摘 要：“十五五” 時期對我國檔案事業(yè)發(fā)展具有重要意義，科學(xué)編制該時期的全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃至關(guān)重要。文章基于黨中央和國務(wù)院 “五年規(guī)劃”編制政策、省級區(qū)域檔案 “十四五” 規(guī)劃及相關(guān)行業(yè) “十五五” 預(yù)研成果，進(jìn)行多維度政策文本分析，為《“十五五” 全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》編制提供參考。研究發(fā)現(xiàn)，不同維度政策在指導(dǎo)思想、規(guī)劃制定原則與過程、實施和保障措施方面存在共性，在發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)上有差異。為此，規(guī)劃編制應(yīng)樹立系統(tǒng)思維，全周期謀劃；科學(xué)謀劃內(nèi)容，確保內(nèi)容的科學(xué)性與方法的多樣性；兼顧發(fā)展差異，確保規(guī)劃內(nèi)容延續(xù)性與階段性統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：“十五五”；政策分析；規(guī)劃編制

分類號：G279.2

Research on Key Aspects of the Compilation of “Development Plan of Archival Undertakings in China During the 15th Five-Year Plan Period”： an Analysis Based on Multidimensional Policy Texts

Ga Lasen1， Feng Yuxin2， Wang Changyuan2

（ 1. School of Public Administration， Inner Mongolia University of Finance and Economics， Hohhot， Inner Mongolia 010070； 2. School of Information Resource Management， Renmin University of China， Beijing 100872 ）

Abstract： The 15th Five-Year Plan period is of great significance to the development of archival undertakings in China， and it is crucial to scientifically formulate the national archival development plan for this period. This article is based on the formulation policy of the five-year plans by the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council， the 14th Five-Year Plan for provincial and regional archives， and the expected results of the 15th Five-Year Plan for related industries. Through multidimensional policy text analysis， it provides reference for the formulation of the 15th Five-Year Plan for the development of the archival undertakings in China. Research has found that policies from different dimensions have something in common in guiding ideology， planning principles and processes， implementation and safeguard measures， but differ in development goals and tasks. Therefore， the development plan should establish a systematic thinking and a planning that lasts throughout the entire cycle. The plan’s content should be reasonable and scientific and it should be ensured that the content includes diverse methods. The differences in development should also be taken into account， ensuring the unity of the continuity of the plan content and its staged process.

Keywords： the 15th Five-Year Plan； Policy Analysis； Planning and Preparation

“十五五”時期是承上啟下的關(guān)鍵階段，也是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要時期。2023年12月，國家發(fā)展和改革委員會啟動“十五五”規(guī)劃前期研究[1]，拉開了“十五五”規(guī)劃編制的序幕，檔案領(lǐng)域也開展了一系列預(yù)研究工作?？茖W(xué)謀劃“十五五”發(fā)展規(guī)劃編制工作，合理設(shè)計“十五五”發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，能夠為整個檔案事業(yè)未來五年乃至更長一段時間的發(fā)展提供清晰的方向和目標(biāo)，也是我國實現(xiàn)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)檔案強(qiáng)國的重要制度保障。本文立足不同維度的政策分析，以期為《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》編制提供內(nèi)容借鑒與思路參考。

1 研究設(shè)計與數(shù)據(jù)收集

1.1 政策選擇

在政策的選擇方面，本文主要基于以下三方面原因，選取了中共中央、國務(wù)院關(guān)于“五年規(guī)劃”編制的政策，省、自治區(qū)、直轄市的“十四五”檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱省級區(qū)域檔案《規(guī)劃》），以及相關(guān)行業(yè)“十五五”發(fā)展規(guī)劃的預(yù)研究成果。

第一，強(qiáng)化政治引領(lǐng)是檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制的核心要求。一方面，檔案事業(yè)作為黨和國家各項事業(yè)發(fā)展中不可或缺的基礎(chǔ)性、支撐性事業(yè)，無論是規(guī)劃編制還是實際工作開展，都必須深入貫徹落實中共中央決策部署，以黨和國家方針政策為導(dǎo)向。另一方面，五年規(guī)劃的相關(guān)政策，在規(guī)劃的指導(dǎo)思想、編制起草、目標(biāo)與任務(wù)、實施與保障等多個方面提出了要求，能夠為檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制提供指導(dǎo)與參考。

第二，檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制須兼顧宏觀視野與整體布局。國家層面的檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃處于檔案事業(yè)的頂層架構(gòu)位置，發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)性的關(guān)鍵作用，不僅全面覆蓋檔案事業(yè)的方方面面，同時還與全國各級各類檔案部門的日常運(yùn)作、資源配置，以及相關(guān)行業(yè)的業(yè)務(wù)拓展深度關(guān)聯(lián)。目前學(xué)界對于國家層面的歷次檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)形成了較為豐富的研究成果。但不同地區(qū)因經(jīng)濟(jì)水平、文化特色、發(fā)展需求差異，其對應(yīng)的檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃也各有側(cè)重，其中體現(xiàn)著我國基層檔案工作的發(fā)展成就與主要需求，這些都是編制“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃時需要兼顧的重要方面。

第三，檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制應(yīng)秉持立足自身與借鑒融合的原則。2024年7月，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議提出，要總結(jié)評估“十四五”規(guī)劃落實情況，切實搞好“十五五”規(guī)劃前期謀劃工作。[2]為響應(yīng)這一號召，各領(lǐng)域積極開展 “十五五” 發(fā)展規(guī)劃研究，探尋適配自身的發(fā)展路徑。文化和旅游部門、大數(shù)據(jù)管理部門、黨史部門等相關(guān)領(lǐng)域，在業(yè)務(wù)范疇、行業(yè)屬性方面與檔案事業(yè)相近相通。例如，圖書館在全民閱讀推廣、數(shù)字資源整合的實踐，文旅部門于文化遺產(chǎn)檔案化管理、文旅融合的嘗試，數(shù)據(jù)部門針對海量數(shù)據(jù)存檔、數(shù)據(jù)安全保障的探索，均積攢下寶貴經(jīng)驗。故而，參考相近行業(yè)的前期研究成果，可為 “十五五” 全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制提供有益借鑒。

1.2 數(shù)據(jù)收集與處理

針對中共中央、國務(wù)院關(guān)于五年規(guī)劃編制的政策。本文在國務(wù)院政策文件庫，以“五年規(guī)劃”為檢索詞，搜集了相關(guān)文件為研究對象，并進(jìn)行人工閱讀與篩選，最終獲取《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》等政策文件65份。綜合政策內(nèi)容與規(guī)劃編制體例，按照指導(dǎo)思想、編制起草、目標(biāo)與任務(wù)、實施與保障四方面對政策內(nèi)容進(jìn)行分類整理與概括。

針對省級區(qū)域檔案《規(guī)劃》。筆者通過線上檢索與線下調(diào)研，獲取北京市、天津市等31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的省級檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃全文或內(nèi)容概要，按照發(fā)展成效、發(fā)展目標(biāo)、特色工作對其內(nèi)容進(jìn)行分類整理與量化分析。

針對相關(guān)行業(yè)“十五五”發(fā)展規(guī)劃的預(yù)研究成果。本研究采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法，以“‘十五五’規(guī)劃”和“‘十五五’規(guī)劃研究”為主題，對文化和旅游部門、大數(shù)據(jù)管理部門、黨史部門及圖書館等部門及機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站、微信公眾號及新聞資訊進(jìn)行檢索閱覽，廣泛收集這些部門發(fā)布的指示、報告，以及其他平臺關(guān)于“十五五”規(guī)劃研究進(jìn)展的報道等資料，經(jīng)過篩選、剔除，最終得到分析樣本87份。按照啟動時間、指導(dǎo)思想、基本原則、研究方法、研究內(nèi)容五個方面對文本進(jìn)行整理歸納。

2 政策內(nèi)容概述與特點總結(jié)

通過對三個維度共計183份文件分類整理與文本分析，筆者發(fā)現(xiàn)各文本在內(nèi)容上兼具共性與差異。其共性體現(xiàn)在指導(dǎo)思想、規(guī)劃制定原則與過程、實施與保障措施等方面；其差異體現(xiàn)在具體的發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)方面。

2.1 指導(dǎo)思想

第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以習(xí)近平總書記的相關(guān)重要指示批示精神、國家重大發(fā)展戰(zhàn)略為引領(lǐng)。作為國家發(fā)展戰(zhàn)略布局的核心指引，五年規(guī)劃集中凸顯了黨和國家對治理能力的綜合運(yùn)用水平[3]，憑借自上而下的運(yùn)作模式，針對各領(lǐng)域階段性發(fā)展目標(biāo)的落實，展開系統(tǒng)性協(xié)調(diào)工作。在此過程中，中國共產(chǎn)黨始終發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，習(xí)近平總書記的相關(guān)重要指示批示精神和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略則更具針對性地為各領(lǐng)域發(fā)展點明具體方向，提供精準(zhǔn)指引。因此，各項政策均旗幟鮮明地將堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)置于首位，并在研究內(nèi)容、目標(biāo)設(shè)定、任務(wù)部署過程中注重對習(xí)近平總書記重要講話重要指示批示精神和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實。例如，國家發(fā)展改革委的“十五五”規(guī)劃前期研究主要聚焦中國式現(xiàn)代化的重大理論和實踐問題，將碳達(dá)峰、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等列入重點研究范疇。《南寧市圖書館“十四五”發(fā)展規(guī)劃》提出堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與正確政治方向，以建設(shè)文化強(qiáng)國為目標(biāo)，明確“十四五”期間主要任務(wù)，確保研究工作與國家文化發(fā)展戰(zhàn)略及政策緊密銜接。[4]

第二，堅持以馬克思主義中國化最新理論成果和重要發(fā)展戰(zhàn)略、會議精神為指導(dǎo)。中國的發(fā)展奇跡是馬克思主義中國化的成功探索的結(jié)果[5]，未來的發(fā)展同樣需要繼續(xù)堅持馬克思主義中國化，并以馬克思主義中國化最新理論成果為指導(dǎo)。五年規(guī)劃的核心是要回答未來五年國民經(jīng)濟(jì)和社會如何發(fā)展的問題，其制定與實施充分展現(xiàn)并經(jīng)歷了我國指導(dǎo)思想的逐步演變。[6]各項政策文本直觀地映照出了中國共產(chǎn)黨在各個階段對馬克思主義中國化的深入探索與實踐。例如，2005年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃編制要“堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀”。[7]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》與時俱進(jìn)，將習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)思想，并強(qiáng)調(diào)了“五位一體”總體布局、新發(fā)展理念等重要指導(dǎo)地位。[8]具體到各個領(lǐng)域，文化和旅游部門則堅持以習(xí)近平總書記對旅游工作的重要指示和全國旅游發(fā)展大會精神為指導(dǎo)，將“旅游強(qiáng)國”的建設(shè)目標(biāo)融入規(guī)劃研究。工業(yè)和信息化部貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于新型工業(yè)化的重要論述和中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，力求進(jìn)一步落實全國新型工業(yè)化推進(jìn)大會部署要求，開展“十五五”預(yù)研究工作。

第三，尊重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀規(guī)律。國家發(fā)展是一項極為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)工程，該系統(tǒng)的運(yùn)行遵循著涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會、自然等多維度的客觀規(guī)律。[9]制定五年規(guī)劃需要精準(zhǔn)洞察國情國力的現(xiàn)實狀況、清晰界定國家所處的歷史階段、科學(xué)預(yù)判經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展走向。通過國家層面的歷份五年規(guī)劃內(nèi)容分析可以發(fā)現(xiàn)其特點與變化，早期規(guī)劃側(cè)重于單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，之后逐步向兼顧經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)同發(fā)展過渡，如今已成為聚焦國家整體全方位綜合發(fā)展的規(guī)劃體系。規(guī)劃的具體目標(biāo)設(shè)置能直觀地反映出各項政策對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀規(guī)律的遵循與把握。以省級區(qū)域檔案《規(guī)劃》為例，黑龍江省提出要在治理體系、資源體系、服務(wù)體系建設(shè)方面達(dá)到全國平均水平[10]；貴州省設(shè)定到 2025 年達(dá)到全國中等水平的目標(biāo)[11]；浙江省則錨定建設(shè)檔案強(qiáng)省的方向[12]。各地基于自身發(fā)展差異，理性規(guī)劃檔案事業(yè)發(fā)展路徑，既杜絕盲目跟風(fēng)冒進(jìn)，也避免懶政怠政無所作為。

2.2 規(guī)劃制定原則與過程

我國的五年規(guī)劃制定是中央和地方多層次、多主體之間通過各種互動模式，不斷協(xié)商、起草、試驗、評估、調(diào)整政策的循環(huán)過程。從內(nèi)容上看，具體體現(xiàn)在以下四個方面。

第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計。五年規(guī)劃呈現(xiàn)出頂層設(shè)計和逐級落實的特征[13]，通過國家和地方的總體安排部署，確保規(guī)劃制定的系統(tǒng)性。一方面，劃定重點研究課題，精準(zhǔn)把握規(guī)劃制定的整體方向。2024年的1月和3月，國家發(fā)展和改革委員會針對“十五五”期間的宏觀層面問題與專業(yè)領(lǐng)域問題，先后兩次發(fā)布了“十五五”規(guī)劃的研究課題征集公告。在國家確立的重點研究框架下，上海、浙江、山東等地區(qū)也相繼公布了各自的“十五五”規(guī)劃重點研究課題，相關(guān)內(nèi)容可以歸納為宏觀環(huán)境、發(fā)展目標(biāo)、協(xié)同發(fā)展、科技創(chuàng)新等八個方面。另一方面，地方政府及相關(guān)部門根據(jù)實際情況，制定并發(fā)布了具體的實施辦法和指南，為規(guī)劃的編制提供了清晰的指導(dǎo)思想和堅實的保障措施。

第二，注重民主參與。堅持人民至上，確保規(guī)劃編制成果真正反映人民心聲、回應(yīng)人民需要，是五年規(guī)劃得以科學(xué)制定和順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素和重要保障。[14]一方面，政府組建由社會各界代表構(gòu)成的多元研究團(tuán)隊，確保最終成果能夠充分吸納和綜合考慮各利益相關(guān)方的真實意見。另一方面，政府通過舉辦民主座談會、網(wǎng)絡(luò)征詢等途徑，定期向公眾匯報規(guī)劃編制的最新進(jìn)展，并根據(jù)相關(guān)意見對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行修改和完善。

第三，確保程序規(guī)范。規(guī)劃制定是一個復(fù)雜的系統(tǒng)過程，涉及多個主體和研究領(lǐng)域。從縱向上來看，目前我國已經(jīng)建立了由三級（國家、省級和市縣）、四類（總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃）組成的規(guī)劃體系[15]，確保了規(guī)劃制定在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有序推進(jìn)。從橫向上來看，各地采取了分步驟推進(jìn)的方法，將規(guī)劃編制過程細(xì)分為前期研究、建議草擬、綱要編制、論證審查等多個階段，逐步明確研究目標(biāo)和具體任務(wù)，不僅確保了規(guī)劃的連續(xù)性，還提升了規(guī)劃的靈活性和針對性。

第四，開展深入研究。規(guī)劃制定通常委托專家學(xué)者、相關(guān)機(jī)構(gòu)開展深入研究，確保了研究方法、研究過程和研究手段的科學(xué)性。一是研究方法多樣。綜合運(yùn)用文獻(xiàn)研究、實地調(diào)查、案例分析等多種研究方法，充分了解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀、問題和需求，增強(qiáng)規(guī)劃編制的全面性和深度。二是研究過程科學(xué)。堅持以問題導(dǎo)向和數(shù)據(jù)驅(qū)動為核心，通過多渠道、多來源廣泛搜集數(shù)據(jù)，為后續(xù)工作提供堅實支撐。三是研究手段創(chuàng)新?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》明確提出，應(yīng)“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新規(guī)劃編制手段”[16]。在規(guī)劃編制中，通過引入大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，提升規(guī)劃編制能力，確保規(guī)劃的科學(xué)性和實效性。

2.3 發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)

一方面，堅持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合。規(guī)劃制定過程中，問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向貫穿始終，二者相輔相成共同確保五年規(guī)劃務(wù)實落地、高效推進(jìn)。問題導(dǎo)向主要是指，政策注重通過分析面臨的形勢與挑戰(zhàn)，客觀總結(jié)發(fā)展階段內(nèi)相應(yīng)領(lǐng)域所面臨的堵點、痛點與難點問題，并以此為任務(wù)部署的重點。以省級區(qū)域檔案《規(guī)劃》為例，其中7個省份包含“發(fā)展環(huán)境”或“面臨的形勢與挑戰(zhàn)”部分，并如實分析了發(fā)展所面臨的主要問題。例如，遼寧省指出“十四五”時期其發(fā)展面臨法治建設(shè)、服務(wù)水平提升、數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級、地區(qū)發(fā)展均衡性等四個方面主要問題。[17]目標(biāo)導(dǎo)向則體現(xiàn)在，政策文本基于國家長遠(yuǎn)發(fā)展愿景，并結(jié)合各階段的戰(zhàn)略部署需求，制定了清晰、明確且具前瞻性的發(fā)展目標(biāo)。這類目標(biāo)從宏觀層面的經(jīng)濟(jì)增速、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，到微觀層面的教育、醫(yī)療、就業(yè)等領(lǐng)域的提升標(biāo)準(zhǔn)，均有細(xì)致考量與科學(xué)設(shè)定，能夠為相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展提供方向指引與衡量標(biāo)準(zhǔn)。以《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》為例，在宏觀經(jīng)濟(jì)增速上，其設(shè)定了契合高質(zhì)量發(fā)展要求的穩(wěn)健增長目標(biāo)，不再單純追求速度，更看重發(fā)展的可持續(xù)性，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向高端化、智能化、綠色化優(yōu)化升級。微觀層面更是精細(xì)布局：在教育領(lǐng)域，持續(xù)加大教育資源向鄉(xiāng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜投入，旨在補(bǔ)齊教育短板，促進(jìn)教育公平；在醫(yī)療板塊則定下分級診療體系進(jìn)一步完善的目標(biāo)，提升基層醫(yī)療服務(wù)水平，讓群眾就醫(yī)更便捷；在就業(yè)方面，制定新增就業(yè)崗位數(shù)量、提升就業(yè)質(zhì)量的量化目標(biāo)。

另一方面，突出重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。五年規(guī)劃文本的涉及內(nèi)容雖然要全面覆蓋特定地域、領(lǐng)域階段性發(fā)展的方方面面，但這并不意味著各方面須平均發(fā)力、均衡部署，其中也存在重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)。例如，通過對省級區(qū)域檔案《規(guī)劃》詞頻統(tǒng)計結(jié)果的分析和對比可見，各地普遍對檔案館建設(shè)（“檔案館”“建設(shè)”等）、檔案資源建設(shè)（“檔案”“資源”等）、檔案安全保障（“安全”等）、檔案服務(wù)利用（“服務(wù)”“利用”等）、檔案開放（“開放”“發(fā)布”等）、檔案數(shù)字化（“數(shù)字化”“數(shù)字”“電子”“技術(shù)”等）、檔案信息化（“信息化”“信息”“技術(shù)”等）、檔案治理（“治理”“體系”“制度”等）、檔案人才培養(yǎng)（“人才”“隊伍”等）工作高度重視，這也反映出各地在謀劃“十四五”時期檔案工作時始終貫徹《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的總體精神和要求。同時，檔案工作是當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面發(fā)展的重要支撐和保障，檔案工作的內(nèi)容也需要在一定程度上適應(yīng)當(dāng)?shù)馗鞣矫姘l(fā)展的需求，同時當(dāng)?shù)卦诟黜椊ㄔO(shè)和發(fā)展中所呈現(xiàn)出的特點、特色也相應(yīng)地會在檔案工作中有所體現(xiàn)，各省級區(qū)域檔案《規(guī)劃》也反映了這一點。通過高頻詞分析發(fā)現(xiàn)，各地檔案工作特色與其城市發(fā)展和戰(zhàn)略定位、經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)要求、歷史文化、地理環(huán)境、檔案事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和需求等因素相關(guān)。如北京市“四個中心”建設(shè)[18]，江西省內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)[19]，以及新疆維吾爾自治區(qū)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)、向西開放橋頭堡等[20]重點領(lǐng)域的檔案監(jiān)管，反映了城市發(fā)展和戰(zhàn)略定位上的要求。云南省打造世界一流“三張牌”、重塑云南支柱產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢[21]，海南自由貿(mào)易港建設(shè)[22]等重點領(lǐng)域的檔案監(jiān)管和檔案資源建設(shè)，主要目的是適應(yīng)和支持當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會建設(shè)要求。

2.4 實施與保障措施

規(guī)劃的生命力在于實施，因此各政策不僅注重在內(nèi)容上的目標(biāo)科學(xué)設(shè)定、任務(wù)周密部署，而且注重構(gòu)建完備且適配的政策實施體系，確保其在效力周期內(nèi)得以落地。

第一，明確責(zé)任分工。清晰界定各參與主體在規(guī)劃執(zhí)行中的職責(zé)，是確保政策有序推行的重要組織基礎(chǔ)。因此各類政策在“實施保障”部分均強(qiáng)調(diào)了各級各類主體的責(zé)任及其分工，“十五五”預(yù)研究過程中也形成了多元主體的分工協(xié)作機(jī)制。例如2024年5月，國家數(shù)據(jù)局正式發(fā)布了2024年度的研究課題，明確了“十五五”期間的重點發(fā)展方向[23]，標(biāo)志著大數(shù)據(jù)領(lǐng)域已經(jīng)邁入“十五五”規(guī)劃的研究階段。在實施過程中，國家和地方均給予了高度重視，積極推進(jìn)研究工作的開展。國家層面，在國家數(shù)據(jù)局的指導(dǎo)下，國家信息中心、國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心等機(jī)構(gòu)作為牽頭單位，負(fù)責(zé)安排研究內(nèi)容，制定研究計劃，并組織協(xié)調(diào)相關(guān)單位參與研究工作。地方層面，各地數(shù)據(jù)局作為主要研究力量，針對研究課題開展實地調(diào)研，推動研究工作的具體落實。同時，企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等主體也積極參與研究工作，為規(guī)劃研究提供人才和技術(shù)支撐。

第二，制定配套制度或政策。政策難以孤立生效，五年規(guī)劃一般從宏觀層面提出重點任務(wù)、重要方向，在落實過程中則需要相應(yīng)的系列舉措、制度進(jìn)行體系化的推進(jìn)實施。這種系統(tǒng)性推進(jìn)的需求催生出層次分明、類型多元的規(guī)劃體系。按行政層級劃分為國家級規(guī)劃、省（自治區(qū)、直轄市）級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃，按對象和功能類別劃分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》就是“十四五”時期檔案領(lǐng)域?qū)铱傮w發(fā)展規(guī)劃的細(xì)化和補(bǔ)充。

第三，建立評估與調(diào)整機(jī)制。2003年，我國首次開展了五年規(guī)劃的中期評估[24]，經(jīng)過多年探索，基本形成了“中期評估+總結(jié)評估+年度監(jiān)測評估”的發(fā)展規(guī)劃評估制度體系。目前國家層面和各領(lǐng)域的“十四五”規(guī)劃中期評估已基本完成，為科學(xué)謀劃“十五五”時期的任務(wù)目標(biāo)奠定了較好基礎(chǔ)。

3 對于《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》編制的啟示

3.1 樹立系統(tǒng)思維，全周期謀劃規(guī)劃編制工作

第一，編制前要堅持指正確的導(dǎo)思想，明確發(fā)展目標(biāo)?！丁笆逦濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的編制應(yīng)當(dāng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以馬克思主義中國化最新理論成果為指導(dǎo)，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，尊重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀規(guī)律，明確檔案事業(yè)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用，牢記檔案工作的政治屬性，提高政治站位。同時，《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的編制需要深入落實新時代黨的建設(shè)總要求，堅持以黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)黨的建設(shè)各項工作，用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動。面對中國之問、世界之問、人民之問、時代之問，《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》應(yīng)與國家總體發(fā)展戰(zhàn)略相一致，與習(xí)近平新時代中國特色社會主義事業(yè)相適應(yīng)，緊跟新時代發(fā)展步伐，突出創(chuàng)新引領(lǐng)，加快形成與新質(zhì)生產(chǎn)力適應(yīng)的檔案事業(yè)，彰顯檔案事業(yè)在我國當(dāng)下不可替代的重要作用，確保檔案工作與國家發(fā)展同步。

第二，編制中應(yīng)遵循規(guī)范的編制程序，構(gòu)建規(guī)劃體系。為了保證《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的科學(xué)性和有效性，須建立較為規(guī)范的規(guī)劃編制程序和較為合理的規(guī)劃體系，確保程序規(guī)范。在《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》編制過程中，一方面，要動員檔案事業(yè)相關(guān)各級各類部門廣泛深度參與，對各級各類檔案機(jī)構(gòu)開展廣泛調(diào)研與深入研究，在深入了解檔案工作實踐的基礎(chǔ)上，不斷協(xié)商、起草、試驗、評估、調(diào)整政策，使其臻于完善。另一方面，要貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，堅持從群眾中來、到群眾中去的行動路線，建設(shè)覆蓋人民群眾的檔案資源體系和方便人民群眾的檔案利用體系。在《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》編制過程中，全面了解群眾需要什么、希望什么，在規(guī)劃內(nèi)容中予以回答，始終站在人民群眾這一邊，最大限度維護(hù)人民群眾的利益。

第三，編制后需明確權(quán)責(zé)劃分，定期評估監(jiān)測。具體而言：其一，各級黨委、政府、檔案主管部門、檔案館、檔案機(jī)構(gòu)和社會力量依法履行職責(zé)，落實檔案工作責(zé)任制，形成“1+6”檔案治理新格局。[25]檔案主體對相應(yīng)責(zé)任的接收與承擔(dān)，做到“各崗位各承其責(zé)”，達(dá)成“守檔擔(dān)責(zé)、管檔盡責(zé)”的工作目標(biāo)，推動檔案事業(yè)五年規(guī)劃深入貫徹落實。其二，通過督查評估工作，全面掌握規(guī)劃實施情況，及時解決工作中存在的新問題，確保規(guī)劃落地見效。定期開展規(guī)劃實施評估工作，進(jìn)一步構(gòu)建“年度監(jiān)測分析—中期評估—總結(jié)評估”的檔案事業(yè)規(guī)劃評估體系， 并將檔案事業(yè)五年規(guī)劃落實納入整體規(guī)劃、年度工作計劃和考核體系，與業(yè)務(wù)工作同步部署、同步實施、同步發(fā)展。

3.2 科學(xué)謀劃內(nèi)容，確保內(nèi)容科學(xué)性與方法多樣性

在“十五五”規(guī)劃的前期研究中，其他相關(guān)行業(yè)緊跟國家戰(zhàn)略導(dǎo)向和時代發(fā)展趨勢，確保研究工作契合時代的需求，重點關(guān)注并解決阻礙本領(lǐng)域發(fā)展的核心問題，以增強(qiáng)研究工作的針對性和有效性。借鑒相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)驗，《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的編制過程應(yīng)著重注意以下要點：

第一，注重緊密圍繞國家戰(zhàn)略導(dǎo)向。借鑒文化和旅游部門在規(guī)劃研究中體現(xiàn)出的戰(zhàn)略導(dǎo)向，檔案領(lǐng)域在“十五五”規(guī)劃研究中應(yīng)將自身置于國家整體布局之中，確保研究內(nèi)容與國家發(fā)展的宏觀方向一致。應(yīng)以國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的研究課題為基礎(chǔ)，深刻理解其背后的國家戰(zhàn)略與政策導(dǎo)向，將相關(guān)領(lǐng)域作為研究的核心內(nèi)容，通過設(shè)立專項研究課題等方式進(jìn)行深入探討。此外，還應(yīng)深入分析國家及地方的方針政策，明確政策支持的重點領(lǐng)域，有意識地將研究重心向這些領(lǐng)域傾斜，將政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實際的發(fā)展紅利，推動檔案事業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

第二，聚焦檔案事業(yè)發(fā)展的核心挑戰(zhàn)。相關(guān)研究應(yīng)重點關(guān)注檔案事業(yè)發(fā)展的核心挑戰(zhàn)，明確識別其主要瓶頸，以確保后續(xù)規(guī)劃及其在實施過程能精準(zhǔn)應(yīng)對這些問題，最大限度地釋放發(fā)展?jié)摿?，提高資源配置效率。一方面，要對《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的任務(wù)完成情況進(jìn)行系統(tǒng)性回顧，評估規(guī)劃執(zhí)行的效果，揭示其中的不足及深層問題；另一方面，通過實地調(diào)研、專家訪談等方式，深入了解檔案工作實踐中面臨的實際困難，進(jìn)而制定出更加切合實際需求的政策措施。

第三，緊跟國家社會發(fā)展的新興領(lǐng)域。相關(guān)研究應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注國家社會發(fā)展的新興領(lǐng)域，全面分析這些領(lǐng)域發(fā)展為檔案事業(yè)帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)的應(yīng)對策略。同時，要緊跟社會發(fā)展趨勢，敏銳捕捉社會發(fā)展的新動態(tài)，確保前瞻性。參考各部門的經(jīng)驗，建議將數(shù)據(jù)要素和新質(zhì)生產(chǎn)力作為研究的重點關(guān)注方向。通過專項研究，深入探討這些領(lǐng)域的概念、內(nèi)涵及核心價值，從而精準(zhǔn)把握“十五五”期間的發(fā)展需求，確定檔案事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵著力點，明確目標(biāo)與重點任務(wù)。借助科學(xué)合理的布局，抓住發(fā)展機(jī)遇，促進(jìn)檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。[26]

第四，運(yùn)用多樣化研究方法。一方面，規(guī)劃工作須明確具體的研究對象，綜合考慮研究需求、現(xiàn)有的資源條件、數(shù)據(jù)的可獲取性等因素，選擇恰當(dāng)?shù)难芯糠椒?，從而?gòu)建一個全面、系統(tǒng)的研究方法體系。另一方面，科學(xué)設(shè)計研究路線，合理調(diào)配可用資源，充分發(fā)揮不同研究方法之間的互補(bǔ)作用，以期達(dá)到最佳的研究效果。

第五，強(qiáng)化數(shù)據(jù)收集和分析。在研究過程中，各部門均對數(shù)據(jù)的收集與分析給予了高度關(guān)注。確保數(shù)據(jù)收集的全面性和準(zhǔn)確性，并對其進(jìn)行深入分析，是保障研究結(jié)果具備科學(xué)性與有效性的關(guān)鍵前提。首先，規(guī)劃研究工作要明確數(shù)據(jù)需求，以及數(shù)據(jù)獲取的渠道和來源，在此基礎(chǔ)上制定科學(xué)明確的數(shù)據(jù)收集計劃。其次，要綜合運(yùn)用實地調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)問卷等多種方式，多渠道、多來源地收集數(shù)據(jù)，同時嚴(yán)格審查所獲數(shù)據(jù)的質(zhì)量，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性。最后，采用先進(jìn)的分析技術(shù)和工具，對所收集數(shù)據(jù)展開深入分析，形成清晰、明確的數(shù)據(jù)分析結(jié)果，為后續(xù)的研究工作提供數(shù)據(jù)支撐。

第六，廣泛征求各方意見。相關(guān)研究工作既要體現(xiàn)科學(xué)性和專業(yè)性，同時還要注重研究的透明度和廣泛性，以確保最終的研究結(jié)果能夠充分反映社會現(xiàn)實和公眾期望。因此，一方面，應(yīng)邀請來自社會各界的代表參與研究工作，組成多元的研究團(tuán)隊，確保研究充分考慮各方利益相關(guān)者的真實訴求。另一方面，應(yīng)建立長期有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，定期公開研究工作的最新進(jìn)展，廣泛征求專家學(xué)者、社會公眾等主體的意見和建議，基于此對研究工作進(jìn)行必要的反思和調(diào)整，使研究工作更加全面、均衡。

3.3 兼顧發(fā)展差異，平衡規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)性與地方自主性

第一，確保《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》內(nèi)容延續(xù)性與階段性相統(tǒng)一。檔案事業(yè)發(fā)展是一個長期的過程，其各個方面以及許多重大目標(biāo)需要經(jīng)過多個階段逐步推進(jìn)才能實現(xiàn)。例如，我國從檔案管理模式建設(shè)到檔案治理體系建設(shè)的目標(biāo)，都是在不同時期規(guī)劃的指引下逐步推進(jìn)的。因此《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的編制既要確保其與“十五五”時期所面臨的新形勢相匹配，另一方面也要保障與過往五年規(guī)劃文本的銜接延續(xù)。首先，如果規(guī)劃缺乏延續(xù)性，政策頻繁變動，就難以形成持續(xù)的發(fā)展合力，不利于檔案事業(yè)長期目標(biāo)的穩(wěn)步實現(xiàn)。通過對省級區(qū)域檔案《規(guī)劃》分析發(fā)現(xiàn)，無論其體例架構(gòu)還是目標(biāo)設(shè)置，一方面是以全國層面的五年規(guī)劃文本為藍(lán)本，另一方面也與各地“十三五”時期的文本、發(fā)展現(xiàn)狀相銜接。因此在《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》編制過程中，需要以過往的主要任務(wù)、重點工程為基礎(chǔ)，設(shè)置進(jìn)階的任務(wù)內(nèi)容與預(yù)期目標(biāo)，保障檔案事業(yè)發(fā)展的延續(xù)性，不斷深化和完善。其次，穩(wěn)定的政策環(huán)境也能夠增強(qiáng)各地對檔案事業(yè)發(fā)展的信心，使地方檔案部門、企事業(yè)單位乃至個人在明確的政策預(yù)期下做出合理的工作規(guī)劃與發(fā)展決策。最后，在不同的發(fā)展階段，國家都投入了大量的人力、物力和財力來推動檔案事業(yè)的發(fā)展，積累了豐富的資源和寶貴的經(jīng)驗。確保規(guī)劃的延續(xù)性，可以使這些已有的資源得到充分利用和有效整合，避免因政策轉(zhuǎn)向而導(dǎo)致的資源閑置或浪費(fèi)。當(dāng)然檔案事業(yè)在不同的發(fā)展階段必然面臨不同的內(nèi)外部環(huán)境和發(fā)展任務(wù)，《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的階段性就是要以制定具有針對性的發(fā)展策略和措施為目標(biāo)，從而更加有效地應(yīng)對各種新挑戰(zhàn)。例如進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，相應(yīng)地，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》就著重強(qiáng)調(diào)了檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)以及創(chuàng)新驅(qū)動、區(qū)域協(xié)調(diào)、民生改善等階段性重點任務(wù)，以滿足人民群眾在檔案領(lǐng)域?qū)Ω哔|(zhì)量生活的期待。

第二，著眼檔案事業(yè)全局，找準(zhǔn)發(fā)展定位與目標(biāo)。在檔案事業(yè)的規(guī)劃體系中，全國層面與地方層面的五年規(guī)劃文本最顯著的差異便體現(xiàn)在目標(biāo)對象的設(shè)定上。前者是從宏觀的國家層面出發(fā)，以國家視野來全面審視檔案事業(yè)的整體發(fā)展態(tài)勢。它需要綜合考量多方面的復(fù)雜因素，政治領(lǐng)域的方針政策走向、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的起伏波動與發(fā)展趨勢、文化層面的傳承與創(chuàng)新需求以及社會結(jié)構(gòu)的變遷與民眾的期望等，均被納入其考量范疇。因此在內(nèi)容設(shè)置上，全國層面的五年規(guī)劃既要確保檔案事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程與國家整體發(fā)展戰(zhàn)略精準(zhǔn)契合，還要承擔(dān)平衡不同地區(qū)、不同方面發(fā)展差距的重任。而各地則是在遵循國家政策大框架的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合本地區(qū)的實際情況制定具有地方特色的發(fā)展政策。各地有著獨(dú)特的地域文化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會需求，這些因素都使得各地的檔案事業(yè)發(fā)展面臨著不同的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。鑒于獨(dú)特地位與使命，其務(wù)必著眼于全局，精準(zhǔn)且清晰地明確檔案事業(yè)的發(fā)展定位與目標(biāo)。首先，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具備前瞻性，能夠敏銳地洞察檔案事業(yè)未來的發(fā)展趨勢，引領(lǐng)檔案事業(yè)緊跟時代步伐。例如，數(shù)智時代需提前規(guī)劃檔案在新興技術(shù)等領(lǐng)域的應(yīng)用場景與融合策略，為檔案事業(yè)在未來科技浪潮中的發(fā)展搶占先機(jī)。其次，目標(biāo)還應(yīng)具有指導(dǎo)性，為各地檔案部門及相關(guān)主體在實際工作中提供切實可行的操作指南與方向指引，使各地在推進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展過程中有章可循。最后，目標(biāo)還需具備可衡量性，能夠通過一系列具體的指標(biāo)與數(shù)據(jù)來評估其達(dá)成情況，以便未來及時調(diào)整策略與優(yōu)化規(guī)劃，確保全國檔案事業(yè)始終朝著預(yù)定的目標(biāo)穩(wěn)步前行。但與此同時也應(yīng)當(dāng)關(guān)注地區(qū)差異，通過采用分類設(shè)定目標(biāo)的科學(xué)方式，巧妙地規(guī)避因目標(biāo)設(shè)定過高而致使部分地區(qū)無法實現(xiàn)，或者因目標(biāo)過低而導(dǎo)致無法充分激發(fā)地區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ那樾纬霈F(xiàn)，從而確保《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》在全國各個地區(qū)都能夠得以順暢、高效地貫徹落實與有力執(zhí)行。

第三，內(nèi)容詳略結(jié)合，激發(fā)地方主動性和創(chuàng)造性。在《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的編制過程中，采用內(nèi)容詳略結(jié)合的策略具有顯著的合理性與必要性，能夠有效應(yīng)對不同地區(qū)間的多元差異并進(jìn)行靈活調(diào)適。對于具有廣泛共性的國家戰(zhàn)略目標(biāo)及基本政策措施，如檔案法治體系、檔案安全、檔案數(shù)字化推進(jìn)路徑等層面，應(yīng)予以詳盡且精準(zhǔn)地規(guī)定。從激發(fā)地方主觀能動性的維度來看，當(dāng)國家規(guī)劃為地方提供適度的個性化發(fā)展空間時，各地檔案部門能夠充分調(diào)動自身的主觀能動性。地方檔案主管部門由于對本地實際情況有著深入且全面的了解，能夠精準(zhǔn)洞察當(dāng)?shù)卦跈n案事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的優(yōu)勢與劣勢，進(jìn)而據(jù)此制定出更貼合本地實際、更具針對性與實效性的發(fā)展策略。這種個性化的發(fā)展空間猶如催化劑，能夠有效激發(fā)地方在檔案事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新嘗試與探索實踐。再者，內(nèi)容詳略結(jié)合的規(guī)劃模式有助于規(guī)避《“十五五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》陷入 “一刀切” 的困境。倘若國家規(guī)劃在制定過程中事無巨細(xì)，對各地的所有事務(wù)均進(jìn)行詳盡且刻板的規(guī)定，極有可能導(dǎo)致部分地區(qū)在執(zhí)行過程中被迫推行與自身實際情況嚴(yán)重不符的政策舉措，進(jìn)而引發(fā)資源錯配、浪費(fèi)以及發(fā)展效率低下等一系列問題。與之相反，通過為各地提供個性化的發(fā)展空間，各地得以依據(jù)自身的優(yōu)勢或短板，有針對性地進(jìn)行重點投入與優(yōu)化升級，逐步形成各具特色、優(yōu)勢互補(bǔ)的檔案事業(yè)發(fā)展格局。不同地區(qū)通過特色化發(fā)展路徑，不僅能夠充分彰顯各自的優(yōu)勢與特色，還能夠在整體上提升國家檔案事業(yè)的綜合發(fā)展水平。同時，在這一過程中，各地也能夠清晰地認(rèn)識到自身發(fā)展的局限性，進(jìn)而積極主動地加強(qiáng)區(qū)域間的交流合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同共進(jìn)，為國家檔案事業(yè)的全面、可持續(xù)發(fā)展注入強(qiáng)大動力。

*本文系2024年度國家檔案局科技項目計劃重點項目“‘十五五’時期全國檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展研究” （項目編號： 2024-Z-003 ）階段性研究成果。

作者貢獻(xiàn)說明

嘎拉森：設(shè)計論文框架，提出核心觀點，修訂論文；豐雨欣：撰寫論文，提出重要觀點，修訂論文；王長圓：通訊作者，參與調(diào)研，收集資料，修訂論文。

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（責(zé)任編輯：馮婧愷 張 帆）