電子政務(wù)》，2020年第7期。）陳水生認(rèn)為城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的構(gòu)建路徑包括全功能集成、全網(wǎng)絡(luò)融合、全周期管理和全要素連接。（陳水生：《城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型：動(dòng)因、內(nèi)涵與路徑》，《理論與改革》，2022年第1期。）另一方面，基于實(shí)證思路選取案例分析城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演化階段、機(jī)制和模式等。吳建南等從“創(chuàng)新-理念”框架出發(fā)，對(duì)上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行了單案例研究，發(fā)現(xiàn)演化過程覆蓋了“新技術(shù)體系”“新政府形態(tài)”“新治理模式”三個(gè)階段；（吳建南、陳子韜、李哲、張阿城：《基于“創(chuàng)新-理念”框架的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型——以上海市為例》，《治理研究》，2021年第6期。）翁士洪從技術(shù)與制度的交互視角，研究了上海市城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)，認(rèn)為技術(shù)驅(qū)動(dòng)與科層統(tǒng)合的交互影響機(jī)制包括虛實(shí)互映、感行合一、雙軌合力和人機(jī)融合；（翁士洪：《技術(shù)驅(qū)動(dòng)與科層統(tǒng)合：城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的交互機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》，2023年第6期。）李歡歡基于技術(shù)、組織和環(huán)境（TOE）理論，對(duì)上海、北京、杭州的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型模式差異進(jìn)行了多案例研究，發(fā)現(xiàn)上海是政府主導(dǎo)下的技術(shù)性變革模式，北京是治理機(jī)制創(chuàng)新的制度性變革模式，杭州是政企合作推動(dòng)下的技術(shù)性變革模式。（李歡歡：《城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型何以可能？——基于多案例分析》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2024年第2期。）

然而，上述研究還存在進(jìn)一步擴(kuò)展的空間：在研究?jī)?nèi)容上，既有研究多聚焦于宏觀層面城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑、演化和模式等議題的探討，對(duì)于微觀層面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景關(guān)注不足，尤其是缺乏從一個(gè)系統(tǒng)的理論框架對(duì)應(yīng)用場(chǎng)景加以刻畫；在研究方法上，既有研究局限于理論探討、個(gè)案分析，未見針對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景大量案例的深入描繪，難以得出反映中國(guó)超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)整體狀況的基本結(jié)論。鑒于此，本文構(gòu)建“問題面向-技術(shù)應(yīng)用-績(jī)效改進(jìn)”分析框架，選取中國(guó)超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的103個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行文本分析，揭示應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)面向的現(xiàn)實(shí)問題、技術(shù)應(yīng)用的特征和建設(shè)績(jī)效狀況。本研究將城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型由宏觀建設(shè)內(nèi)容探討拓展至微觀應(yīng)用場(chǎng)景分析，為分析城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)提供了基本方法論，彌合了技術(shù)執(zhí)行框架在數(shù)字化轉(zhuǎn)型情境下的解釋力局限，并為超特大城市實(shí)現(xiàn)高效能數(shù)字化轉(zhuǎn)型的場(chǎng)景選擇提供啟示。

二、理論構(gòu)建

已有研究關(guān)于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵圍繞私人和公共部門視角展開。就私人部門而言，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是數(shù)字技術(shù)與企業(yè)戰(zhàn)略的深度融合，對(duì)產(chǎn)業(yè)組織形式、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)與公司治理模式產(chǎn)生顛覆性影響，（李思飛、李鑫、王賽、佟巖：《家族企業(yè)代際傳承與數(shù)字化轉(zhuǎn)型：激勵(lì)還是抑制？》，《管理世界》，2023年第6期。）其特點(diǎn)是應(yīng)用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)顯著的業(yè)務(wù)改進(jìn)。（Piccinini E.，Gregory R.W.，Kolbe L.M.，Changes in the Producer-Consumer Relationship-Towards Digital Transformation， Wirtschaftsinformatik， 2015.）就公共部門而言，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是指政府運(yùn)用新興技術(shù)提升政府決策、管理和服務(wù)能力，優(yōu)化公共資源配置效率，不斷化解復(fù)雜系統(tǒng)不確定性的過程，（譚海波、郜潁潁：《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型：本質(zhì)、邏輯與進(jìn)路》，《學(xué)術(shù)月刊》，2024年第7期。）數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅包括數(shù)字技術(shù)嵌入政府科層制內(nèi)部所帶來的內(nèi)部結(jié)構(gòu)再造、業(yè)務(wù)流程重塑和服務(wù)方式變革，還包括新治理模式所引發(fā)的政府-社會(huì)關(guān)系、政府-市場(chǎng)關(guān)系的變革。（孟天廣：《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機(jī)制與路徑——兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動(dòng)》，《治理研究》，2021年第1期。）Mergel等認(rèn)為數(shù)字化轉(zhuǎn)型是對(duì)政府的核心流程和服務(wù)進(jìn)行全面重塑，其發(fā)展經(jīng)歷了從模擬到數(shù)字再到全面審視政策、現(xiàn)有流程和用戶需求的轉(zhuǎn)變過程，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有服務(wù)的優(yōu)化和新數(shù)字服務(wù)創(chuàng)建。（Mergel I.， Edelmann N.， and Haug N.， “Defining Digital Transformation： Results from Expert Interview”， Government Information Quarterly， Vol.36， no.4（October 2019）， pp.1-16.）從上述內(nèi)涵來看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型包含“數(shù)字化”與“轉(zhuǎn)型”兩個(gè)要素，其中“數(shù)字化”強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，（Vial G.， “Understanding Digital Transformation： A Review and a Research Agenda”， The Journal of Strategic Information Systems， Vol.28， no.2（June 2019）， pp.118-144.）“轉(zhuǎn)型”突出績(jī)效改進(jìn)，通過數(shù)字化重塑原有形態(tài)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性目標(biāo)。鑒于此，本文將數(shù)字化轉(zhuǎn)型定義為多元主體應(yīng)用數(shù)字技術(shù)改進(jìn)組織績(jī)效的過程。

Fountain于2001年提出技術(shù)執(zhí)行框架（Technology Enactment Framework，TEF），認(rèn)為公共部門的技術(shù)執(zhí)行受到組織形態(tài)和制度安排的影響，該框架包括客觀技術(shù)（Objective IT）、組織形態(tài)（Organizational Forms）、制度安排（Institutional Arrangements）、被執(zhí)行的技術(shù)（Enacted Technology）和結(jié)果（Outcome）五個(gè)組件。（Fountain J. E.， Building the Virtual State： Information Technology and Institutional Change， Washington： Brookings Institution Press， 2001， p. 11.）技術(shù)執(zhí)行框架區(qū)分了客觀技術(shù)和被執(zhí)行的技術(shù)，在感知、設(shè)計(jì)、實(shí)施和使用客觀技術(shù)過程中將其轉(zhuǎn)變?yōu)楸粓?zhí)行的技術(shù)，從而產(chǎn)生技術(shù)執(zhí)行結(jié)果。④數(shù)字化轉(zhuǎn)型本身屬于數(shù)字技術(shù)在組織中的應(yīng)用過程，技術(shù)執(zhí)行框架被廣泛地認(rèn)為是研究數(shù)字化轉(zhuǎn)型的有價(jià)值的解釋框架。（Zhao F.， Naidu S.， Singh G.， et al.， “An Empirical Study of E-Government Diffusion in Fiji： a Holistic and Integrative Approach”， Public Management Review， Vol.20， no.10（October 2018）， pp.1490-1512.）（Cordella A.， Iannacci F.， “Information Systems in the Public Sector： The E-Government Enactment framework”， The Journal of Strategic Information Systems， Vol.19， no.1（March 2010）， pp.52-66.）例如，李哲、權(quán)一章和吳建南基于技術(shù)執(zhí)行框架，并整合合供理論用于豐富技術(shù)被執(zhí)行的過程，構(gòu)建了社區(qū)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整合性框架，探究社區(qū)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的結(jié)果因何不同。（李哲、權(quán)一章、吳建南：《社區(qū)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型結(jié)果因何不同？——一個(gè)整合性分析框架》，《城市發(fā)展研究》，2024年第8期。）Gong等在技術(shù)執(zhí)行框架基礎(chǔ)上，引入Leavitt提出的鉆石框架用于擴(kuò)展影響技術(shù)應(yīng)用的組織內(nèi)部要素，構(gòu)建了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的概念模型，分析政府如何創(chuàng)造靈活性以實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。（Gong Y.， Yang J.， Shi X.， “Towards a Comprehensive Understanding of Digital Transformation in Government： Analysis of Flexibility and Enterprise Architecture”， Government Information Quarterly， Vol.37， no.3（July 2020）， DOI：10.1016/j.giq.2020.101487.）上述研究并未直接應(yīng)用技術(shù)執(zhí)行框架，而是基于具體研究情境對(duì)技術(shù)執(zhí)行框架進(jìn)行調(diào)整以彌合其解釋力局限。正如Bretschneider認(rèn)為，技術(shù)執(zhí)行框架高度抽象和一般化，這使得它很難直接作為預(yù)測(cè)工具進(jìn)行使用。（Bretschneider S.， “Information Technology， E-Government and Institutional Change”， Public Administration Review， Vol.63， no.6（December 2003）， pp. 738-741.）

圍繞數(shù)字化轉(zhuǎn)型的情境性特征，本文認(rèn)為Fountain提出的技術(shù)執(zhí)行框架仍有幾處可進(jìn)一步拓展的空間。第一，未予揭示技術(shù)執(zhí)行緣何開啟。技術(shù)執(zhí)行框架呈現(xiàn)了客觀技術(shù)到被執(zhí)行技術(shù)的轉(zhuǎn)化過程受到組織形態(tài)和制度安排的影響，而開啟轉(zhuǎn)化的驅(qū)動(dòng)因素并未納入探討。從公共治理過程來看，問題出現(xiàn)或識(shí)別是第一個(gè)環(huán)節(jié)，位于議程設(shè)置、公共決策和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)之前。（郁建興、周幸鈺：《從多元主義到多維主義：數(shù)字時(shí)代公共治理的模式變革》，《治理研究》，2024年第4期。）數(shù)字化轉(zhuǎn)型是由問題導(dǎo)向所驅(qū)動(dòng)，需要直面公眾普遍反映的現(xiàn)實(shí)問題，形成了問題制導(dǎo)的組織形態(tài)。（朱光磊、陳璐：《雙線改革聯(lián)動(dòng)：數(shù)字技術(shù)與政府組織何以適配——以廣東省Y區(qū)數(shù)字政府建設(shè)為例》，《求實(shí)》，2024年第3期。）第二，缺乏對(duì)于多元利益相關(guān)者的關(guān)注。部分學(xué)者從行動(dòng)者出發(fā)對(duì)原始技術(shù)執(zhí)行框架進(jìn)行擴(kuò)展，將行動(dòng)者的行為作為技術(shù)執(zhí)行結(jié)果的重要因素之一。Okumura基于以行動(dòng)者為中心的制度主義，將三類行動(dòng)者添加到技術(shù)執(zhí)行框架中，包括對(duì)技術(shù)執(zhí)行具有間接影響的供應(yīng)商和顧問，具有直接影響的首席信息官和IT系統(tǒng)決策者，政策制定者、管理者、操作員和工作人員。（Fountain J. E.， Prospects for the Virtual State， Institute of Developing Economies/JETRO， 2004.）Schellong進(jìn)一步將公民、企業(yè)在內(nèi)的第四類行動(dòng)者納入技術(shù)執(zhí)行框架。（Schellong A.， "Extending the Technology Enactment Framework， PNG Working Paper No. PNG07-003， Harvard University， 2007.）對(duì)于數(shù)字化轉(zhuǎn)型而言，其本身是政府、技術(shù)企業(yè)和社會(huì)公眾等多元主體之間的共同行動(dòng)。（夏志強(qiáng)、趙雨欣：《政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型多主體行為策略演化博弈分析》，《治理研究》，2023年第6期。）第三，技術(shù)執(zhí)行框架中的結(jié)果忽略了績(jī)效改進(jìn)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型是應(yīng)用數(shù)字技術(shù)改進(jìn)績(jī)效的過程，績(jī)效是在特定情境下組織在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程中的相對(duì)表現(xiàn)水平，（吳建南、閻波：《政府績(jī)效：理論詮釋、實(shí)踐分析與行動(dòng)策略》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2004年第3期。）可以從經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）和公平性（Equity）四個(gè)維度（4E）進(jìn)行理解。（吳建南、楊宇謙、閻波：《政府績(jī)效評(píng)價(jià)：指標(biāo)設(shè)計(jì)與模式構(gòu)建》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2007年第5期。）績(jī)效可用于豐富數(shù)字化轉(zhuǎn)型情境下技術(shù)執(zhí)行的結(jié)果要素。

鑒于此，本文對(duì)技術(shù)執(zhí)行框架進(jìn)行修正，從“問題面向-技術(shù)應(yīng)用-績(jī)效改進(jìn)”出發(fā)，構(gòu)建城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的分析框架（見圖1）?，F(xiàn)實(shí)問題位于應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的開啟環(huán)節(jié)，應(yīng)用場(chǎng)景本身是聚焦特定問題提供智能化解決方案，特定問題作為動(dòng)因促使了城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)。（羅強(qiáng)強(qiáng)、史祥禾：《場(chǎng)景建構(gòu)與技術(shù)嵌入：政務(wù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究——基于A市不動(dòng)產(chǎn)登記改革的案例分析》，《治理研究》，2024年第4期。）技術(shù)應(yīng)用作為應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的過程環(huán)節(jié)，即執(zhí)行主體將客觀的數(shù)字技術(shù)轉(zhuǎn)化為在城市治理領(lǐng)域的具體技術(shù)應(yīng)用方式，執(zhí)行主體是有哪些主體參與到應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)，包括政府、企業(yè)、智庫和用戶；客觀技術(shù)是應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)涉及哪些技術(shù)類型；技術(shù)應(yīng)用方式是主體通過何種形式將客觀技術(shù)用于城市治理?？?jī)效改進(jìn)作為應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的結(jié)果環(huán)節(jié)，體現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的解決程度，包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性四個(gè)維度的績(jī)效改進(jìn)?？?jī)效改進(jìn)結(jié)果會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)問題和技術(shù)應(yīng)用過程產(chǎn)生反饋效應(yīng)，推動(dòng)應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的動(dòng)態(tài)演化。

三、數(shù)據(jù)來源與方法

（一）樣本與數(shù)據(jù)來源

本文的分析樣本取自上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院課題組于2023年10月發(fā)布的《中國(guó)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)藍(lán)皮書（案例庫）》。（上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院課題組：《中國(guó)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)藍(lán)皮書（案例庫）》，2023年10月29日，https：//mp.weixin.qq.com/s/wCs1BI2V7dc7xUWUHdMp1A。）根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》顯示，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔，其中城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院：《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，2014年10月29日，https：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2779012.htm。）當(dāng)前，超大特大城市常住人口占全國(guó)比重達(dá)22%，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要引領(lǐng)作用，（劉志強(qiáng)：《超大特大城市加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年7月31日第18版。）同時(shí)超大特大城市的治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型開展較早且較為成熟，因此該案例庫以中國(guó)21個(gè)超大特大城市作為檢索范圍，具有一定典型性。

具體而言，該案例庫將百度網(wǎng)頁作為檢索來源，以“××城市/××區(qū)+治理+數(shù)字化轉(zhuǎn)型+應(yīng)用場(chǎng)景”或者“××城市/××區(qū)+治理+智慧城市+應(yīng)用場(chǎng)景”作為檢索關(guān)鍵詞，依據(jù)百度網(wǎng)頁默認(rèn)呈現(xiàn)的順序，21個(gè)城市各選擇5個(gè)案例，不足5個(gè)案例的城市取檢索出的所有案例，最終獲取共計(jì)103個(gè)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景。本文選取該案例庫作為數(shù)據(jù)來源的原因在于：一是案例區(qū)域代表性，相較于案例征集方式可能存在案例區(qū)域集中的偏差，該案例庫均勻覆蓋了21個(gè)超特大城市（根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年11月1日零時(shí)，我國(guó)有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津在內(nèi)的7個(gè)超大城市，武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連在內(nèi)的14個(gè)特大城市，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1711672794297524108amp;wfr=spideramp;for=pc。），能夠較好反映中國(guó)超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的整體概貌；二是案例類型多元性，面臨現(xiàn)實(shí)問題、參與主體、客觀技術(shù)及應(yīng)用方式等具有多樣性；三是案例具備時(shí)效性，通過百度檢索獲取，一定程度上反映了超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的最新實(shí)踐進(jìn)展。

（二）研究方法

圍繞大量地方政府實(shí)踐案例整體概貌的刻畫與描述，已有研究多采用多案例研究進(jìn)行內(nèi)容分析。例如，吳建南和馬亮等基于2005年申報(bào)第三屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的133個(gè)政府創(chuàng)新項(xiàng)目，采用文本分析法對(duì)案例進(jìn)行研究，呈現(xiàn)出中國(guó)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因、特征與績(jī)效。（吳建南、馬亮和楊宇謙：《中國(guó)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因、特征與績(jī)效——基于“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的多案例文本分析》，《管理世界》，2007年第8期。）何增科依據(jù)廣東省2000年以來申報(bào)“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的114個(gè)項(xiàng)目和2013年以來80個(gè)“粵治獎(jiǎng)”項(xiàng)目材料，對(duì)地方治理創(chuàng)新的類型分布、治理主體及其行政層級(jí)分布等進(jìn)行描述。（何增科：《地方治理創(chuàng)新與地方治理現(xiàn)代化——以廣東省為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2017年第2期。）多案例研究包括案例內(nèi)分析和跨案例分析，前者是將每個(gè)案例看成獨(dú)立整體進(jìn)行全面分析，后者是對(duì)所有案例進(jìn)行統(tǒng)一抽象和歸納，得出更有說服力的描述和解釋。（孫海法、劉運(yùn)國(guó)和方琳：《案例研究的方法論》，《科研管理》，2004年第2期。）內(nèi)容分析是把文字、非定量的有價(jià)值的內(nèi)容和信息轉(zhuǎn)變?yōu)槎繑?shù)據(jù)，以此來分析內(nèi)容和信息的潛在特征。（吳建南、馬亮、蘇婷和楊宇謙：《政府創(chuàng)新的類型與特征——基于“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的多案例研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2011年第1期。）本文采用基于多案例的內(nèi)容分析法，對(duì)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景案例文本進(jìn)行內(nèi)容分析，以呈現(xiàn)超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的問題面向、技術(shù)應(yīng)用與績(jī)效改進(jìn)狀況。

對(duì)已檢索的文本內(nèi)容進(jìn)行編碼是對(duì)超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行文本分析的重要環(huán)節(jié)。首先，由課題組9位研究者每人負(fù)責(zé)2-3個(gè)城市的編碼工作，分別對(duì)每個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景的“所屬城市、建設(shè)年份、現(xiàn)實(shí)問題、參與主體、客觀技術(shù)類型、技術(shù)應(yīng)用方式、績(jī)效改進(jìn)”等內(nèi)容進(jìn)行編碼整理；其次，課題組研究者兩兩分組圍繞對(duì)方的應(yīng)用場(chǎng)景編碼內(nèi)容進(jìn)行交叉探討，并對(duì)應(yīng)用場(chǎng)景編碼內(nèi)容進(jìn)一步修正與優(yōu)化，其中針對(duì)存在分歧的編碼，由第三位研究者加入探討確定，在此基礎(chǔ)上，由3位研究者共同對(duì)應(yīng)用場(chǎng)景的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總分析；最后，課題組邀請(qǐng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的學(xué)者召開專家小組會(huì)議，針對(duì)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的分析結(jié)果進(jìn)行集體討論與論證，以此保證超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)分析的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。由此，課題組歸納分析出中國(guó)超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的總體特征。

四、數(shù)據(jù)分析與結(jié)果

（一）超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的問題面向

城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)是由面臨的特定現(xiàn)實(shí)問題所引發(fā)。從城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景中解決的現(xiàn)實(shí)問題詞云圖來看（見圖2），“監(jiān)管”一詞占比最高，主要體現(xiàn)為針對(duì)食品安全、交通問題和商品交易、環(huán)境問題等的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，這也反映出在當(dāng)前數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段，數(shù)字技術(shù)主要用于城市問題的識(shí)別與發(fā)現(xiàn)，而對(duì)于問題處置仍需進(jìn)一步突破?！皵?shù)據(jù)”和“信息”作為占比較高的關(guān)鍵詞，原因在于數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中正在產(chǎn)生、沉淀海量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)資源的共享匯聚、分析利用為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了重要支撐，這也反映出數(shù)據(jù)賦能已成為城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本特征?？傮w而言，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的問題面向圍繞“高效辦成一件事”和“高效處置一件事”兩個(gè)維度，覆蓋了智慧政務(wù)、智慧社區(qū)、智慧城管、智慧環(huán)保、智慧安防和智能交通等多個(gè)領(lǐng)域，包含了25類城市治理現(xiàn)實(shí)問題（見表1）。

在“高效辦成一件事”方面，主要聚焦在智慧政務(wù)領(lǐng)域。從政府內(nèi)部出發(fā)，應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)解決的現(xiàn)實(shí)問題包括部門數(shù)據(jù)難共享、辦事標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，分別占5.83%和1.94%。技術(shù)規(guī)范壁壘與共享意識(shí)淡薄等會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)共享產(chǎn)生阻礙，致使部門“不愿”“不敢”“不能”共享數(shù)據(jù)，導(dǎo)致“數(shù)據(jù)孤島”的出現(xiàn)；（徐曉林、明承瀚、陳濤：《數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究》，《行政論壇》，2018年第1期。）不同部門在制定辦事流程和政策時(shí)，往往根據(jù)各自的職責(zé)需求制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。這些問題也加劇了公眾在與政府打交道過程中的行政負(fù)擔(dān)。對(duì)于公眾而言，線下辦理時(shí)間長(zhǎng)是應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)最主要解決的現(xiàn)實(shí)問題，占7.77%；群眾問題難反饋次之，占0.97%。在辦理服務(wù)事項(xiàng)時(shí)，公眾需要重復(fù)提交多份材料、材料審批部門多且審核周期長(zhǎng)，同時(shí)傳統(tǒng)人工咨詢?nèi)耸植蛔愫托畔⒒貜?fù)不及時(shí)，使得政府部門難以高效回應(yīng)公眾的政務(wù)服務(wù)問題。對(duì)于基層而言，應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)旨在緩解基層行政負(fù)擔(dān)重，這些問題占3.88%。在“上面千條線、下面一根針”的治理結(jié)構(gòu)下，基層既需要承接各個(gè)條線部門的任務(wù)部署，又需要直面群眾的民生訴求。（肖濱：《基層治理：何種結(jié)構(gòu)性困境？根源何在？》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2023年第1期。）

在“高效處置一件事”方面，應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)解決問題覆蓋城市運(yùn)行管理的諸多領(lǐng)域，包括智慧社區(qū)（16.50%）、智慧城管（14.56%）、智慧環(huán)保（8.73%）、智慧安防（8.73%）和智能交通（20.39%）。在智慧社區(qū)領(lǐng)域，社區(qū)治理底數(shù)不清、社區(qū)重點(diǎn)人群保障難比例最高，均達(dá)到6.80%。作為城市治理的“最后一公里”，社區(qū)存在數(shù)據(jù)質(zhì)量差、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以有效賦能基層治理要素清晰化，（陳天祥、黃揚(yáng)、張志、劉紅波：《全要素清晰化：數(shù)據(jù)賦能基層治理的內(nèi)在機(jī)制——蘇州市姑蘇區(qū)“城運(yùn)平臺(tái)”建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2023年第6期。）這一數(shù)據(jù)治理能力的薄弱加之老年人數(shù)量上升與需求多樣化趨勢(shì)，使得社區(qū)在保障重點(diǎn)人群上面臨挑戰(zhàn)。在智慧城管領(lǐng)域，存在城市治理盲區(qū)、城市治理疊區(qū)和市場(chǎng)監(jiān)管盲區(qū)問題，分別占5.83%、4.85%和3.88%。在智慧環(huán)保領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管難（4.85%）是最突出的問題，重要原因在于傳統(tǒng)人工監(jiān)管方式效率低下，實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管的智能分析手段缺乏。（李娜：《生態(tài)環(huán)境監(jiān)管應(yīng)由“碎片化”走向“系統(tǒng)化”》，《人民論壇》，2019年第2期。）在智慧安防領(lǐng)域，應(yīng)用場(chǎng)景主要解決了城市防臺(tái)防汛難（1.94%）、城市安全消防難（2.91%）、密集空間風(fēng)險(xiǎn)大（2.91%）、玻璃幕墻監(jiān)管難（0.97%），這反映出在“烏卡時(shí)代”和高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，風(fēng)險(xiǎn)治理已成為了常態(tài)或非常態(tài)化的城市治理重要內(nèi)容。（陳振明：《“烏卡時(shí)代”公共治理的實(shí)踐變化與模式重構(gòu)——有效應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理挑戰(zhàn)》，《東南學(xué)術(shù)》，2023年第6期。）在智能交通領(lǐng)域，主要包括車位利用效率低（4.85%）、道路安全隱患大（4.85%）、道路擁堵頻次高（3.88%）、車輛違法取證難（2.91%）、公交晚點(diǎn)頻次高（2.91%）、交通應(yīng)急反應(yīng)慢（0.97%）。隨著城市車輛數(shù)量的增加，停車資源緊張及車位管理效率低下成為普遍現(xiàn)象，同時(shí)車輛違法行為頻發(fā)和智能交通系統(tǒng)缺乏，加大了交通管理的壓力。

（二）超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的技術(shù)應(yīng)用

1.建設(shè)主體類別

對(duì)于超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)主體類別的分析發(fā)現(xiàn)，市級(jí)是最積極的應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)層級(jí)，占51.45%，區(qū)縣級(jí)次之，占39.81%；兩級(jí)政府的應(yīng)用場(chǎng)景案例加起來占到九成（見表2）。從我國(guó)政府的縱向治理邏輯來看，市域政府扮演著“樞紐型”功能，是行政體系中接近基層的中間樞紐，這一層級(jí)具備的數(shù)據(jù)資源和場(chǎng)景應(yīng)用優(yōu)勢(shì)，使得市級(jí)層面的數(shù)字技術(shù)場(chǎng)景應(yīng)用最為廣泛；而基層政府承擔(dān)“回應(yīng)型”功能，是頂層設(shè)計(jì)的維護(hù)者和實(shí)施者，治理資源配置相對(duì)不足，主導(dǎo)開展應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的比例較小。（趙娟、孟天廣：《數(shù)字政府的縱向治理邏輯：分層體系與協(xié)同治理》，《學(xué)海》，2021年第2期。）樣本案例集中于市、區(qū)縣兩級(jí)，也折射出數(shù)字化轉(zhuǎn)型自上而下的統(tǒng)籌推進(jìn)思路，這有利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)用場(chǎng)景多地復(fù)用、發(fā)揮技術(shù)實(shí)施的規(guī)模效應(yīng)，降低應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)成本與協(xié)調(diào)難度。街鎮(zhèn)（7.77%）、村社（0.97%）兩級(jí)的應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)主要發(fā)生在北京、上海等直轄市，這些城市的基層政府資源和財(cái)力相對(duì)于其他城市更為充足?？傮w而言，四個(gè)層級(jí)建設(shè)主體覆蓋政企協(xié)同、智庫參與和市民合供，體現(xiàn)了超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同治理進(jìn)路。

政企協(xié)同是應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)最主要的主體類別，占比高達(dá)67.96%，主要發(fā)生在市（34.95%）和區(qū)縣（30.1%）行政層級(jí)。正如Pfeffer和Salancik提出的資源依賴?yán)碚搹?qiáng)調(diào)，所有組織都依賴其他組織提供的重要資源來尋求發(fā)展。（Pfeffer J.， Salancik G.， "External Control of Organizations—Resource Dependence Perspective， "Organizational Behavior 2. London： Routledge， 2015， pp.355-370.）在城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)過程中，政府自身缺乏技術(shù)資源，對(duì)擁有技術(shù)權(quán)力的市場(chǎng)主體產(chǎn)生技術(shù)依賴，而市場(chǎng)主體同樣需要借助應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)拓展，政企之間形成了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合作關(guān)系。（王英偉：《技術(shù)權(quán)力、政企依賴與城市智能治理平臺(tái)建構(gòu)模式選擇——基于城市大腦的比較分析》，《電子政務(wù)》，2023年第4期。）除了政府和企業(yè)的直接合作，北京海淀等地形成了“平臺(tái)公司+產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”的應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)模式，由一個(gè)平臺(tái)公司負(fù)責(zé)總包與集成，眾多科技企業(yè)組成的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟負(fù)責(zé)場(chǎng)景的具體開發(fā)。

市民合供已成為應(yīng)用建設(shè)的重要推動(dòng)者，占比26.21%。與僅僅接受和消費(fèi)產(chǎn)品的被動(dòng)客戶主義（Passive Clientelism）不同，（Lember V.， Brandsen T.， Tnurist P.， “The Potential Impacts of Digital Technologies on Co-production and Co-creation”， Public Management Review， Vol.21， no.11（November 2019）， pp. 1665-1686.）市民正在主動(dòng)參與城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)。合供包括共同規(guī)劃（Co-planning）、共同設(shè)計(jì)（Co-design）、共同管理（Co-management）、共同交付（Co-delivery）和共同評(píng)估（Co-assessment）多個(gè)階段，直接影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型的效果。（Scupola A.， Mergel I.， “Co-production in Digital Transformation of Public Administration and Public Value Creation： The Case of Denmark”， Government Information Quarterly， Vol.39， no.1（January 2022），DOI：10.1016/j.giq.2021.101650.）（張阿城、吳建南：《政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果因何不同：基于上?！耙痪W(wǎng)通辦”的定性比較分析》，《電子政務(wù)》，2023年第8期。）從27個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景來看，市民參與合供的方式包括通過“隨手拍”功能充當(dāng)城市問題的“報(bào)告者”、參與垃圾分類、共享單車管理、市民滿意度評(píng)價(jià)、政務(wù)服務(wù)投訴建議等，主要集中于共同管理和共同評(píng)估環(huán)節(jié)，這也反映出當(dāng)前市民合供的廣度有待進(jìn)一步拓展。

城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)中智庫參與相對(duì)較少，僅占5.82%，其中在市級(jí)和區(qū)縣級(jí)均占2.91%。具備知識(shí)和人才資源的智庫能夠發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，與政府和企業(yè)協(xié)同推進(jìn)應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)；通過發(fā)揮組織化資源優(yōu)勢(shì)能夠鏈接政府、市場(chǎng)和市民，并可以發(fā)揮應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的監(jiān)督作用。（孟天廣：《數(shù)字治理生態(tài)：數(shù)字政府的理論迭代與模型演化》，《政治學(xué)研究》，2022年第5期。）從6個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景來看，北京海淀區(qū)專門建立了“城市大腦”研究院，為本區(qū)應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)提供智力支撐；此外高校也參與到部分應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)，如浙江大學(xué)參與的杭州市“便捷泊車”場(chǎng)景、山東大學(xué)參與的濟(jì)南市“交通大腦”場(chǎng)景等。

2.客觀技術(shù)類型

客觀技術(shù)是城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的基礎(chǔ)。通過對(duì)應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)客觀技術(shù)類型的分析發(fā)現(xiàn)，應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)中應(yīng)用的數(shù)字技術(shù)呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，聚焦于人工智能分析、物聯(lián)感知監(jiān)測(cè)（見圖3）。（上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院課題組：《中國(guó)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)藍(lán)皮書（案例庫）》，2023年10月29日，https：//mp.weixin.qq.com/s/wCs1BI2V7dc7xUWUHdMp1A。）人工智能技術(shù)比例最高，超過一半的應(yīng)用場(chǎng)景都使用了人工智能技術(shù)。人工智能是通過接收輸入數(shù)據(jù)，根據(jù)顯性或隱性目標(biāo)推斷出如何生成輸出的系統(tǒng)，其具備自我學(xué)習(xí)和優(yōu)化、自動(dòng)化執(zhí)行、智能決策支持、預(yù)測(cè)與趨勢(shì)分析等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，（OECD：《Recommendation of the Council on Artificial Intelligence》，2024年5月2日， https：//www.wita.org/atp-research/oecd-ai/，2024年10月29日。）能夠廣泛用于城市治理眾多領(lǐng)域的諸多應(yīng)用場(chǎng)景。物聯(lián)網(wǎng)、攝像頭和視頻監(jiān)控、大數(shù)據(jù)、傳感器、5G、云計(jì)算等技術(shù)在應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)中的使用相對(duì)較多，使用頻數(shù)均超過了10次，在特定應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)中具有重要作用?？傮w而言，上述使用頻數(shù)較高的客觀技術(shù)類型主要集中于新一代信息技術(shù)，新一代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了信息采集、傳輸、處理和應(yīng)用之間的統(tǒng)一，表現(xiàn)為“云、網(wǎng)、端、臺(tái)”結(jié)構(gòu)，（王如玉、梁琦、李廣乾：《虛擬集聚：新一代信息技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合的空間組織新形態(tài)》，《管理世界》，2018年第2期。）相較于傳統(tǒng)數(shù)字技術(shù)，新一代信息技術(shù)能夠更好支撐城市運(yùn)行管理和政務(wù)服務(wù)供給，這也體現(xiàn)出政府創(chuàng)新中的技術(shù)創(chuàng)新（Technological innovation），即對(duì)組織的技術(shù)系統(tǒng)進(jìn)行改造和更新。（吳建南、陳子韜、李哲、張阿城：《基于“創(chuàng)新-理念”框架的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型——以上海市為例》，《治理研究》，2021年第6期。）

3.技術(shù)應(yīng)用方式

城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的技術(shù)應(yīng)用方式包括基礎(chǔ)設(shè)施層、功能層和應(yīng)用層（見圖4）。（上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院課題組：《中國(guó)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)藍(lán)皮書（案例庫）》，2023年10月29日，https：//mp.weixin.qq.com/s/wCs1BI2V7dc7xUWUHdMp1A。）首先，基礎(chǔ)設(shè)施層旨在為城市治理中的數(shù)據(jù)處理和應(yīng)用運(yùn)行提供基礎(chǔ)條件，（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部：《城市數(shù)字公共基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)體系》，2024年10月25日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202411/content_6984542.htm。）通過對(duì)103個(gè)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景的技術(shù)歸類，現(xiàn)有的客觀技術(shù)主要類屬于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、算力基礎(chǔ)設(shè)施、感知基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)字底座等。其次，功能層圍繞城市治理問題解決的各個(gè)環(huán)節(jié)展開。一是問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，通過紅外線、傳感器、視頻監(jiān)控、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)識(shí)別城市治理中的潛在問題，尤其是引入人工智能技術(shù)后，能夠通過圖像識(shí)別、語音識(shí)別等，對(duì)“高空拋物”“歷史建筑保護(hù)”“噪音監(jiān)管”等人力監(jiān)管盲區(qū)的場(chǎng)景進(jìn)行自動(dòng)監(jiān)測(cè)；二是問題呈現(xiàn)環(huán)節(jié)，通過VR、小程序、APP、城運(yùn)大屏等方式將發(fā)現(xiàn)的問題可視化呈現(xiàn)，便于城市管理者直觀了解問題性質(zhì)和分布情況；三是分析決策環(huán)節(jié)，運(yùn)用目標(biāo)識(shí)別、視頻分析、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)對(duì)城市問題進(jìn)行分析，推動(dòng)過去憑直覺和經(jīng)驗(yàn)的決策方式轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智能決策，更好服務(wù)于不確定性情境的決策需求；（文宏、王晟：《邁向超大城市敏捷治理：基于全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的視角》，《電子政務(wù)》，2024年第7期。）四是問題處置環(huán)節(jié)，運(yùn)用無人機(jī)、RPA、GPS、遠(yuǎn)程視頻、智能巡檢機(jī)器人等技術(shù)，輔助或代替?zhèn)鹘y(tǒng)基層官僚的人工處置，提升城市問題處置的效率；最后，應(yīng)用層直接面向城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體場(chǎng)景，涉及智慧政務(wù)、智慧社區(qū)、智慧城管、智慧環(huán)保、智慧安防、智慧交通等領(lǐng)域。上述分析表明，應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的技術(shù)應(yīng)用方式并不局限于單一技術(shù)嵌入，而是不同功能的多樣化技術(shù)進(jìn)行協(xié)同組合，為城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的不同層面、各個(gè)環(huán)節(jié)提供綜合性技術(shù)解決方案。

（三）超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的績(jī)效改進(jìn)

在103個(gè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)過程中，多元利益相關(guān)者通過協(xié)作與創(chuàng)新，將客觀技術(shù)類型轉(zhuǎn)化為適應(yīng)城市治理需求的具體應(yīng)用方式，旨在實(shí)現(xiàn)回應(yīng)與解決現(xiàn)實(shí)問題的績(jī)效改進(jìn)目標(biāo)。分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的績(jī)效改進(jìn)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.經(jīng)濟(jì)性層面。經(jīng)濟(jì)性是成本標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)在滿足預(yù)期達(dá)到目標(biāo)的水平下使支出盡可能最小。（徐建中、夏杰、呂希琛、鄒浩：《基于“4E”原則的我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)框架構(gòu)建》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》，2013年第3期。）部分應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)減少了利益相關(guān)者的成本投入。在時(shí)間成本上，包括政府側(cè)時(shí)間投入的降低，其中一個(gè)例子是成都市新津區(qū)“報(bào)表通”場(chǎng)景，通過報(bào)表平臺(tái)直接勾選字段即可一鍵生成報(bào)表，基層人員每周節(jié)省了10小時(shí)以上的填表時(shí)間；（馬太平、吳建南：《數(shù)字化協(xié)同：基層減負(fù)增能的策略選擇——基于C市X區(qū)“報(bào)表通”的個(gè)案研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，知網(wǎng)首發(fā)時(shí)間：2024-11-04。）推動(dòng)用戶側(cè)時(shí)間成本的節(jié)省，例如，深圳市“巴士集團(tuán)智慧公交OD項(xiàng)目”場(chǎng)景，通過自主學(xué)習(xí)客流規(guī)律，自動(dòng)優(yōu)化大站快車線方案，為80%的乘客節(jié)省20%的通勤時(shí)間。經(jīng)濟(jì)性還可以用更少的人力資源來衡量，這在天津市葛沽鎮(zhèn)“葛事通”綜合智治平臺(tái)場(chǎng)景有所體現(xiàn)，通過攝像頭的智能識(shí)別代替人工巡邏、工單處置自動(dòng)化派單代替人工派單，節(jié)約了人力成本近三分之一。與此同時(shí)，部分應(yīng)用場(chǎng)景還實(shí)現(xiàn)了運(yùn)維成本的降低，例如西安市西咸新區(qū)“消防智能接處警系統(tǒng)”采用模塊化設(shè)計(jì)，減少后期系統(tǒng)升級(jí)成本；哈爾濱市搭建的“智慧公路管控服務(wù)平臺(tái)”場(chǎng)景，使基礎(chǔ)設(shè)施平均維護(hù)成本節(jié)約20%。

2.效率性層面。效率性是生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)，表示單位投入帶來的直接產(chǎn)出。（吳建南：《公共部門績(jī)效評(píng)估：理論與實(shí)踐》，《中國(guó)科學(xué)基金》，2009年第3期。）部分應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)實(shí)現(xiàn)了城市運(yùn)行管理或公共服務(wù)供給的自動(dòng)化，改變了傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程，協(xié)同推動(dòng)城市治理的效率提升。例如，上海市浦東新區(qū)“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”場(chǎng)景，通過481個(gè)高清視頻探頭和20輛智能街巡車的部署，實(shí)現(xiàn)城市問題自動(dòng)上報(bào)和高效取證，案件處置效率提升90%以上；天津市河西區(qū)通過搭建“陽光食品平臺(tái)”場(chǎng)景，覆蓋不同業(yè)態(tài)餐飲單位并實(shí)現(xiàn)AI智能識(shí)別抓拍違規(guī)行為，執(zhí)法人員巡查效率由先前“以小時(shí)計(jì)”提速為“以分鐘計(jì)”；“穗智管”建筑廢棄物運(yùn)輸車輛綜合治理場(chǎng)景中，對(duì)超載、超速和淤泥撒漏等違法行為自動(dòng)分析預(yù)警并進(jìn)行線索推送，支撐城管、交警、住建等部門聯(lián)合執(zhí)法，建筑廢棄物運(yùn)輸車合法收運(yùn)率達(dá)99%，業(yè)務(wù)協(xié)同處置有效性提升。

3.效果性層面。效果性即質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，用于衡量服務(wù)質(zhì)量及是否達(dá)到了預(yù)期目的。②依據(jù)103個(gè)場(chǎng)景的分析發(fā)現(xiàn)，效果性主要體現(xiàn)在市民和企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)。就市民服務(wù)而言，例如廣州市越秀區(qū)打造政務(wù)私聊機(jī)器人“艾小越”，市民通過微信掃碼添加“艾小越”即可直接進(jìn)行咨詢和辦事；市民服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)還體現(xiàn)在行政負(fù)擔(dān)的降低，其中一個(gè)案例是廣州市番禺區(qū)5G+VR“政務(wù)曉屋”，通過布設(shè)250臺(tái)“政務(wù)曉屋”，配置173個(gè)云坐席提供遠(yuǎn)程服務(wù)，實(shí)現(xiàn)2676個(gè)省市跨域通辦事項(xiàng)可到任意一個(gè)“政務(wù)曉屋”辦理，降低了市民跨域辦理的通勤距離和時(shí)間成本。就企業(yè)服務(wù)而言，在杭州市“親清在線·政策超市”場(chǎng)景中，首創(chuàng)集政策精準(zhǔn)推送、免審即享、直達(dá)秒兌等于一體的惠企政策全生命周期增值服務(wù)，兌現(xiàn)企業(yè)達(dá)61萬余家，有效提升了市場(chǎng)主體的獲得感。

4.公平性層面。公平性即公平標(biāo)準(zhǔn)，指機(jī)會(huì)、效果和努力在社會(huì)群體中的合理分配程度。在部分應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)中，注重公共服務(wù)供給在不同社會(huì)群體中的分配，尤其是對(duì)于弱勢(shì)群體的保障。例如，重慶市“救助通”場(chǎng)景為低保戶和特困戶辦理社會(huì)救助事項(xiàng)提供了全流程的線上服務(wù)，已對(duì)符合條件的1.7萬人給予保障，促進(jìn)社會(huì)公平和福祉的提升；濟(jì)南市歷下區(qū)“親情E聯(lián)”場(chǎng)景實(shí)現(xiàn)了對(duì)全區(qū)2315戶老人全天候遠(yuǎn)程看護(hù)，平均每月救助2.1例；南京市江寧區(qū)“智慧養(yǎng)老”場(chǎng)景，通過智能呼叫平臺(tái)、煙霧報(bào)警設(shè)施、智能手環(huán)等部署，實(shí)現(xiàn)了對(duì)高齡獨(dú)居老人的生活照料與安全保障。

五、結(jié)語

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，打造亮點(diǎn)應(yīng)用場(chǎng)景是城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效的“最有感”體現(xiàn)。本文基于技術(shù)執(zhí)行框架并結(jié)合數(shù)字化轉(zhuǎn)型情境，構(gòu)建了“問題面向-技術(shù)應(yīng)用-績(jī)效改進(jìn)”的分析框架，對(duì)《中國(guó)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)藍(lán)皮書》中的103個(gè)案例進(jìn)行內(nèi)容分析，探究中國(guó)超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)面向的現(xiàn)實(shí)問題、技術(shù)應(yīng)用的特征和建設(shè)績(jī)效狀況。研究發(fā)現(xiàn)：（1）應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)解決的現(xiàn)實(shí)問題包括“高效辦成一件事”和“高效處置一件事”維度，智慧政務(wù)、智能交通、智慧社區(qū)與智慧城管是主要領(lǐng)域，智慧環(huán)保、智慧安防相對(duì)較少；（2）政企協(xié)同是應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)中廣泛采取的合作方式，市民合供和智庫參與的重要性在逐步提升；客觀技術(shù)類型呈現(xiàn)多樣化應(yīng)用趨勢(shì)，主要集中在新一代信息技術(shù)，尤其是人工智能、物聯(lián)感知監(jiān)測(cè)技術(shù)；技術(shù)應(yīng)用方式覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施層、功能層和應(yīng)用層，其中功能層圍繞城市治理的問題發(fā)現(xiàn)、問題呈現(xiàn)、分析決策和問題處置環(huán)節(jié)，注重發(fā)揮不同技術(shù)組合效應(yīng)提供綜合性解決方案；（3）應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性四個(gè)維度實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市治理問題的績(jī)效改進(jìn)。本研究將城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型由宏觀建設(shè)內(nèi)容探討拓展至微觀應(yīng)用場(chǎng)景分析，為深入理解應(yīng)用場(chǎng)景的運(yùn)行過程提供了依據(jù)；同時(shí)，本文基于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的情境性特征，對(duì)技術(shù)執(zhí)行框架進(jìn)行修正，構(gòu)建的“問題面向-技術(shù)應(yīng)用-績(jī)效改進(jìn)”理論框架，不僅彌合了技術(shù)執(zhí)行框架在數(shù)字化轉(zhuǎn)型情境下的解釋力局限，而且為分析城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)提供了基本方法論。

本文還存在局限性和進(jìn)一步研究空間，選取的案例為21個(gè)超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景，未來需要抽樣納入大城市、中等城市和小城市等應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行研究，比較不同城市規(guī)模下應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的差異。本文僅依據(jù)網(wǎng)絡(luò)檢索的二手資料對(duì)應(yīng)用場(chǎng)景案例進(jìn)行內(nèi)容分析，未來需要進(jìn)一步開展實(shí)地調(diào)研，實(shí)現(xiàn)對(duì)超特大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)案例的縱貫研究。與此同時(shí)，本文從問題面向、技術(shù)應(yīng)用和績(jī)效改進(jìn)出發(fā)，對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)進(jìn)行了整體層面的描述性分析，未來需要運(yùn)用縱向單案例研究法，深入探究問題面向、技術(shù)應(yīng)用和績(jī)效改進(jìn)等要素之間的互動(dòng)或嵌入關(guān)系。

（責(zé)任編輯：張 震）

收稿日期：2024-11-09

作者簡(jiǎn)介：吳建南，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)、講席教授，上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院常務(wù)副院長(zhǎng)；馬太平，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生；張阿城，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“特大城市社會(huì)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機(jī)制與優(yōu)化路徑研究”（編號(hào)：21amp;ZD162）；國(guó)家自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目“面向政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的‘?dāng)?shù)字治理能力’：概念測(cè)度、成效機(jī)理與提升路徑”（編號(hào)：72404103）；國(guó)家資助博士后研究人員計(jì)劃“數(shù)字治理能力驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)成效提升的機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑研究”（編號(hào)：GZC20240570）。