摘 要：當(dāng)前檔案開放審核中廣泛存在著職責(zé)不明晰的問題，導(dǎo)致協(xié)同機(jī)制未能有效建立和運(yùn)作。為此需要引入“職責(zé)分離”概念，將檔案開放審核拆分出不同的階段任務(wù)，并明確各參與主體差異化、不重疊的職責(zé)。檔案主管部門應(yīng)推進(jìn)檔案開放負(fù)面清單制定，檔案形成（移交）單位負(fù)責(zé)根據(jù)負(fù)面清單對(duì)歸檔文件進(jìn)行信息標(biāo)注，國家檔案館負(fù)責(zé)根據(jù)信息標(biāo)注情況形成審核結(jié)果。除此之外，信息級(jí)檔案開放審核中的相關(guān)問題在職責(zé)分離視角下也值得進(jìn)一步討論。

關(guān)鍵詞：檔案開放審核；職責(zé)分離；協(xié)同機(jī)制；信息級(jí)檔案開放審核

分類號(hào)：G273.5

On “Separation of Authority and Responsibility” in the Collaborative Mechanism for Archives Open Audit： With a Discussion on Issues Related to the Information-level Archives Open Audit

Guo Langrui

（ Shanghai Jiafulai Information Technology Co.， Ltd. Suzhou Branch， Suzhou， Jiangsu 215000 ）

Abstract： The lack of clarity of authority and responsibility in current archives open audit practices has led to the ineffective establishment and operation of collaborative mechanisms. The \"segregation of authority and responsibility\" needs to be introduced， whereby archives open audit is split into different stages of tasks， and the differentiated and incompatible duties of each participating entity are clarified. Archival authorities should promote the development of negative lists for archives openness， and institutions that create or transfer archives should be responsible for labeling archives according to the negative lists， and national archives should be responsible for forming the results of the archives open audit based on the labeling of information. In addition to this， issues related to information-level archives open audit deserve further discussion in the perspective of the segregation of authority and responsibility.

Keywords： Archives Open Audit； Segregation of Authority and Responsibility； Collaborative Mechanism； Informationlevel Archives Open Audit

2020年新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）對(duì)檔案開放工作加以強(qiáng)化和細(xì)化[1]，2024年起正式施行的《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）進(jìn)一步對(duì)館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的建立加以強(qiáng)調(diào)，并對(duì)國家檔案館、檔案形成（移交）單位、縣級(jí)以上檔案主管部門在檔案開放審核中的職責(zé)加以明晰。[2]《實(shí)施條例》的出臺(tái)堅(jiān)持職權(quán)法定、職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一和義務(wù)責(zé)任對(duì)應(yīng)等原則，為檔案開放義務(wù)的履行創(chuàng)設(shè)了制度前提。[3]關(guān)于檔案開放審核協(xié)同制度的基本建設(shè)理念與規(guī)劃在檔案界已有初步研討，但在檔案工作實(shí)踐中如何實(shí)現(xiàn)、需要注意什么問題，則需要進(jìn)一步探討。

業(yè)界在開展檔案開放審核工作的過程中長(zhǎng)期面臨職責(zé)不清的問題，學(xué)界亦對(duì)檔案開放審核的“問責(zé)”“免責(zé)”等問題討論已久。筆者在《信息級(jí)檔案開放審核：出場(chǎng)邏輯、理論框架與實(shí)踐理路》（以下簡(jiǎn)稱《信息級(jí)檔案開放審核》）一文中論述了突破檔案（文件）外部特征、深入其具體信息內(nèi)容而進(jìn)行開放審核工作的信息級(jí)檔案開放審核制度，并引入“職責(zé)分離”（segregation of duties，SoD）概念，將其作為落實(shí)檔案開放審核各主體責(zé)任、實(shí)現(xiàn)有效前端控制的重要條件。[4]然而，對(duì)職責(zé)分離機(jī)制應(yīng)用于館藏檔案開放審核[5]領(lǐng)域的意義、必要性和可行性在前作中尚不甚詳細(xì)，《實(shí)施條例》中“檔案開放審核協(xié)同機(jī)制”的制度規(guī)范亦對(duì)職責(zé)分離提出了新要求，故筆者擬對(duì)此加以重申與詳述，并進(jìn)一步探討信息級(jí)檔案開放審核中的相關(guān)問題。

1 檔案開放審核現(xiàn)狀與問題提出

1.1 業(yè)務(wù)實(shí)施現(xiàn)狀：檔案館“孤軍奮戰(zhàn)”，“會(huì)同制”有待完善

根據(jù)筆者及研究團(tuán)隊(duì)在各級(jí)國家檔案館針對(duì)檔案開放審核工作展開的相關(guān)調(diào)研及工作實(shí)踐，以及筆者對(duì)部分檔案館、機(jī)關(guān)檔案室工作人員的小規(guī)模訪談，當(dāng)前館藏檔案開放審核工作主要由檔案館牽頭承擔(dān)，其中部分經(jīng)費(fèi)、團(tuán)隊(duì)等基礎(chǔ)條件較好的檔案館往往能夠開展專項(xiàng)開放審核工作，并以聘請(qǐng)行業(yè)專家學(xué)者、成立咨詢委員會(huì)、購置智慧化工具（如AI智能審核軟件）提供技術(shù)支持等方式作為補(bǔ)充，而部分條件有限的基層檔案館則難以承擔(dān)資金、人力和時(shí)間成本，將開放審核工作與信息化建設(shè)等管理流程并行。但無論具備何種條件的檔案館，其與檔案形成（移交）單位的“會(huì)同”“協(xié)同機(jī)制”效果都不理想，也未能從檔案主管部門獲得實(shí)質(zhì)性支持。本應(yīng)在檔案主管部門“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”下會(huì)同檔案形成（移交）單位“共同負(fù)責(zé)”的檔案開放審核工作，陷入一種國家檔案館“孤軍奮戰(zhàn)”的局面。

作為《檔案法》第三十條直接規(guī)定為“共同負(fù)責(zé)”檔案開放審核的主體，檔案館與檔案形成（移交）單位之間的齟齬較為明顯。調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前地方檔案開放審核的具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)主要由檔案館自擬，在此基礎(chǔ)上，具體審核工作的主流“會(huì)同”模式是“檔案形成（移交）單位初審，檔案館在此結(jié)果基礎(chǔ)上進(jìn)行復(fù)審、終審”的線性工作流，但檔案形成（移交）單位配合程度相對(duì)有限，乃至動(dòng)輒出現(xiàn)“全部開放”“全部不開放”的籠統(tǒng)意見。除此以外，也存在例如“檔案館形成初步審核結(jié)果后，交由檔案形成（移交）單位對(duì)結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)”等其他“會(huì)同”形式，但同樣面臨反饋不積極、意見模糊等問題。

造成這一現(xiàn)象的主觀原因在于檔案形成（移交）單位參與檔案開放審核的意愿較低，一方面不愿承擔(dān)審核結(jié)果失當(dāng)?shù)臐撛谪?zé)任，另一方面因檔案工作并非相關(guān)單位的主要業(yè)務(wù)，所以不愿投入過多人力資源；客觀原因則在于制度空泛、流程模糊、人事更迭、指標(biāo)不明、保障不足等[6]，其中開放審核往往在檔案移交進(jìn)館后封閉期滿時(shí)啟動(dòng)，與檔案在“業(yè)務(wù)中直接形成”的時(shí)間相去甚遠(yuǎn)，檔案形成（移交）單位在組織架構(gòu)和人事關(guān)系上已歷經(jīng)多輪變遷，即使審核工作開展時(shí)仍然在任的職工也難以根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)提供有效意見。為提高檔案形成（移交）單位對(duì)檔案開放審核的參與程度，部分檔案館在正式啟動(dòng)審核工作之前會(huì)先行面向有關(guān)單位的負(fù)責(zé)人員開展培訓(xùn)工作，但因單位眾多、性質(zhì)各異，收效也參差不齊。

1.2 學(xué)術(shù)研究現(xiàn)狀：職責(zé)邊界模糊

協(xié)同機(jī)制下各負(fù)責(zé)主體的責(zé)任問題有待進(jìn)一步討論。正如前文中所揭示的業(yè)界現(xiàn)狀，職責(zé)問題帶來的諸多弊端同樣引發(fā)了學(xué)界的關(guān)注。例如檔案開放程序規(guī)制的“問責(zé)”[7]和檔案開放審核的“免責(zé)”機(jī)制[8]都依賴于職責(zé)的明晰和落實(shí)，但“主體權(quán)責(zé)分工不明”導(dǎo)致實(shí)踐中“權(quán)責(zé)不清和無法追責(zé)”，掣肘了檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的建立。[9]

學(xué)界對(duì)檔案開放審核協(xié)同機(jī)制中檔案形成（移交）單位的職責(zé)表現(xiàn)出一種糾結(jié)的態(tài)度：一方面認(rèn)為其在檔案開放審核工作中具備不可替代的優(yōu)勢(shì)和作用，另一方面認(rèn)為其能力不足、配合不佳。如張臻認(rèn)為檔案形成（移交）單位“作為形成者、最為熟悉檔案內(nèi)容”，理應(yīng)擔(dān)任初審職責(zé)[10]，但謝永憲等人經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)檔案形成（移交）單位“能力不足”[11]，張夢(mèng)怡更直指其對(duì)檔案開放審核工作“配合度不高”“反饋不及時(shí)，甚至不反饋”[12]。出于這樣的態(tài)度，部分檔案開放審核機(jī)制構(gòu)建的研究中也弱化了檔案形成（移交）單位的職責(zé)，將其與咨詢委員會(huì)等并列泛化為“其他相關(guān)主體”[13]。

職責(zé)不明晰是當(dāng)前檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的客觀事實(shí)，筆者以為其中的重要癥結(jié)在于協(xié)同機(jī)制和職責(zé)劃分上未能實(shí)現(xiàn)職責(zé)分離，各方職責(zé)發(fā)生了重疊、邊界不明確。所以“ 問責(zé)”無法精確到具體對(duì)象，“盡職免責(zé)”的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)也難以衡量，為相關(guān)工作的實(shí)施和治理帶來諸多弊端。因此要建立科學(xué)的檔案開放審核協(xié)同機(jī)制，有必要先行對(duì)檔案開放審核流程進(jìn)行拆分，對(duì)各主體職責(zé)加以明確區(qū)分。例如，王改嬌、曹亞紅提出的“層級(jí)鑒定”模式就是一種代表性的嘗試，通過前置部分文件的開放鑒定，可將歸檔文件整理人員乃至文件起草人員納入責(zé)任主體。[14]只有結(jié)合檔案業(yè)務(wù)實(shí)踐，明確職責(zé)歸屬，才能從本質(zhì)上解決檔案開放審核協(xié)同機(jī)制中的職責(zé)不明晰問題，“職責(zé)分離”的意義正是在這一語境中得以凸顯。

1.3 問題提出：“職責(zé)分離”之必要

現(xiàn)行的“會(huì)同”機(jī)制時(shí)常陷入?yún)⑴c單位都應(yīng)直接出具完整審核結(jié)果的誤區(qū)，從而導(dǎo)致職能發(fā)生了重疊。無論是“并聯(lián)”式（雙方分別審核后匯總，再比對(duì)差異部分），還是“串聯(lián)”式（一方初審，另一方在此基礎(chǔ)上復(fù)審訂正）協(xié)同機(jī)制，雖然各有合理性，但都未對(duì)不同主體的職能與責(zé)任作出有效區(qū)分。職能的重復(fù)導(dǎo)致前期工作實(shí)施出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，責(zé)任的模糊則導(dǎo)致后期雙方唯恐“背鍋”，都不愿、不敢為結(jié)果負(fù)責(zé)。

雖然有學(xué)者從立法視角建議明確檔案形成（移交）單位的初審職責(zé)，但“初審”的具體內(nèi)涵并不明朗[15]，這是因?yàn)楫?dāng)前職責(zé)不明晰的困境，本質(zhì)上的核心矛盾并非各參與主體開展審核的順序，而是具體的責(zé)任邊界和衡量標(biāo)準(zhǔn)未能得到明確。要完善檔案開放審核協(xié)調(diào)機(jī)制，首先要認(rèn)識(shí)到檔案開放審核是一項(xiàng)多主體、程序性的工作，各主體應(yīng)當(dāng)擔(dān)任不同的角色，在任務(wù)驅(qū)動(dòng)下循序漸進(jìn)地開展工作。因此，雖然檔案館和檔案形成（移交）單位均是法定“共同負(fù)責(zé)”、直接參與審核的主體，但這并不等同于雙方都要在進(jìn)場(chǎng)之際直接得出每件檔案是否開放的結(jié)論。

因此，有必要在檔案開放審核協(xié)同機(jī)制中落實(shí)“職責(zé)分離”原則，實(shí)現(xiàn)各參與主體職責(zé)的有效切分與明晰。職責(zé)分離發(fā)軔于財(cái)會(huì)審計(jì)領(lǐng)域，被認(rèn)為是內(nèi)部控制的基本要素[16]，可以改良組織中傳統(tǒng)的任務(wù)分工，實(shí)現(xiàn)減少錯(cuò)誤、控制風(fēng)險(xiǎn)的目的。[17]職責(zé)分離的本意在于通過任務(wù)及對(duì)應(yīng)權(quán)限的拆解，減少單一主體獨(dú)立承擔(dān)完整業(yè)務(wù)流程的情形，避免出現(xiàn)職權(quán)濫用或徇私舞弊。但這一原則經(jīng)過發(fā)展，被證實(shí)能夠提高工作效率并實(shí)現(xiàn)有效追責(zé)。將職責(zé)分離原則借鑒至檔案開放審核協(xié)同機(jī)制中并加以改良，能夠有效解決相關(guān)問題。第一，有必要將“檔案開放審核”這一整體任務(wù)按需拆解，劃分出有序過程并確認(rèn)各環(huán)節(jié)的階段性成果，確認(rèn)分工依據(jù)、提高管理效率；第二，對(duì)職責(zé)邊界加以明確厘定，避免同一環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)歸屬至多個(gè)參與主體，明確各項(xiàng)工作的責(zé)任主體，以便于問題定位及問責(zé)。

2 檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的“職責(zé)分離”構(gòu)想

2.1 檔案開放審核的“職責(zé)分離”式協(xié)同機(jī)制

在職責(zé)分離的原則下，綜合考量《實(shí)施條例》中“國家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制”并會(huì)同檔案形成（移交）單位開展工作、“縣級(jí)以上檔案主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檔案開放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”等要求[18]，根據(jù)《信息級(jí)檔案開放審核》所劃分的“起草負(fù)面清單—標(biāo)注敏感信息—形成審核結(jié)果”檔案開放審核工作流程[19]，在檔案開放審核的核心協(xié)同機(jī)制中細(xì)化其職責(zé)分離模式（見圖1）。

首先，各地檔案主管部門應(yīng)發(fā)揮行政職能，牽頭推進(jìn)檔案開放負(fù)面清單的起草工作。檔案主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家宏觀政策規(guī)劃和相關(guān)文件要求，并結(jié)合地方檔案工作實(shí)際，制定詳細(xì)且具有可操作性的負(fù)面清單，明確不宜公開的信息內(nèi)容及實(shí)例，為檔案信息內(nèi)容標(biāo)注和開放審核工作提供可直接參考的依據(jù)。

其次，檔案形成（移交）單位應(yīng)發(fā)揮對(duì)文件內(nèi)容及辦件背景較為了解的優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)對(duì)歸檔文件進(jìn)行信息內(nèi)容標(biāo)注的職責(zé)。標(biāo)注工作應(yīng)當(dāng)以負(fù)面清單作為標(biāo)注依據(jù)，具體應(yīng)包括歸檔文件是否涉及清單中列舉的信息內(nèi)容，如涉及則具體對(duì)應(yīng)哪一款項(xiàng)等。標(biāo)注結(jié)果應(yīng)當(dāng)與檔案實(shí)體一并移交進(jìn)館，但檔案形成（移交）單位并不直接形成開放結(jié)論，僅通過信息標(biāo)注形式與其他意見一同作為參考。

最后，國家檔案館應(yīng)根據(jù)檔案形成（移交）單位的信息標(biāo)注情況，承擔(dān)形成館藏檔案最終開放審核結(jié)果的職責(zé)。審核過程以信息標(biāo)注為主要依據(jù)，將其與開放、延期開放等具體處理方式進(jìn)行匹配。為保障結(jié)果準(zhǔn)確性，國家檔案館可采取各類內(nèi)部控制手段或協(xié)調(diào)外部支持。

這一分工邏輯的目標(biāo)在于把不同單位的職能徹底區(qū)分開來，對(duì)應(yīng)檔案開放審核中不同方面的工作，實(shí)現(xiàn)有效的職責(zé)分離。事前為各參與主體分配差異化的職責(zé)，保障主要責(zé)任人的唯一性，避免“踢皮球”現(xiàn)象出現(xiàn)。若檔案開放審核工作出現(xiàn)質(zhì)量不佳問題，造成相應(yīng)不良后果，事后亦可根據(jù)職責(zé)劃分精確定位具體的責(zé)任歸屬，例如：負(fù)面清單本身存在漏項(xiàng)、歧義等問題應(yīng)由檔案主管部門推進(jìn)修訂工作；歸檔文件涉及負(fù)面清單中信息內(nèi)容但未正確標(biāo)注并告知檔案館，由檔案形成（移交）單位負(fù)責(zé)；移交時(shí)對(duì)檔案信息內(nèi)容標(biāo)注準(zhǔn)確但開放結(jié)論判定失當(dāng)，則應(yīng)由檔案館負(fù)責(zé)。

2.2 檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的具體流程與責(zé)任邊界

（1）檔案主管部門：推進(jìn)檔案開放負(fù)面清單制定

當(dāng)前國家層面的可供檔案開放審核參考的政策性文件包括《國家檔案館檔案開放辦法》《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》等，其中條款多為概念性描述，需要各級(jí)檔案主管部門根據(jù)行政職能范圍加以細(xì)化，方可便于實(shí)施，因此檔案主管部門有必要推進(jìn)檔案開放負(fù)面清單制定（因機(jī)構(gòu)改革而歸口黨委、不具備獨(dú)立發(fā)布地方性法規(guī)和政府規(guī)章的檔案主管部門，可承擔(dān)內(nèi)容起草工作，由具備立法權(quán)限的機(jī)構(gòu)制定發(fā)布）。檔案開放負(fù)面清單制度的構(gòu)建在層級(jí)維度上應(yīng)當(dāng)以國家級(jí)、省市級(jí)、區(qū)縣級(jí)逐級(jí)推行，在主體維度上應(yīng)當(dāng)由享有立法權(quán)限的機(jī)構(gòu)發(fā)布，并配合檔案開放主體的嚴(yán)格遵守、積極建議，檔案主管部門的行政指導(dǎo)與檢查等來規(guī)范化運(yùn)行，目前已有論著詳細(xì)說明[20]，此處不再贅述。需要強(qiáng)調(diào)的是，清單在具體制定時(shí)應(yīng)對(duì)不宜開放的信息加以明示，避免囿于“文件級(jí)”的編寫思路，過度關(guān)注外部特征（例如部分地區(qū)的檔案開放審核以文種、來源等外部特征作為劃控依據(jù)），影響清單的實(shí)用效果。

（2）檔案形成（移交）單位：在檔案著錄環(huán)節(jié)增加信息標(biāo)注

檔案形成（移交）單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)負(fù)面清單對(duì)歸檔文件進(jìn)行信息標(biāo)注。其標(biāo)注既要包含是否涉及負(fù)面清單內(nèi)容，又要準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)至清單中的具體類別，但并不直接對(duì)檔案是否開放作出結(jié)論。由此，檔案形成（移交）單位僅對(duì)信息標(biāo)注結(jié)果負(fù)責(zé)，例如承擔(dān)標(biāo)注過度（多標(biāo)）、標(biāo)注缺失（少標(biāo)）和標(biāo)注偏頗（錯(cuò)標(biāo)）等標(biāo)注失當(dāng)行為造成的后果，而并不對(duì)信息標(biāo)注對(duì)應(yīng)的檔案開放結(jié)論直接負(fù)責(zé)，從而與國家檔案館的職能區(qū)分開來。

（3）國家檔案館：根據(jù)開放信息標(biāo)注形成審核結(jié)果

國家檔案館應(yīng)該以形成單位提供的信息標(biāo)注作為主要依據(jù)，對(duì)封閉期滿的檔案進(jìn)行最終開放結(jié)果認(rèn)定。國家檔案館應(yīng)綜合考量所標(biāo)注的信息內(nèi)容性質(zhì)，以及封閉期滿時(shí)的社會(huì)環(huán)境，對(duì)相應(yīng)檔案是否開放作出準(zhǔn)確匹配，如因負(fù)面清單動(dòng)態(tài)調(diào)整等致使結(jié)果存在爭(zhēng)議，則有必要根據(jù)原件原文重新判定。其職責(zé)邊界在于，國家檔案館直接對(duì)信息標(biāo)注與開放結(jié)果的準(zhǔn)確匹配負(fù)責(zé)，不對(duì)信息標(biāo)注失當(dāng)致使開放結(jié)果不合理承擔(dān)直接責(zé)任。

2.3 檔案開放審核協(xié)同機(jī)制在職責(zé)分離下的關(guān)鍵保障措施

首先，檔案主管部門應(yīng)當(dāng)充分保障負(fù)面清單的可操作性和時(shí)效性。在編制負(fù)面清單時(shí)，應(yīng)當(dāng)將“描述法”與“列舉法”并用，既要明確不宜開放信息內(nèi)容的類別與性質(zhì)描述，又要列舉相對(duì)具體的實(shí)例，便于基層檔案工作人員理解和操作。[21]同時(shí)，清單中可以根據(jù)信息性質(zhì)和開放后果對(duì)信息內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆诸惙旨?jí)，其中作為標(biāo)注依據(jù)的核心類目應(yīng)根據(jù)信息內(nèi)容的基本性質(zhì)及其對(duì)應(yīng)開放原則確立相對(duì)固定的宏觀標(biāo)準(zhǔn)，以保障信息標(biāo)注形式的穩(wěn)定性和通用性，而類目之下的具體條目和典型示例的列舉則應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)環(huán)境變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。

其次，檔案形成（移交）單位應(yīng)當(dāng)控制信息標(biāo)注的顆粒度來提高標(biāo)注效率、保障標(biāo)注效果，并積極通過前端控制、層級(jí)鑒定等方式實(shí)現(xiàn)成果復(fù)用。信息標(biāo)注不應(yīng)以“年度”“批次”等過于籠統(tǒng)、粗放的范圍統(tǒng)一標(biāo)注，而是應(yīng)當(dāng)具體到文件，或者借鑒“客體全宗”“文件系列”等管理思想對(duì)存在事由聯(lián)系的檔案進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)注；因尚未移交進(jìn)館的檔案開放審核工作由檔案形成（保管）單位負(fù)責(zé)，此階段形成的內(nèi)部開放結(jié)論也應(yīng)當(dāng)作為信息標(biāo)注的補(bǔ)充意見移交，為復(fù)用開放成果減少后續(xù)工作壓力。此外，雖然信息標(biāo)注原則上在檔案移交進(jìn)館前開展即可，但筆者建議汲取“層級(jí)鑒定”思想[22]，將其提前至檔案著錄環(huán)節(jié)，與歸檔文件鑒定同步開展。如此，文件的歸檔整理期與檔案中記錄的歷史活動(dòng)時(shí)期相隔較近，檔案形成（移交）單位的檔案室及其他業(yè)務(wù)部門尚未發(fā)生較大幅度的組織架構(gòu)調(diào)整或人事更迭，此時(shí)進(jìn)行檔案信息內(nèi)容標(biāo)注的工作人員壓力較輕，能較好保障標(biāo)注質(zhì)量及準(zhǔn)確性。

最后，國家檔案館應(yīng)當(dāng)積極控制專業(yè)知識(shí)的輸入與輸出。在輸出方面，國家檔案館應(yīng)當(dāng)積極面向檔案形成（移交）單位開展檔案開放審核制度培訓(xùn)，以及檔案開放負(fù)面清單的內(nèi)容解讀與動(dòng)態(tài)調(diào)整的科普工作，確保檔案形成（移交）單位及時(shí)、準(zhǔn)確地理解相關(guān)文件精神和制度要求，從而充分配合履職；在輸入方面，針對(duì)部分高新產(chǎn)業(yè)及金融、法律等專業(yè)性較強(qiáng)、行業(yè)特征明顯的檔案，國家檔案館應(yīng)當(dāng)積極尋求外部支持，如聘請(qǐng)行業(yè)專家成立咨詢委員會(huì)，由了解對(duì)應(yīng)行業(yè)特征的專家為相關(guān)檔案信息內(nèi)容的分類和開放意見的判斷提供專業(yè)支持。

3 職責(zé)分離視角下信息級(jí)檔案開放審核的相關(guān)問題

3.1 針對(duì)完善信息級(jí)檔案開放審核機(jī)制的補(bǔ)充闡釋

（1）前端控制問題：檔案形成（移交）單位的業(yè)務(wù)流程重組

為通過職責(zé)分離機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效的前端控制，信息級(jí)檔案開放審核制度將檔案形成（移交）單位的職責(zé)設(shè)計(jì)為在檔案著錄環(huán)節(jié)進(jìn)行信息標(biāo)注，這一定程度上改變了檔案形成（移交）單位的職責(zé)范疇和工作模式，也勢(shì)必要求檔案形成（移交）單位進(jìn)行業(yè)務(wù)流程重組。如前所述，“歸檔時(shí)預(yù)審”是一種比較合理且高效的工作方式，但具體如何實(shí)施仍需檔案形成（移交）單位結(jié)合行業(yè)性質(zhì)和工作實(shí)務(wù)加以權(quán)衡?？梢钥紤]的措施包括在檔案著錄中增加“不宜公開信息類別”著錄項(xiàng)、在“三合一”表基礎(chǔ)上進(jìn)一步引入負(fù)面清單對(duì)應(yīng)表、在加蓋歸檔章時(shí)同步補(bǔ)充標(biāo)注信息等。

另一個(gè)涉及業(yè)務(wù)流程重組的問題是，雖然大部分的檔案學(xué)術(shù)研究（包括本文在內(nèi)）與檔案館工作實(shí)踐會(huì)將檔案形成單位、檔案保管單位、檔案移交單位作為同類主體籠統(tǒng)討論其職責(zé)，但現(xiàn)實(shí)中三者并不一定對(duì)應(yīng)同一單位。檔案形成單位多指“全宗構(gòu)成者”，即“立檔單位”，其檔案室則先后承擔(dān)保管、移交工作（檔案保管單位和移交單位往往是不同階段的同一實(shí)體）。但并非所有檔案形成單位都有獨(dú)立檔案室建制，現(xiàn)實(shí)中仍存在多個(gè)形成單位對(duì)應(yīng)同一保管（移交）單位的“聯(lián)合檔案室”模式，還面臨著因單位合并、裁撤、改制等導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一。此類情形如何協(xié)調(diào)、如何組織，需具體情況具體分析。

（2）主體與流程問題：明晰職責(zé)邊界，完善銜接機(jī)制

本文以“職責(zé)分離”立論，是對(duì)《信息級(jí)檔案開放審核》一文中主體維度“明晰權(quán)責(zé)，劃分邊界”和流程維度“逐級(jí)深入，分層遞進(jìn)”[23]的進(jìn)一步補(bǔ)充。雖然“職責(zé)分離”強(qiáng)調(diào)各主體承擔(dān)相對(duì)獨(dú)立、不重疊的職責(zé)，但在管理實(shí)踐中，為了保障總體任務(wù)能夠按照流程持續(xù)推進(jìn)，仍需完善相應(yīng)的銜接機(jī)制，且保留適度冗余，從而確保職責(zé)分離后主體之間邊界能夠順暢過渡。其具體形式包括檔案主管部門通過行政手段發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，國家檔案館對(duì)信息標(biāo)注結(jié)果抽檢、驗(yàn)收，檔案開放主體積極對(duì)負(fù)面清單提出修改、完善意見與建議，咨詢專家和檔案服務(wù)企業(yè)對(duì)檔案開放審核流程的知識(shí)、人力和技術(shù)等支持等。

3.2 信息級(jí)檔案開放審核的優(yōu)化空間與應(yīng)用展望

（1）管理對(duì)象問題：“實(shí)體保管”與“內(nèi)容利用”交替轉(zhuǎn)換

《信息級(jí)檔案開放審核》一文指出，相較于傳統(tǒng)檔案管理流程的“實(shí)體管理”，檔案開放審核工作更大程度上具有“內(nèi)容管理”性質(zhì)。[24]事實(shí)上，現(xiàn)階段的檔案開放審核兼具檔案實(shí)體管理與檔案內(nèi)容管理的雙重屬性，因主要的審核對(duì)象和依據(jù)均是檔案中的“信息內(nèi)容”，而審核結(jié)果作用于“文件實(shí)體”這一級(jí)別。這一現(xiàn)象的主因在于當(dāng)前我國檔案的最小保管單位是“件”，而將視野擴(kuò)大到“檔案開放”乃至“檔案開放利用”時(shí)，就會(huì)注意到“件”這一最小保管單位，并不是最小“利用”單位。

無論是國家檔案館的館藏檔案，還是檔案形成（保管）單位尚未移交進(jìn)館的“檔案室檔案”，在提供利用的時(shí)候并不以“件”為最小單位，而是廣泛存在根據(jù)用戶需求，提供小于整件檔案資源的情況，例如：針對(duì)一般的信息查詢需求，可直接提供對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)，不展示檔案原件或復(fù)印件、電子文件；針對(duì)需要出具憑證的文件需求，僅提供文件首頁和相關(guān)內(nèi)容所在頁的抽印件（當(dāng)檔案以卷保管或未按自然件整理時(shí)該情況尤其常見）。相關(guān)措施既有簡(jiǎn)化流程、節(jié)約成本的考量，又有以實(shí)用需求為主、減少無關(guān)內(nèi)容的服務(wù)理念，還會(huì)兼顧檔案開放的需求（例如單件檔案中可能存在部分頁碼上信息內(nèi)容需要開放利用，其他頁碼則包含不宜公開的信息內(nèi)容的情形）。檔案內(nèi)容之外的因素（如利用者身份）可能也會(huì)造成開放結(jié)果與利用范圍的差異化。

檔案開放審核工作是否要將管理對(duì)象從文件級(jí)邁向更細(xì)顆粒度的“信息”，仍有待商榷。因檔案開放審核工作客觀存在實(shí)體管理與內(nèi)容管理的混合性質(zhì)，二者的差異導(dǎo)致工作中存在一定的沖突，因此仍需在實(shí)踐中探索理想的權(quán)衡方案。

（2）工作聯(lián)系問題：檔案開放審核與檔案解密鑒定、政府信息公開聯(lián)動(dòng)

作為檔案的利用與公布工作的重要內(nèi)容，檔案開放審核與檔案解密鑒定、政府信息公開等存在邏輯關(guān)聯(lián)，因其本質(zhì)上均屬于針對(duì)檔案信息內(nèi)容利用或控制利用的有關(guān)工作，相關(guān)工作成果應(yīng)能夠作為檔案開放審核的重要依據(jù)。但就筆者所觀察到的情況來看，檔案開放審核目前尚未與此二者實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)：針對(duì)涉密檔案，部分基層檔案公開主體因難以驗(yàn)證密級(jí)變更情況，往往會(huì)不得已采取“凡是帶有密級(jí)的檔案（無論解密與否）均不開放”的保守“一刀切”策略；針對(duì)內(nèi)容已經(jīng)完成政府信息公開的檔案，往往也不會(huì)通過檔案開放利用的口徑進(jìn)行提前開放等處理。

《實(shí)施條例》要求檔案移交進(jìn)館時(shí)須“附具到期開放意見、政府信息公開情況、密級(jí)變更情況等”[25]或會(huì)為這一局面帶來轉(zhuǎn)機(jī)，其具體實(shí)施效果有待進(jìn)一步實(shí)踐驗(yàn)證。近年來，有檔案館工作人員基于實(shí)際工作中“保存期滿不銷毀，保密期滿不解密”的普遍現(xiàn)狀，認(rèn)為密級(jí)管理及其配套機(jī)制已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)安全保障，非涉密檔案封閉期未滿也可因正當(dāng)需求開放利用，進(jìn)而提出廢除檔案封閉期和“敏感檔案不進(jìn)館，進(jìn)館檔案全開放”的設(shè)想，意圖打造“開放檔案資源中心”。[26]筆者以為這一觀點(diǎn)在現(xiàn)階段略顯激進(jìn)，但在思路上無疑對(duì)檔案事業(yè)在國家信息資源建設(shè)中的定位帶來了啟發(fā)，檔案事業(yè)“為民服務(wù)”的職能需要在檔案開放利用的改革與創(chuàng)新中得到更充分發(fā)揮。

4 結(jié) 語

檔案開放審核是檔案利用中的重要程序，對(duì)檔案后續(xù)的價(jià)值發(fā)揮具有關(guān)鍵影響。構(gòu)建檔案開放審核協(xié)同機(jī)制是《實(shí)施條例》的政策需求，也是改善檔案工作與檔案事業(yè)現(xiàn)狀的業(yè)務(wù)需求，更是為滿足人民群眾檔案利用需求創(chuàng)設(shè)基礎(chǔ)條件的時(shí)代需求。職責(zé)分離思想的引入或會(huì)為解決檔案開放審核的現(xiàn)存問題帶來契機(jī)，檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的建立有必要將其納入考量并深入貫徹。

當(dāng)然，要真正實(shí)現(xiàn)檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的高效運(yùn)行，理論上還需進(jìn)一步在職責(zé)分離的基礎(chǔ)上建立更加細(xì)致、完善的跨機(jī)構(gòu)合作協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)踐中更有諸多主觀、客觀障礙有待逐一克服，例如：針對(duì)涉密檔案的解密與開放，國家檔案館需要與定密的機(jī)關(guān)檔案室和保密部門加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)[27]，要求協(xié)同機(jī)制既要在內(nèi)部合理統(tǒng)籌，又要與外部積極協(xié)調(diào)；而“社會(huì)力量以何種身份、何種方式參與國家檔案館檔案開放審核”等尚不明朗的問題[28]，也需要探索新的社會(huì)共治路徑，例如檔案館可與行業(yè)協(xié)會(huì)建立合作關(guān)系。這些問題均需要在檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行中不斷加以完善，各參與主體要通力協(xié)作、切實(shí)履職，推進(jìn)檔案開放工作的實(shí)施與優(yōu)化，讓檔案資源更加高效地開放利用，更加充分地服務(wù)于社會(huì)公眾。

注釋與參考文獻(xiàn)

[1]中華人民共和國檔案法[EB/OL].[2024-11-24].https：//www.gov.cn/xinwen/2020-06/21/ content_5520875.htm.

[2][18][25]中華人民共和國檔案法實(shí)施條例[A/OL].[2024-11-24].https：//www.gov.cn/zhengce/ zhengceku/202401/content_6928164.htm.

[3]王改嬌.明確職責(zé) 厘定義務(wù) 追究責(zé)任——《實(shí)施條例》“檔案的利用和公布”條款修訂及其立法原則分析[J].中國檔案，2024（10）：20-21.

[4][19][23][24]楊柳岸，王芹，郭朗睿，等.信息級(jí)檔案開放審核：出場(chǎng)邏輯、理論框架與實(shí)踐理路[J].檔案管理，2024（4）：27-31.

[5]《檔案法》第三十條規(guī)定“館藏檔案”的開放審核“由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)”，“尚未移交進(jìn)館檔案”的開放審核則“由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時(shí)附具意見”。本文主要針對(duì)“館藏檔案”的開放審核問題，關(guān)于此二者的聯(lián)系將作為保障措施相關(guān)內(nèi)容在對(duì)應(yīng)章節(jié)簡(jiǎn)略提及。

[6]李越，郭朗睿.檔案形成單位參與檔案開放審核的困境及其完善路徑[J].檔案，2024（1）：9-14.

[7]賀軍.檔案開放程序規(guī)制問責(zé)探析[J].檔案學(xué)通訊，2017（6）：45-49.

[8]姚靜，徐擁軍.構(gòu)建檔案開放審核免責(zé)機(jī)制的必要性、困境與策略[J].檔案學(xué)研究，2023（2）：74-80.

[9]黃孟蘇.檔案開放審核協(xié)同機(jī)制：理論闡釋與構(gòu)建路徑[J/OL].檔案學(xué)通訊[2024-11-20]. https：//doi.org/10.16113/j.cnki.daxtx.20240910.001.

[10]張臻.新修訂檔案法背景下檔案開放制度的完善[J].浙江檔案，2021（4）：29-32.

[11]謝永憲，王巧玲，劉湘娟，等.我國檔案開放審核工作調(diào)研與分析[J].山西檔案，2023（5）： 156-164.

[12]張夢(mèng)怡.館藏檔案開放審核新路徑研究[J].浙江檔案，2023（9）：51-53，57.

[13]張紅俠.館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)設(shè)計(jì)[J].中國檔案，2024（8）：70-72.

[14][22]王改嬌，曹亞紅.層級(jí)鑒定：《檔案法》修訂后檔案開放策略[J].檔案管理，2021（1）：16-17，20.

[15]蔣云飛，王偉.檔案開放審核協(xié)同機(jī)制的地方實(shí)踐與立法完善[J].檔案與建設(shè)，2024（6）：44-50.

[16]KOBELSKY K W. A conceptual model for segregation of duties： Integrating theory and practice for manual and IT-supported processes[J]. International Journal of Accounting Information Systems， 2014， 15（4）： 304-322.

[17]MANIèRE V， VAN DEN BERGH B，HAGGARD C. Segregation of Duties： Establishing a Policy and Framework for Ongoing Success[J]. EDPACS： The EDP Audit， Control， and Security Newsletter， 2007， 36（5/6）： 16-24.

[20]肖秋會(huì)，張博聞.檔案開放負(fù)面清單制度構(gòu)建：邏輯與框架[J].檔案學(xué)研究，2022（4）：66-73.

[21]例如參考《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》第二十八條對(duì)“敏感個(gè)人信息”的界定，既包含“一旦泄露或者非法使用，容易導(dǎo)致自然人的人格尊嚴(yán)受到侵害或者人身、財(cái)產(chǎn)安全受到危害”的描述，又包含“生物識(shí)別、宗教信仰、特定身份、醫(yī)療健康、金融賬戶、行蹤軌跡……”的實(shí)例列舉。

[26]許振哲.政策法規(guī)視域下檔案開放審核的困境、成因與思考[J].檔案，2024（8）：8-13.

[27]閆靜，謝鵬鑫，張臻.新《檔案法》背景下機(jī)關(guān)檔案室開放審核權(quán)責(zé)探析——基于機(jī)關(guān)檔案室開放審核情況問卷調(diào)研[J].檔案與建設(shè)，2022（2）：14-21.

[28]陳強(qiáng).國家檔案館檔案開放審核的法治進(jìn)路[J].檔案與建設(shè)，2024（4）：79-85.

（責(zé)任編輯：陳 騫）