【摘要】生成式人工智能技術的應用使互聯(lián)網(wǎng)廣告的運行發(fā)生了劇烈變化，表現(xiàn)為廣告內(nèi)容的異質(zhì)化與更新實時化，廣告主體的復雜化、多地化和離地化。如何對生成式人工智能應用下的互聯(lián)網(wǎng)廣告進行監(jiān)管成為重要議題。生成式人工智能應用下，互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管面臨的困境是違法廣告發(fā)現(xiàn)的覆蓋不足和違法主體處罰的合作不夠。多元主體間協(xié)同性不足是生成式人工智能應用下互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管困境的成因，表現(xiàn)為同一層級不同監(jiān)管主體間監(jiān)管協(xié)同性不足、不同層級監(jiān)管主體間監(jiān)管協(xié)同性不足、政府主體與非政府主體間監(jiān)管協(xié)同性不足。機制不健全是多元主體間監(jiān)管協(xié)同性不足的根源?；诖?，文章以協(xié)同治理理論為視角，提出建立利益協(xié)調(diào)機制和程序性協(xié)調(diào)機制是遏制違法互聯(lián)網(wǎng)廣告的路徑，具體為建立利益協(xié)調(diào)機制提升多元主體間的協(xié)同監(jiān)管動力，建立程序性協(xié)調(diào)機制促進多元主體間的協(xié)同監(jiān)管行為。

【關鍵詞】生成式人工智能 互聯(lián)網(wǎng)廣告 廣告監(jiān)管 協(xié)同治理

【中圖分類號】G206 【文獻標識碼】Ａ 【文章編號】1003-6687（2025）1-071-07

【DOI】10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2025.1.010

基金項目：國家社會科學基金一般項目“生成式智能廣告產(chǎn)業(yè)生態(tài)的演進及優(yōu)化研究”（24BXW063）

作者信息：秦雪冰（1984— ），女，湖北十堰人，華東師范大學傳播學院副教授、碩士生導師，主要研究方向：智能廣告研究、廣告前沿研究。

1997年我國誕生了第一個互聯(lián)網(wǎng)廣告，經(jīng)過近三十年的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)廣告不斷演進。尤其是生成式人工智能技術在廣告業(yè)的應用加劇了互聯(lián)網(wǎng)廣告的變遷。生成式人工智能不局限于識別、分類、應用現(xiàn)有數(shù)據(jù)，其能夠利用算法、模型和規(guī)則，跨模態(tài)創(chuàng)造新的文本、圖像、音頻、視頻、3D交互等內(nèi)容。首先，生成式人工智能使文生文、文生圖、圖生圖、圖生視頻、視頻生視頻、視頻生3D交互等廣告智能創(chuàng)意生成走向可能，導致互聯(lián)網(wǎng)廣告內(nèi)容異質(zhì)化、廣告更新實時化。廣告內(nèi)容異質(zhì)化是指生成式人工智能應用下同一個廣告發(fā)布者在同一時間同一廣告位發(fā)布于不同地域的廣告內(nèi)容可以完全不同，廣告更新實時化是指生成式人工智能應用下廣告內(nèi)容根據(jù)消費者畫像的變化進行動態(tài)更新。其次，生成式人工智能技術的應用加劇了廣告運行主體的變化，表現(xiàn)為三個方面。一是廣告主體復雜化，即生成式人工智能應用下廣告經(jīng)營者增多，智能創(chuàng)意公司、廣告技術服務公司、廣告素材生成公司、智能創(chuàng)意購買公司等新類型的公司成為廣告經(jīng)營的主體，使廣告主體更加復雜；二是廣告主體多地化，即生成式人工智能應用下同一個廣告活動中廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者等廣告主體處于不同地域；三是廣告主體離地化，即生成式人工智能應用下廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者等主體均不處于廣告投放地。生成式人工智能技術的應用給基于屬地管轄的廣告監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。

2023年2月，國家市場監(jiān)督管理總局頒布了《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》，其第二十條第一款規(guī)定“對違法互聯(lián)網(wǎng)廣告實施行政處罰，由廣告發(fā)布者所在地市場監(jiān)督管理部門管轄。廣告發(fā)布者所在地市場監(jiān)督管理部門管轄異地廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告代言人以及互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供者有困難的，可以將違法情況移送其所在地市場監(jiān)督管理部門處理。廣告代言人為自然人的，為廣告代言人提供經(jīng)紀服務的機構所在地、廣告代言人戶籍地或者經(jīng)常居住地為其所在地”。第二款規(guī)定“廣告主所在地、廣告經(jīng)營者所在地市場監(jiān)督管理部門先行發(fā)現(xiàn)違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進行管轄”。第三款規(guī)定“對廣告主自行發(fā)布違法廣告的行為實施行政處罰，由廣告主所在地市場監(jiān)督管理部門管轄”?！痘ヂ?lián)網(wǎng)廣告管理辦法》第二十條延續(xù)了2016年出臺的《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》第十八條的內(nèi)容，正式確定了廣告主和廣告經(jīng)營者所在地的市場監(jiān)管部門，以及消費者投訴舉報所在地的市場監(jiān)管部門成為廣告監(jiān)管主體，正式改變了1994年以來《中華人民共和國廣告法》（以下簡稱《廣告法》）確立的廣告由廣告發(fā)布者所在地監(jiān)管的原則。然而，在《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》頒布的2023年，廣告違法率仍居高不下。據(jù)全國廣告監(jiān)管工作座談會披露，2023年查處虛假違法廣告案件達4.76萬件，罰沒4.66億元。[1]從全國各地披露的2023年度經(jīng)典違法廣告案例來看，互聯(lián)網(wǎng)廣告占據(jù)最大比重。

違法廣告侵害消費者的合法權益、影響廣告業(yè)的健康發(fā)展、損害社會經(jīng)濟秩序。如何對生成式人工智能應用下的互聯(lián)網(wǎng)廣告進行監(jiān)管成為重要議題。筆者于2023年9月至2023年12月對來自5家省級監(jiān)管機構、1家全國性監(jiān)管機構和1家監(jiān)測公司的22位受訪者開展半結構化深度訪談。①以期探尋生成式人工智能應用下互聯(lián)網(wǎng)廣告的監(jiān)管路徑。

一、生成式人工智能應用下互聯(lián)網(wǎng)廣告的監(jiān)管困境

互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管包括違法廣告發(fā)現(xiàn)和違法廣告處罰前后相關的兩個環(huán)節(jié)。違法廣告發(fā)現(xiàn)是指監(jiān)管部門借助一定的人力物力識別違法廣告、固定違法證據(jù)。違法廣告處罰是指監(jiān)管部門依照《廣告法》和《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》履行監(jiān)督管理責任，追究違法主體的法律責任。生成式人工智能應用下互聯(lián)網(wǎng)廣告的監(jiān)管困境在違法廣告發(fā)現(xiàn)和違法廣告處罰這兩個環(huán)節(jié)均有體現(xiàn)。

1. 覆蓋不足：生成式人工智能應用下違法互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)現(xiàn)

根據(jù)《廣告法》《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》的規(guī)定，違法廣告發(fā)現(xiàn)包括廣告主體所在地監(jiān)管發(fā)現(xiàn)和違法行為發(fā)生地消費者投訴舉報發(fā)現(xiàn)兩種方式。然而，生成式人工智能應用下，這兩種違法廣告發(fā)現(xiàn)方式仍無法覆蓋所有的互聯(lián)網(wǎng)廣告。

（1）各地而異：廣告主體所在地的違法廣告發(fā)現(xiàn)。廣告主體所在地違法互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)現(xiàn)包括監(jiān)管范圍確定、監(jiān)管對象選擇和違法廣告監(jiān)測三個步驟。在生成式人工智能應用于互聯(lián)網(wǎng)廣告的背景下，廣告主體所在地違法廣告發(fā)現(xiàn)存在著各地而異的特征，在這三個步驟中均有體現(xiàn)。

首先，互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管范圍確定的路徑依賴導致監(jiān)管不足。生成式人工智能應用引發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)廣告內(nèi)容異質(zhì)化使廣告發(fā)布者所在地管轄原則失去了源頭治理的效果?！痘ヂ?lián)網(wǎng)廣告管理辦法》第二十條第二款規(guī)定“廣告主所在地、廣告經(jīng)營者所在地市場監(jiān)督管理部門先行發(fā)現(xiàn)違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進行管轄”。但在監(jiān)管實踐中，各管轄屬地監(jiān)管部門在確定監(jiān)管范圍時，仍然以廣告發(fā)布者所在地為監(jiān)管范圍確定的依據(jù)，兼顧管轄屬地內(nèi)廣告主自行發(fā)布的廣告。來自J省、Z省和H省的受訪者均表示監(jiān)管范圍確定的首要依據(jù)是本地媒體，其次是網(wǎng)絡店鋪。在生成式人工智能應用引發(fā)的廣告內(nèi)容異質(zhì)化的背景下，監(jiān)管范圍確定的路徑依賴導致對本地廣告發(fā)布者精準投放于外地的廣告，以及本地廣告主、廣告經(jīng)營者利用外地廣告發(fā)布者精準投放于本地或廣告發(fā)布者之外第三地的廣告監(jiān)管不足。從路徑依賴形成的原因來看，監(jiān)管部門對廣告發(fā)布者監(jiān)管形成了成熟的監(jiān)管路徑，這種監(jiān)管路徑也適用于對廣告主自行發(fā)布廣告的監(jiān)管。相比之下，廣告主類型較為龐雜，廣告經(jīng)營者較為隱蔽，需要探索新的監(jiān)管路徑才能對其進行監(jiān)管。在監(jiān)管實踐中，先行發(fā)現(xiàn)的前提是監(jiān)測，監(jiān)測的前提是將廣告主、廣告經(jīng)營者納入監(jiān)管范圍，這就形成了悖論，即不納入監(jiān)管范圍則無法先行發(fā)現(xiàn)。

其次，互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管對象選擇的標準各異導致管轄屬地間銜接性弱。一是不同管轄屬地選取的監(jiān)管數(shù)量、采用的監(jiān)管方式不同。部分管轄屬地選取20家固定監(jiān)管對象，進行全樣本監(jiān)管，對固定監(jiān)管對象以外的廣告發(fā)布者進行巡查；部分管轄屬地選取100家固定監(jiān)管對象，進行巡查；還有一些管轄屬地選取50家固定監(jiān)管對象，進行全樣本監(jiān)管。二是不同管轄屬地的監(jiān)管類別不同?；ヂ?lián)網(wǎng)廣告包括新聞客戶端廣告、社交媒體廣告、視頻媒體廣告、電商廣告、APP廣告等類別，不同管轄屬地在監(jiān)管類別上差異較大，如一些管轄屬地對公眾號上發(fā)布的廣告進行監(jiān)管、一些管轄屬地對電商直播間進行監(jiān)管。三是不同管轄屬地確定監(jiān)管對象的依據(jù)不同。廣告發(fā)布者的市場影響力、粉絲量/下載量、與廣告活動的相關性、“三品一械”（藥品、保健食品、特殊醫(yī)學用途配方食品和醫(yī)療器械）等《廣告法》重點規(guī)制廣告的發(fā)布量、與重點工作的相關性等都是管轄屬地選取監(jiān)管對象的依據(jù)。四是不同管轄屬地的監(jiān)管程度不同?；ヂ?lián)網(wǎng)網(wǎng)頁包括首頁、跳轉頁（跳轉頁數(shù)量不固定）、登錄頁等多種頁面，不同管轄屬地對頁面的監(jiān)管程度不同。互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管對象選擇的標準各異，導致不同管轄屬地間監(jiān)管銜接性弱。

最后，監(jiān)測公司成為監(jiān)管主體后在廣告監(jiān)測上面臨著協(xié)作問題。生成式人工智能應用引起的互聯(lián)網(wǎng)廣告內(nèi)容更新實時化，導致傳統(tǒng)的人工查看方式無法滿足互聯(lián)網(wǎng)廣告的監(jiān)測需求，必須借助技術手段進行互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測。[2]然而，監(jiān)管部門編制緊張導致技術人才匱乏，資金不足導致自主研發(fā)困難。近幾年來，一些管轄屬地通過政府采購，借助監(jiān)測公司實施監(jiān)測。然而，不同管轄屬地選擇不同的監(jiān)測公司，導致不同管轄屬地監(jiān)測數(shù)據(jù)技術差異較大，降低了可交流性。來自H省、S省的受訪者均表示管轄屬地間在監(jiān)測系統(tǒng)的開發(fā)上缺少交流。且監(jiān)測公司成為監(jiān)管主體容易引發(fā)監(jiān)測問題。一是監(jiān)測公司存在權力尋租的可能，影響監(jiān)測的公正性。來自Z省和H省的受訪者表示，在廣告產(chǎn)業(yè)鏈上尋找監(jiān)測公司的情況，有一定可能會影響監(jiān)管的公正性。二是監(jiān)測公司的廣告監(jiān)管知識不充足。監(jiān)測公司在違法廣告監(jiān)測方面處于探索階段，監(jiān)管知識不足，表現(xiàn)為兩個方面。一方面是廣告專業(yè)知識不足。廣告監(jiān)管屬于行政執(zhí)法，必須依照《廣告法》《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》界定的廣告邊界開展監(jiān)測，監(jiān)測公司對廣告邊界認知不足，導致監(jiān)測對象不準確。來自監(jiān)測公司M的受訪者表示監(jiān)測公司和監(jiān)管部門在對廣告的認定上存在不一致的情況。另一方面，監(jiān)測公司的廣告法律知識不足。由于廣告監(jiān)管屬于行政執(zhí)法，因此在監(jiān)測中必須獲得并留存違法廣告內(nèi)容/行為、違法時間、發(fā)布位置、違法主體等違法行為的認定要件。而監(jiān)測公司較注重對違法廣告內(nèi)容/行為的獲取。來自H省的受訪者舉例表示監(jiān)測公司使用文件包穿透等方法實施廣告監(jiān)測，但這種方法只能獲得發(fā)布頁單頁證據(jù)、無法形成證據(jù)鏈。來自監(jiān)測公司M的受訪者表示監(jiān)測公司在判斷廣告是否違法上與監(jiān)管部門存在不一致的情況。

（2）動力不足：違法行為發(fā)生地的違法廣告發(fā)現(xiàn)。生成式人工智能應用引發(fā)的廣告主體離地化使廣告主體所在地違法廣告發(fā)現(xiàn)無法覆蓋所有廣告。來自J省和S省的受訪者表示消費者投訴舉報是違法廣告發(fā)現(xiàn)的重要補充方式?！稄V告法》第五十三條第一款規(guī)定“任何單位或者個人有權向市場監(jiān)督管理部門和有關部門投訴、舉報違反本法的行為。工商行政管理部門和有關部門應當向社會公開受理投訴、舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，接到投訴、舉報的部門應當自收到投訴之日起七個工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴、舉報人”。無論是全國性廣告監(jiān)測機構還是各管轄屬地監(jiān)管部門，均開通了消費者投訴舉報渠道。但是，從全國性廣告監(jiān)測機構和各管轄屬地公布的消費者投訴舉報案例來看，消費者投訴舉報的多為傳統(tǒng)廣告，互聯(lián)網(wǎng)廣告稀少。這可能是由于廣告內(nèi)容更新實時化，導致監(jiān)管部門要求消費者在投訴舉報時提供違法廣告內(nèi)容、發(fā)布時間、發(fā)布平臺、發(fā)布位置、違法主體等信息。而這些要求使投訴舉報違法互聯(lián)網(wǎng)廣告需要具備一定的專業(yè)知識。廣告專業(yè)知識不足增加了消費者投訴舉報的難度。與此同時，激勵缺失降低了消費者投訴舉報的意愿。來自全國性廣告監(jiān)管機構Q的受訪者表示，消費者投訴舉報違法廣告的動力不足導致平臺的投訴舉報功能形同虛設。

2. 合作不夠：生成式人工智能應用下互聯(lián)網(wǎng)廣告違法主體處罰

（1）處罰上的忽視：互聯(lián)網(wǎng)廣告外地違法主體的處罰處置。生成式人工智能應用引發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)廣告主體復雜化使違法廣告涉及眾多廣告主體，廣告主體多地化和離地化使違法廣告主體處罰涉及不同管轄屬地，這都增加了互聯(lián)網(wǎng)廣告違法主體處罰的難度?！痘ヂ?lián)網(wǎng)廣告管理辦法》第二十條第一款規(guī)定“廣告發(fā)布者所在地市場監(jiān)督管理部門管轄異地廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告代言人以及互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供者有困難的，可以將違法情況移送其所在地市場監(jiān)督管理部門處理”。然而，從各管轄屬地監(jiān)管部門公布的典型違法廣告案例來看，在監(jiān)管實踐中，管轄屬地監(jiān)管部門注重對屬地內(nèi)違法主體的處罰，對異地違法主體較為忽視。在監(jiān)管部門公布的涉及違法廣告主體的典型違法案例中，絕大多數(shù)案例僅介紹了對管轄屬地內(nèi)違法廣告主體的處罰情況，未提及對異地違法主體的處罰情況。來自Z省和H省的受訪者表示，他們對本地的違法廣告主體進行處罰，對于外地的違法主體則會忽視。

（2）移交上的回避：互聯(lián)網(wǎng)廣告外地違法主體的移交處置?！痘ヂ?lián)網(wǎng)廣告管理辦法》第二十條第一款規(guī)定“對違法互聯(lián)網(wǎng)廣告實施行政處罰，由廣告發(fā)布者所在地市場監(jiān)督管理部門管轄。廣告發(fā)布者所在地市場監(jiān)督管理部門管轄異地廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告代言人以及互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供者有困難的，可以將違法情況移送其所在地市場監(jiān)督管理部門處理。廣告代言人為自然人的，為廣告代言人提供經(jīng)紀服務的機構所在地、廣告代言人戶籍地或者經(jīng)常居住地為其所在地”。2019年4月起實施的由國家市場監(jiān)督管理總局頒布的《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》第十條規(guī)定“對利用廣播、電影、電視、報紙、期刊、互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳播媒介發(fā)布違法廣告的行為實施行政處罰，由廣告發(fā)布者所在地市場監(jiān)督管理部門管轄。廣告發(fā)布者所在地市場監(jiān)督管理部門管轄異地廣告主、廣告經(jīng)營者有困難的，可以將廣告主、廣告經(jīng)營者的違法情況移送廣告主、廣告經(jīng)營者所在地市場監(jiān)督管理部門處理”。根據(jù)上述法律，監(jiān)管部門對外地違法廣告主體處罰存在困難的，可以移交至廣告主體所在地，由廣告主體所在地進行處罰。然而，在監(jiān)管實踐中，監(jiān)管部門對外地的違法廣告主體多采取回避的態(tài)度，較少啟動移交程序。來自D省的受訪者表示，一般不會啟動移交程序來移交外地違法廣告主體。

二、多元主體間協(xié)同性不足：互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管困境的成因

在我國，政府部門有以下幾個特征：一是有穩(wěn)定的職能范圍和權責邊界；二是有一定的人員和資源歸屬；三是具有縱向的統(tǒng)屬特征，縱向間的權責配置強調(diào)“上下對齊”，從而形成中國特殊的“條”的結構。[3]對生成式人工智能應用下的互聯(lián)網(wǎng)廣告進行監(jiān)管涉及同一層級不同政府主體間“塊”的關系，也涉及不同層級政府主體間“條”的結構，還涉及監(jiān)測公司、公眾等非政府主體。多元主體間協(xié)同性不足給違法互聯(lián)網(wǎng)廣告留下了監(jiān)管空白，是導致互聯(lián)網(wǎng)廣告違法率居高不下的重要原因。

1. 認知差異：同一層級不同政府主體間互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管協(xié)同性不足

在生成式人工智能應用于互聯(lián)網(wǎng)廣告的背景下，各管轄屬地對互聯(lián)網(wǎng)廣告的監(jiān)管因地而異，具有較大的認知差異，在違法廣告發(fā)現(xiàn)方面表現(xiàn)為監(jiān)管范圍確定的路徑依賴、監(jiān)管對象選擇的標準各異、違法廣告監(jiān)測數(shù)據(jù)技術各異，在違法廣告處罰方面表現(xiàn)為對外地違法主體在處罰上的忽視、在移交上的回避。這導致無論是在違法互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)現(xiàn)方面還是在違法廣告主體處罰方面，監(jiān)管的協(xié)同性都不足。訪談發(fā)現(xiàn)由于不同管轄屬地對廣告違法的認知差異，導致廣告主所在地對違法行為發(fā)生地處罰的不滿。

2. 缺乏協(xié)調(diào)：不同層級政府主體間違法互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)現(xiàn)協(xié)同性不足

2016年開始正式運行的全國互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測中心對各省、自治區(qū)、直轄市、副省級市、計劃單列市的網(wǎng)站進行統(tǒng)一監(jiān)測。然而，據(jù)《第53次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2023年12月，我國網(wǎng)站數(shù)量為388萬個，網(wǎng)頁數(shù)量為3820億個，我國市場上活躍的APP數(shù)量為260萬款。[4]全國互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測中心對400—1000家網(wǎng)站進行統(tǒng)一監(jiān)測，監(jiān)測量不足網(wǎng)站數(shù)量的0.03%，監(jiān)測能力較為有限。全國互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測中心與各管轄屬地在違法廣告發(fā)現(xiàn)上缺乏協(xié)調(diào)，導致重復監(jiān)測、監(jiān)測不足等問題，進一步降低了監(jiān)測效率。來自全國性廣告監(jiān)管機構Q和來自H省的受訪者表示，全國性的廣告監(jiān)測機構與各管轄屬地間在監(jiān)測范圍選取上各自獨立開展，缺少交流。

3. 知識結構差異與激勵缺失：政府主體與非政府主體間違法廣告發(fā)現(xiàn)協(xié)同性不足

監(jiān)測公司成為互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管主體意味著互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管從政府主體向非政府主體拓展，知識結構差異使監(jiān)測公司與監(jiān)管部門協(xié)同性不足。監(jiān)管部門長于廣告監(jiān)管知識但弱于技術知識，導致監(jiān)管部門無法對監(jiān)測公司的監(jiān)測行為進行有效監(jiān)督，無法對監(jiān)測公司可能存在的權力尋租進行有效規(guī)制。監(jiān)測公司長于技術知識但弱于廣告監(jiān)管知識，導致在監(jiān)測技術開發(fā)、監(jiān)測范圍、違法判斷設計等方面缺少專業(yè)性。消費者參與監(jiān)管能夠解決廣告主體離地化帶來的權責空檔，但由于廣告專業(yè)知識不足與激勵的缺失，降低了消費者的參與度，導致消費者與監(jiān)管部門的協(xié)同性不足，無法達到預期效果。

三、機制不健全：多元主體間協(xié)同性不足的根源

多元主體間協(xié)同性不足導致生成式人工智能應用下互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管存在困境。只有探尋多元主體間協(xié)同性不足的根源才能找到互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管的路徑。

1. 機制不健全導致同一層級不同政府主體間監(jiān)管協(xié)同性不足

利益協(xié)調(diào)機制和程序性協(xié)調(diào)機制不健全導致同一層級不同政府主體間監(jiān)管協(xié)同性不足。首先，在互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管中，監(jiān)管成效體現(xiàn)在管轄屬地內(nèi)違法廣告的治理上，管轄屬地外的情況與監(jiān)管部門的工作成效無關，導致監(jiān)管部門更注重本地工作，降低了協(xié)同的積極性。其次，廣告監(jiān)管部門屬于非全額撥款事業(yè)單位，違法廣告罰金是其部分收入來源，異地違法主體移交則無收益。因此，無論是出于工作成效考慮還是出于收益考慮，不同屬地監(jiān)管部門的協(xié)作意愿都不強。來自H省的受訪者表示違法廣告發(fā)現(xiàn)需要投入人力物力，監(jiān)測外地違法主體對本地廣告治理沒有幫助，也不能獲得罰款收益，導致了協(xié)同性不足。此外，程序性協(xié)調(diào)機制不健全導致同一層級不同政府主體間監(jiān)管協(xié)同性不足，也體現(xiàn)在違法廣告主體移交程序的復雜上。

2. 機制不健全導致不同層級政府主體間監(jiān)管協(xié)同性不足

全國性廣告監(jiān)測機構的監(jiān)測對象由國家市場監(jiān)督管理總局確定，監(jiān)測到的違法線索向廣告發(fā)布者、廣告經(jīng)營者、廣告主管轄屬地同步分發(fā)，各管轄屬地負責違法主體處罰。表面看，全國性廣告監(jiān)測機構與各管轄屬地在違法互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)現(xiàn)和違法廣告主體處罰上達到了有效分工。但一方面，利益協(xié)調(diào)機制不健全使全國性廣告監(jiān)測機構與各管轄屬地間協(xié)同性不足。從監(jiān)管成效上來看，全國性廣告監(jiān)測機構的監(jiān)測成效體現(xiàn)在對國家市場監(jiān)督管理總局確定的監(jiān)管對象的監(jiān)測上，管轄屬地的監(jiān)管成效體現(xiàn)在轄區(qū)內(nèi)違法廣告的監(jiān)管上，兩者追求的成效不同；從投入產(chǎn)出上來看，違法互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)現(xiàn)需要投入大量人力物力，違法廣告主體處罰投入較少但能夠獲得罰金收入。另一方面，程序性協(xié)調(diào)機制不健全使全國性廣告監(jiān)測機構與各管轄屬地間協(xié)同性不足。全國性廣告監(jiān)測機構和各管轄屬地均是國家市場監(jiān)督管理總局的下屬單位，分別對國家市場監(jiān)督管理總局負責，兩者之間缺少程序性協(xié)調(diào)機制，導致兩者之間協(xié)同性不足。

3. 機制不健全導致政府主體和非政府主體間監(jiān)管協(xié)同性不足

利益協(xié)調(diào)機制和程序性協(xié)調(diào)機制不健全導致政府主體和非政府主體間監(jiān)管協(xié)同性不足。從監(jiān)測公司與監(jiān)管部門的協(xié)同來看：利益約束機制不健全使監(jiān)測公司與政府主體間協(xié)同性不足。廣告監(jiān)管是政府特定機構通過法律賦予的公權力，對廣告活動施行的監(jiān)督管理，屬于公共事務和公共問題治理，目標是治理違法廣告。監(jiān)測公司屬于營利性企業(yè)，營利的本性使其追逐經(jīng)濟利益最大化、投入最小化。兩者在根本目標上存在差異。利益約束機制不健全導致監(jiān)測公司存在權力尋租的可能，也使監(jiān)測公司缺乏加大投入、精益求精的動力。程序性協(xié)調(diào)機制不健全使監(jiān)測公司與監(jiān)管部門間的知識流動性不足，導致協(xié)同性不足。從消費者與監(jiān)管部門的協(xié)作來看，利益協(xié)調(diào)機制的缺失使消費者參與廣告監(jiān)管的動力不足，程序性協(xié)調(diào)機制不足使消費者缺少互聯(lián)網(wǎng)廣告專業(yè)知識，導致參與互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管的能力不足。

四、建立利益協(xié)調(diào)機制和程序性協(xié)調(diào)機制：遏制違法互聯(lián)網(wǎng)廣告的路徑建議

21世紀，全球一體化進程加快，國家所面臨的內(nèi)外環(huán)境都發(fā)生了巨變，對其社會重大事務處理能力、社會管理能力提出了新的要求，為了在新環(huán)境下為政府管理提供理論工具，治理理論體系開始形成。該理論認為，治理是代理人管理共同事務的多種方式的集合，治理是個過程、治理的基礎是協(xié)調(diào)、治理不僅涉及公共部門也涉及私人部門、治理是持續(xù)的互動。在治理理論體系形成的過程中，一批學者開始研究協(xié)同治理理論，比較有代表性的有：Calanni等強調(diào)協(xié)同治理參與主體的多元性，認為協(xié)同治理是一種治理策略，協(xié)同治理的參與者包括企業(yè)、政府機構、非政府組織、學術界和普通大眾，這些參與者以協(xié)商和達成共識為基礎，討論復雜的社會問題，以期給出可以代表被管理對象利益的、長效的政策方案；[5]Ansellamp;Gash將協(xié)同治理的側重點放在社會機構、非行政部門利益體上，認為讓單一或多個社會機構在某種正式的、以共識為基礎的可協(xié)商環(huán)境中，形成相互直接對話的交流途徑，目的是制定或執(zhí)行社會重大事務應對、社會重大項目管理方式。[6]總體而言，不同學者對協(xié)同治理理論的理解著重點不同，但也在一些方面達成了共識，即協(xié)同治理有著治理對象的公共性、治理主體的多元性、治理主體間的互動性、治理主體權利義務的正式性、治理目標的動態(tài)性和政府的主導性。

互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管是社會治理的組成部分，目的是對互聯(lián)網(wǎng)廣告進行治理。在生成式人工智能背景下，互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管具有監(jiān)管對象的公共性、監(jiān)管主體的多元性、監(jiān)管主體間的互動性、監(jiān)管參與方式的正式性、監(jiān)管目標的動態(tài)性和政府的主導性等特征。協(xié)同治理理論為互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管提供了重要思路。只有不同層級政府主體、同一層級不同政府主體、非政府主體等多元主體進行協(xié)同監(jiān)管才能實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管的預期目標。建立多元主體的協(xié)同監(jiān)管機制是實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管的關鍵。Emerson Kirk認為協(xié)同治理機制包括協(xié)同動力和協(xié)同行為兩個要素。[7]建立互聯(lián)網(wǎng)廣告協(xié)同監(jiān)管機制也要從協(xié)同監(jiān)管動力和協(xié)同監(jiān)管行為兩方面出發(fā)。

1. 建立利益協(xié)調(diào)機制，提升多元主體間的協(xié)同監(jiān)管動力

在不同管轄屬地間建立利益協(xié)調(diào)機制，使監(jiān)管屬地在違法廣告發(fā)現(xiàn)和違法廣告主體處罰上達到協(xié)同，提升同一層級不同政府主體間的協(xié)同監(jiān)管動力。在全國性廣告監(jiān)測機構與各管轄屬地間建立利益協(xié)調(diào)機制，使全國性廣告監(jiān)測機構與管轄屬地在違法互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)現(xiàn)和違法廣告主體處罰上達到協(xié)同，提升不同層級政府主體間的協(xié)同監(jiān)管動力。建立監(jiān)測公司的利益約束機制，確保監(jiān)測公司參與監(jiān)管的公正性、避免權力尋租，提升其工作人員的廣告監(jiān)管知識。建立消費者參與監(jiān)管的利益協(xié)調(diào)機制，使消費者在參與互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管中獲得回報，提升消費者參與監(jiān)管的動力?！吨腥A人民共和國消費者權益保護法》第五十五條規(guī)定：“經(jīng)營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍；增加賠償?shù)慕痤~不足五百元的，為五百元。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”在這一機制的促進下，消費者參與商品或者服務打假的動力顯著提升。這一機制可以為消費者參與互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管提供借鑒。

2. 建立程序性協(xié)調(diào)機制，促進多元主體間的協(xié)同監(jiān)管行為

加強同一層級不同政府主體間的程序性協(xié)調(diào)機制，使不同管轄屬地間在違法廣告主體移交程序上更便捷。在全國性廣告監(jiān)測機構和各管轄屬地廣告監(jiān)管部門間建立程序性協(xié)調(diào)機制，促進雙方根據(jù)生成式人工智能應用下互聯(lián)網(wǎng)廣告運行的特征，在違法互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)現(xiàn)上溝通協(xié)調(diào)，提升協(xié)同監(jiān)管行為。在監(jiān)測公司與監(jiān)管部門間建立程序性協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)監(jiān)測公司的技術知識與監(jiān)管部門的廣告監(jiān)管知識互補，提升監(jiān)管部門和監(jiān)測公司的協(xié)同監(jiān)管效果。建立消費者廣告知識普及機制，提升消費者參與互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管的能力。

結語

總體來看，《廣告法》規(guī)范了廣告發(fā)布者、廣告經(jīng)營者以及廣告主的行為，并對廣告內(nèi)容準則、廣告行為規(guī)范、監(jiān)督管理和法律責任有著明確的要求。《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》對互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管有著細化具體的要求。隨著生成式人工智能技術在廣告中不斷加深應用，互聯(lián)網(wǎng)廣告內(nèi)容將更加異質(zhì)化且更新頻率更高，廣告主體也將更加呈現(xiàn)出復雜化、多地化和離地化的特征，面對這些變化，僅僅依靠法律是不夠的。廣告監(jiān)管屬于行政執(zhí)法，法律的落地需要行政機制的保障。作為廣告監(jiān)管的管理機關及《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》的制定機關，市場監(jiān)督管理總局需要建立多元監(jiān)管主體間的利益協(xié)調(diào)機制和程序性協(xié)調(diào)機制，才能使同一層級不同政府主體間、不同層級政府主體間、政府主體與非政府主體間達成協(xié)同監(jiān)管，以確保法律發(fā)揮最大效用。

首先，在同一層級不同政府主體之間，通過建立有效的利益協(xié)調(diào)機制來提升各地方政府監(jiān)管部門之間的協(xié)作意愿。在此基礎上，加強各地方政府監(jiān)管部門之間的交流，強化信息共享和技術合作，共同探討解決跨區(qū)域違法互聯(lián)網(wǎng)廣告的監(jiān)管問題。其次，對于不同層級的政府主體而言，國家層面的全國互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測中心與各地市場監(jiān)管部門之間應該形成更加緊密的合作關系，優(yōu)化現(xiàn)有監(jiān)測資源的配置，提高監(jiān)測效率，避免重復勞動造成的資源浪費。再次，政府主體與非政府主體之間的協(xié)同作用也不容忽視。監(jiān)測公司是互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管重要的輔助力量。建立利益約束機制，明確雙方的權利義務邊界，防止可能出現(xiàn)的權力尋租現(xiàn)象，同時加強培訓和智力支持力度，幫助監(jiān)測公司更好地理解廣告法律法規(guī)，提高其專業(yè)水平和監(jiān)測質(zhì)量，以有效發(fā)揮監(jiān)測公司具有的利用先進技術手段進行廣告監(jiān)測的優(yōu)勢。同時，在消費者方面，增加消費者的專業(yè)知識，開展必要的激勵措施，使消費者能夠切實地參與進互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管當中。

隨著算力的不斷提升、技術手段的日益成熟、違法廣告量的不斷減少，全國統(tǒng)一監(jiān)測的違法廣告發(fā)現(xiàn)將成為可能。統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測能夠有效應對生成式人工智能廣告背景下互聯(lián)網(wǎng)廣告內(nèi)容的異質(zhì)化，廣告主體的復雜化、多地化和離地化互聯(lián)網(wǎng)廣告內(nèi)容異質(zhì)化，廣告主體復雜化、多地化和離地化等新情況（或新變化），進而有效避免互聯(lián)網(wǎng)違法廣告發(fā)現(xiàn)上覆蓋不足的問題。然而，在違法線索派發(fā)、違法主體處罰等方面仍然需要同一層級不同政府主體之間、不同層級政府主體之間、政府主體與非政府主體之間的協(xié)同，多元主體協(xié)同監(jiān)管機制的建立仍至關重要。顯而易見，多元主體協(xié)同監(jiān)管機制的建立，不僅在當下能夠有效打擊違法廣告、維護消費者的合法權益和社會經(jīng)濟秩序、促進廣告行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更具有長遠的監(jiān)管意義。

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The Regulatory Paths of Internet Advertising in the Context of Generative AI Application

QIN Xue-bing（School of Communication， East China Normal University， Shanghai 200241， China）

Abstract： The application of artificial intelligence， especially generative artificial intelligence technology， has dramatically changed the operation of Internet advertising， which is manifested in the heterogeneity and real-time updating of advertising content， and the complexity， multi-localization and separation of advertising subjects. How to supervise Internet advertising in the context of AI applications has become an important issue. With the application of artificial intelligence， the supervision of Internet advertising is facing difficulties， which are manifested in the insufficient coverage of illegal advertising discovery and the sweeping of penalties for illegal subjects. The lack of coordination among multiple subjects is the cause of the dilemma of Internet advertising regulation， which is manifested in the lack of regulatory coordination among different government subjects at the same level， between government subjects at different levels， and between government subjects and non-governmental subjects. The lack of sound mechanisms is the root cause of insufficient regulatory coordination among diverse entities. Based on this， from the perspective of collaborative governance theory， this research proposes that the establishment of an interest coordination mechanism and a procedural coordination mechanism is the path to curb illegal Internet advertising， which is reflected in the establishment of an interest coordination mechanism to enhance the coordinated regulatory power among multiple subjects， and the establishment of a procedural coordination mechanism to promote coordinated regulatory behavior among multiple subjects.

Key words： generative AI; Internet advertising; advertising regulation; collaborative governance

（責任編輯：張君）