文章編號(hào)：1001-2397（2025）01-0025-16

摘" 要：

我國(guó)耕地保護(hù)存在耕地面積持續(xù)遞減、地力嚴(yán)重退化、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)嚴(yán)峻等突出問題，其核心原因在于，違法成本過低、激勵(lì)機(jī)制不足及制度體系邏輯失衡。《耕地保護(hù)法（草案）》（征求意見稿）第70條規(guī)定的懲罰性賠償制度具有推進(jìn)耕地?fù)p害賠償均衡化、貫徹最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策、構(gòu)筑耕地保護(hù)多元共治機(jī)制的整合功能，是破解耕地保護(hù)實(shí)踐困境的有效方案。但懲罰性賠償非屬常態(tài)責(zé)任形式，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度的法律化應(yīng)從主、客觀方面作出嚴(yán)格限制。在責(zé)任構(gòu)成方面，行為要件宜為違反法律規(guī)定而非違反國(guó)家規(guī)定，過錯(cuò)要件宜限于故意而不含重大過失，因果要件宜采證明責(zé)任正置而非倒置，結(jié)果要件宜限于造成嚴(yán)重后果而非情節(jié)嚴(yán)重。在數(shù)額認(rèn)定方面，懲罰數(shù)額計(jì)算模式宜采單一倍率限制模式，懲罰基準(zhǔn)應(yīng)以受害人實(shí)際損失數(shù)額但不含精神損害賠償金為據(jù)，懲罰倍數(shù)宜限定為二倍以下，量定因素可綜合考慮罰款或罰金。

關(guān)鍵詞：

耕地保護(hù)法；懲罰性賠償；土地管理法；法律責(zé)任；糧食安全

中圖分類號(hào)：DF45" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.01.03" 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

收稿日期：2024-08-13

修回日期：2024-12-20

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“公私法交融視域下生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償制度的解構(gòu)與續(xù)造研究”（22CFX042）

作者簡(jiǎn)介：

劉玖林（1991—），男，四川儀隴人，重慶大學(xué)法學(xué)院助理研究員，法學(xué)博士。

目" 次

一、引言

二、現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的運(yùn)行實(shí)效及主要原因

三、懲罰性賠償制度破解耕地保護(hù)實(shí)踐困境的功能意義

四、耕地保護(hù)法引入懲罰性賠償制度的特殊考量

五、耕地保護(hù)法規(guī)定懲罰性賠償制度的路徑構(gòu)想

六、結(jié)語

一、引言

2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)守耕地紅線，嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理?！?/p>

《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行 習(xí)近平發(fā)表重要講話 李強(qiáng)作總結(jié)講話 趙樂際王滬寧蔡奇丁薛祥李希出席會(huì)議》，載《人民日?qǐng)?bào)》2024年12月13日，第1版。

耕地事關(guān)人類社會(huì)永續(xù)發(fā)展，是保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)環(huán)境安全的根本依托。耕地保護(hù)歷來屬于土地法治建設(shè)的核心議題，健全耕地保護(hù)制度既是構(gòu)建我國(guó)土地善治體系的重要組成部分，也是關(guān)系我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。作為十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的第一類項(xiàng)目

參見《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃（共130件

）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2023年9月8日，第4版。

，制定耕地保護(hù)法對(duì)于推進(jìn)耕地治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。參見孫憲忠：《制定耕地保護(hù)法的緊迫性和立法建議》，載《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》2022年第3期，第1頁。面對(duì)嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)，2022年9月5日公布的《耕地保護(hù)法（草案）》（征求意見稿）第70條第1款后段規(guī)定：“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染耕地造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償。”超越懲罰是法律文明發(fā)展的基本方向

參見劉長(zhǎng)興：《超越懲罰：環(huán)境法律責(zé)任的體系重整》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第1期，第189頁。，填補(bǔ)被害人所受損害系侵權(quán)責(zé)任法的最高指導(dǎo)原則。耕地保護(hù)法引入懲罰性賠償制度是否必要及妥洽，相應(yīng)的懲罰性賠償制度規(guī)范設(shè)計(jì)是否科學(xué)及完備，則是耕地保護(hù)法制定過程中應(yīng)予審慎思考的重大立法問題。

回顧既有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究主要從權(quán)利義務(wù)視角探討耕地之上的法權(quán)結(jié)構(gòu)，試圖織密耕地保護(hù)各方的法定義務(wù)。法律責(zé)任同為法學(xué)的基本范疇和法律強(qiáng)制力的實(shí)質(zhì)所在，但學(xué)界基于責(zé)任視角就耕地保護(hù)制度展開的分析論證總體偏少。個(gè)別研究對(duì)耕地保護(hù)法律責(zé)任有過專文探討，但或是側(cè)重公法責(zé)任而未及私法責(zé)任

參見孫佑海、孔垂鵬：《耕地保護(hù)黨政同責(zé)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和立法表達(dá)》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2023年第9期，第6-8頁。，或是注重補(bǔ)償性賠償而輕視懲罰性賠償

參見王洪平：《論破壞耕地的法律責(zé)任— —以〈耕地保護(hù)法（草案）〉（征求意見稿）的修改為重點(diǎn)》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2023年第5期，第149-150頁。，這勢(shì)必難以形成法治賦能耕地保護(hù)的制度合力。本文擬從梳理我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的運(yùn)行實(shí)效及主要成因入手，通過廓清懲罰性賠償制度嵌入耕地保護(hù)法的實(shí)踐效能及耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度法律化的特殊考量，提出耕地保護(hù)法引入懲罰性賠償制度的規(guī)范表述方案，以此襄助耕地保護(hù)法的科學(xué)制定。

二、現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的運(yùn)行實(shí)效及主要原因

耕地保護(hù)法引入懲罰性賠償制度，屬于土地法治中的制度創(chuàng)新。本著立法謙抑的基本理念，如果現(xiàn)行法律制度足以有效調(diào)整社會(huì)關(guān)系，就不必另行創(chuàng)設(shè)新的法律制度。循此而論，檢視現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的運(yùn)行實(shí)效，回溯耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻的制度成因，不僅是踐行科學(xué)立法原則的當(dāng)然之舉，更是揭示懲罰性賠償制度如何賦能耕地保護(hù)的前置步驟。

（一）事實(shí)之維：現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的運(yùn)行實(shí)效

黨的十八大以來實(shí)施的一系列耕地保護(hù)“硬”措施，初步遏制了耕地總量持續(xù)下滑趨勢(shì)，有力回答了“誰來養(yǎng)活中國(guó)”這一世紀(jì)難題。不過，現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的運(yùn)行實(shí)效與耕地“三位一體”保護(hù)的價(jià)值目標(biāo)仍然存有較大差距，中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的耕地保護(hù)任務(wù)依然艱巨。

1.數(shù)量向度：耕地面積持續(xù)遞減

底線思維是治國(guó)理政的基本方略?；谌丝跀?shù)量、糧食畝產(chǎn)與復(fù)種指數(shù)等綜合因素，“十一五”規(guī)劃綱要明確提出耕地保有量保持1.2億公頃（18億畝）。

參見《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，載《人民日?qǐng)?bào)》2006年3月17日，第1版。此后，黨和政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，確保18億畝耕地紅線不被突破。2021年公布的國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年底，我國(guó)耕地面積為12786.19萬公頃（191792.79萬畝）

參見《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（二○二一年八月二十五日）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年8月27日，第17版。，較好實(shí)現(xiàn)了國(guó)務(wù)院確定的2020年耕地保有量不少于18.65億畝的規(guī)劃目標(biāo)。然而，現(xiàn)行耕地?cái)?shù)量保護(hù)制度仍然難以承受守住耕地紅線的重任：一是全國(guó)耕地面積總體遞減。對(duì)比2013年公布的國(guó)土“二調(diào)”數(shù)據(jù)，十年來，全國(guó)耕地面積減少約1.13億畝。

參見《關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)（2023年12月30日）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月31日，第9版。二是人均耕地相對(duì)較少?，F(xiàn)有人均耕地僅為1.4畝，相當(dāng)于世界人均耕地面積的37%左右。

參見中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述學(xué)習(xí)讀本》，人民出版社、中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2023年版，第31頁。三是年度耕地面積減少量并未呈線性下降趨勢(shì)。比對(duì)2010—2019年間自然資源部發(fā)布的相關(guān)資源公報(bào)中所涉耕地?cái)?shù)據(jù)，除2013年度與2018年度全國(guó)耕地面積較上一年度有增加之外，其余年度均呈減少趨勢(shì)，且年度減少耕地面積并未隨著最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的實(shí)施而直線下降。四是永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的儲(chǔ)備數(shù)量不足。七至十等的低等耕地占比22%、數(shù)量達(dá)4.44億畝

參見《2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》，載《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公報(bào)》2020年第4期，第113頁。，由此可知，中高等耕地僅為14.74億畝，嚴(yán)重低于永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于15.46億畝的規(guī)劃目標(biāo)。這就意味著部分低等耕地也會(huì)被劃入永久基本農(nóng)田，那么，“農(nóng)田必須是良田”的目標(biāo)定位必然大打折扣。

參見肖順武、董鵬斌：《中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中耕地保護(hù)制度的體系化》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第6期，第8頁。

2.質(zhì)量向度：耕地地力嚴(yán)重退化

耕地質(zhì)量是“藏糧于地”的重要依托。全國(guó)耕地質(zhì)量平均等級(jí)提升為4.76等

參見《2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》，載《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公報(bào)》2020年第4期，第113頁。，有力地說明了現(xiàn)行耕地質(zhì)量保護(hù)制度對(duì)于維系耕地地力富有成效。不過，耕地質(zhì)量保護(hù)實(shí)踐仍存如下隱患：其一，耕地分布呈現(xiàn)北增南減、西擴(kuò)東縮的空間變化，耕地重心從東南濕熱地區(qū)向西北溫干地區(qū)加速移動(dòng)，自然要素的變化使耕地質(zhì)量整體下降。國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北，降水和積溫等正向因子的急劇變化使耕地用于農(nóng)作物生產(chǎn)的適宜性指數(shù)由0.681下降至0.663，下降幅度達(dá)2.6%。

參見黃海潮、溫良友、孔祥斌、陳文廣、孫曉兵：《中國(guó)耕地空間格局演化對(duì)耕地適宜性的影響及政策啟示》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2021年第2期，第65頁。其二，耕地土壤主要性狀變幅較大，基礎(chǔ)地力有待提高。2021年度國(guó)家耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，耕層厚度淺化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，耕層厚度≤20.0的比例達(dá)到68.2%；耕層土壤容重總體偏高，耕層土壤容重＞1.3g/cm3的比例達(dá)到47.3%；耕層土壤酸化趨勢(shì)加重，耕層土壤pH值≤5.5的占比達(dá)20.9%。

參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部耕地質(zhì)量檢測(cè)保護(hù)中心編著：《國(guó)家耕地質(zhì)量長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告（2021年）》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2022年版，第8、12、26頁。耕地理化性質(zhì)的劣化直接影響作物產(chǎn)量，以致我國(guó)耕地基礎(chǔ)地力貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。

3.生態(tài)向度：耕地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷呈現(xiàn)

生態(tài)良好是保障耕地永續(xù)利用的關(guān)鍵支撐。耕地生態(tài)保護(hù)制度的全面實(shí)施，使土壤污染加重趨勢(shì)得到初步遏制，全國(guó)受污染耕地安全利用率達(dá)到91%以上。

參見趙英民：《國(guó)務(wù)院關(guān)于2023年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報(bào)告— —2024年4月23日在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2024年第3期，第512頁。但是，耕地領(lǐng)域的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)仍需被認(rèn)真對(duì)待：一方面，生態(tài)非友好型生產(chǎn)方式導(dǎo)致耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受損。以2021年為例，我國(guó)化肥單位面積用量達(dá)歐美國(guó)家的2—3倍，農(nóng)藥單位面積用量達(dá)世界平均水平的2.5倍，這不免危及農(nóng)業(yè)生物安全。

參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部耕地質(zhì)量檢測(cè)保護(hù)中心編著：《國(guó)家耕地質(zhì)量長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告（2021年）》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2022年版，第235頁。另一方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中存在失范行為。部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)選址在林地之上，出現(xiàn)“退林還耕”等錯(cuò)誤做法；即便選址為農(nóng)田，建設(shè)中存在大規(guī)?？撤ヌ镩g樹木的極端行為，這不免誘發(fā)新的地質(zhì)災(zāi)害。

（二）規(guī)范之維：耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻的制度成因

耕地保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。雖然

耕地保護(hù)目標(biāo)尚未完全實(shí)現(xiàn)的制度成因復(fù)雜多樣，但可將其歸結(jié)為以下三個(gè)主要方面。

1.加害人視角：現(xiàn)行耕地保護(hù)制度違法成本過低

耕地違法行為不降反升，很大程度上是現(xiàn)行耕地保護(hù)制度違法成本過低所致。首先，雖然耕地刑事責(zé)任最為嚴(yán)厲，但規(guī)制范圍十分有限，構(gòu)成要件極其嚴(yán)苛。刑法現(xiàn)代化的立法趨勢(shì)是輕刑化、出罪化

參見劉艷紅：《犯罪圈均衡化與刑罰輕緩化：輕罪時(shí)代我國(guó)刑事立法發(fā)展方向》，載《中國(guó)刑事法雜志》2024年第1期，第17頁。，司法實(shí)踐中，耕地保護(hù)相關(guān)刑事判決的實(shí)刑比例僅為16%

參見劉銳：《耕地保護(hù)制度建設(shè)的關(guān)鍵是合理配置權(quán)責(zé)》，載《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》2022年第3期，第15頁。，可以看出，耕地刑事責(zé)任的適用尤為慎重。其次，耕地行政責(zé)任快捷高效，但行政處罰責(zé)任方式不夠完整，處罰力度總體偏輕。統(tǒng)觀現(xiàn)行耕地行政罰則，責(zé)任方式缺乏人身罰，規(guī)范類型多屬轉(zhuǎn)致規(guī)范，罰款倍數(shù)尚待法律明確。為減少行政相對(duì)人的異議，受制于處罰法定原則的行政機(jī)關(guān)多會(huì)選擇從輕處罰，如此一來，行政處罰機(jī)制勢(shì)必難以實(shí)現(xiàn)罰當(dāng)其責(zé)。

參見劉長(zhǎng)興：《環(huán)境行政法律責(zé)任的體系化及法典構(gòu)造》，載《政法論叢》2023年第6期，第117頁。最后，耕地民事責(zé)任堅(jiān)守同質(zhì)補(bǔ)償原則，難以實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化的制度目標(biāo)。不是所有受害人都能夠發(fā)現(xiàn)所受損害并愿意提起訴訟，以致加害人并不會(huì)對(duì)其行為后果承擔(dān)全部責(zé)任，這不免激勵(lì)行為人僅承擔(dān)部分責(zé)任，但繼續(xù)實(shí)施有利可圖的不法行為。

參見朱廣新：《懲罰性賠償制度的演進(jìn)與適用》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第3期，第116頁。即便加害行為對(duì)應(yīng)的受害人僅為單一個(gè)人，在損害賠償之訴中能夠貫徹完全賠償原則，但在補(bǔ)償性賠償情形下，加害人極易實(shí)現(xiàn)侵權(quán)成本的外部化。因此，現(xiàn)行耕地保護(hù)制度的違法成本仍顯過低，不利于有效遏制加害人的侵權(quán)動(dòng)機(jī)。

2.受害人視角：現(xiàn)行耕地保護(hù)制度激勵(lì)機(jī)制不足

個(gè)人發(fā)起耕地侵權(quán)訴訟的激勵(lì)機(jī)制尚付闕如，受害人大多怠于維權(quán)或放棄維權(quán)。首先，在行政訴訟和刑事訴訟案件中，耕地被侵權(quán)人往往缺乏直接參與訴訟而請(qǐng)求損害賠償?shù)闹贫韧ǖ溃⑶沂芴幜P法定或罪刑法定原則的約束，行為人極易將罰款或罰金轉(zhuǎn)嫁至社會(huì)外部。其次，在公益訴訟案件中，訴訟實(shí)施模式原則上堅(jiān)持行政公益訴訟優(yōu)先，而寥寥無幾的耕地保護(hù)民事公益訴訟支持的損害賠償金又落入第三方專項(xiàng)基金賬戶

參見張陳果：《環(huán)境民事公益訴訟損害賠償金去向的經(jīng)驗(yàn)歸納與制度構(gòu)建》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第9期，第51頁。，這就使受害人借助公益訴訟實(shí)現(xiàn)私益救濟(jì)變得遙不可及。最后，在私益訴訟案件中，

一方面，受害人的維權(quán)成本通常被視為法治國(guó)家中的一般生活風(fēng)險(xiǎn)而難以訴請(qǐng)對(duì)方承擔(dān)，維權(quán)收益和訴訟成本的落差不免使其放棄訴訟；另一方面，耕地保護(hù)具有公共性特征，受害人在大規(guī)模侵權(quán)中常常抱持觀望態(tài)度，這就不免引發(fā)集體行動(dòng)中的“搭便車”困境。耕地破壞中的受害人多為法律素養(yǎng)相對(duì)欠缺的農(nóng)民，即便受害人系“三權(quán)分置”背景下法律素養(yǎng)相對(duì)較高的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人迫切希望在有限期間內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，這種資本逐利邏輯決定其往往缺乏耕地保護(hù)的行為動(dòng)機(jī)甚至淪為耕地破壞的始作俑者。由是，耕地侵權(quán)中的受害人集體沉默，守法成為一種利益損失，違法變成一種生財(cái)之道，耕地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)窘境形成。

3.國(guó)家視角：現(xiàn)行耕地保護(hù)制度體系邏輯失衡

耕地保護(hù)的任務(wù)依然艱巨，很大程度上緣于現(xiàn)行耕地保護(hù)制度不夠系統(tǒng)完整、實(shí)施機(jī)制不夠長(zhǎng)效嚴(yán)密。其一，從糧食安全戰(zhàn)略舉措來看，“藏糧于地”的法治保障不應(yīng)弱于“藏糧于技”的保護(hù)力度。植物新品種研發(fā)作為“藏糧于技”的具體實(shí)踐，《中華人民共和國(guó)種子法》第72條第3款就故意侵犯植物新品種權(quán)的懲罰性賠償作出了明確規(guī)定。但是，“藏糧于地”的法治保障體系尚未引入懲罰性賠償制度，以致“藏糧于地”與“藏糧于技”的保障力度存有失衡之虞。其二，從耕地“三位一體”的保護(hù)目標(biāo)來看，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量的保護(hù)力度應(yīng)與耕地生態(tài)的保護(hù)強(qiáng)度保持均衡。針對(duì)耕地生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞的情形，人民法院可依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第1232條判定行為人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任。

參見上海市第三中級(jí)人民法院（2023）滬03民初26號(hào)民事判決書；吉林省吉林市中級(jí)人民法院（2022）吉02民初88號(hào)民事判決書。耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量受到嚴(yán)重破壞時(shí)，卻不能判以懲罰性賠償責(zé)任，這未免與耕地“三位一體”的保護(hù)目標(biāo)相互抵牾。其三，從耕地保護(hù)執(zhí)法機(jī)制來看，法律實(shí)施更多是以專項(xiàng)整治的形式展開，這種執(zhí)法模式極易擠兌國(guó)家常規(guī)監(jiān)管資源，助長(zhǎng)行為人的投機(jī)心理。何況，耕地行政主管機(jī)關(guān)與被監(jiān)管對(duì)象在空間分布上本就嚴(yán)重錯(cuò)位。其四，從耕地保護(hù)訴訟實(shí)踐來看，不僅存在權(quán)利主體范圍難以界定、案件事實(shí)難以認(rèn)定等審理難點(diǎn)

參見孫曉勇：《農(nóng)地訴訟案件的審理難點(diǎn)及對(duì)策— —基于12省30縣市區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第4期，第135頁。，而且某種程度上存在“輕民事救濟(jì)而過分倚重行政救濟(jì)”

陳小君、汪君：《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛民事司法困境及其進(jìn)路》，載《學(xué)術(shù)研究》2018年第4期，第44頁。的消極傾向。

總之，現(xiàn)行耕地保護(hù)制度未有效配置民事責(zé)任機(jī)制，難以充分實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)。為堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線，耕地保護(hù)法亟待引入具有提高違法成本、激勵(lì)個(gè)人合理維權(quán)、助益社會(huì)多元共治的懲罰性賠償制度。

三、懲罰性賠償制度破解耕地保護(hù)實(shí)踐困境的功能意義

法治的本質(zhì)是形式法治與實(shí)質(zhì)法治相結(jié)合的“法理之治”。

參見張文顯：《習(xí)近平法治思想的理論體系》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第1期，第8頁。懲罰性賠償屬于準(zhǔn)刑罰

See Kimberly A. Pace， Recalibrating the Scales of Justice through National Punitive Damage Reform， 46 American University Law Review 1573， 1580 （1997）.，一度被視為法律體系中的異物。

See Andrew W. Marrero， Punitive Damages： Why the Monster Thrives， 105 Georgetown Law Journal 767， 782 （2017）.因此，耕地保護(hù)法規(guī)定懲罰性賠償制度，不僅要看該制度能否反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求，更應(yīng)檢視其是否符合法理正當(dāng)邏輯并具備制度整合效能。

（一）懲罰性賠償制度是推進(jìn)耕地?fù)p害賠償均衡化的重要機(jī)制

正義是衡量法律之善的尺度，立法應(yīng)當(dāng)最大限度地實(shí)現(xiàn)正義。耕地保護(hù)法引入懲罰性賠償制度，區(qū)分一般侵權(quán)與故意侵權(quán)的責(zé)任效果，有益于推進(jìn)耕地?fù)p害賠償均衡化。就正義的歷時(shí)性來看，正義之面經(jīng)過了從抽象到具體、理論到實(shí)踐、絕對(duì)到相對(duì)的發(fā)展演替。耕地保護(hù)領(lǐng)域以權(quán)利機(jī)制踐行分配正義，以責(zé)任機(jī)制追求矯正正義，但完全賠償原則的僵化反而使單一的補(bǔ)償性賠償矯正不足，難以達(dá)致責(zé)任基礎(chǔ)與責(zé)任效果的鏡像統(tǒng)一。

參見徐銀波：《論侵權(quán)損害完全賠償原則之緩和》，載《法商研究》2013年第3期，第66-67頁。就正義的共時(shí)性來看，正義意味著同等情形平等對(duì)待，不同情形“比例性”地平等對(duì)待。

參見［德］古斯塔夫·拉德布魯赫：《法哲學(xué)入門》，雷磊譯，商務(wù)印書館2019年版，第172頁。顯然，故意侵權(quán)與一般侵權(quán)難謂同等情形，若法律不加區(qū)分地平等對(duì)待，無異于放縱加害人繼續(xù)從事“以小博大”的違法行為。懲罰性賠償制度遵循相稱性原則

See Morris J. Fish， An Eye for an Eye： Proportionality as a Moral Principle of Punishment， 28 Oxford Journal of Legal Studies 57， 68 （2008）.，賠償數(shù)額基于主、客觀要素綜合而定。在耕地保護(hù)領(lǐng)域引入懲罰性賠償制度，一方面，突破全有或全無的極端思維定式，有利于耕地侵權(quán)糾紛的公平、有效解決；另一方面，承認(rèn)知識(shí)的相對(duì)條件性，有利于彌合公私法嚴(yán)格分立形成的制度間隙，增進(jìn)法律適用效果的可接受度。

（二）懲罰性賠償制度是貫徹最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的有力路徑

政治意志仰賴法律文本的規(guī)范表達(dá)，立法活動(dòng)服務(wù)于國(guó)家重大戰(zhàn)略需要。懲罰性賠償制度嵌入耕地保護(hù)法具有深層次的政治考量，因應(yīng)我國(guó)健全最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的實(shí)踐訴求。一方面，耕地保護(hù)領(lǐng)域適用懲罰性賠償制度，在習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述中能夠?qū)ふ业接辛Φ睦碚撘罁?jù)

例如，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要采取‘長(zhǎng)牙齒’的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。”參見習(xí)近平：《堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重 舉全黨全社會(huì)之力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興》，載《求是》2022年第7期，第10頁。；另一方面，耕地保護(hù)領(lǐng)域適用懲罰性賠償制度，在國(guó)家重要政治文本中能夠?qū)ふ业较鄳?yīng)的規(guī)范淵源。

例如，2024年中央一號(hào)文件明確要求：“嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度。”參見《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見（2024年1月1日）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2024年2月4日，第1版。由此可見，耕地保護(hù)乃“國(guó)之大者”，堅(jiān)持“嚴(yán)”的主基調(diào)是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中耕地保護(hù)制度的突出標(biāo)識(shí)。最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的法律化，離不開嚴(yán)厲的法律責(zé)任機(jī)制及嚴(yán)密的法律制度體系。刑事責(zé)任與行政責(zé)任最為嚴(yán)厲，但耕地保護(hù)刑事司法存在過度謙抑、行政執(zhí)法呈現(xiàn)“寬松軟”特點(diǎn)，因而最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策亟待系統(tǒng)嚴(yán)密的民事責(zé)任加以策應(yīng)。然而，補(bǔ)償性賠償未能充分考量耕地資源的“自然壟斷性”

甘藏春：《土地正義：從傳統(tǒng)土地法到現(xiàn)代土地法》，商務(wù)印書館2021年版，第461頁。，忽視維權(quán)行動(dòng)的社會(huì)成本分擔(dān)問題，以致總體上存在賠償不足等制度缺憾。

See Robert D. Cooter， Punitive Damages for Deterrence： When and How Much， 40 Alabama Law Review 1143， 1178 （1989）.考慮到社會(huì)在任何時(shí)候都不可能只依靠某一項(xiàng)制度，而是需要建構(gòu)一套彼此制約、相互補(bǔ)充的制度，故立法者應(yīng)盡可能使責(zé)任機(jī)制多樣化。懲罰性賠償具有特別威懾和一般威懾雙重預(yù)防功能

See Steven R. Salbu， Developing Rational Punitive Damages Policies： Beyond the Constitution， 49 Florida Law Review 247， 268 （1997）.，能夠有效嚇阻

違法者或其他人從事類似違法活動(dòng)，因此，懲罰性賠償制度是貫徹最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的有力路徑。

（三）懲罰性賠償制度是構(gòu)筑耕地保護(hù)多元共治機(jī)制的關(guān)鍵支撐

個(gè)人是耕地保護(hù)的原發(fā)性力量，懲罰性賠償制度能夠激發(fā)各個(gè)主體的主動(dòng)性。雖然威懾為耕地保護(hù)領(lǐng)域適用懲罰性賠償制度提供了強(qiáng)有力論據(jù)，但僅僅基于威懾的正當(dāng)性論證和有效性闡釋，仍然存在潛在危險(xiǎn)。若想有效證成懲罰性賠償制度擴(kuò)及耕地保護(hù)領(lǐng)域的正當(dāng)性，還需要指出功利主義導(dǎo)向的懲罰性賠償不致遮蔽人之“主體性的意識(shí)”

［日］川島武宜：《現(xiàn)代化與法》，申政武等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第53頁。。我國(guó)耕地總量少，質(zhì)量總體不高，后備資源不足，耕地亂象仍屢禁不止。嚴(yán)重?zé)o視人類福祉的耕地破壞行為自然應(yīng)當(dāng)屬于絕對(duì)禁止的行為類型，對(duì)其施以懲罰性賠償，不但能夠“為人們提供放棄違法活動(dòng)的動(dòng)機(jī)”

［英］哈特：《法律的概念》（第3版），許家馨、李冠宜譯，法律出版社2018年版，第79頁。，而且有益于促成“一般的善”與“個(gè)人的善”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

參見［英］約翰·奧斯?。骸斗ɡ韺W(xué)的范圍》，劉星譯，北京大學(xué)出版社2013年版，第138-140頁。懲罰性賠償具有解決社會(huì)失范問題的秩序整合功能

參見江帆、朱戰(zhàn)威：《懲罰性賠償：規(guī)范演進(jìn)、社會(huì)機(jī)理與未來趨勢(shì)》，載《學(xué)術(shù)論壇》2019年第3期，第65頁。，能夠?yàn)樗饺藚⑴c法律執(zhí)行提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

See Marc Galanter amp; David Luban， Poetic Justice： Punitive Damages and Legal Pluralism， 42 American University Law Review 1393， 1451 （1993）.，刺激公民個(gè)人自覺扮演“私人總檢察官”

Rosemary A. Jackovic， Remedial Activism： Judicial Bargaining with Punitive Damage Awards， 19 Loyola of Los Angeles Law Review 941， 961 （1986）.。長(zhǎng)期以來，我國(guó)耕地保護(hù)存在過分注重行政管理，忽視經(jīng)濟(jì)手段等問題。

參見黃忠：《邁向均衡：我國(guó)耕地保護(hù)制度完善研究》，載《學(xué)術(shù)界》2020年第2期，第127頁；吳昭軍、孟鵬、王玉：《公共役權(quán)視角下耕地管制的法權(quán)基礎(chǔ)與制度完善》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2023年第1期，第35頁。然而，耕地侵權(quán)法律關(guān)系復(fù)雜多樣，侵權(quán)損害后果常常難以準(zhǔn)確評(píng)估。

See Mihály Kurucz， Land Protection， Property Rights and Environmental Preferences （Land Use Control and Land Development）， 8 Connecticut Journal of International Law 467， 485 （1993）.懲罰性賠償制度拓展至耕地保護(hù)領(lǐng)域，既能正向激勵(lì)受害人增加訴訟成本投入，也能反向激勵(lì)潛在違法者主動(dòng)增加風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防投入。據(jù)此，懲罰性賠償與行政管理一道形成耕地保護(hù)領(lǐng)域“公私合作”的多元共治機(jī)制，有益于推進(jìn)行政主導(dǎo)型耕地保護(hù)模式邁向內(nèi)生動(dòng)力型耕地保護(hù)模式。

參見陳小君：《民法典時(shí)代土地管理法制改革契機(jī)與優(yōu)化路徑論綱》，載《學(xué)術(shù)月刊》2022年第3期，第139頁。

四、耕地保護(hù)法引入懲罰性賠償制度的特殊考量

法律體系的融貫性關(guān)乎立法質(zhì)量和法律實(shí)施。我國(guó)懲罰性賠償法律體系采列舉式立法體例，如何保證整個(gè)規(guī)范群邏輯一致和價(jià)值統(tǒng)一，則屬耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度法律化應(yīng)予重點(diǎn)討論的“價(jià)值判斷問題”

王軼：《民法原理與民法學(xué)方法》，法律出版社2009年版，第32頁。。耕地保護(hù)法引入懲罰性賠償制度除應(yīng)彰顯懲罰性賠償不同于補(bǔ)償性賠償?shù)奶厥庑詸C(jī)理外，還應(yīng)凝練耕地保護(hù)領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)念I(lǐng)域性特征。

（一）侵權(quán)行為的違法性要件不宜舍棄

懲罰性賠償是依加害人的行為惡性作判斷，著重表達(dá)不贊同和譴責(zé)的法律立場(chǎng)，因此，懲罰性賠償裁決具有合理性的最重要標(biāo)志是加害人行為的可受譴責(zé)程度。

See BMW of North America， Inc. v. Gore， 517 U.S. 559 （1996）.違法性是侵權(quán)行為可非難性的集中體現(xiàn)，反映了行為人對(duì)法秩序的公然無視，將其納入耕地保護(hù)領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)奶厥饪剂渴马?xiàng)，有助于實(shí)現(xiàn)罰當(dāng)其責(zé)。不過，在“過錯(cuò)吸收違法”的中國(guó)侵權(quán)法體例下，法律規(guī)范和學(xué)術(shù)理論就懲罰性賠償是否以違法性為要件存在兩種截然相反的立場(chǎng)。聚焦懲罰性賠償制度功能以及耕地侵權(quán)內(nèi)在特征，耕地保護(hù)法表達(dá)懲罰性賠償制度，宜對(duì)違法性要件作出單獨(dú)規(guī)定。

其一，雖然我國(guó)總體上采納以過錯(cuò)吸收違法性的立法模式，但這并不否定某些侵權(quán)類型設(shè)定違法性要件的正當(dāng)性。通過解析違法性要件否定論的根本論據(jù)可知，否定違法性要件是為了“突出對(duì)受損利益的救濟(jì)和風(fēng)險(xiǎn)的分配”

徐以祥：《〈民法典〉中生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的規(guī)范解釋》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第2期，第147頁。，而懲罰性賠償非以受害人為中心，不以損害填補(bǔ)為本旨。違法性要件具有創(chuàng)設(shè)性與限制性要素功能

參見［瑞］H.威德梅爾：《違法性在瑞士法中的功能和意義》，載［奧］H.考茨歐主編：《侵權(quán)法的統(tǒng)一：違法性》，張家勇譯，法律出版社2009年版，第167頁。，規(guī)定違法性要件可以將耕地侵權(quán)懲罰性賠償責(zé)任控制在合理限度之內(nèi)，有益于平衡“受到保護(hù)的利益”和“尊重他人自由行動(dòng)的利益”。至于為何不能以“結(jié)果不法說”來否定違法性要件，其根本原因在于，“損害后果也只是顯示可能存在不法性，而不是實(shí)際確認(rèn)不法性的存在”

［奧］H.考茨歐：《奧地利法中的違法性問題》，載［奧］H.考茨歐主編：《侵權(quán)法的統(tǒng)一：違法性》，張家勇譯，法律出版社2009年版，第14頁。。

其二，懲罰是對(duì)違法者的制裁，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度以違法性為要件，契合其制度功能。懲罰性賠償屬于懲處不法行為的責(zé)任形式，然而，“我們斥責(zé)或懲罰一個(gè)人時(shí)，是因?yàn)樗`反了規(guī)則，而不是只表達(dá)出我們可能會(huì)斥責(zé)或懲罰他”

［英］哈特：《法律的概念》（第3版），許家馨、李冠宜譯，法律出版社2018年版，第60頁。。相反，“懲罰一個(gè)在行為上沒有任何可歸咎之處的人是違反原則的”

［奧］瓦內(nèi)薩·威爾科克斯：《英國(guó)的懲罰性賠償金》，載［奧］赫爾穆特·考茨歐、瓦內(nèi)薩·威爾科克斯主編：《懲罰性賠償金：普通法與大陸法的視角》，竇海陽譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第54頁。，違法性要件在于探討結(jié)果發(fā)生的預(yù)見可能性與回避可能性。耕地保護(hù)領(lǐng)域的懲罰性賠償肯認(rèn)違法性要件，可以避免合法行為受到懲罰的規(guī)范沖突，對(duì)于捍衛(wèi)整體法秩序的合致性、突顯法律的教育導(dǎo)向功能意義甚大。

其三，雖然過失認(rèn)定客觀化致使過錯(cuò)與違法性認(rèn)定呈現(xiàn)相互交織現(xiàn)象，但行為人存有過錯(cuò)并不意味著具有違法性。在早期的羅馬法中，《十二銅表法》和《阿奎利亞法》同樣強(qiáng)調(diào)違法性是責(zé)任認(rèn)定的第一檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，而且違法性在現(xiàn)代侵權(quán)責(zé)任法中的功能意義還在持續(xù)強(qiáng)化。

See Ferdinand F. Stone， Touchstones of Tort Liability， 2 Stanford Law Review 259， 261-262 （1950）.從實(shí)質(zhì)角度看，違法性注重行為人違反法規(guī)范，過失概念注重行為人的非難可能性與個(gè)人的能力問題，并且“過錯(cuò)的概念要比違法行為的概念在內(nèi)涵和外延上更為寬泛”

王利明：《我國(guó)〈侵權(quán)責(zé)任法〉采納了違法性要件嗎？》，載《中外法學(xué)》2012年第1期，第17頁。。因此，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度的違法性要件與過錯(cuò)要件不可偏廢。

其四，知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的懲罰性賠償制度未規(guī)定違法性要件，是由其自身特點(diǎn)決定的，對(duì)耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度是否確定違法性要件不具有直接參考價(jià)值。作為典型的設(shè)權(quán)模式立法，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的類型和內(nèi)容實(shí)行嚴(yán)格的法定主義，這就意味著，只要侵害知識(shí)產(chǎn)權(quán)就當(dāng)然違反法律規(guī)定，并且侵害知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為屬于典型意義上不勞而獲的不誠(chéng)信行為，因而知識(shí)產(chǎn)權(quán)懲罰性賠償制度無須單獨(dú)規(guī)定違法性要件。耕地保護(hù)屬于典型的行民交叉問題，耕地侵權(quán)行為之認(rèn)定帶有極為突出的政策考量性

參見陳小君：《農(nóng)地侵權(quán)行為解析及其責(zé)任適用》，載《東方法學(xué)》2020年第2期，第135頁。，規(guī)定違法性要件，可為公私法的體系融貫留下必要的“制度接口”。

（二）因果關(guān)系的證明責(zé)任無須倒置

因果關(guān)系是侵權(quán)責(zé)任的核心構(gòu)成要件，無須因果關(guān)系的損害賠償絕非侵權(quán)責(zé)任制度。

See Ernest J. Weinrib， The Monsanto Lectures： Understanding Tort Law， 23 Valparaiso University Law Review 485， 494 （1989）.就填補(bǔ)損害而言，因果關(guān)系是確定最優(yōu)責(zé)任主體的關(guān)鍵因素；就預(yù)防威懾而言，因果關(guān)系是實(shí)現(xiàn)最優(yōu)威懾目標(biāo)的先決條件。

See Guido Calabresi， Concerning Cause and the Law of Torts： An Essay for Harry Kalven， Jr.， 43 University of Chicago Law Review 69， 87-90 （1975）.根據(jù)證明責(zé)任分配標(biāo)準(zhǔn)，原告應(yīng)對(duì)權(quán)利產(chǎn)生規(guī)范的原因事實(shí)承擔(dān)證明責(zé)任，權(quán)利受到侵害的事實(shí)本質(zhì)上屬于權(quán)利發(fā)生事實(shí)，因而因果關(guān)系的證明責(zé)任原則上應(yīng)由被侵權(quán)人承擔(dān)。

參見段文波：《民事證明責(zé)任分配規(guī)范的法教義學(xué)新釋》，載《政法論壇》2020年第3期，第104-112頁。但為避免產(chǎn)生不公平的結(jié)果，法律規(guī)范層面存在因果關(guān)系證明責(zé)任倒置立法的例外。梳理我國(guó)懲罰性賠償法律體系，因果關(guān)系證明責(zé)任規(guī)范存在正置與倒置兩種立法方案。通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，耕地保護(hù)領(lǐng)域中的懲罰性賠償制度宜采因果關(guān)系證明責(zé)任正置方案。

首先，環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償制度實(shí)行因果關(guān)系證明責(zé)任倒置，是因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)具有累積性、滯后性、多因性等特征，但耕地侵權(quán)并不存在此類特征。環(huán)境侵權(quán)具有“二階性”和“強(qiáng)技術(shù)性”，實(shí)行因果關(guān)系證明責(zé)任倒置更有益于保護(hù)被害人的侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人地位的實(shí)質(zhì)對(duì)等。相反，耕地侵權(quán)的作用機(jī)理大體呈線性單一特征，多表現(xiàn)為耕地的“非糧化”和“非農(nóng)化”，這種直觀性的耕地破壞行為與物理上的即時(shí)損害后果之間引起和被引起的關(guān)系較為明顯，不存在法律特別規(guī)定的必要。

其次，因果關(guān)系證明責(zé)任倒置的立法初衷是保護(hù)受害人的損害救濟(jì)權(quán)，但懲罰性賠償?shù)闹贫让嫦蛞詰土P侵權(quán)人為重心。舉證義務(wù)存在于主張之人，不存在于否認(rèn)之人，系證明責(zé)任分配的基本原則。環(huán)境侵權(quán)實(shí)行因果關(guān)系證明責(zé)任倒置，是為了傾斜保護(hù)被侵權(quán)人。懲罰性賠償已不存在對(duì)受害人一方進(jìn)行充分救濟(jì)的法理基礎(chǔ)，自然也就無須另設(shè)因果關(guān)系證明責(zé)任倒置規(guī)則。何況，耕地侵權(quán)責(zé)任與環(huán)境侵權(quán)責(zé)任在補(bǔ)償性賠償?shù)囊蚬P(guān)系要件方面本就存異，耕地侵權(quán)懲罰性賠償因果關(guān)系要件的嚴(yán)苛程度不應(yīng)低于其補(bǔ)償性賠償?shù)囊蚬P(guān)系要件，故耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度應(yīng)適用因果關(guān)系證明責(zé)任正置規(guī)則。

最后，即便因果關(guān)系證明責(zé)任存在倒置立法的法定情形，但被侵權(quán)人仍需要對(duì)行為與損害之間的因果關(guān)系加以證明。倘若耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度適用因果關(guān)系證明責(zé)任倒置規(guī)則，勢(shì)必增加司法適用難題。實(shí)證研究表明，司法實(shí)踐中基本沒有嚴(yán)格適用因果關(guān)系證明責(zé)任倒置規(guī)范。

參見呂忠梅、張忠民、熊曉青：《中國(guó)環(huán)境司法現(xiàn)狀調(diào)查— —以千份環(huán)境裁判文書為樣本》，載《法學(xué)》2011年第4期，第87頁。被侵權(quán)人需要對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任因果關(guān)系承擔(dān)初步證明責(zé)任已成司法共識(shí)，但此種司法修正不僅事實(shí)上已將證明責(zé)任倒置規(guī)則虛置，更難以回答關(guān)聯(lián)性證明與因果關(guān)系證明是何關(guān)系，以及關(guān)聯(lián)性證明應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種證明程度等司法難題。由此可見，若耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度適用因果關(guān)系證明責(zé)任正置規(guī)則，反而能夠減少司法分歧。

（三）損害后果的加重要件應(yīng)予保留

懲罰性賠償是私法中的“外來因素”

［奧］赫爾穆特·考茨歐：《懲罰性賠償金：入天堂還是下地獄？》，載［奧］赫爾穆特·考茨歐、瓦內(nèi)薩·威爾科克斯主編：《懲罰性賠償金：普通法與大陸法的視角》，竇海陽譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第375頁。，旨在制裁極其嚴(yán)重的侵權(quán)行為，而嚴(yán)重侵權(quán)行為最為直觀的體現(xiàn)即為損害后果的嚴(yán)重性，因此，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度應(yīng)以損害后果的嚴(yán)重性為要件。不過，關(guān)于懲罰性賠償是否需要具備更為嚴(yán)格的損害后果要件，規(guī)范與理論層面均存在肯定和否定之爭(zhēng)。比較而言，肯定立場(chǎng)更為妥適。

損害事實(shí)系產(chǎn)生損害賠償?shù)幕厩疤?，懲罰性賠償作為損害賠償?shù)闹匾种?，并非?dú)立的訴訟理由，而是依附并從屬于補(bǔ)償性賠償。循舉輕以明重的當(dāng)然解釋原理，懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)以補(bǔ)償性賠償為先決條件，因而懲罰性賠償應(yīng)以實(shí)際損害發(fā)生為前提。

See James B. Sales amp; Kenneth B. Cole Jr.， Punitive Damages： A Relic That Has Outlived Its Origins， 37 Vanderbilt Law Review 1117， 1145 （1984）.懲罰性賠償與實(shí)際損害存在某種關(guān)聯(lián)程度，是懲罰性賠償裁決具有合理性的重要體現(xiàn)，因而懲罰性賠償應(yīng)以實(shí)際損害為計(jì)算基礎(chǔ)。

See TXO Production Corp. v. Alliance Resources Corp.， 509 U.S. 443 （1993）.懲罰性賠償與補(bǔ)償性賠償屬例外和原則的關(guān)系，切不可試圖以懲罰性賠償實(shí)現(xiàn)所有法律制度功能和社會(huì)治理目標(biāo)，僅承認(rèn)遭受嚴(yán)重?fù)p害的耕地被侵權(quán)人可以主張懲罰性賠償，能夠充分體現(xiàn)私益訴訟非以懲罰威懾為原則的制度本旨。食藥領(lǐng)域的懲罰性賠償未對(duì)損害后果作出嚴(yán)格要求，根本原因在于，食藥直接關(guān)系人的生命與健康，值得法律更強(qiáng)力度的保護(hù)。然而，耕地與人之生命健康法益的親緣程度相對(duì)沒有那么緊密，這就決定了耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度不宜追求“完全威懾”，而應(yīng)尋求社會(huì)發(fā)展和耕地權(quán)益平衡保護(hù)的“最優(yōu)威懾”。因此，耕地保護(hù)法表達(dá)懲罰性賠償制度，應(yīng)當(dāng)對(duì)損害后果的嚴(yán)重程度作出特別要求。

五、耕地保護(hù)法規(guī)定懲罰性賠償制度的路徑構(gòu)想

《民法典》確立起了懲罰性賠償法定主義的規(guī)范立場(chǎng)。

參見張平華：《〈民法典〉上的懲罰性賠償法定主義及其規(guī)范要求》，載《法學(xué)雜志》2023年第4期，第58頁。耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度的法律表述既要從形式理性視角考察其體系化位置，更需要從實(shí)質(zhì)理性視角明確其責(zé)任構(gòu)成要件、數(shù)額認(rèn)定機(jī)制及權(quán)利主體范圍。

（一）耕地保護(hù)法中懲罰性賠償制度的體系化位置

法律是一個(gè)等級(jí)森嚴(yán)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的層狀物

參見董彥斌：《法的思想世界》，北京大學(xué)出版社2022年版，第97頁。，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是彰顯耕地保護(hù)法形式理性的必然要求。根據(jù)自然資源部公布的《關(guān)于〈耕地保護(hù)法（草案）〉（征求意見稿）的說明》，耕地保護(hù)立法路徑從分散立法轉(zhuǎn)向?qū)ｉT立法，根本目的在于制定一部概念清晰、規(guī)范嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、體系完整的耕地保護(hù)基本法。為此，探討耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度的法律表述，需要先對(duì)其體系化位置進(jìn)行檢討。

形式理性層面的體系安排側(cè)重關(guān)注法律文本編章節(jié)之間的邏輯結(jié)構(gòu)。就宏觀之維而言，耕地保護(hù)法規(guī)定耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度名副其實(shí)。耕地保護(hù)法是耕地保護(hù)領(lǐng)域中的基本法律，理應(yīng)合乎體系完整統(tǒng)一的要求，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度的法律化自然應(yīng)當(dāng)交由耕地保護(hù)法規(guī)定。就中觀之維而言，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度置于耕地保護(hù)法“法律責(zé)任”章恰如其分。懲罰性賠償作為介于純粹私法與純粹公法之間的法律責(zé)任機(jī)制，置于同時(shí)涵括公私法責(zé)任的耕地保護(hù)法律責(zé)任專章，是推進(jìn)耕地保護(hù)責(zé)任體系化的應(yīng)然之舉。就微觀之維而言，耕地保護(hù)法草案將懲罰性賠償與補(bǔ)償性賠償同款規(guī)定有欠科學(xué)。作為基礎(chǔ)性法律的《民法典》，對(duì)立法、司法和行政均有建構(gòu)和適用方面的重要意義

參見黃忠：《從民事基本法律到基礎(chǔ)性法律：民法典地位論》，載《法學(xué)研究》2023年第6期，第53頁。，在《民法典》第179條補(bǔ)償性賠償與懲罰性賠償分置規(guī)范的立法體例下，耕地保護(hù)法以?？钚问綄?duì)補(bǔ)償性賠償與懲罰性賠償分別進(jìn)行規(guī)定，不僅符合體系邏輯要求，而且更顯立法導(dǎo)向價(jià)值。

（二）耕地保護(hù)法中懲罰性賠償制度的責(zé)任構(gòu)成要件

懲罰性賠償可謂一種強(qiáng)有力的武器，若能合理審慎地適用，可增進(jìn)國(guó)家利益，反之，若不加區(qū)分地泛用，則會(huì)造成毀滅性的損害。

See Pacific Mut. Life Ins. Co. v. Haslip， 499 U.S. 1 （1991）.為避免打擊錯(cuò)誤或威懾過度，耕地侵權(quán)懲罰性賠償責(zé)任之成立要件應(yīng)綜合考慮主、客觀兩個(gè)方面。

1.行為要件：侵權(quán)人違反法律規(guī)定

違法性要件存在“違反法律規(guī)定”與“違反國(guó)家規(guī)定”兩種表達(dá)方案，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度的違法性要件宜為“違反法律規(guī)定”。一是農(nóng)地制度的變遷邏輯是“從政策主導(dǎo)到立法確認(rèn)”

邵海：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股立法的反思與展望》，載《政治與法律》2024年第3期，第118頁。，耕地保護(hù)法治化旨在實(shí)現(xiàn)法律之治

參見耿卓、王洪廣：《新時(shí)代耕地保護(hù)的法治化進(jìn)路— —以〈耕地保護(hù)法（草案）〉（征求意見稿）為分析對(duì)象》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2024年第1期，第124頁。，違法性要件定于“違反法律規(guī)定”更為契合立法目的。二是耕地生態(tài)受到嚴(yán)重?fù)p害的案件中，不免構(gòu)成耕地侵權(quán)懲罰性賠償與環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)姆l競(jìng)合，二者違法性要件保持一致，能夠減少耕地保護(hù)法與《民法典》的規(guī)范沖突。三是回顧《民法典》編纂過程中懲罰性賠償之違法性要件從“違反國(guó)家規(guī)定”到“違反法律規(guī)定”的立法經(jīng)過可知，以“違反法律規(guī)定”為要件更有益于平衡行為自由和秩序維護(hù)。

2.過錯(cuò)要件：侵權(quán)人具有主觀故意

懲罰是對(duì)否定的否定

參見［德］梅爾：《德國(guó)觀念論與懲罰的概念》，考明凱維奇、梅爾、布朗英譯，邱帥萍中譯，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2015年版，第215頁。，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度的過錯(cuò)要件應(yīng)當(dāng)限于“故意”。其一，故意的侵權(quán)行為暗含了對(duì)他人安全利益和社會(huì)福祉的“莽撞無視”，傳遞了自己相較他人更為優(yōu)越和更為重要的意思表示

See Jean Hampton， Correction Harms versus Righting Wrongs： The Goal of Retribution， 39 UCLA Law Review 1659， 1682 （1992）.，否認(rèn)了他人應(yīng)當(dāng)獲得道德尊重的基本人權(quán)。

See Amir Nezar， Reconciling Punitive Damages with Tort Law’s Normative Framework， 121 Yale Law Journal 678， 710 （2011）.其二，故意的侵權(quán)行為實(shí)質(zhì)上屬于完全無益于社會(huì)的有害行為，懲罰性賠償能夠有效阻遏此類行為再度發(fā)生。

See Eric Kades， Windfalls， 108 Yale Law Journal 1489， 1562 （1999）.其三，《民法典》已然確立起懲罰性賠償限于“故意”的基本立場(chǎng)，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度以故意為要件才能契合法秩序統(tǒng)一性原理。其四，雖然理論界將重大過失稱為準(zhǔn)故意

See Cecil A. Wright， Gross Negligence， 33 University of Toronto Law Journal 184， 237 （1983）.，學(xué)界也存在重大過失適用懲罰性賠償?shù)睦碚搫?dòng)議

參見毋愛斌：《個(gè)人信息公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)捏w系構(gòu)建》，載《理論探索》2023年第5期，第114頁。，但重大過失與一般過失之間并不存在確切的界限

See Phillips v. Super Services Holdings， LLC， 189 F.Supp.3d 640 （2016）.，二者本質(zhì)上均屬過失范疇，因此，故意與重大過失存在實(shí)質(zhì)差異，重大過失情形不宜適用懲罰性賠償。

參見劉玖林：《論生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償中的“故意”》，載《新疆社會(huì)科學(xué)》2024年第2期，第86-88頁。

3.結(jié)果要件：侵權(quán)人造成嚴(yán)重后果

懲罰性賠償?shù)暮蠊嬖凇霸斐蓢?yán)重后果”“情節(jié)嚴(yán)重”“造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害”三種規(guī)范形式，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度的結(jié)果要件宜為“造成嚴(yán)重后果”。一是“情節(jié)嚴(yán)重”的司法認(rèn)定更多指向行為而非后果

參見杭州互聯(lián)網(wǎng)法院2020年度知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)十大案例之八：宜賓某某某股份有限公司訴徐某等侵害商標(biāo)權(quán)糾紛案，浙江省杭州市中級(jí)人民法院（2020）浙01民終5872號(hào)民事判決書

；《最高人民法院關(guān)于審理侵害知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚ǚㄡ尅?021〕4號(hào)）第4條。，若耕地保護(hù)領(lǐng)域以“情節(jié)嚴(yán)重”表達(dá)懲罰性賠償?shù)暮蠊?，無異于是對(duì)行為要件的重復(fù)規(guī)定，不免會(huì)讓損害后果要件落空或被忽視。二是“造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害”屬于極其嚴(yán)重的私益損害，若耕地保護(hù)領(lǐng)域以其作為懲罰性賠償?shù)暮蠊?，不僅會(huì)因無視耕地?fù)p害后果的公共性特征導(dǎo)致責(zé)任配置出現(xiàn)制度錯(cuò)位，而且會(huì)因?yàn)闃?gòu)成要件標(biāo)準(zhǔn)過高而使其淪為具文。三是耕地破壞是現(xiàn)代化進(jìn)程中難以避免的副產(chǎn)品，以“造成嚴(yán)重后果”為要件，能為司法實(shí)踐在承認(rèn)與限制之間實(shí)現(xiàn)利益平衡提供適度空間。

（三）耕地保護(hù)法中懲罰性賠償制度的數(shù)額認(rèn)定機(jī)制

過分倚重重罰主義有過度“扼殺”之慮，極力限制懲罰數(shù)額又有威懾乏力之憂。貫徹最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策絕非毫無節(jié)制地加重懲罰，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度的審慎適用，有待立法對(duì)其數(shù)額確定方式作出原則性規(guī)定。

1.計(jì)算模式：?jiǎn)我槐堵氏拗颇Ｊ?/p>

懲罰性賠償數(shù)額認(rèn)定的立法體例主要包括無數(shù)額限制模式、固定金額模式和彈性金額模式，耕地保護(hù)領(lǐng)域懲罰性賠償數(shù)額認(rèn)定宜采彈性金額模式中的單一倍率限制模式。首先，彈性金額模式兼具無數(shù)額限制模式和固定金額模式各自的優(yōu)勢(shì)，有益于實(shí)現(xiàn)罰當(dāng)其過和穩(wěn)定可預(yù)期。其次，《民法典》懲罰性賠償條款采無數(shù)額限制模式，但其立法旨趣是將懲罰性賠償金的確定留待特別法規(guī)定

參見梁慧星：《讀條文 學(xué)民法》（第2版），人民法院出版社2017年版，第443頁。，故耕地保護(hù)法作為《民法典》的特別法不應(yīng)怠惰地沿襲《民法典》確立的無數(shù)額限制模式。最后，彈性金額模式包括倍率式和數(shù)值式，前者以補(bǔ)償性賠償?shù)奶囟ū稊?shù)為限更為契合法律的時(shí)空性特征，后者與不法行為分離難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)最佳威懾

參見李艷芳、張舒：《生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償研究》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第2期，第140頁。，故宜采彈性金額模式中的倍率式。至于是否應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用數(shù)值與倍數(shù)的雙重限制，考慮到耕地保護(hù)領(lǐng)域懲罰性賠償以造成嚴(yán)重后果為要件，故無必要規(guī)定懲罰性賠償最低數(shù)額，耕地保護(hù)領(lǐng)域懲罰性賠償數(shù)額認(rèn)定宜采單一倍率限制模式。

2.懲罰基準(zhǔn)：受害人實(shí)際損失數(shù)額

計(jì)算懲罰性賠償數(shù)額的可能選項(xiàng)主要有受害人實(shí)際損失和加害人違法所得，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度宜以受害人實(shí)際損失為計(jì)算基準(zhǔn)。一是涉農(nóng)企業(yè)綜合實(shí)力相對(duì)較弱，農(nóng)業(yè)科技具有不確定性，耕地開發(fā)行為難免產(chǎn)生負(fù)外部性，因而耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度不宜以收益消除的完全威懾為目的。二是給予“全部損害”的懲罰性賠償是以整個(gè)不法行為造成的全部社會(huì)損害對(duì)加害人進(jìn)行懲罰，那么，以加害人的違法所得為計(jì)算基數(shù)，不免出現(xiàn)多個(gè)受害人可能獲得懲罰性賠償，而每個(gè)裁決都是為了懲罰整個(gè)不法行為這一結(jié)果，最終勢(shì)必出現(xiàn)不公正的高額累積懲罰。

See Thomas B. Colby， Beyond the Multiple Punishment Problem： Punitive Damages as Punishment for Individual， Private Wrongs， 87 Minnesota Law Review 583， 587 （2003）.三是懲罰性賠償金與補(bǔ)償性賠償金是相互競(jìng)爭(zhēng)的，若加害人早期被判以高額懲罰性賠償，可能令其破產(chǎn)以致無法充分賠償后來的受害人。

See Kimberly A. Pace， Recalibrating the Scales of Justice through National Punitive Damage Reform， 46 American University Law Review 1573， 1607 （1997）.循此而論，耕地保護(hù)領(lǐng)域的懲罰基數(shù)應(yīng)以受害人的實(shí)際損失為據(jù)。至于懲罰基準(zhǔn)是否包括精神損害賠償金，考慮到精神損害賠償具有一定的懲罰性功能，而基于道德利益解釋理論，懲罰性賠償某種程度上是對(duì)故意不法行為所致額外道德?lián)p害的補(bǔ)償

See Amir Nezar， Reconciling Punitive Damages with Tort Law’s Normative Framework， 121 Yale Law Journal 678， 682 （2011）.，因此，耕地保護(hù)領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基準(zhǔn)不宜包括精神損害賠償金。

3.懲罰倍數(shù)：二倍以下

懲罰倍數(shù)的設(shè)定是懲罰性賠償制度設(shè)計(jì)中最棘手的一道難題。

參見邢會(huì)強(qiáng)：《內(nèi)幕交易懲罰性賠償制度的構(gòu)造原理與現(xiàn)實(shí)選擇》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第4期，第105頁。我國(guó)懲罰性賠償?shù)纳舷薇堵蚀嬖谑?、五倍、三倍、二倍之別，耕地侵權(quán)懲罰性賠償倍數(shù)應(yīng)限定在二倍以下。一是耕地保護(hù)領(lǐng)域懲罰性賠償以造成嚴(yán)重后果為要件，損害基數(shù)往往較大，將懲罰倍數(shù)限定為所受損失數(shù)額二倍以下，既遵循謙抑原則，也符合特別情勢(shì)。二是根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚ǚㄡ尅?022〕1號(hào)）第10條的規(guī)定，耕地破壞致生態(tài)環(huán)境侵權(quán)可能面臨的懲罰性賠償原則上不超過損失數(shù)額的二倍，基于耕地“三位一體”保護(hù)目標(biāo)要求，耕地?cái)?shù)量減少、耕地質(zhì)量破壞所致的懲罰性賠償也不應(yīng)超過損失數(shù)額的二倍。三是懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)是“有效的、適當(dāng)?shù)囊约熬哂懈嬲]性的”

［奧］科赫：《歐洲法中的懲罰性賠償金》，載［奧］赫爾穆特·考茨歐、瓦內(nèi)薩·威爾科克斯主編：《懲罰性賠償金：普通法與大陸法的視角》，竇海陽譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第252頁。，過高的懲罰倍數(shù)極易產(chǎn)生“令人心寒的后果”

［奧］瓦內(nèi)薩·威爾科克斯：《英國(guó)的懲罰性賠償金》，載［奧］赫爾穆薩·考茨歐、瓦內(nèi)薩·

威爾科克斯主編：《懲罰性賠償金：普通法與大陸法的視角》，竇海陽譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第47頁。，并且既有研究業(yè)已證明，大部分懲罰性賠償金與補(bǔ)償性賠償金之間大概是1∶1的比率。

參見［美］安東尼·J.塞博克：《美國(guó)的懲罰性賠償金》，載［奧］赫爾穆特·考茨歐、瓦內(nèi)薩·威爾科克斯主編：《懲罰性賠償金：普通法與大陸法的視角》，竇海陽譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第195頁。四是耕地侵權(quán)懲罰性賠償倍數(shù)限于二倍具有相應(yīng)的比較法范例，如法國(guó)《礦產(chǎn)資源利用管理法》第43條規(guī)定懲罰性賠償金為土地所受損失的二倍。

See Thomas Rouhette， The Availability of Punitive Damages in Europe： Growing Trend or Nonexistent Concept， 74 Defense Counsel Journal 320， 324 （2007）.因此，耕地保護(hù)領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)膽土P倍數(shù)不宜超過人身損害賠償金、財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額的二倍。

4.量定因素：綜合考慮罰款或罰金

當(dāng)侵權(quán)行為已被處以罰款或罰金，懲罰性賠償金的確定應(yīng)否扣除相應(yīng)金錢罰，司法實(shí)踐中存在支持

參見廣東省廣州市中級(jí)人民法院（2017）粵01民初383號(hào)民事判決書。和反對(duì)

參見重慶市第五中級(jí)人民法院（2018）渝05民初4013號(hào)民事判決書。的分歧。對(duì)此，筆者認(rèn)為，耕地侵權(quán)懲罰性賠償金的確定不應(yīng)徑直折抵罰款或罰金，而應(yīng)將其納入懲罰性賠償金的量定因素，結(jié)合案件實(shí)際情況予以個(gè)案裁量。

其一，懲罰性賠償金是私法債權(quán)，罰款或罰金是公法債權(quán)，兩種不同性質(zhì)的債權(quán)無法相互抵扣。

參見任世丹：《生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償金與罰金可并處適用》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2022年6月8日，第3版。其二，懲罰性賠償追求最優(yōu)威懾效果，旨在激勵(lì)私人發(fā)現(xiàn)并制止違法，具有公益恢復(fù)預(yù)防功能，罰款或罰金追求完全威懾效果，意在禁止不法行為，判處的罰款或罰金最終歸于國(guó)庫，故二者屬于互補(bǔ)而非替代的關(guān)系。

參見湖北省武漢市中級(jí)人民法院（2022）鄂01民初2488號(hào)民事判決書。其三，不法行為導(dǎo)致耕地侵權(quán)懲罰性賠償，往往同時(shí)成立行政責(zé)任和刑事責(zé)任，依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第75條、《中華人民共和國(guó)刑法》第342條可知，此時(shí)多被處以罰款或罰金，若一概允許抵扣，耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度的存在價(jià)值將會(huì)大打折扣。其四，將是否處以罰款或罰金作為認(rèn)定懲罰性賠償金的裁量因素，有利于避免行為人的總和責(zé)任過度。

（四）耕地保護(hù)法中懲罰性賠償制度的權(quán)利主體范圍

懲罰性賠償發(fā)生于侵權(quán)人和被侵權(quán)人之間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)關(guān)系的變化及耕地之上多項(xiàng)權(quán)利的集聚，使得誰有權(quán)向侵權(quán)人主張耕地侵權(quán)懲罰性賠償成為亟待回應(yīng)的理論難題。耕地侵權(quán)懲罰性賠償以侵權(quán)人造成嚴(yán)重后果為要件，在“三權(quán)分置”背景下，耕地侵權(quán)懲罰性賠償?shù)臋?quán)利主體應(yīng)當(dāng)包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人、承包權(quán)人及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

首先，經(jīng)營(yíng)權(quán)人是最為直接的耕地使用權(quán)人，是以耕地資源實(shí)現(xiàn)糧食安全目標(biāo)的增益者，侵權(quán)人造成耕地嚴(yán)重破壞，不只是損害其糧食作物，而且會(huì)嚴(yán)重影響其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使及價(jià)值，明確其為懲罰性賠償?shù)臋?quán)利主體，能夠從源頭上激發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的耕地保護(hù)動(dòng)力。

參見李蕊、王園鑫：《糧食安全視域下耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位M(jìn)路研究》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2024年第1期，第56頁。其次，雖然承包權(quán)人不是耕地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，但農(nóng)戶承包的耕地依然具有社會(huì)保障功能，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不會(huì)因派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而發(fā)生改變

參見高圣平：《承包地三權(quán)分置的法律表達(dá)》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第4期，第264頁。，侵權(quán)人嚴(yán)重破壞耕地必然降低耕地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)程度與獲利能力，肯認(rèn)承包權(quán)人主張懲罰性賠償?shù)臋?quán)利，能夠增強(qiáng)耕地侵權(quán)訴訟的行為動(dòng)機(jī)。最后，農(nóng)民集體系集體土地所有權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織系集體土地所有權(quán)人的行使主體

參見譚啟平、應(yīng)建均：《“特別法人”問題追問— —以〈民法總則（草案）〉（三次審議稿）為研究對(duì)象》，載《社會(huì)科學(xué)》2017年第3期，第86頁。，即便《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第1條強(qiáng)調(diào)“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，但仍然存在喪失集體成員資格、絕戶而由農(nóng)民集體收回承包地的情形，故耕地所有權(quán)人仍然負(fù)有耕地保護(hù)責(zé)任。何況，即將自2025年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第5條也明確規(guī)定，保護(hù)耕地系農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員集體行使所有權(quán)的法定職能，因此，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主張懲罰性賠償?shù)馁Y格，有益于耕地保護(hù)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

參見李嵩譽(yù)、劉佳佳：《論“三權(quán)分置”下耕地碳匯的權(quán)利歸屬》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2024年第4期，第42頁。

至于懲罰性賠償金的分配，考慮到懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)是以受害人的實(shí)際損失為據(jù)，故而權(quán)利人宜根據(jù)各自實(shí)際損失按比例分配懲罰性賠償金。相形之下，經(jīng)營(yíng)權(quán)人的實(shí)際損失較為容易界定，承包權(quán)人與農(nóng)民集體各自的實(shí)際損失往往難以界分。對(duì)此，可借鑒各地集體土地征收補(bǔ)償辦法，在扣除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)獲得的懲罰性賠償金后，由承包權(quán)人和農(nóng)民集體按比例分配。

例如，重慶規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)的80%交由承包戶，20%交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。參見《重慶市集體土地征收補(bǔ)償安置辦法》第8條。為保障農(nóng)民集體分得的款項(xiàng)專門用于耕地保護(hù)事業(yè)，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立專項(xiàng)基金賬戶管理和使用。

六、結(jié)語

耕地保護(hù)法草案創(chuàng)造性地引入懲罰性賠償制度，是有力貫徹最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的重要舉措。本著形式法治與實(shí)質(zhì)法治相結(jié)合的“法理之治”，《耕地保護(hù)法（草案）》（征求意見稿）第70條第1款后段規(guī)定的懲罰性賠償制度宜作如下調(diào)整：一是體系安排方面，耕地保護(hù)法中的懲罰性賠償不宜與補(bǔ)償性賠償置于同款，建議將耕地侵權(quán)懲罰性賠償制度單獨(dú)設(shè)置為該條第2款，《民法典》第179條補(bǔ)償性賠償與懲罰性賠償分設(shè)二款就是有力論據(jù)。二是侵權(quán)行為表現(xiàn)形式方面，宜將“污染耕地”修改為“破壞耕地”，否則耕地保護(hù)法大可不必專門引入懲罰性賠償制度，而完全交由《民法典》第1232條環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償制度調(diào)整即可。三是懲罰數(shù)額確定方式方面，宜將“請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償”修改為“請(qǐng)求人身損害賠償金、財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額二倍以下的懲罰性賠償”，并明確懲罰性賠償金不能徑直抵扣罰款或罰金，罰款或罰金只是確定懲罰性賠償數(shù)額的量定因素之一。四是懲罰性賠償?shù)臋?quán)利主體方面，代行土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人、承包權(quán)人均有權(quán)向侵權(quán)人主張耕地侵權(quán)懲罰性賠償，各自可基于實(shí)際損失按比例分配相應(yīng)的懲罰性賠償金。為長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，農(nóng)民集體分得的懲罰性賠償金宜歸于耕地保護(hù)的專項(xiàng)基金賬戶，交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用。ML

On the Punitive Damages Regime in China’s

Legal System for Arable Land Protection

LIU Jiulin

（Law School of Chongqing University， Chongqing 400044， China）

Abstract：

China’s arable land protection is faced with significant challenges， including persistent decline in arable land area， severe degradation of soil fertility， and increasingly grave environmental risks， which principally stem from inadequate deterrence against violations of law， deficient incentive mechanisms and imbalance in institutional logic. The punitive damages regime stipulated under Article 70 of the Law of the People’s Republic of China on the Protection of Arable Land （Draft for Public Comment） serves as an effective solution for these dilemmas in arable land protection， which is integrated with functions that promote balanced compensation for arable land damage， implement the strictest arable land protection policies， and establish a diversified co-governance mechanism for arable land protection. However， given the exceptional nature of punitive damages as a liability instrument， the legalization of punitive damages necessitates stringent constraints on both objective and subjective dimensions. Regarding constitutive elements of liability， the behavior element should be restricted to statutory violations rather than administrative regulations; the fault requirement must be confined to intentional misconduct， excluding gross negligence; for the causation element， the normal standard of burden of proof， rather than the reversed standard， should be adopted （i.e.， the burden of proof should be placed with the plaintiff rather than defendant） and the result element should be limited to material harm rather than circumstantial severity. In quantifying damages， a single multiplier limitation model should be adopted; the damages baseline should reflect the actual loss suffered by the victim， excluding compensation for mental damage; the punitive multiplier should be capped at 200% of compensatory damages， and judicial discretion may incorporate administrative fines or criminal penalties as mitigating factors.

Key words： arable land protection law; punitive damages; land administration law; legal liability; food security

本文責(zé)任編輯：邵" 海