文章編號(hào)：1001-2397（2025）01-0146-17

摘" 要：

為實(shí)現(xiàn)更高程度的明確性和高效性，與自動(dòng)化行政相契合，行政機(jī)關(guān)越發(fā)傾向于以目錄、清單、名錄等批量列舉的形式發(fā)布行政規(guī)范，將極為復(fù)雜的規(guī)制內(nèi)容以非常具象的方式呈現(xiàn)?！芭苛信e型”規(guī)范是立法“代碼化”的重要表現(xiàn)形式，在授權(quán)、位階、內(nèi)容方面存在顯著分殊，分屬不同的法律性質(zhì)。它們至少包括規(guī)范具體化規(guī)則、用于科學(xué)問(wèn)題上填補(bǔ)判斷余地

，還包括細(xì)化不確定法律概念的解釋性規(guī)則、指導(dǎo)性規(guī)則等行政規(guī)范類(lèi)型，還有可能被定性為一般行政處分或具體行政行為。這類(lèi)規(guī)范可以提供清晰的指引，但其將復(fù)雜的法律解釋與適用完全隱匿于條目編制過(guò)程中，也帶來(lái)了新的合法性、合理性與體系性難題。有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)厘定“批量列舉型”規(guī)范的適用情境，高度開(kāi)放規(guī)則制定過(guò)程，在實(shí)體與程序等方面對(duì)其進(jìn)行法律控制，完善與高度具體化相適應(yīng)的立法技術(shù)，令規(guī)則形式選擇與超大規(guī)模復(fù)雜治理任務(wù)相適配。

關(guān)鍵詞：

目錄；清單；行政立法；行政裁量；數(shù)字政府

中圖分類(lèi)號(hào)：DF31" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.01.10" 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

收稿日期：2024-06-18

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“聲譽(yù)制裁在行政法中的體系定位與法治完善研究”（21CFX066）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“信用治理與行政法學(xué)理變革”（63243024）

作者簡(jiǎn)介：

王瑞雪（1987—），女，河北獻(xiàn)縣人，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院、南開(kāi)大學(xué)人權(quán)研究中心教授，博士生導(dǎo)師。

目" 次

一、引言

二、“批量列舉型”規(guī)范的公法性質(zhì)與類(lèi)型

三、“批量列舉型”規(guī)范的生成邏輯與局限

四、“批量列舉型”規(guī)范的法律控制與優(yōu)化

五、結(jié)語(yǔ)

一、引言

“列舉”是法規(guī)范常用的條款設(shè)定方法，立法機(jī)關(guān)在有限列舉之后以兜底條款收尾，是立法語(yǔ)言成熟的表達(dá)方式。本文所關(guān)注的“批量列舉型”規(guī)范則并非精確的法律概念，而是試圖描摹那些行政機(jī)關(guān)發(fā)布的以事物名目窮盡列舉為基本樣態(tài)的行政規(guī)范，具有目錄、清單、名錄等多種表現(xiàn)形式，核心特征為具體、清晰、簡(jiǎn)明。

實(shí)踐中目錄、清單、名錄之間并無(wú)嚴(yán)格的語(yǔ)義差別。例如《中華人民共和國(guó)出口管制法》第4條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的出口管制制度，通過(guò)制定管制清單、名錄或者目錄（以下統(tǒng)稱(chēng)管制清單）、實(shí)施出口許可等方式進(jìn)行管理?！逼湟愿于呄蛴诟袷交谋磉_(dá)方式呈現(xiàn)，相對(duì)遠(yuǎn)離語(yǔ)義的描述，放棄使用不確定法律概念，彰顯了將龐雜事務(wù)具象化的制度性努力。

參見(jiàn)涂少彬：《論法學(xué)表達(dá)數(shù)學(xué)化的可能及限度— —基于經(jīng)濟(jì)學(xué)與比例原則的切入》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第4期，第49頁(yè)。“批量列舉型”規(guī)范業(yè)已在相當(dāng)多領(lǐng)域中實(shí)質(zhì)性替代了法規(guī)范中的定義條款、少量列舉型條款與兜底條款，將“不勝枚舉”的情形轉(zhuǎn)化為“窮盡列舉”的條目。

甚至在部分領(lǐng)域，有權(quán)機(jī)關(guān)放棄少量列舉、兜底條款等立法形式，目錄成為界定被規(guī)制事物外延的核心載體。例如《反興奮劑條例》第2條規(guī)定，“本條例所稱(chēng)興奮劑，是指興奮劑目錄所列的禁用物質(zhì)等”。例如，僅在數(shù)字政府建設(shè)方面，與信息數(shù)據(jù)分類(lèi)監(jiān)管相關(guān)的列舉就至少包括政務(wù)數(shù)據(jù)目錄、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄與公共信用信息目錄。

參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2022〕14號(hào)，2022年6月6日發(fā)布），載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2022年第19號(hào)，第12-20頁(yè)；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度 構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)，2020年12月18日發(fā)布），載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2021年第1號(hào)，第20-24頁(yè)。

通常情形下，法規(guī)范所列舉的內(nèi)容較為抽象，并非旨在精確錨定具體事物，而是提供一般適用的規(guī)則。法規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)至少包括“法律事實(shí)”和“法律效果”兩部分，很少出現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的過(guò)分傾斜。

參見(jiàn)劉楊：《法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)新論》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2007年第1期，第159頁(yè)。不過(guò)“批量列舉型”規(guī)范卻明顯不同，其條目在個(gè)別情形下甚至達(dá)到數(shù)百項(xiàng)之多，可以直接聚焦于某一規(guī)制領(lǐng)域符合特定條件的被監(jiān)管對(duì)象。

例如，《國(guó)務(wù)院決定對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的目錄》共計(jì)500項(xiàng)，其為《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定〉的決定（2016）》（國(guó)務(wù)院令第671號(hào)，2016年8月25日發(fā)布）之附件，載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2016年第26號(hào)，第15-16頁(yè)。它將“法律事實(shí)”所指涉情形予以高度明確，“法律效果”由上位法中的授權(quán)條款或者其他規(guī)范中的相關(guān)條款來(lái)確定，兩部分比例的高度差異使得有學(xué)者用“準(zhǔn)據(jù)法”來(lái)形容之。

參見(jiàn)熊樟林：《重大行政決策目錄制度的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)— —以〈重大行政決策程序暫行條例〉第3條第3款為對(duì)象》，載《行政法學(xué)研究》2019年第6期，第52頁(yè)。亦即列舉事項(xiàng)的“法律效力”來(lái)源于其他公法規(guī)范而不是目錄、清單本身，具體的條目列舉則聚焦于將對(duì)象范圍予以明確限定，以清晰的樣式次第開(kāi)列以供查考、檢索與適用。

參見(jiàn)陳偉：《作為規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其與法律的關(guān)系》，載《法學(xué)研究》2022年第5期，第91頁(yè)。類(lèi)似的規(guī)范形態(tài)宛如信息技術(shù)中的“代碼”，適用過(guò)程更趨近于“傳送帶”，執(zhí)法者可依據(jù)行政規(guī)范作出幾乎完全一致的行政決定，在最大程度上減少分歧；裁判者對(duì)其亦展現(xiàn)出高度的尊重?！芭苛信e型”規(guī)范在法規(guī)范與行政行為之間的勾連作用，已然超越技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、裁量基準(zhǔn)等更為常見(jiàn)的規(guī)范性文件形式，呈現(xiàn)出高度具體化的特征。

關(guān)于勾連作用的討論，參見(jiàn)胡敏潔：《論行政給付基準(zhǔn)》，載《法學(xué)家》2024年第5期，第65-66頁(yè)。

目前，“批量列舉型”規(guī)范的若干表現(xiàn)形式已經(jīng)受到學(xué)界關(guān)注，典型的有政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放目錄

參見(jiàn)宋華琳：《中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制的發(fā)展與建構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期，第41頁(yè)。、負(fù)面清單

參見(jiàn)王利明：《負(fù)面清單管理模式與私法自治》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期，第26頁(yè)；張淑芳：《負(fù)面清單管理模式的法治精神解讀》，載《政治與法律》2014年第2期，第11頁(yè)。、批量立法授權(quán)清單

參見(jiàn)王春業(yè)：《將清單式批量立法授權(quán)引入粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)》，載《法學(xué)雜志》2021年第7期，第107-108頁(yè)。等。不同于通常的“規(guī)范性文件治理”現(xiàn)象，高度明確性的列舉已不再具有通常的“法的外觀”，完全將抽象規(guī)定化約為具體條目。

關(guān)于“依規(guī)范性文件治國(guó)”，參見(jiàn)何海波：《論法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第3期，第139頁(yè)；關(guān)于“依清單行政”，參見(jiàn)劉啟川：《權(quán)力清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的制度建構(gòu)— —兼論與責(zé)任清單協(xié)同推進(jìn)》，載《政治與法律》2019年第6期，第16頁(yè)。其在補(bǔ)充、解釋、細(xì)化法律概念的過(guò)程中業(yè)已成為表達(dá)關(guān)鍵規(guī)制政策的載體，存在極為普遍的創(chuàng)制情形，具有被單獨(dú)審視的價(jià)值。

二、“批量列舉型”規(guī)范的公法性質(zhì)與類(lèi)型

批量列舉作為一種規(guī)范形式由來(lái)已久，在高等教育領(lǐng)域，第一版高等學(xué)校專(zhuān)業(yè)目錄發(fā)布于1954年，奠定了學(xué)科門(mén)類(lèi)與一級(jí)學(xué)科分類(lèi)的基礎(chǔ)。

關(guān)于專(zhuān)業(yè)目錄的討論，參見(jiàn)蘭利瓊、李茂國(guó)：《高等學(xué)校專(zhuān)業(yè)設(shè)置管理中的權(quán)力制衡研究》，載《高等工程教育研究》2011年第1期，第41頁(yè)。然而批量列舉被大規(guī)模應(yīng)用于廣泛領(lǐng)域則伴生于信息技術(shù)與電子政務(wù)的發(fā)展，現(xiàn)今“目錄管理”“清單管理”等表述頻頻出現(xiàn)于各層級(jí)法規(guī)范，“批量列舉型”規(guī)范已然成為行政立法新形態(tài)中最為重要的增長(zhǎng)點(diǎn)之一。

例如，《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》即同時(shí)提到了負(fù)面清單管理制度和目錄管理制度，其第19條規(guī)定，“海南自由貿(mào)易港對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度……”；第28條第1款規(guī)定，“全島封關(guān)運(yùn)作、簡(jiǎn)并稅制后，海南自由貿(mào)易港對(duì)進(jìn)口征稅商品實(shí)行目錄管理……”。相關(guān)規(guī)范以格式統(tǒng)一、體例相似的列舉方式對(duì)被規(guī)范對(duì)象進(jìn)行相對(duì)窮盡的列舉，易與標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化的執(zhí)法流程相對(duì)接，是用“代碼”或“算法”來(lái)重新書(shū)寫(xiě)“法律”的表達(dá)形式，在數(shù)字政府建設(shè)不斷推進(jìn)的背景下成為最直接的執(zhí)法依據(jù)。

關(guān)于法律“算法化”或“代碼化”的研究，參見(jiàn)王正鑫：《“立法性”算法權(quán)力的興起與法律規(guī)制》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2023年第2期，第196頁(yè)；蔣超：《法律算法化的可能與限度》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2022年第2期，第23頁(yè)；魏斌：《智慧司法的法理反思與應(yīng)對(duì)》，載《政治與法律》2021年第8期，第113頁(yè)。

（一）作為行政規(guī)范性文件的新樣態(tài)

“批量列舉型”規(guī)范鮮少有通過(guò)法律法規(guī)直接發(fā)布的實(shí)例，實(shí)踐樣態(tài)較為多元，但核心載體仍為行政規(guī)范性文件。

第一，授權(quán)發(fā)布與職權(quán)發(fā)布并存。其一，部分法律法規(guī)明確規(guī)定本領(lǐng)域若干事項(xiàng)通過(guò)目錄、清單制度進(jìn)行管理，并授權(quán)行業(yè)主管部門(mén)完成編制與動(dòng)態(tài)調(diào)整工作。僅《中華人民共和國(guó)體育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《體育法》）即授權(quán)國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定、調(diào)整四項(xiàng)目錄，分別為興奮劑目錄、體育項(xiàng)目目錄、高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄和高危險(xiǎn)性體育賽事活動(dòng)目錄。

參見(jiàn)《體育法》第56條、第104條、第105條、第106條。從應(yīng)然的角度出發(fā)，相關(guān)列舉如果作為強(qiáng)制性要求的媒介，那么必須根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）的要求獲得法律法規(guī)的授權(quán)。其二，部分目錄、清單并無(wú)法律法規(guī)授權(quán)，由行業(yè)主管部門(mén)或地方人民政府依據(jù)職權(quán)發(fā)布。尤其是在頂層設(shè)計(jì)規(guī)范尚未轉(zhuǎn)變?yōu)榉煞ㄒ?guī)的背景下，行政機(jī)關(guān)往往通過(guò)編制目錄、清單對(duì)較為原則的頂層設(shè)計(jì)規(guī)制事項(xiàng)予以細(xì)化。以失信約束制度為例，《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度 構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)）等頂層設(shè)計(jì)規(guī)范均將目錄制管理作為厘定公共信用信息范圍的基礎(chǔ)方案。不過(guò)《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄》雖然對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重要影響，卻尚無(wú)法律與行政法規(guī)的授權(quán)。

在中央目錄尚無(wú)法律、法規(guī)授權(quán)的背景下，地方目錄更早取得了地方性法規(guī)授權(quán)。例如，2017年出臺(tái)的《上海市社會(huì)信用條例》第9條、第10條規(guī)定了“本市公共信用信息目錄”的編制主體、核心內(nèi)容、編制程序。該地方立法對(duì)于公共信用信息的歸集，實(shí)施全市統(tǒng)一的目錄管理。對(duì)目錄列明的，必須歸集，不允許以各種理由不提供，也不允許沒(méi)進(jìn)目錄的信息無(wú)序向平臺(tái)導(dǎo)入。參見(jiàn)崔凱：《上海社會(huì)信用立法：促進(jìn)與路徑》，載《地方立法研究》2019年第2期，第42頁(yè)。類(lèi)似的情形還出現(xiàn)于政務(wù)數(shù)據(jù)目錄、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄等。整體而言，目錄、清單在法律授權(quán)方面仍然處于較為混亂的狀態(tài)，相關(guān)授權(quán)更接近于概括性的“空白授權(quán)”。其編制所應(yīng)遵循的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)普遍較為粗疏，大體相當(dāng)于立法機(jī)關(guān)將相關(guān)領(lǐng)域的具體規(guī)制方案全然交由具體名錄的編制機(jī)關(guān)制定。

關(guān)于授權(quán)問(wèn)題的討論，參見(jiàn)［美］理查德·J.皮爾斯：《行政法》（第5版），蘇苗罕譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第83-92頁(yè)；林華：《行政許可條件設(shè)定模式及其反思》，載《中國(guó)法學(xué)》2022年第4期，第180頁(yè)。

第二，行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、命令、政府規(guī)章、規(guī)范性文件等形式并存。其一，在部分情形下，“批量列舉型”規(guī)范通過(guò)具有正式法源地位的法規(guī)范形式發(fā)布，但由于其內(nèi)容體例與傳統(tǒng)立法語(yǔ)言大相徑庭，因此只能采取附件、附錄的形式頒行。2004年發(fā)布、2009年和2016年兩次修訂的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國(guó)務(wù)院令第412號(hào)）之附件為《國(guó)務(wù)院決定對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的目錄》；部門(mén)規(guī)章《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄（2021年版）》（生態(tài)環(huán)境部令第16號(hào)）亦以附件形式發(fā)布名錄全文。其二，絕大多數(shù)“批量列舉型”規(guī)范以規(guī)范性文件形式發(fā)布，發(fā)布主體既包括行業(yè)主管部門(mén)，例如，危險(xiǎn)化學(xué)品目錄以國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局與多部門(mén)合發(fā)的公告形式頒行；也包括地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)，例如，上海市市場(chǎng)監(jiān)管局、上海市司法局在《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）修訂后已發(fā)布三版《市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為免罰清單》。雖然近期針對(duì)規(guī)范性文件制定程序與內(nèi)容審查的制度約束已漸趨成熟，但相關(guān)法律控制方案錨定的是對(duì)上位法進(jìn)行一定程度具體解釋的規(guī)范性文件，與條目如此之多、專(zhuān)業(yè)性如此之強(qiáng)、規(guī)制效果難以一體判斷的目錄、清單、名錄等難以完全匹配。

第三，明確列舉外部監(jiān)管事項(xiàng)與自我規(guī)制事項(xiàng)并存。其一，針對(duì)外部監(jiān)管事項(xiàng)，“批量列舉型”規(guī)范既包括對(duì)事物的列舉，例如，《中華人民共和國(guó)畜牧法》第12條授權(quán)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)制定畜禽遺傳資源目錄；也包括對(duì)事項(xiàng)的列舉，例如，《政府定價(jià)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)目錄清單（2023版）》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公告2023年第1號(hào)）對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目予以明確。雖然“批量列舉型”規(guī)范本身往往并不直接設(shè)定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但其與其他公法規(guī)范相結(jié)合，在具體執(zhí)法語(yǔ)境下有可能成為行政事實(shí)行為、行政許可認(rèn)可、行政處罰、行政指導(dǎo)以及采取其他監(jiān)管措施的依據(jù)，并在相當(dāng)多的情況下被強(qiáng)制適用。例如，如果相對(duì)人違法攜帶《鐵路旅客禁止、限制攜帶和托運(yùn)物品目錄》列舉的物品，基于《鐵路安全管理?xiàng)l例》等規(guī)定將由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰。其二，行政機(jī)關(guān)為梳理自身權(quán)責(zé)、引入公眾監(jiān)督、增強(qiáng)行政透明度，對(duì)職權(quán)名稱(chēng)、行使依據(jù)、權(quán)限范圍進(jìn)行列舉并對(duì)外公示已經(jīng)成為通行的自我規(guī)制手段。其中最為重要的是對(duì)行政權(quán)責(zé)的精準(zhǔn)梳理和集中重述的權(quán)責(zé)清單。

對(duì)政府權(quán)責(zé)進(jìn)行列舉的自制方案在世界范圍內(nèi)具有普遍性，詳可見(jiàn)美國(guó)1998年《聯(lián)邦政府活動(dòng)目錄改革法》（Federal Activities Inventory Reform Act）。該法對(duì)政府活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行未窮盡列舉，部分聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定了補(bǔ)充性目錄。參見(jiàn)畢洪海：《本質(zhì)上政府的職能》，載《行政法學(xué)研究》2015年第1期，第37頁(yè)；黃澗秋：《論“政府固有職能”對(duì)美國(guó)合同外包的約束》，載《行政法學(xué)研究》2012年第3期，第114頁(yè)。權(quán)力清單和責(zé)任清單分別對(duì)應(yīng)了“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的法理，包含應(yīng)當(dāng)予以明確但極其龐雜且長(zhǎng)期散見(jiàn)于諸多規(guī)范的內(nèi)容。

參見(jiàn)劉啟川：《獨(dú)立型責(zé)任清單的構(gòu)造與實(shí)踐— —基于31個(gè)省級(jí)政府部門(mén)責(zé)任清單實(shí)踐的觀察》，載《中外法學(xué)》2018年第2期，第444頁(yè)?！芭苛信e型”規(guī)范內(nèi)外有別、嚴(yán)格區(qū)分的監(jiān)管思路，是制度設(shè)計(jì)者在執(zhí)法資源有限的背景下提高監(jiān)管科學(xué)性的一種常見(jiàn)選擇。批量列舉所列舉的事項(xiàng)幾乎沒(méi)有邊界，且呈現(xiàn)出越是在復(fù)雜難解、不易裁量的領(lǐng)域，精準(zhǔn)的列舉越發(fā)常見(jiàn)的趨勢(shì)。例如，為確保透明度與可行性，通過(guò)否定性目錄標(biāo)明外資禁入領(lǐng)域已成為國(guó)際通行的規(guī)范表達(dá)方式。

在外商投資領(lǐng)域，負(fù)面清單為國(guó)際通行的管理辦法，例如，《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》（商務(wù)部令2020年第4號(hào)），載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2020年第33號(hào)，第68-69頁(yè)。參見(jiàn)王利明：《負(fù)面清單管理模式與私法自治》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期，第26頁(yè)；錢(qián)曉萍：《漁業(yè)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單保護(hù)研究— —以美國(guó)晚近FTA為研究對(duì)象》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期，第24頁(yè)。其通過(guò)精準(zhǔn)傳遞限制的意思表示來(lái)劃定權(quán)力邊界，既確保在關(guān)鍵領(lǐng)域投射監(jiān)管注意力，又強(qiáng)調(diào)權(quán)力邊界之外的權(quán)利自由。

當(dāng)然，行政規(guī)范性文件只是絕大多數(shù)“批量列舉型”規(guī)范的外觀定性，其公法性質(zhì)仍須從下文行政規(guī)則、一般行政處分或具體行政行為的角度來(lái)思考。

（二）具體化、解釋性與指導(dǎo)性規(guī)則

“批量列舉型”規(guī)范具有面向不確定對(duì)象反復(fù)適用的特征，是以列舉為單一立法語(yǔ)言的特殊行政規(guī)范形式。在法律結(jié)構(gòu)上，目錄或清單中的內(nèi)容實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于對(duì)立法表達(dá)中的“事實(shí)要件”進(jìn)行高度明確的闡發(fā)，基于其他規(guī)范確定“法律適用”結(jié)果。亦即行政行為真正的依據(jù)是法規(guī)范，目錄、清單、名錄等將法規(guī)范的效力傳遞至行政行為，起著媒介的作用。

參見(jiàn)朱芒：《行政規(guī)范性文件的功能結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)家》2023年第6期，第60頁(yè)。于是復(fù)雜的判斷過(guò)程在規(guī)則制定過(guò)程中全部解決，行政監(jiān)管的核心內(nèi)容被精細(xì)框定。具體而言，作為行政規(guī)范的目錄、清單等可分為以下幾種情形。

第一，規(guī)范具體化規(guī)則。規(guī)范具體化規(guī)則是指立法者有意使用開(kāi)放性結(jié)構(gòu)，放棄明確的法律規(guī)定，授權(quán)行政機(jī)關(guān)享有一定的判斷余地。

參見(jiàn)宋華琳：《論技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)— —從行政法規(guī)范體系角度的定位》，載《行政法學(xué)研究》2008年第3期，第38頁(yè)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范具體化規(guī)則的典型例證，具有相當(dāng)程度上的創(chuàng)制性，是立法者有意在科技安全與環(huán)境保護(hù)等專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的規(guī)范中容許行政機(jī)關(guān)基于自身的專(zhuān)業(yè)性來(lái)制定規(guī)則。

此類(lèi)“批量列舉型”規(guī)范實(shí)質(zhì)上是對(duì)科學(xué)問(wèn)題更為具體的表達(dá)，將每一條目背后的科學(xué)考量隱藏入制定過(guò)程之中。由于相關(guān)問(wèn)題繁難詳細(xì)的程度難以用立法語(yǔ)言來(lái)規(guī)范，故而采取一一列明的方案展開(kāi)。以《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黃河保護(hù)法》）為例，其第54條第1款規(guī)定：“國(guó)家在黃河流域?qū)嵭懈吆乃a(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單和淘汰類(lèi)高耗水產(chǎn)業(yè)目錄制度?！痹摋l款明確將限制高耗水產(chǎn)業(yè)的任務(wù)交由目錄、清單來(lái)實(shí)現(xiàn)，希冀更多發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)性，填補(bǔ)法律在認(rèn)定高耗水的標(biāo)準(zhǔn)表述上的空白。在這樣的情形下，目錄、清單是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的全新呈現(xiàn)形態(tài)，它已經(jīng)無(wú)須執(zhí)法者與相對(duì)人對(duì)照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)辨明實(shí)踐適用情境，而是徑自將最為常見(jiàn)的情境直接對(duì)外展示。相關(guān)規(guī)則往往對(duì)相對(duì)人生活以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)構(gòu)成羈束性要求，是對(duì)上位法所規(guī)定的管理制度的詳細(xì)闡述。仍舊觀察《黃河保護(hù)法》的后續(xù)監(jiān)管安排，其規(guī)定“列入高耗水產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單和淘汰類(lèi)高耗水產(chǎn)業(yè)目錄的建設(shè)項(xiàng)目，取水申請(qǐng)不予批準(zhǔn)”。這意味著進(jìn)入相關(guān)目錄的附隨后果是影響行政審批，亦即被列入項(xiàng)目就基本喪失了經(jīng)營(yíng)可能性。

在部分監(jiān)管復(fù)雜程度較高、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，“批量列舉型”規(guī)范發(fā)揮著確定外延的關(guān)鍵作用。僅在食品領(lǐng)域，《中華人民共和國(guó)食品安全法》就明確提及“按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)目錄”“保健食品原料目錄”“允許保健食品聲稱(chēng)的保健功能目錄”“保健食品廣告目錄”“保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉目錄”等。這些目錄均對(duì)相對(duì)人具體經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)構(gòu)成直接影響，是企業(yè)違法與否的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)已成為該領(lǐng)域發(fā)揮核心作用的規(guī)制法則。例如，在一起圍繞行政處罰的訴訟案件中，人民法院著重強(qiáng)調(diào)“我國(guó)對(duì)食品生產(chǎn)管理實(shí)行目錄式許可制度，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在食品生產(chǎn)許可的品種范圍內(nèi)從事食品生產(chǎn)活動(dòng)，不得超出許可的品種范圍生產(chǎn)食品”參見(jiàn)《無(wú)錫某通食品科技有限公司訴無(wú)錫質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)分局質(zhì)監(jiān)行政處罰案》，載《最高人民法院公報(bào)》2013年第7期，第44-48頁(yè)。。由于該案中相對(duì)人實(shí)際生產(chǎn)的食品品類(lèi)與其證照所載明的食品品類(lèi)不屬于目錄中的同一條目，據(jù)此人民法院認(rèn)為其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)違法。

第二，解釋性規(guī)則。面對(duì)被監(jiān)管情境的高度復(fù)雜性與異質(zhì)性，法律條文往往具有一定的“開(kāi)放空間”和“空白結(jié)構(gòu)”。

參見(jiàn)宋華琳：《有限法文，無(wú)限探討— —藥品法的解釋和適用》，載《中國(guó)處方藥》2008年第4期，第50頁(yè)。作為法律具體化過(guò)程的法律解釋?zhuān)谴_保法律明確性的重要路徑，過(guò)度限縮或者擴(kuò)張解釋都是違反法律原則的。

王貴松：《論行政法上的法律優(yōu)位》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第1期，第39頁(yè)。行政機(jī)關(guān)在對(duì)上位法規(guī)范進(jìn)行適用的過(guò)程中，常常需要解釋不確定法律概念，將法律適用條件中原則性、模糊性的法律語(yǔ)言經(jīng)由目錄、清單的方式予以表達(dá)。從功能意義角度出發(fā)，各行業(yè)主管部門(mén)或地方人民政府發(fā)布的免罰清單即為對(duì)《行政處罰法》第33條第1款規(guī)定的“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”和“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”兩種情形的具體解釋。

如《北京市民政領(lǐng)域輕微違法行為不予行政處罰清單（2022年版）》（京民執(zhí)發(fā)〔2022〕351號(hào)，2022年12月8日發(fā)布），載《北京市人民政府公報(bào)》2023年第13期，第15-22頁(yè)。行政許可目錄則是對(duì)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第12條的具體解釋。這類(lèi)“批量列舉型”規(guī)范實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政解釋的相關(guān)方法，對(duì)法律中原則性較強(qiáng)的不確定法律概念進(jìn)行細(xì)化，以大幅度降低執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人對(duì)于法規(guī)范的理解偏差。在解釋性規(guī)則中，裁量基準(zhǔn)是最重要的組成部分。

對(duì)不確定法律概念進(jìn)行解釋是裁量基準(zhǔn)的重要任務(wù)，參見(jiàn)余凌云：《游走在規(guī)范與僵化之間— —對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考》，載《清華法學(xué)》2008年第3期，第68頁(yè)。傳統(tǒng)上，裁量基準(zhǔn)更多地提供了行政系統(tǒng)內(nèi)部的統(tǒng)一法則，使得執(zhí)法人員面對(duì)裁量事項(xiàng)時(shí)做出相同或類(lèi)似的處理，通常不會(huì)刻意追求大規(guī)模、普遍性的裁量收縮至零。

參見(jiàn)王貴松：《行政裁量的內(nèi)在構(gòu)造》，載《法學(xué)家》2009年第2期，第31-40頁(yè)；高秦偉：《行政過(guò)程中的政策形成— —一種方法論上的追問(wèn)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第5期，第45頁(yè)。不過(guò)近期裁量基準(zhǔn)事實(shí)上已經(jīng)在高度追求整齊劃一的道路上不斷邁進(jìn)。

參見(jiàn)譚冰霖：《論行政法上的減輕處罰裁量基準(zhǔn)》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第5期，第181頁(yè)。通過(guò)目錄、清單發(fā)布裁量基準(zhǔn)的方式，為裁量基準(zhǔn)表達(dá)形式帶來(lái)了進(jìn)一步變革。換言之，裁量基準(zhǔn)在規(guī)范形式演變過(guò)程中，對(duì)確定性的強(qiáng)烈需求已達(dá)到希冀有權(quán)機(jī)關(guān)通過(guò)窮盡列舉來(lái)釋明的程度，“唯一正解”成為普遍追求的對(duì)象，裁量空間大規(guī)模收縮。

相關(guān)規(guī)范性文件可參見(jiàn)：《福建省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域行政執(zhí)法裁量四張清單（修訂）》（閩市監(jiān)規(guī)〔2024〕2號(hào)，2024年4月16日發(fā)布），載福建省市場(chǎng)監(jiān)督管理局（知識(shí)產(chǎn)權(quán)局）網(wǎng)，http：∥scjgj.fujian.gov.cn/zw/tzgg/202404/t20240422_6437876.htm，2024年6月10日訪(fǎng)問(wèn)。相關(guān)清單共列明90項(xiàng)事項(xiàng)，旨在將執(zhí)法機(jī)關(guān)在相關(guān)情境下的行政裁量過(guò)程轉(zhuǎn)換為對(duì)確切適用條件的嚴(yán)格比對(duì)過(guò)程。

第三，指導(dǎo)性規(guī)則。部分目錄、清單以批量列舉形式針對(duì)某一領(lǐng)域發(fā)布政策指南，對(duì)符合或不符合政策導(dǎo)向的被監(jiān)管對(duì)象或事項(xiàng)進(jìn)行闡明。這類(lèi)“批量列舉型”規(guī)范是對(duì)規(guī)制政策傾向的集中陳述，帶有更強(qiáng)的說(shuō)服性和更弱的強(qiáng)制性，是軟法的重要表現(xiàn)形式，例如生活垃圾分類(lèi)指導(dǎo)目錄。

該目錄由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)負(fù)責(zé)，見(jiàn)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第47條。同時(shí)，激勵(lì)性政策往往也更傾向于通過(guò)定期更新的目錄、清單展開(kāi)，既更加清晰地傳遞政策導(dǎo)向，又充分表達(dá)尊重與鼓勵(lì)之意涵，例如鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄。

參見(jiàn)《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2022年版）》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部令第52號(hào)，2022年10月28日發(fā)布），載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2022年第34號(hào)，第7頁(yè)，其總條目1474條。但在實(shí)踐中，冠以指導(dǎo)之名的目錄、清單并非只在勸服、鼓勵(lì)的層面上發(fā)揮作用，一些名目的列舉雖然不具有法律規(guī)范的外觀，卻在實(shí)踐中發(fā)揮顯著規(guī)制作用。

參見(jiàn)宋華琳、牛佳蕊：《指導(dǎo)性文件是如何制定和演進(jìn)的？— —對(duì)新冠肺炎七版診療方案的跟蹤研究》，載《公共行政評(píng)論》2020年第3期，第5頁(yè)。在“戶(hù)縣某重鈣加工廠(chǎng)與西安市鄠邑區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)不履行法定職責(zé)糾紛上訴案”中，相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)就某產(chǎn)品工藝是否屬于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中限制類(lèi)“石化化工類(lèi)”產(chǎn)生激烈爭(zhēng)論。對(duì)于該案相對(duì)人而言，相關(guān)工藝是否屬于目錄范圍將對(duì)其程序性權(quán)利產(chǎn)生直接影響，進(jìn)而有可能影響其實(shí)體權(quán)利。

參見(jiàn)“戶(hù)縣某重鈣加工廠(chǎng)與西安市鄠邑區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)不履行法定職責(zé)糾紛上訴案”（陜西省高級(jí)人民法院（2020）陜71行終1346號(hào)行政判決書(shū)）。在該案中，鑒于《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》第30條規(guī)定，“項(xiàng)目違反相關(guān)法律法規(guī)，或者不符合發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)要求的，項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)可以不經(jīng)過(guò)委托評(píng)估、征求意見(jiàn)等程序，直接作出不予核準(zhǔn)的決定”。行政機(jī)關(guān)遂將企業(yè)工藝屬于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》視為滿(mǎn)足“不符合發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)要求”的充分條件。

實(shí)踐中，“批量列舉型”規(guī)范即便在位階較低的情形下，也往往被作為重要的執(zhí)法規(guī)范。在備案審查時(shí)，某市人大常委會(huì)以規(guī)范性文件中的信用懲戒條款“不屬于失信懲戒措施清單”為若干理?yè)?jù)之一，對(duì)其實(shí)施糾錯(cuò)。

參見(jiàn)《關(guān)于地方人大常委會(huì)對(duì)涉企平等保護(hù)、信用懲戒措施設(shè)置和規(guī)范性文件備案范圍等規(guī)定的審查案例— —備案審查工作案例2024年第3號(hào)》案例2，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：∥www npc.gov.cn/c2/c30834/202411/t20241121_441166.html，2024年6月10日訪(fǎng)問(wèn)。在司法審判中，“批量列舉型”規(guī)范在行政審判

參見(jiàn)“某檢測(cè)技術(shù)有限公司與山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等復(fù)議決定糾紛上訴案”（北京市第一中級(jí)人民法院（2017）京01行終472號(hào)行政判決書(shū)）。在該案中，相對(duì)人對(duì)《中華人民共和國(guó)依法管理的計(jì)量器具目錄（型式批準(zhǔn)部分）》（國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局公告2005年第145號(hào)）提出附帶一并審查請(qǐng)求，一審人民法院直接就法律適用進(jìn)行了如下論述：“盡管從效力上來(lái)看，《型式批準(zhǔn)目錄》要低于計(jì)量法和計(jì)量法實(shí)施細(xì)則，但是《型式批準(zhǔn)目錄》系根據(jù)上位法授權(quán)并為具體實(shí)施上位法的管理范圍而制定，其與計(jì)量法和計(jì)量法實(shí)施細(xì)則共同構(gòu)成了實(shí)施計(jì)量器具型式批準(zhǔn)的法律體系，并作為國(guó)家和地方各級(jí)計(jì)量行政部門(mén)實(shí)施計(jì)量器具型式批準(zhǔn)的依據(jù)。”二審人民法院對(duì)此表示支持。、刑事審判

參見(jiàn)“譚某棠、馮某華生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品案”（廣東省廣州市中級(jí)人民法院（2006）穗中法刑二初字第69號(hào)刑事判決書(shū)）。在該案中，人民法院明確指出被告具有必須履行審查食品添加劑成分是否在國(guó)家規(guī)定的目錄之內(nèi)的注意義務(wù)。、民事審判

參見(jiàn)“李某亮訴安徽某華堂藥業(yè)銷(xiāo)售有限公司買(mǎi)賣(mài)合同糾紛案”（上海市松江區(qū)人民法院（2015）松民一（民）初字第6011號(hào)民事判決書(shū)）。在該案中，月季花被列入《中華人民共和國(guó)藥典》，屬于藥品；原衛(wèi)生部公布的“按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品名單”中，未包括月季花。也就是說(shuō)，月季花不屬于按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)。因此，被告某華堂公司由于其所生產(chǎn)銷(xiāo)售的三花茶中添加單純屬于藥品的月季花，違反了食品安全法相關(guān)規(guī)定。中亦均有可能作為審判依據(jù)，受到司法機(jī)關(guān)的尊重。甚至在目錄、清單無(wú)法直接適用的情形下，其所彰顯的對(duì)事物本質(zhì)的理解仍然成為人民法院判斷的重要參照。在“成都某生物科技有限公司與成都市溫江區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局等行政處罰及行政復(fù)議糾紛上訴案”中，“按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)目錄”認(rèn)定尚屬于試點(diǎn)階段，而違法行為發(fā)生地并不屬于之。但人民法院仍然要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮該目錄所列舉的條目而對(duì)相對(duì)人減輕處罰，由此表明目錄在人民法院看來(lái)基于其專(zhuān)業(yè)性而享有較高程度的“正確性”，在“權(quán)威性”不足的情境下人民法院仍?xún)A向于適用。

參見(jiàn)俞祺：《正確性抑或權(quán)威性：論規(guī)范效力的不同維度》，載《中外法學(xué)》2014年第4期，第890頁(yè)。其說(shuō)服力并非源自硬法的強(qiáng)制約束力，而更多地源自法官對(duì)行政機(jī)關(guān)關(guān)于事物本質(zhì)定性的尊重與認(rèn)可。

參見(jiàn)沈巋：《論軟法的有效性與說(shuō)服力》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第4期，第104頁(yè)。

（三）一般行政處分或具體行政行為

部分“批量列舉型”規(guī)范可以反復(fù)適用但并不完全符合“相對(duì)人不確定”的特質(zhì)，在法律性質(zhì)上屬于大陸法系理論中的一般行政處分，它們直接針對(duì)某個(gè)行業(yè)領(lǐng)域展開(kāi)，其所規(guī)制的事實(shí)關(guān)系是具體的，相對(duì)人雖不確定，但依照一般性特征、按照類(lèi)別可以確定其范圍。

參見(jiàn)［德］ 哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第197頁(yè)。雖然我國(guó)實(shí)定法體系并未在行政規(guī)范性文件與具體行政行為之間引入一般行政處分的概念，但該概念對(duì)于進(jìn)一步理順部分行政行為的程序性要求與救濟(jì)路徑頗具價(jià)值。

參見(jiàn)胡建淼、胡茂杰：《行政行為兩分法的困境和出路— —“一般行政處分”概念的引入和重構(gòu)》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2020年第6期，第99-101頁(yè)。例如，《國(guó)家基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)藥品目錄》僅顯示藥品名稱(chēng)而并不指定生產(chǎn)企業(yè)，不過(guò)在許可制的前提下藥企范圍仍可相對(duì)確定，甚至在極端情形下所涉企業(yè)極少。從實(shí)際效果而言，由于其對(duì)特定群體的影響更為強(qiáng)烈，因此，在目錄編制過(guò)程中除去專(zhuān)家參與和征求公眾意見(jiàn)等程序外，由相關(guān)行業(yè)的利害關(guān)系人參與的聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更為重要的作用。

部分“批量列舉型”規(guī)范雖然具有規(guī)范性文件的外觀，但實(shí)質(zhì)上屬于具體行政行為范疇，通常可定性為行政確認(rèn)。根據(jù)《環(huán)境監(jiān)管重點(diǎn)單位名錄管理辦法》（生態(tài)環(huán)境部

令第27號(hào)，2022年11月28日發(fā)布）的規(guī)定，符合特定排放量、廢物處置量、從事特定產(chǎn)業(yè)的企業(yè)可被列為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)管控單位。被列入名錄的企業(yè)將被采取區(qū)別化的監(jiān)管方案。此外，各地在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中往往以“重點(diǎn)扶持目錄”為依托對(duì)特定企業(yè)進(jìn)行支持，是否列入目錄與企業(yè)能否獲得相關(guān)政策優(yōu)惠直接相關(guān)。

參見(jiàn)《珠海市人民政府關(guān)于鼓勵(lì)和支持我市大型骨干企業(yè)壯大規(guī)模增強(qiáng)實(shí)力的實(shí)施意見(jiàn)》（珠府〔2013〕121號(hào)，2013年10月23日發(fā)布），載《珠海市人民政府公報(bào)》2013年第15號(hào)，第1-6頁(yè)。該意見(jiàn)指出，對(duì)列入我市大型骨干企業(yè)重點(diǎn)扶持目錄的企業(yè)實(shí)施“一企一策”，做好宏觀指導(dǎo)和跟蹤服務(wù)，對(duì)其日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和發(fā)展訴求給予最大限度的支持。實(shí)踐語(yǔ)境下，被列舉條目一方面是對(duì)特定企業(yè)的某種確認(rèn)，另一方面又影響消費(fèi)者權(quán)益的情形十分常見(jiàn)。

參見(jiàn)“左某某與武漢市公安局東西湖區(qū)交通大隊(duì)強(qiáng)制上訴案”（湖北省武漢市中級(jí)人民法院（2015）鄂武漢中行終字第00477-1號(hào)行政判決書(shū)）。在該案中，《武漢市電動(dòng)自行車(chē)管理暫行辦法》第5條規(guī)定該市實(shí)行電動(dòng)自行車(chē)登記上牌合格目錄管理制度，該條目具體到品牌與型號(hào)，對(duì)電動(dòng)車(chē)企業(yè)而言相當(dāng)于一種行政確認(rèn)。當(dāng)原告駕駛不在目錄中的電動(dòng)車(chē)引發(fā)行政糾紛時(shí)，爭(zhēng)議焦點(diǎn)為該目錄是否為確定相應(yīng)車(chē)輛是否屬于非機(jī)動(dòng)車(chē)范圍的合法依據(jù)。例如，有關(guān)部門(mén)公布的減免稅費(fèi)的新能源汽車(chē)車(chē)型目錄具體到品牌、型號(hào)，對(duì)相關(guān)車(chē)企與消費(fèi)者同時(shí)產(chǎn)生直接影響。在比較法的視野中，行政機(jī)關(guān)設(shè)置重點(diǎn)監(jiān)管目錄還有可能引發(fā)企業(yè)信貸資質(zhì)與股價(jià)變化，從而引發(fā)行政爭(zhēng)議。例如，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局曾發(fā)布《國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)清單》（The National Priorities List），列明對(duì)人類(lèi)健康與環(huán)境構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)的廢物處置場(chǎng)，并明確表示將從嚴(yán)監(jiān)管相關(guān)企業(yè)。在由此引發(fā)的訴訟中，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)在具有合理理?yè)?jù)的情境下將企業(yè)置于相應(yīng)清單表示尊重。

See Amelia Susan Magee， Challenging the National Priorities List，10 Georgia State University Law Review 725， 725-756 （1994）.

需要澄清的是，那些直接以具體行政行為作出的“紅黑名單”不在本文關(guān)注之列，如近期在社會(huì)信用體系建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵角色的“列入嚴(yán)重失信主體名單”。這類(lèi)名單并不以規(guī)范性文件的外觀向公眾呈現(xiàn)，而是在信用平臺(tái)上對(duì)特定相對(duì)人做出標(biāo)記，是行政處罰中聲譽(yù)罰的較新形式，并不屬于本文所討論的“批量列舉型”規(guī)范范疇。

參見(jiàn)王瑞雪：《聲譽(yù)罰的梯度構(gòu)造》，載《法學(xué)家》2024年第2期，第32-33頁(yè)。

三、“批量列舉型”規(guī)范的生成邏輯與局限

任何合理的規(guī)制方案均須以對(duì)事實(shí)問(wèn)題的精確分析為前提。因此，政府規(guī)制過(guò)程對(duì)于厘清事物本質(zhì)具有強(qiáng)烈需求：必須分門(mén)別類(lèi)妥善分配事物，才能使得行政任務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。

參見(jiàn)陳愛(ài)娥：《事物本質(zhì)在行政法上之適用》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第3期，第87-88頁(yè)。目錄、清單等以窮盡列舉的方式來(lái)回應(yīng)認(rèn)知事物本質(zhì)的難題，并將規(guī)范適用過(guò)程簡(jiǎn)化為幾乎接近于自動(dòng)化行政的程度，其優(yōu)益與局限并存，業(yè)已改變傳統(tǒng)的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)與法律適用邏輯。

（一）“批量列舉型”規(guī)范的制度背景與適用邏輯

“批量列舉型”規(guī)范直接將法律規(guī)范中所指代的事實(shí)定型，將法律適用過(guò)程中復(fù)雜的科學(xué)判斷與價(jià)值判斷凝結(jié)成具體的對(duì)象，其核心功能是提供高度的明確性。與規(guī)范的明確性相伴而生的是統(tǒng)一性、連貫性和可操作性，其既為執(zhí)法機(jī)關(guān)提供了精準(zhǔn)的執(zhí)法依據(jù)，同時(shí)提高了相對(duì)人的可預(yù)期性，有助于消除尋租空間。這使得執(zhí)法者與規(guī)制對(duì)象共同聚焦于規(guī)制政策的核心關(guān)切，更大程度上避免不同行動(dòng)者的解釋偏差。例如，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第25條和第40條兩次提到目錄清單管理制度，分別用于規(guī)范政府收費(fèi)、定價(jià)事項(xiàng)以及行政許可事項(xiàng)，以明確列舉的方式增強(qiáng)企業(yè)可預(yù)期性?！芭苛信e型”規(guī)范通過(guò)極致的具體化將法的安定性?xún)r(jià)值發(fā)揮至極致。

參見(jiàn)代瑞婷：《法典化時(shí)代法律淵源理論反思與體系重構(gòu)》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第6期，第22頁(yè)。

在此基礎(chǔ)上，以名目比對(duì)為重要形態(tài)的規(guī)制流程再造，顯著提升了規(guī)制效率。“批量列舉型”規(guī)范不僅凝聚了原則性的法律要求或復(fù)雜的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，大幅簡(jiǎn)化了實(shí)踐中的規(guī)制過(guò)程。

關(guān)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的特殊性質(zhì)，參見(jiàn)陳偉：《作為規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其與法律的關(guān)系》，載《法學(xué)研究》2022年第5期，第89-90頁(yè)。同時(shí)，它還與信息識(shí)別、傳輸與公示系統(tǒng)相聯(lián)結(jié)，符合列舉要求的信息可輕易實(shí)現(xiàn)辨識(shí)并迅速通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)驗(yàn)證，裁量、溝通以及信息成本均隨著流程再造而大幅降低。

參見(jiàn)王清軍、李章鴻：《重點(diǎn)排污單位名錄制定規(guī)則的規(guī)范進(jìn)路》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第4期，第21-22頁(yè)。傳統(tǒng)法規(guī)范很難直接轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)代碼，因?yàn)榉山忉尩膹?fù)雜性與計(jì)算機(jī)友好性之間存在天然的緊張關(guān)系。

See Brian Sheppard， The Reasonableness Machine， 62 Boston College Law Review 2259， 2330， 2021.但“批量列舉型”規(guī)范則不然，它能夠提供可輸入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的確切標(biāo)準(zhǔn)，放棄了幾乎全部不確定的法律概念。在數(shù)字政府的建設(shè)過(guò)程中，“批量列舉型”規(guī)范與自動(dòng)化行政之間互為因果、兩相契合，可謂數(shù)字技術(shù)形塑行政過(guò)程在行政規(guī)范與行政執(zhí)法兩方面的體現(xiàn)。借此，自動(dòng)化行政能夠在系統(tǒng)內(nèi)部得以瞬間完成，將所有信息與內(nèi)容糅雜進(jìn)既定的算法之中得出結(jié)果。

在這樣的背景下，作為伴生于自動(dòng)化行政的新型規(guī)則形態(tài)，“批量列舉型”規(guī)范尤其廣泛適用于以下三類(lèi)情境（見(jiàn)表1）。

第一，分類(lèi)監(jiān)管。分類(lèi)監(jiān)管是行政機(jī)關(guān)面對(duì)數(shù)量繁多的被監(jiān)管對(duì)象采行的重要規(guī)制方案。傳統(tǒng)上，面對(duì)復(fù)雜的監(jiān)管對(duì)象，行政機(jī)關(guān)往往采取制定分級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的方式簡(jiǎn)化監(jiān)管任務(wù)；但近期越發(fā)傾向于直接編制并動(dòng)態(tài)調(diào)整相關(guān)目錄、清單，進(jìn)一步簡(jiǎn)化規(guī)制過(guò)程，在事先預(yù)設(shè)的“工具箱”內(nèi)選擇具有針對(duì)性的監(jiān)管方案。例如，依據(jù)《醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)企業(yè)分類(lèi)分級(jí)監(jiān)督管理規(guī)定》（食藥監(jiān)械監(jiān)〔2015〕158號(hào)）制定的《醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)重點(diǎn)監(jiān)管目錄及現(xiàn)場(chǎng)檢查重點(diǎn)內(nèi)容》，行政機(jī)關(guān)按照風(fēng)險(xiǎn)程度設(shè)置三級(jí)目錄并適配相應(yīng)監(jiān)管方案?；谀夸泝?nèi)外、分類(lèi)目錄中不同類(lèi)別監(jiān)管對(duì)象須得到區(qū)分對(duì)待的總體思路，精細(xì)程度不一的分類(lèi)監(jiān)管方案以“批量列舉型”規(guī)范為依托漸次展開(kāi)，事中事后監(jiān)管各要素由不同的目錄得以串聯(lián)，爭(zhēng)議事物的性質(zhì)也獲得確認(rèn)。例如，檢例142號(hào)的核心爭(zhēng)點(diǎn)之一即為清除紋身是否屬于醫(yī)療美容項(xiàng)目，而該爭(zhēng)點(diǎn)確認(rèn)的核心依據(jù)為《醫(yī)療美容項(xiàng)目分級(jí)管理目錄》。

參見(jiàn)最高人民檢察院第三十五批指導(dǎo)性案例第142號(hào)，“江蘇省宿遷市人民檢察院對(duì)章某為未成年人文身提起民事公益訴訟案”（2022年3月2日發(fā)布），載《中華人民共和國(guó)最高人民檢察院公報(bào)》2022年第5號(hào)，第24-36頁(yè)。整體而言，通過(guò)將監(jiān)管對(duì)象劃分為不同類(lèi)別的方式來(lái)投放監(jiān)管注意力和施加監(jiān)管手段，與以量化評(píng)估結(jié)果分級(jí)分類(lèi)呈現(xiàn)的條目具有內(nèi)在契合性。

第二，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制必須防患于未然，窮盡風(fēng)險(xiǎn)列舉并無(wú)可能。但行政機(jī)關(guān)基于自然規(guī)律與科學(xué)發(fā)現(xiàn)，將已知的高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象進(jìn)行列舉有助于更為精準(zhǔn)地防范風(fēng)險(xiǎn)，亦即在不確定性中尋找相對(duì)確定性。因此，相當(dāng)多的高風(fēng)險(xiǎn)物品采用批量列舉形式予以厘定并輔之以后續(xù)監(jiān)管安排。例如，僅在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域，與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制密切相關(guān)的目錄至少包括國(guó)家基本藥物目錄、中藥材、中藥飲片品種目錄、國(guó)家病原微生物目錄、疫苗補(bǔ)償目錄、麻醉藥品目錄以及精神藥品目錄。

參見(jiàn)《國(guó)家基本藥物目錄管理辦法》第2條、《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第24條、《中華人民共和國(guó)生物安全法》第45條、《中華人民共和國(guó)疫苗管理法》第56條、《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》第3條。制度設(shè)計(jì)者在竭力尋求相對(duì)確定性的實(shí)踐中，紛紛選擇了目錄、清單等清晰、具體的規(guī)范形式來(lái)體現(xiàn)共識(shí)。

第三，自我規(guī)制。源于權(quán)責(zé)明確化的需求，《中華人民共和國(guó)憲法》等對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)本身即采取了多條目列舉的規(guī)范形式。

近期的諸多規(guī)范則將這樣的列舉不斷細(xì)化，充分發(fā)揮其正面列舉與反面排除的功能，如行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄。

參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2019〕18號(hào)，2019年9月6日發(fā)布），載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2019年第27號(hào)，第4-8頁(yè)。該意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄管理，從源頭上減少不必要的執(zhí)法事項(xiàng)。尤其在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下，行政許可、認(rèn)證認(rèn)可與強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施等規(guī)制工具紛紛以批量列舉形式展開(kāi)，以確保其恰當(dāng)適用而不被濫用，例如行政許可事項(xiàng)清單

參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕2號(hào)，2022年1月10日發(fā)布），載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2022年第6號(hào)，第49-130頁(yè)。、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄

參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整完善工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄的決定》（國(guó)發(fā)〔2024〕11號(hào)，2024年5月3日發(fā)布），載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2024年第14號(hào)，第16-18頁(yè)。?！芭苛信e型”規(guī)范編制過(guò)程同時(shí)也是理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的過(guò)程，是對(duì)相關(guān)領(lǐng)域政府越位或缺位現(xiàn)象重新梳理的過(guò)程。這樣的制度需求催生了具有更高確定性、更易被監(jiān)督的規(guī)范形態(tài)。

當(dāng)然，前述三類(lèi)情形無(wú)法囊括所有的目錄、清單。實(shí)踐中，“批量列舉型”規(guī)范既包括基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的列舉，例如，《高耗能落后機(jī)電設(shè)備（產(chǎn)品）淘汰目錄》是根據(jù)節(jié)能減排指標(biāo)參數(shù)制定的；也包括基于社會(huì)管理規(guī)范進(jìn)行的列舉，例如，深圳市“不文明行為治理清單”是依據(jù)“全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)體系”結(jié)合該市實(shí)際擬定的。無(wú)論政府監(jiān)管更依賴(lài)于科學(xué)判斷抑或價(jià)值判斷，行政機(jī)關(guān)事實(shí)上均有可能通過(guò)編制目錄的方式明確表達(dá)監(jiān)管要求。

（二）針對(duì)“批量列舉型”規(guī)范局限性的系統(tǒng)省思

“批量列舉型”規(guī)范雖然往往以目錄的形態(tài)呈現(xiàn)，但它本身與目錄文義中導(dǎo)航指示的功能并不重合，而是更多地借用了列明詳細(xì)條目的形式。與真正的目錄不同的是，“批量列舉型”規(guī)范的文本往往并不會(huì)對(duì)條目緣何列入展開(kāi)后續(xù)說(shuō)明，復(fù)雜的法律適用、政策考慮與標(biāo)準(zhǔn)衡量在極具明確性的列舉中被完全隱入條目編制過(guò)程。這與經(jīng)久以來(lái)形成的逐層細(xì)化、具體執(zhí)法者裁量的法律解釋方案存在根本性區(qū)別，也由此在合法性、合理性及與其他規(guī)范的協(xié)調(diào)方面逐漸顯現(xiàn)出若干問(wèn)題。

1.合法性反思

從依法行政原則的基本原理出發(fā)，“批量列舉型”規(guī)范在具體化法律規(guī)則的過(guò)程中，架空法規(guī)范的合法性之虞主要由無(wú)授權(quán)與過(guò)度概括性授權(quán)引致。

第一，部分目錄基于政策實(shí)踐需要展開(kāi)，無(wú)授權(quán)的情況較為突出。事實(shí)上，面對(duì)極為細(xì)密的列舉，法規(guī)范授權(quán)很難一勞永逸地解決合法性問(wèn)題。然而無(wú)授權(quán)不僅涉及形式合法性，更重要的是使相關(guān)列舉更易偏離法治理念與制度旨趣。例如，針對(duì)公共信用信息目錄而言，水電煤氣繳費(fèi)信息就經(jīng)歷了被納入公共信用信息目錄、被移出目錄再到成為經(jīng)營(yíng)主體自愿提供信息的過(guò)程，從違背法治原理增設(shè)相對(duì)人義務(wù)到實(shí)現(xiàn)糾偏，再進(jìn)一步通過(guò)更貼合信用制度本質(zhì)的自愿形式完成階段性制度設(shè)計(jì)。

最初該信息被納入公共信用信息的實(shí)例，可見(jiàn)《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法》（上海市人民政府令〔2015〕第38號(hào)）；其后類(lèi)似做法在全國(guó)范圍內(nèi)獲得了糾正，例如《河南省社會(huì)信用條例》第27條第2款明確排除相關(guān)信息；在近期的制度設(shè)計(jì)中，該信息在《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄》中已經(jīng)屬于“市場(chǎng)主體資源提供的信用信息”

。參見(jiàn)《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2024年版）》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2024〕203號(hào)，2024年2月18日發(fā)布），載中國(guó)政府網(wǎng)，https：∥www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202403/content_693580.html，2024年6月10日訪(fǎng)問(wèn)。并非每個(gè)具體細(xì)微的條目都可以引發(fā)制度設(shè)計(jì)者的足夠關(guān)注，但如果法規(guī)范在影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的授權(quán)中對(duì)目的、范圍進(jìn)行明確限定，那么類(lèi)似的法治偏離或制度偏離在目錄編制之初即有可能被避免。

第二，部分目錄具有法規(guī)范條款概括性授權(quán)，但確保高度細(xì)化、內(nèi)容龐雜的條目均符合立法者意圖并非易事。面對(duì)通過(guò)批量列舉形式擬定的內(nèi)容，立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的審查能力有限，相關(guān)規(guī)范是否偏離立法原意難以獲得有效監(jiān)督。例如，針對(duì)罕見(jiàn)病病人和特殊群體的藥物是否納入醫(yī)療保障目錄，僅依靠法規(guī)范授權(quán)條款難以對(duì)行政機(jī)關(guān)如何達(dá)致更高程度的公平提供直接指引，以至于違規(guī)用藥、騙保、無(wú)保障等現(xiàn)象已超越個(gè)案而指向?qū)δ夸洷旧淼目絾?wèn)。

參見(jiàn)胡敏潔：《論醫(yī)療保障目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整的程序法保障》，載《浙江學(xué)刊》2024年第4期，第71頁(yè)。事實(shí)上，在《立法法》約束下，直接以低位階立法形式實(shí)質(zhì)性影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的情形不再常見(jiàn)，反而目錄、清單等在“空白授權(quán)”或無(wú)授權(quán)的情境下對(duì)法律保留原則、授權(quán)明確性原則的突破應(yīng)當(dāng)引起充分重視。由于規(guī)范性文件制定程序相較于法規(guī)范的簡(jiǎn)陋，加之目錄內(nèi)容之包羅萬(wàn)象，更容易出現(xiàn)具體條目的合法性、合理性論證并不充分的情況。例如，有學(xué)者認(rèn)為免罰清單位階過(guò)低，建議提升免罰清單的規(guī)范層級(jí)。參見(jiàn)張淑芳：《免罰清單的實(shí)證與法理》，載《中國(guó)法學(xué)》2022年第2期，第245頁(yè)。

2.合理性反思

從事物本質(zhì)出發(fā)，“批量列舉型”規(guī)范的確有助于最大程度上減少適用分歧，但其在收縮基層執(zhí)法者裁量權(quán)的同時(shí)也大幅增加了針對(duì)制度設(shè)計(jì)者的智識(shí)挑戰(zhàn)，在信息與論證并不充分的情況下更容易引致不合理的后果。

第一，部分列舉不嚴(yán)謹(jǐn)，在科學(xué)上和實(shí)踐中經(jīng)不起推敲。列舉的合理性建立在行政機(jī)關(guān)對(duì)于被監(jiān)管事物本質(zhì)具有充分認(rèn)知、科學(xué)理解的基礎(chǔ)上，但客觀上部分復(fù)雜領(lǐng)域難以實(shí)現(xiàn)通過(guò)窮盡列舉的方式進(jìn)行極為具體的規(guī)制，這也就容易導(dǎo)致目錄、清單本身質(zhì)量不高。例如，已有實(shí)務(wù)界人士指出，《特種設(shè)備目錄》存在設(shè)備種類(lèi)有定義、設(shè)備類(lèi)別無(wú)定義、品種無(wú)參數(shù)的問(wèn)題，一線(xiàn)基層監(jiān)管部門(mén)難以判斷是否為特種設(shè)備。

參見(jiàn)趙西城：《特種設(shè)備目錄管理下的邊界性問(wèn)題》，載《中國(guó)質(zhì)量監(jiān)管》2022年第8期，第57頁(yè)。在“批量列舉型”規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)性存疑的情境下，其不僅有可能難以完成統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)，還有可能為合理規(guī)制造成新的困擾。另有實(shí)務(wù)界人士質(zhì)疑，《基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄》中藥飲片的編纂體例與使用名稱(chēng)不當(dāng)，從而帶來(lái)從業(yè)人士核對(duì)、增補(bǔ)、使用等方面的困難。

參見(jiàn)潘志濤、鐘燕珠、區(qū)炳雄、羅銳、林華：《2019版〈國(guó)家醫(yī)保藥品目錄〉中藥飲片目錄嚴(yán)謹(jǐn)性及準(zhǔn)入法管理合理性探討》，載《中醫(yī)藥管理雜志》2021年第1期，第1-7頁(yè)。

第二，明確性強(qiáng)的特質(zhì)易衍生出不易化解的僵化適用難題。雖然目錄、清單被認(rèn)為在兩個(gè)方面具有靈活性，一是地方人民政府可以根據(jù)中央基礎(chǔ)規(guī)范進(jìn)行添加與修改；二是各級(jí)規(guī)范均可以在一定周期內(nèi)對(duì)條目進(jìn)行增刪調(diào)整。但這無(wú)法掩蓋其“剛性”內(nèi)核，目錄、清單編制機(jī)關(guān)在將明顯具有裁量空間的規(guī)范“翻譯”為確定性的列舉型條目時(shí)，很容易疏漏個(gè)別具體情形，從而由于裁量闕如而產(chǎn)生明顯不合理的適用結(jié)果。此外，從制度設(shè)計(jì)的角度而言，在以目錄清單制管理為基石的領(lǐng)域，如果列舉內(nèi)容與時(shí)代發(fā)展適配度下降，那么改革難度非常之大。例如，高校專(zhuān)業(yè)設(shè)置、學(xué)位授予、專(zhuān)業(yè)評(píng)估等工作均建立在專(zhuān)業(yè)目錄制管理的基礎(chǔ)上，目錄雖然發(fā)揮了促使人才專(zhuān)業(yè)化的功效，但也產(chǎn)生了封閉化和同質(zhì)化的問(wèn)題，且在現(xiàn)有目錄制管理方案下不易通過(guò)增刪合并等方案予以解決。

參見(jiàn)陳濤：《我國(guó)高等教育學(xué)科專(zhuān)業(yè)目錄的檢視與反思》，載《現(xiàn)代教育管理》2015年第12期，第8頁(yè)。

3.體系性反思

第一，擠壓技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等傳統(tǒng)具體化規(guī)則的制度空間。精細(xì)程度更高的列舉與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、裁量基準(zhǔn)、行政解釋、指南等傳統(tǒng)行政規(guī)則形式共存，不可避免地會(huì)留下若干難以匹配的罅隙。例如，同樣是針對(duì)《行政處罰法》第33條第1款不予行政處罰行為的解釋?zhuān)豆膊筷P(guān)于公安機(jī)關(guān)適用行政處罰若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（公通字〔2024〕5號(hào)）采用了細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置兜底條款的解釋方案；地方實(shí)踐中則出現(xiàn)了通過(guò)清單明確列舉相關(guān)事項(xiàng)的規(guī)范方案。

例如，南昌市公安局已發(fā)布兩批“首違不罰”事項(xiàng)清單，其中第一批包括18項(xiàng)具體事項(xiàng)，見(jiàn)《南昌市公安局第一批“首違不罰”事項(xiàng)清單》（洪公發(fā)〔2022〕10號(hào)，2022年5月9日發(fā)布），載南昌市人民政府網(wǎng)站，http：∥www.gov.cn/ncszf/gajvs/202207/af617f147f794a639db52695d874ble2.shtml，2024年6月10日訪(fǎng)問(wèn)。第二批包括5項(xiàng)，見(jiàn)《南昌市公安局第二批“首違不罰”事項(xiàng)清單》（洪公安〔2023〕12號(hào)，2023年6月21日發(fā)布），載南昌市人民政府網(wǎng)站，https：∥www.nc.gov.cn/ncszf/gajv/202308/162a3c29ad84e978fdc923b3f126080.shtml，2024年6月10日訪(fǎng)問(wèn)。當(dāng)具有更為明確、具體規(guī)則時(shí)，稍顯抽象的規(guī)則即有可能被束之高閣，其所蘊(yùn)含的需要更多精細(xì)判斷的情形亦更容易被忽略。

第二，不同“批量列舉型”規(guī)范彼此之間存在銜接難題。由于自動(dòng)化行政呼喚確定性更強(qiáng)、信息流轉(zhuǎn)的流程節(jié)點(diǎn)更加分明的行政規(guī)范，因此目錄逐漸貫穿了事前、事中與事后監(jiān)管環(huán)節(jié)?？绻矙C(jī)構(gòu)的合作與多階段行政程序的展開(kāi)被化約為多項(xiàng)目錄、清單之間的銜接過(guò)程。例如，行政許可事項(xiàng)清單就與市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)基本目錄、投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)清單等多部目錄、清單相聯(lián)結(jié)。

參見(jiàn)《關(guān)于全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕2號(hào)，2022年1月10日發(fā)布），載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2022年第6號(hào)，第49-130頁(yè)。然而不同規(guī)范的法律淵源不同、規(guī)制側(cè)重點(diǎn)各異，相關(guān)內(nèi)容的匹配對(duì)接并不容易?！芭苛信e型”規(guī)范之間的不匹配可能造成行政流程斷裂，引致不合理的適用結(jié)果。更加值得注意的是，它們彼此之間的無(wú)縫對(duì)接亦有可能對(duì)行政裁量秩序造成根本性沖擊。原本并不需要擬定目錄、清單的領(lǐng)域基于其前后行政過(guò)程的具體化也迅速呈現(xiàn)出類(lèi)似形態(tài)，細(xì)密的目錄、清單將法規(guī)范進(jìn)一步異化為機(jī)器可決策的“代碼”式規(guī)范。“從輕”“從重”“減輕”“減免”“酌情”“具有一定社會(huì)影響”“公共利益”等典型不確定法律概念在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)規(guī)制環(huán)節(jié)均被具有確定性的可窮盡列舉項(xiàng)替代。人類(lèi)智識(shí)在監(jiān)管實(shí)務(wù)高度復(fù)雜的領(lǐng)域必然存在窮盡列舉的不可能性，毫無(wú)裁量空間的全流程羈束行政行為在某些具體情形下更易不恰當(dāng)?shù)赜绊懴鄬?duì)人合法權(quán)益。

上述問(wèn)題不能簡(jiǎn)單歸咎于某項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)或某則目錄的單一缺漏，而是體現(xiàn)了極度具體化、明確性、一致性的制度努力與尊重裁量空間、回應(yīng)性、靈活性等同樣非常重要的價(jià)值之間不可避免地存在一定的緊張關(guān)系。鑒于此，有權(quán)機(jī)關(guān)須在一致性與靈活性之間尋求平衡，辨明“批量列舉型”規(guī)范的適用情境、強(qiáng)化其編制的程序性約束，而不能將“批量列舉型”規(guī)范置于法律約束框架之外。

四、“批量列舉型”規(guī)范的法律控制與優(yōu)化

“批量列舉型”規(guī)范試圖以一一列明的方式簡(jiǎn)化規(guī)制過(guò)程，在規(guī)則制定的形式上具有極強(qiáng)的特殊性。一方面，它是明確而常態(tài)化的分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管方案的重要載體；另一方面，它也帶來(lái)了僵化適用等一系列難題。由此，發(fā)揮其功能與優(yōu)勢(shì)，對(duì)其進(jìn)行法律控制，成為日益重要的公法命題。

（一）實(shí)體控制：厘定“批量列舉型”規(guī)范適用情境

對(duì)于通過(guò)編制目錄、清單實(shí)現(xiàn)對(duì)被監(jiān)管對(duì)象重點(diǎn)關(guān)注或分類(lèi)監(jiān)管，授權(quán)機(jī)關(guān)須辨明其所列舉事項(xiàng)究竟是更為偏重科學(xué)判斷還是價(jià)值判斷。

第一，如果所列舉事項(xiàng)主要是基于科學(xué)規(guī)律與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所得出的有限、明確的結(jié)果，所需要解決的主要是科學(xué)事實(shí)問(wèn)題而不涉及激烈的價(jià)值沖突，那么“批量列舉型”規(guī)范是與規(guī)制任務(wù)較為匹配的規(guī)則形式。批量列舉這類(lèi)高度精細(xì)化的規(guī)范模式更為適合科技標(biāo)準(zhǔn)成熟、科技背景深厚的規(guī)制領(lǐng)域。

參見(jiàn)譚冰霖：《環(huán)境行政處罰規(guī)制功能之補(bǔ)強(qiáng)》，載《法學(xué)研究》2018年第4期，第154頁(yè)。例如，《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》之附表“易制毒化學(xué)品的分類(lèi)和品種目錄”是該行政法規(guī)的組成部分，其中所列的均為化學(xué)式，并無(wú)任何描述性、解釋性語(yǔ)詞?？梢哉f(shuō)這些凝聚專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)與實(shí)踐共識(shí)的目錄，很大程度上兼具了約瑟夫·拉茲所言的“智識(shí)權(quán)威”和“實(shí)踐權(quán)威”，以更趨近于事物本質(zhì)的方式提供精細(xì)化規(guī)范。

See Joseph Raz， The Authority of Law：Essays on Law and Morality， Oxford University Press， 1979， p.8.詳細(xì)分析見(jiàn)俞祺：《規(guī)范性文件的權(quán)威性與司法審查的不同層次》，載《行政法學(xué)研究》2016年第6期，第56頁(yè)。當(dāng)然，與科技高度相關(guān)的編制過(guò)程仍為科學(xué)因素與社會(huì)因素的綜合，經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性的復(fù)雜考量均“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。

參見(jiàn)趙鵬：《科技治理“倫理化”的法律意涵》，載《中外法學(xué)》2022年第5期，第1207頁(yè)。即便主要以科學(xué)證據(jù)為劃分標(biāo)準(zhǔn)的目錄、清單編制，亦有可能需要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)等諸多因素。

第二，如果所列舉事項(xiàng)主要是基于價(jià)值判斷得出的有限、明確的結(jié)果，那么這類(lèi)規(guī)范形式更加適配事實(shí)認(rèn)定難度較低的規(guī)制領(lǐng)域，同時(shí)應(yīng)當(dāng)額外關(guān)注預(yù)留必要的裁量空間。在進(jìn)行行政解釋的過(guò)程中，目錄、清單編制機(jī)關(guān)不應(yīng)追求對(duì)任何不確定的法律概念均予以有限列舉。僅在立法中的不確定性法律概念在實(shí)務(wù)中已經(jīng)得以清晰梳理的前提下，“批量列舉型”規(guī)范才能發(fā)揮其明確高效的價(jià)值。而如果通過(guò)窮盡列舉的方式較能體現(xiàn)立法原意，那么在該情境下有權(quán)機(jī)關(guān)就不應(yīng)以“批量列舉型”規(guī)范為基本依據(jù)。在亟待發(fā)揮其明確性功能的情境下，為避免相關(guān)列舉產(chǎn)生較大偏差，行政機(jī)關(guān)可以更多地通過(guò)指導(dǎo)目錄的形式發(fā)布相關(guān)規(guī)范，避免演變?yōu)榱b束行政行為的依據(jù)；同時(shí)將指導(dǎo)目錄的作用嚴(yán)格限縮于引導(dǎo)建議，例如，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》等類(lèi)似規(guī)范不應(yīng)當(dāng)直接發(fā)揮強(qiáng)制性作用。

（二）程序控制：完善“批量列舉型”規(guī)范編制程序

“批量列舉型”規(guī)范基于其不同位階，有可能受《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《重大行政決策程序暫行條例》等約束。部分中央文件與授權(quán)條款對(duì)目錄、清單編制所應(yīng)遵循的程序性要求進(jìn)行了明確規(guī)定，例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)）強(qiáng)調(diào)在全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄的編制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見(jiàn)。部分領(lǐng)域的行業(yè)主管部門(mén)還頒布了相關(guān)目錄、清單編制程序規(guī)定，例如，《電子信息產(chǎn)品污染控制重點(diǎn)管理目錄制定程序》（工業(yè)和信息化部公告〔2008〕6號(hào)）對(duì)專(zhuān)家咨詢(xún)、業(yè)內(nèi)聽(tīng)證、聽(tīng)取公眾意見(jiàn)等程序性要求進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定?！芭苛信e型”規(guī)范制定程序應(yīng)當(dāng)與其批量列舉形式相匹配，確保每一項(xiàng)條目的科學(xué)性與民主性。

第一，完善專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)等專(zhuān)家參與程序，對(duì)目錄、清單設(shè)置的科學(xué)程度作出準(zhǔn)確評(píng)估。

參見(jiàn)王錫鋅、章永樂(lè)：《專(zhuān)家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用— —行政規(guī)則制定過(guò)程的一個(gè)分析框架》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期，第119頁(yè)。在現(xiàn)有規(guī)范中，為保證專(zhuān)家意見(jiàn)的客觀性，《國(guó)家基本藥物目錄管理辦法》第8條對(duì)目錄編制與評(píng)審專(zhuān)家須分別從國(guó)家基本藥物專(zhuān)家?guī)斐槿∵M(jìn)行規(guī)定；為保證專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)的多元性，《基本醫(yī)療保險(xiǎn)用藥管理暫行辦法》第15條對(duì)《基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄》的編制須吸納醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、藥物經(jīng)濟(jì)學(xué)、醫(yī)保管理等方面的專(zhuān)家意見(jiàn)。當(dāng)然，科學(xué)共識(shí)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的具象表達(dá)并非易事，專(zhuān)家參與和同行評(píng)審也不能確保批量列舉完全符合科學(xué)事實(shí)。因此，“批量列舉型”規(guī)范制定過(guò)程還應(yīng)當(dāng)注重面向相應(yīng)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)、從業(yè)人員代表、消費(fèi)者代表等高度開(kāi)放討論過(guò)程，在專(zhuān)業(yè)人士與利害關(guān)系人共同參與的對(duì)話(huà)中尋求科學(xué)性的最優(yōu)體現(xiàn)。面對(duì)不同的利益群體聲音，開(kāi)放規(guī)制過(guò)程是增強(qiáng)列舉可接受性的重要路徑?！芭苛信e型”規(guī)范制定機(jī)關(guān)在吸納專(zhuān)家制定、更新目錄、清單的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)雜利益群體的不同意見(jiàn)作出充分回應(yīng)。

第二，完善聽(tīng)取公眾意見(jiàn)程序，確保“批量列舉型”規(guī)范制定程序受授權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督并充分吸收社會(huì)意見(jiàn)。較之其他規(guī)范形式而言，其聽(tīng)取意見(jiàn)程序面臨兩方面挑戰(zhàn)。一是由于目錄、清單內(nèi)容龐雜，難以保證每一條目均受到相應(yīng)關(guān)注；相應(yīng)意見(jiàn)往往集中于受輿論關(guān)注的若干條目，不同條目公共討論的充分性有所偏差。二是目錄、清單所引致的法律后果往往體現(xiàn)在其他法規(guī)范之中，公眾不一定完全清楚條目?jī)?nèi)容對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或日常生活的影響。對(duì)此，“批量列舉型”規(guī)范制定機(jī)關(guān)在征求意見(jiàn)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)對(duì)每一條目進(jìn)行完整解釋并說(shuō)明列入理由。此外，作為以窮盡列舉方式來(lái)進(jìn)行的規(guī)范，不僅每一條目均應(yīng)當(dāng)回應(yīng)公眾意見(jiàn)，退出或沒(méi)有納入的條目亦有可能引發(fā)針對(duì)政策的激烈意見(jiàn)沖突。仍以《基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄》為例，它在編制與更新過(guò)程中如果僅就目錄內(nèi)容征求意見(jiàn)就是不充分的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)未進(jìn)入目錄的爭(zhēng)議選項(xiàng)與公眾進(jìn)行溝通、對(duì)話(huà)和說(shuō)明。在目錄、清單內(nèi)容能夠直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的情境下，“批量列舉型”規(guī)范制定過(guò)程應(yīng)當(dāng)更加著眼于增進(jìn)規(guī)制者與被規(guī)制者之間的對(duì)話(huà)，從而更好地引導(dǎo)被規(guī)制者行為、增強(qiáng)行政規(guī)范的可接受性。

See Julia Black，Regulatory conversations， in Picciotto， Sol and Campbell， David， （eds.） New Directions in Regulatory Theory. Journal of law and society special issues. Blackwell Publishing， Oxford， 2002， p.163-196.

（三）立法技術(shù)：建構(gòu)與列舉相適應(yīng)的規(guī)范模式

將法規(guī)范直接解釋為具體條目可極大程度上便利自動(dòng)化行政的展開(kāi)，因此，“批量列舉型”規(guī)范在數(shù)字政府時(shí)代成為越發(fā)普遍的規(guī)則形態(tài)。與其他更為抽象的規(guī)范形式不同，其改進(jìn)需要在立法技術(shù)上針對(duì)其極度具體化的特質(zhì)進(jìn)行額外的調(diào)整。從宏觀角度出發(fā)，它需要更為完備的上位法授權(quán)以及其他規(guī)范適配，在法規(guī)范體系中發(fā)揮更為恰當(dāng)?shù)淖饔?；從微觀角度出發(fā)，它需要圍繞說(shuō)明理由進(jìn)行更為精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，逐一回應(yīng)列入條目與爭(zhēng)議事項(xiàng)理?yè)?jù)。

第一，找準(zhǔn)“批量列舉型”規(guī)范在法規(guī)范體系中的定位。從法律概念、法律解釋與法律淵源的基本原理出發(fā)，“以有限的語(yǔ)言符號(hào)去描摹無(wú)限的現(xiàn)實(shí)，即便將人類(lèi)的理性發(fā)揮到極致，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的要求?！?/p>

王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，載《政治與法律》2016年第1期，第145頁(yè)。立法者必須對(duì)以批量列舉來(lái)窮盡某一領(lǐng)域事物或事務(wù)的規(guī)范形式極難達(dá)到應(yīng)對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的任務(wù)予以充分警惕。因?yàn)榧幢闫渚哂蟹墒跈?quán)，目錄或清單整體而言具有執(zhí)行性屬性，但具體條目事實(shí)上具有極強(qiáng)的創(chuàng)制性。而過(guò)度的創(chuàng)制性授權(quán)容易架空法律、傷害立法權(quán)配置體制。

參見(jiàn)王克穩(wěn)：《法條授權(quán)行政立法的規(guī)范化》，載《法學(xué)研究》2024年第5期，第53頁(yè)。由此，立法者須在科技共識(shí)性更強(qiáng)、確定性需求更高的情境下有限授權(quán)使用該種規(guī)范形式。更進(jìn)一步地說(shuō)，抽象程度較高的法律與具體性極強(qiáng)的目錄之間，宜補(bǔ)充配置行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等對(duì)該領(lǐng)域事物本質(zhì)進(jìn)行中度抽象解釋的規(guī)范，補(bǔ)充配置對(duì)科學(xué)原理闡述更為詳細(xì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。地方立法亦應(yīng)當(dāng)發(fā)揮總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)化目錄清單的功能，避免具體列舉架空法律。“批量列舉型”規(guī)范在包含兜底條款、容納裁量空間的基礎(chǔ)上，宜致力于在現(xiàn)有規(guī)制信息基礎(chǔ)上最大程度上解決模糊不定問(wèn)題；否則其以具體化的形態(tài)出現(xiàn)，卻指向有爭(zhēng)議的事物，為基層執(zhí)法者反增困擾。例如，針對(duì)特種設(shè)備管理而言，《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》明確特種設(shè)備實(shí)施目錄管理并不足以提供充分的規(guī)范，還須對(duì)特種設(shè)備進(jìn)行更加明確的界定，輔之以更加詳細(xì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。整體而言，令不同位階、抽象性、概括性的規(guī)范良性配合、彼此自洽，是頂層設(shè)計(jì)亟待審慎考量的問(wèn)題。

第二，優(yōu)化“批量列舉型”規(guī)范特有的立法技術(shù)。與相對(duì)窮盡列舉相適配的立法技術(shù)至少包括三方面。其一，“批量列舉型”規(guī)范的應(yīng)然形態(tài)不僅應(yīng)當(dāng)包括具體的條目，每一條目的法律依據(jù)、科學(xué)依據(jù)、爭(zhēng)議事項(xiàng)與簡(jiǎn)明的政策考量理?yè)?jù)均應(yīng)當(dāng)成為規(guī)范的重要組成部分。這額外的立法技術(shù)要求不僅是打開(kāi)擬定具體條目決策“黑箱”的重要路徑，同時(shí)也具有深刻的法理支持。如果制度設(shè)計(jì)者不通過(guò)批量列舉的形態(tài)將規(guī)范高度具體化，那么基層執(zhí)法者將在法律適用中具有法定的說(shuō)明理由義務(wù)，以確保其公正執(zhí)法、保障相對(duì)人程序性權(quán)利。于是當(dāng)實(shí)質(zhì)性的法律適用和解釋過(guò)程前移至編制目錄、清單階段的情境下，要求規(guī)范本身輔之以更加詳細(xì)的法律、科學(xué)依據(jù)亦為法治要求題中之義。例如，近期的公共信用信息目錄就明確包含納入依據(jù)，這對(duì)于信用監(jiān)管制度的法治化極有裨益。其二，“批量列舉型”規(guī)范的制定過(guò)程更加需要對(duì)部門(mén)立法的弊端予以警惕。具體條目往往直接影響市場(chǎng)準(zhǔn)入，不恰當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大或縮小解釋均有可能帶來(lái)影響巨大的負(fù)面影響，而具體條目的納入與否對(duì)政府監(jiān)管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)判斷依賴(lài)極大，立法與司法監(jiān)督的難度更高。

鑒于此，較之其他立法形式更高程度的開(kāi)放討論過(guò)程極有必要，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行更為嚴(yán)格有效的審查、防止征求意見(jiàn)等程序空轉(zhuǎn)。尤其類(lèi)似于醫(yī)保目錄這般受到民眾普遍關(guān)注的列舉規(guī)范，編制過(guò)程的開(kāi)放程度越高，就越有可能減少相關(guān)爭(zhēng)議。其三，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)經(jīng)由專(zhuān)門(mén)程序，審慎評(píng)估“批量列舉型”規(guī)范背后可能的自動(dòng)化行政方案以及彼此之間的銜接方案。目錄、清單相當(dāng)于用列舉的方式在諸多領(lǐng)域顯著排除了行政裁量，因此，有權(quán)機(jī)關(guān)在擬定條目的同時(shí)須考慮每一具體特定情形下引入人工裁量的規(guī)則，使得行政機(jī)關(guān)依據(jù)具體情境的特殊性而彈性行使職權(quán)依舊有法可依。

參見(jiàn)胡敏潔：《自動(dòng)化行政的法律控制》，載《行政法學(xué)研究》2019年第2期，第63頁(yè)。授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在目錄、清單出臺(tái)前對(duì)于相關(guān)列舉是否實(shí)質(zhì)性改變了法律中蘊(yùn)含裁量空間的一般性規(guī)定進(jìn)行專(zhuān)門(mén)審查，確保立法原意不因詳細(xì)列舉而被曲解。實(shí)踐中已有目錄、清單在更新過(guò)程中格外強(qiáng)調(diào)與其他“批量列舉”型規(guī)范的銜接，但針對(duì)自動(dòng)化行政的專(zhuān)門(mén)審查尚且鮮見(jiàn)。

例如，《關(guān)于全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕2號(hào)，2022年1月10日發(fā)布），載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2022年第6號(hào)，第50頁(yè)。其強(qiáng)調(diào)“行政許可事項(xiàng)清單調(diào)整的，有關(guān)清單要適時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整。健全審改牽頭機(jī)構(gòu)與其他清單主管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)同做好清單內(nèi)容對(duì)接匹配”。

五、結(jié)語(yǔ)

“批量列舉型”規(guī)范將高度復(fù)雜的被規(guī)制事項(xiàng)具象化表達(dá)，為諸多在科學(xué)、價(jià)值上存在疑難的問(wèn)題提供“一錘定音”的解決方案，以位階較低但內(nèi)容極多的樣態(tài)在各個(gè)領(lǐng)域迅速蔓延。法規(guī)范可以基于其確定性而得到理解，基于其正確性而獲得認(rèn)可。

參見(jiàn)［英］ 馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第90頁(yè)?！芭苛信e型”規(guī)范帶來(lái)了前所未有的確定性，因而實(shí)現(xiàn)了最大程度上的可理解性；但試圖窮盡列舉的方式在不少情境下對(duì)厘清事物本質(zhì)構(gòu)成挑戰(zhàn)，改變了傳統(tǒng)的法規(guī)范適用邏輯，是否能夠獲得廣泛認(rèn)可仍存疑慮。中國(guó)的市場(chǎng)、社會(huì)是超大規(guī)模的復(fù)雜系統(tǒng)，高度確定的規(guī)范形態(tài)既帶來(lái)秩序與高效，也有可能引致僵化的后果。

為此將“批量列舉型”規(guī)范更為清晰地置于現(xiàn)有的法律控制體系越發(fā)重要。立法機(jī)關(guān)在擬通過(guò)目錄、清單、名錄管理方式約束相關(guān)領(lǐng)域之前，應(yīng)當(dāng)對(duì)于事物本質(zhì)具有清晰理解，針對(duì)影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)作出明確授權(quán)；“批量列舉型”規(guī)范制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)區(qū)分目錄的法律性質(zhì)，運(yùn)用不同的法律控制技術(shù)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)性約束；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)窮盡列舉的功能與局限性具有清晰認(rèn)知，避免過(guò)度追求多領(lǐng)域、大范圍裁量收縮至零的法律效果；有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開(kāi)放編制過(guò)程，在“批量列舉型”規(guī)范擬定與修訂的過(guò)程中顯著增強(qiáng)對(duì)話(huà)的深度和廣度，建構(gòu)與高度具體化的列舉相適配的立法技術(shù)。ML

On the Boundary of “Batch-Enumerated” Norms from the Perspective of Public Law

WANG Ruixue

（School of Law of Nankai University， Tianjin 300350， China）

Abstract：

In order to achieve a greater degree of clarity and efficiency， and align themselves with the automation of administrative affairs， administrative agencies are increasingly inclined to publish administrative norms in the form of catalogs， checklists， and directories， presenting extremely complex regulatory content in a highly concrete manner. “Batch-Enumerated” norms， which have become an important manifestation of legislative “codification”， exhibit significant differences among themselves in terms of authorization， hierarchy， and content， given that they vary from each other in their legislative natures. Specifically， those norms include， among others， administrative rules that fill the space of administrative discretion on scientific issues， administrative interpretation rules that refine uncertain legal concepts， and administrative guidance documents， and still others are generalized adjudications or administrative decisions. While such norms can provide clear guidance， they completely conceal complex legal interpretation and application within the process of compilation， which brings about new challenges of legality， rationality， and systemic coherence. The competent authorities should therefore clarify the applicable situation of those norms， improve the formulation process through legal control over their substantive and procedural aspects， and refine the corresponding legislative techniques， aligning the form of rules with the tasks of large-scale complex governance.

Key words： catalogs; lists; administrative legislation; administrative discretion; digital government

本文責(zé)任編輯：林士平

青年學(xué)術(shù)編輯：楊尚東