摘要：高等教育政策過(guò)程對(duì)政策效果有重要的影響，學(xué)界較少?gòu)姆诸愐暯顷P(guān)注高等教育政策過(guò)程的差異化特征和效果，本文基于政策過(guò)程理論和網(wǎng)絡(luò)嵌入理論構(gòu)建了“強(qiáng)關(guān)聯(lián)和弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程模型”，以“雙高”建設(shè)政策為研究案例，發(fā)掘了網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)強(qiáng)度視域下高等教育政策過(guò)程的效果和作用邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，高等教育政策過(guò)程存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過(guò)程與弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程：前者主要解決政策的合法性、權(quán)威性和建設(shè)資金劃撥問題，明確了要“做什么”；后者主要解決項(xiàng)目建設(shè)中的技術(shù)和思想障礙問題，明確了要“怎么做”。就政策效果的評(píng)價(jià)與政策優(yōu)化的路徑而言，在政策評(píng)價(jià)過(guò)程中需要考慮強(qiáng)關(guān)聯(lián)和弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程對(duì)政策效果產(chǎn)生的遲滯效應(yīng)，并關(guān)注高等教育政策過(guò)程中的系統(tǒng)互補(bǔ)作用與協(xié)同效應(yīng)，從系統(tǒng)理論視角提出優(yōu)化高等教育政策的路徑。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)；高等教育；“雙高”建設(shè)；政策過(guò)程

收稿日期：2024-03-25

作者簡(jiǎn)介：蘇皚，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院博士后;季節(jié)，廣東技術(shù)師范大學(xué)交叉學(xué)科研究院教授。（廣州/510641）

*本文系2024年度廣東省教育科學(xué)規(guī)劃課題（高等教育專項(xiàng)）“高等職業(yè)教育的國(guó)際化戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2024GXJK210）的成果之一。

一、問題的提出

高等教育政策是指導(dǎo)高等教育發(fā)展和建設(shè)的行動(dòng)依據(jù)與戰(zhàn)略綱領(lǐng)，在高等教育改革過(guò)程中，高等教育政策發(fā)揮了凝聚共識(shí)、指引方向的關(guān)鍵作用。1978年改革開放以來(lái)，在“1978年擴(kuò)招”“1999年擴(kuò)招”“2019年百萬(wàn)擴(kuò)招”“985工程”“211工程”“雙一流工程”“國(guó)家示范”“國(guó)家骨干”“雙高院校”等一系列高等教育政策的作用下，我國(guó)高等教育建設(shè)取得了非凡的成就，這使得越來(lái)越多的學(xué)者開始關(guān)注和研究高等教育政策問題。

近年來(lái)，一部分學(xué)者開始關(guān)注高等教育政策的效果研究。例如，榮利穎等（2018）基于高校畢業(yè)生的起薪視角對(duì)高等教育擴(kuò)張政策的政策效果進(jìn)行研究。[1]郝翔（2012）從高等教育大眾化進(jìn)程中高校教師隊(duì)伍發(fā)展?fàn)顩r視角出發(fā)對(duì)高等教育政策效果展開分析。[2]李科利等（2015）研究發(fā)現(xiàn)高等教育政策效果與教育政策工具的使用頻率有直接關(guān)系。[3]從整體來(lái)看，這類研究采用了定量與定性相結(jié)合的研究范式，尋找高等教育政策與政策效果之間的邏輯因果關(guān)系。

一部分學(xué)者對(duì)高等教育政策進(jìn)行了基于價(jià)值判斷的評(píng)價(jià)性研究。例如，蔡劍橋（2017）指出，好的教育政策應(yīng)當(dāng)在政策制定階段充分考慮高風(fēng)險(xiǎn)因素的預(yù)防與消解手段，在執(zhí)行階段能夠采取及時(shí)有效的補(bǔ)救措施，并保障教育政策效果與政策目標(biāo)的一致性。[4]宋亞萍（2021）基于PMC指數(shù)模型對(duì)一流本科教育政策展開了量化評(píng)價(jià)，并提出政策優(yōu)化的建議。[5]吳曉蓉（2015）從“適切”這一概念出發(fā)對(duì)教育政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)展開了探討，并提出了政策評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。[6]這類研究基于“靜態(tài)”視角，以政府預(yù)設(shè)的政策效果偏好為價(jià)值判斷依據(jù)，提出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和政策優(yōu)化方向。

還有學(xué)者基于政策過(guò)程理論對(duì)高等教育政策展開研究。閆廣芬等（2008）以政策過(guò)程的研究視角對(duì)高校擴(kuò)招的政策制定、政策實(shí)施和結(jié)果評(píng)價(jià)進(jìn)行研究，提出了一個(gè)完整且循環(huán)上升的政策選擇過(guò)程。[7]毛丹（2017）基于市場(chǎng)化政府邏輯、大學(xué)運(yùn)行邏輯和社會(huì)邏輯等多重制度邏輯沖突下的視角，展開了高等教育政策制定過(guò)程的研究。[8]呂武等（2021）依據(jù)不同政策主體影響能力的差異，對(duì)不同層次政策主體的權(quán)力范圍邊界進(jìn)行了界定，進(jìn)而對(duì)規(guī)范科學(xué)的高等教育政策過(guò)程進(jìn)行了探討。[9]這些研究提醒我們，政策制定的邏輯沖突、政策實(shí)施主體的權(quán)力邊界和政策各環(huán)節(jié)的循環(huán)選擇過(guò)程都將對(duì)高等教育政策過(guò)程產(chǎn)生影響，這也是高等教育政策效果出現(xiàn)差異的一個(gè)重要原因。

已有研究對(duì)高等教育政策效果與效果評(píng)價(jià)展開了探討，并就影響高等教育政策效果的政策過(guò)程因素進(jìn)行了分析，為理解高等教育政策效果產(chǎn)生的邏輯和內(nèi)在機(jī)制提供了工具和思路層面的參考。然而，現(xiàn)有研究應(yīng)該還存在兩個(gè)局限：第一，當(dāng)前對(duì)高等教育政策效果的研究?jī)H限于邏輯因果關(guān)系，而且針對(duì)高等教育政策過(guò)程的研究缺少系統(tǒng)性的梳理，這使得現(xiàn)有研究對(duì)高等教育政策過(guò)程的系統(tǒng)性分析不足；第二，制度邏輯的沖突和施政主體的差異導(dǎo)致高等教育政策過(guò)程蘊(yùn)含了政策制定的價(jià)值沖突和政策執(zhí)行的效果差異，因而基于既定價(jià)值判斷的政策優(yōu)化與調(diào)整策略存在一定的現(xiàn)實(shí)障礙和理論缺陷。

基于此本研究開展了以下兩方面工作：第一，在高等教育政策各個(gè)環(huán)節(jié)的分析基礎(chǔ)之上，借鑒網(wǎng)絡(luò)嵌入理論對(duì)高等教育政策的強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過(guò)程與弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程進(jìn)行了界定，從系統(tǒng)性特征視角構(gòu)建了強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過(guò)程與弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程的政策效果模型，并對(duì)政策效果存在的時(shí)滯性差異進(jìn)行了分析。第二，本文摒棄預(yù)設(shè)價(jià)值判斷的研究思路，以針對(duì)高等職業(yè)教育的“雙高計(jì)劃”政策為研究案例，采用系統(tǒng)理論從微觀視角探討了高等教育政策的優(yōu)化問題。

二、高等教育政策過(guò)程的強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)性特征

政策過(guò)程是指公共政策制定的主體與參與公共治理的客體之間由一系列事件或環(huán)節(jié)所連接的運(yùn)行過(guò)程，是以回應(yīng)當(dāng)前的一個(gè)政策訴求的議程設(shè)置為起點(diǎn)，以政策效果評(píng)價(jià)和反饋為終點(diǎn)。[10]政策過(guò)程與汽車或彩電的“生產(chǎn)流水線”不同，政策過(guò)程中主體和客體的不同決定了政策過(guò)程的參與者、實(shí)施步驟、實(shí)施手段和決策規(guī)則的差異。[11]這也是政策過(guò)程具有復(fù)雜化、多元化和動(dòng)態(tài)化特征的主要原因，因此要從科學(xué)的視角解決不同政策過(guò)程的政策效果評(píng)價(jià)問題，就需要對(duì)政策過(guò)程進(jìn)行科學(xué)的界定。

拉斯韋爾在政策過(guò)程的科學(xué)性界定方面具有重大貢獻(xiàn)，他提出政策的科學(xué)化界定首先就應(yīng)該是政策過(guò)程本身的科學(xué)界定，因?yàn)樘岣邲Q策的科學(xué)理性程度需要對(duì)政策過(guò)程之中的政策取向進(jìn)行科學(xué)界定，這需要跨越現(xiàn)有的分工。[12]他（1970）指出政策選擇是一個(gè)采用科學(xué)方法進(jìn)行決策的過(guò)程，為了提升政策過(guò)程的科學(xué)性，他將決策過(guò)程界定為7個(gè)階段：情報(bào)功能階段、推廣功能階段、建議功能階段、援引功能階段、實(shí)施功能階段、終結(jié)功能階段和評(píng)價(jià)功能階段，這7個(gè)階段成為之后政策過(guò)程科學(xué)性研究的基礎(chǔ)。[13]里普利（Ripley，1982）在前人的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上將政策過(guò)程劃分為議程的設(shè)置、政策目標(biāo)以及計(jì)劃形成的合法化、政策的執(zhí)行、政策的評(píng)估、政策的反饋五個(gè)階段，政策過(guò)程構(gòu)成了一個(gè)循環(huán)結(jié)構(gòu)，能夠在任何一個(gè)階段進(jìn)入、重啟或終止，有些過(guò)程也可以按照需求縮減。[14]陳振明（2004）創(chuàng)造性地繼承了拉斯韋爾政策過(guò)程的“階段論”，將政策過(guò)程劃分為政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策終結(jié)五個(gè)階段。[15]阿拉拉爾（Araral，2012）等將政策過(guò)程劃分為五個(gè)階段：議程設(shè)定、政策形成、決策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估，并對(duì)政策過(guò)程的結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析和論述。[16]

由此可見，政策過(guò)程科學(xué)性分析需要借鑒政策過(guò)程的科學(xué)界定標(biāo)準(zhǔn)加以實(shí)現(xiàn)，政策過(guò)程的科學(xué)性界定就是對(duì)政策過(guò)程階段與程序的界定，以及對(duì)政策過(guò)程的結(jié)構(gòu)的分析與討論。因此對(duì)不同類型的政策過(guò)程的科學(xué)性界定，一方面，需要了解不同類型的政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)和實(shí)施特征；另一方面，需要依據(jù)科學(xué)的政策過(guò)程理論完成不同類型的政策過(guò)程的界定。

（一）高等教育政策的環(huán)節(jié)

1.基于政府治理結(jié)構(gòu)的高等教育政策

高等教育政策是隸屬于公共政策的一個(gè)類別，在高等教育政策的議程設(shè)定、政策形成、政策采納、政策實(shí)施與評(píng)價(jià)的過(guò)程中，各個(gè)層級(jí)的政府和行政單位起到了關(guān)鍵的作用。本研究以“雙高”建設(shè)項(xiàng)目為例，對(duì)基于政府治理結(jié)構(gòu)特征的高等教育政策環(huán)節(jié)進(jìn)行解構(gòu)。

2019年12月教育部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于公布中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃建設(shè)單位名單的通知》，這一通知的下發(fā)標(biāo)志著我國(guó)正式全面啟動(dòng)了高等職業(yè)院校的“雙高”建設(shè)政策?；谡闹卫斫Y(jié)構(gòu)特征，“雙高”建設(shè)政策的政策過(guò)程存在三種不同路徑（如圖1所示）：第一，基于政府治理結(jié)構(gòu)的層級(jí)傳遞路徑，這一路徑的傳遞特征在于政策的效應(yīng)（配套經(jīng)費(fèi)和配套政策）依據(jù)政府的層級(jí)特征逐層逐級(jí)的傳遞到學(xué)校，在這一過(guò)程中不同的省份會(huì)根據(jù)所擁有的“雙高”學(xué)校的數(shù)量、特征和本省的財(cái)政收入等情況來(lái)研究制定相應(yīng)的配套政策。第二，基于政府治理結(jié)構(gòu)的跨層級(jí)傳遞路徑，這一路徑的傳遞特征在于政策的效應(yīng)（配套經(jīng)費(fèi)和配套政策）依據(jù)政府的層級(jí)特征跨層級(jí)的直接傳遞到學(xué)校，例如：教育部、財(cái)政部和其他相關(guān)部委將對(duì)入選“雙高”的高等職業(yè)院校制定相應(yīng)的配套和支持政策（職業(yè)本科的支持政策）。第三，基于政府治理結(jié)構(gòu)的省級(jí)傳遞路徑，為了響應(yīng)國(guó)家對(duì)中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)的號(hào)召，各省級(jí)政府推出了省級(jí)“雙高”建設(shè)政策。例如：廣東省2022年8月下發(fā)了《廣東省教育廳關(guān)于實(shí)施省域高水平高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃的通知》（粵教職函〔2021〕42號(hào)），公布了省域高水平高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目的“建設(shè)單位”和“培育單位”。

2.基于協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織的高等教育政策

除了基于政府治理結(jié)構(gòu)所形成的高等教育政策環(huán)節(jié)與路徑以外，協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織在高等教育政策實(shí)施過(guò)程中也發(fā)揮著重要的作用，由于高校內(nèi)各個(gè)單位（或高校本身）參與了各種社會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，逐漸形成了基于協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織的高等教育政策。本研究以“雙高”建設(shè)項(xiàng)目為例，對(duì)基于協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織特征的高等教育政策環(huán)節(jié)進(jìn)行解構(gòu)。

如前所述，2019年我國(guó)正式全面啟動(dòng)了高等職業(yè)院校的“雙高”建設(shè)政策，基于協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織的政策過(guò)程存在兩類不同路徑：第一，基于弱層級(jí)結(jié)構(gòu)的政策路徑，由于國(guó)家級(jí)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織與省市級(jí)協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織不存在行政隸屬和管理關(guān)系，因此基于層級(jí)結(jié)構(gòu)的政策路徑的傳遞能力和傳遞效果較弱。第二，由于各個(gè)高校加入不同層級(jí)的行業(yè)協(xié)會(huì)、教育、學(xué)術(shù)學(xué)會(huì)，從而產(chǎn)生了基于不同層級(jí)的協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織高等教育政策路徑。如圖2所示，國(guó)家級(jí)各類協(xié)會(huì)的直接政策路徑和省級(jí)各類協(xié)會(huì)的直接政策路徑，是基于協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織的高等教育政策主要和關(guān)鍵的路徑，通過(guò)學(xué)術(shù)成果、項(xiàng)目招標(biāo)等形式加以實(shí)現(xiàn)。例如，為了響應(yīng)國(guó)家對(duì)中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)的號(hào)召，中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)在“職業(yè)教育重大課題”“科研規(guī)劃課題”等項(xiàng)目的申報(bào)指南中設(shè)定與高等職業(yè)院?！半p高”建設(shè)相關(guān)的研究主題和專題，并對(duì)立項(xiàng)課題進(jìn)行配套經(jīng)費(fèi)的支持；在其舉辦的學(xué)術(shù)期刊《中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育》上刊發(fā)與高等職業(yè)院校“雙高”建設(shè)相關(guān)的學(xué)術(shù)成果，客觀上促進(jìn)了“雙高”政策的理論構(gòu)建和成果傳播。

（二）高等教育政策關(guān)系強(qiáng)度的界定

關(guān)系強(qiáng)度這一概念源于網(wǎng)絡(luò)嵌入理論，主要用于測(cè)量企業(yè)在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)中受到其他主體影響的程度大小，依據(jù)關(guān)系強(qiáng)度的等級(jí)可以劃分為強(qiáng)關(guān)聯(lián)關(guān)系和弱關(guān)聯(lián)關(guān)系兩類，學(xué)者們從不同維度對(duì)兩種不同類別的關(guān)系強(qiáng)度進(jìn)行了界定（如表1所示）。

如前所述，高等教育政策實(shí)施過(guò)程存在兩種不同的類型：基于政府行政單位的政策過(guò)程和基于協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織的政策過(guò)程，依據(jù)網(wǎng)絡(luò)嵌入理論可知，在兩個(gè)過(guò)程中高校實(shí)際上是嵌入了不同政策過(guò)程網(wǎng)絡(luò)的組織。依據(jù)關(guān)系強(qiáng)度的等級(jí)劃分與理論界定，本研究將基于政府行政單位的政策過(guò)程界定為強(qiáng)關(guān)聯(lián)過(guò)程，基于協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織的政策過(guò)程界定為弱關(guān)聯(lián)過(guò)程，具體依據(jù)如表2。

三、高等教育政策過(guò)程的案例分析與討論

如前所述，高等教育政策各個(gè)環(huán)節(jié)的差異性特征構(gòu)成了不同的高等教育政策過(guò)程：一方面，政府治理結(jié)構(gòu)特征決定了基于政府治理結(jié)構(gòu)的高等教育政策過(guò)程，這一政策過(guò)程被界定為強(qiáng)關(guān)聯(lián)過(guò)程；另一方面，協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織特征決定了基于協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織的高等教育政策過(guò)程，這一政策過(guò)程被界定為弱關(guān)聯(lián)過(guò)程。為了進(jìn)一步完成強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過(guò)程與弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程的政策效果確定，本研究借鑒詹姆斯（2009）提出的政策過(guò)程的五個(gè)階段[25]，針對(duì)高等教育政策的特征提出了高等教育政策過(guò)程的結(jié)構(gòu)（如表3所示）。

在“五階段”高等教育政策過(guò)程的結(jié)構(gòu)條件下，強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過(guò)程與弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程存在不同的政策環(huán)節(jié)、政策強(qiáng)度和政策效果。本文依據(jù)強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過(guò)程與弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程的不同路徑構(gòu)建了政策過(guò)程模型（如圖3所示），并以高等職業(yè)院校的“雙高”建設(shè)政策為案例展開評(píng)述和討論。

由圖3可知，強(qiáng)關(guān)聯(lián)和弱關(guān)聯(lián)政策模型包含了政策過(guò)程的五個(gè)階段。

（1）階段一：政策議程

隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐加快，各個(gè)行業(yè)對(duì)高技術(shù)技能型人才的需求日益緊迫，高等職業(yè)教育發(fā)展的重要地位越發(fā)凸顯，當(dāng)前我國(guó)高等職業(yè)教育依然存在體系建設(shè)不完善、制度標(biāo)準(zhǔn)不健全、企業(yè)參與程度不足、辦學(xué)質(zhì)量參差不齊和相關(guān)配套政策有待完善等諸多問題。高等職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展是高等教育高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素，因此高等職業(yè)教育當(dāng)前面臨的主要問題成為政府在高等職業(yè)教育領(lǐng)域所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

（2）階段二：政策形成

面對(duì)高等職業(yè)教育當(dāng)前的主要問題，為了提出解決高等職業(yè)教育問題可能被接受的行動(dòng)方案，2019年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，方案提到5項(xiàng)主要工作目標(biāo)：第一，職業(yè)院校的教學(xué)條件實(shí)現(xiàn)基本達(dá)標(biāo)（一批普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變，建設(shè)50所高水平院校和150個(gè)骨干專業(yè)）；第二，建成國(guó)際先進(jìn)水平的職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)體系；第三，培育一批產(chǎn)教融合企業(yè)，建設(shè)一批產(chǎn)教融合實(shí)訓(xùn)基地；第四，提升職業(yè)院校實(shí)踐性教學(xué)課時(shí)的比例，建設(shè)一批國(guó)家級(jí)職業(yè)教育教師教學(xué)的創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)；第五，在職業(yè)院校、應(yīng)用型本科高校啟動(dòng)“1+X證書制度試點(diǎn)”。

（3）階段三：政策采納

政策采納階段需要選擇具體的建議進(jìn)行支持，并通過(guò)政府頒布政策的方式促使對(duì)所支持建議的合法化與權(quán)威化。依據(jù)2019年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出的職業(yè)院校教學(xué)條件達(dá)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，2019年4月教育部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》，意見提出了中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)的總體要求、改革發(fā)展任務(wù)和組織實(shí)施辦法，強(qiáng)調(diào)了對(duì)支持政策和經(jīng)費(fèi)投入的保障，并最終構(gòu)建以“雙高”學(xué)校為引領(lǐng)、區(qū)域內(nèi)其他高等職業(yè)院校協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

（4）階段四：政策實(shí)施

由于高等教育的政策過(guò)程存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)過(guò)程和弱關(guān)聯(lián)過(guò)程兩類，因此在政策實(shí)施的方法和手段上也存在兩種不同的類型。

第一，基于政府治理結(jié)構(gòu)的高等教育政策強(qiáng)關(guān)聯(lián)過(guò)程，在這一過(guò)程中政策通過(guò)強(qiáng)關(guān)聯(lián)單位（教育部、教育廳和教育局等國(guó)家、省和市級(jí)的教育主管部門）的具體措施得以貫徹和執(zhí)行。以“雙高計(jì)劃”政策為例，主要有以下三項(xiàng)具體措施。

①出臺(tái)具體政策文件以推進(jìn)“雙高計(jì)劃”落地，教育部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目遴選管理辦法（試行）》（教職成【2019】8號(hào)文），文件確定了“雙高計(jì)劃”項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中教育部和財(cái)政部職責(zé)分工、項(xiàng)目遴選的條件、項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目管理等內(nèi)容。

②確定財(cái)政配套經(jīng)費(fèi)落實(shí)，確定“雙高計(jì)劃”項(xiàng)目配套資金由中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金和學(xué)校自籌資金為基礎(chǔ)，五年為建設(shè)周期予以撥款。

③開辟工作專欄（建立工作組）統(tǒng)籌和落實(shí)工作，教育部職業(yè)教育與成人教育司開辟了“中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃工作專欄”，通過(guò)政策文件、專家解讀、中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目管理平臺(tái)等模塊來(lái)管理和促進(jìn)雙高建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。各省市地方教育部門也成立了“雙高計(jì)劃”工作組，與此相呼應(yīng)獲得“雙高”立項(xiàng)的各個(gè)高等職業(yè)院校均成立了“雙高”建設(shè)辦公室，統(tǒng)籌雙高建設(shè)過(guò)程中涉及的各項(xiàng)工作。

第二，基于協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織的高等教育政策弱關(guān)聯(lián)過(guò)程，在這一過(guò)程中政策通過(guò)弱關(guān)聯(lián)單位（中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)、中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)等非營(yíng)利性社會(huì)組織）的具體措施得以貫徹和執(zhí)行。以“雙高計(jì)劃”政策為例，主要有以下三項(xiàng)具體措施。

①搭建各種交流平臺(tái)推進(jìn)“雙高計(jì)劃”工作的實(shí)施。為了有效應(yīng)對(duì)和解決“雙高”建設(shè)過(guò)程中各個(gè)院校存在的問題，中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)于2020-2022年期間舉辦了多場(chǎng)培訓(xùn)和交流活動(dòng)：例如舉辦了雙高背景下內(nèi)部質(zhì)量保證體系建設(shè)實(shí)施與復(fù)核高級(jí)培訓(xùn)班，“雙高計(jì)劃”背景下職業(yè)院校專業(yè)（群）建設(shè)高級(jí)研修班和職業(yè)院校“雙高計(jì)劃”下高水平高質(zhì)量教科研項(xiàng)目研究、申報(bào)立項(xiàng)、結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收及成果凝練申報(bào)的研究與實(shí)踐研修班等。

②通過(guò)學(xué)術(shù)期刊發(fā)表“雙高計(jì)劃”相關(guān)的理論文章，完成學(xué)術(shù)思想和理論觀點(diǎn)的推廣工作。例如：中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)在其主辦的《中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育》期刊上發(fā)表與“雙高計(jì)劃”主題相關(guān)的理論文章。

③推進(jìn)與“雙高計(jì)劃”政策相關(guān)的課題與項(xiàng)目的研究工作。以中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)為代表的高等職業(yè)教育權(quán)威學(xué)會(huì)，在2020-2022年間立項(xiàng)并驗(yàn)收了一批與“雙高計(jì)劃”相關(guān)的科研課題與項(xiàng)目。

（5）階段五：政策評(píng)價(jià)

政策評(píng)價(jià)的主要任務(wù)是確定政策有效性和分析具體原因。由于高等教育政策過(guò)程存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)和弱關(guān)聯(lián)兩類政策過(guò)程，因此政策效果也呈現(xiàn)出兩種不同類型，以“雙高計(jì)劃”政策為例總結(jié)如下。

第一，基于政府治理結(jié)構(gòu)的高等教育政策強(qiáng)關(guān)聯(lián)過(guò)程，“雙高計(jì)劃”政策在短期內(nèi)取得了顯著的建設(shè)成果。一方面，“雙高計(jì)劃”獲得了財(cái)政的強(qiáng)力支持，以2019年4月教育部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目遴選管理辦法（試行）》為起始時(shí)間點(diǎn)，經(jīng)過(guò)短短兩年時(shí)間（2020年底）197所“雙高計(jì)劃”建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)高職院校獲得建設(shè)經(jīng)費(fèi)229.6191億，其中中央財(cái)政預(yù)算41.4714億，間接拉動(dòng)了約4.6倍的其他預(yù)算資金。另一方面，“雙高計(jì)劃”的撬動(dòng)效應(yīng)顯著，為響應(yīng)“雙高計(jì)劃”政策，全國(guó)31個(gè)省出臺(tái)了118項(xiàng)地方性政策支持職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)有24個(gè)?。ㄖ陛犑校﹩?dòng)了省級(jí)“雙高計(jì)劃”，合計(jì)投入714億元支持799所高水平高職院校的建設(shè)，301億元支持2709個(gè)高水平專業(yè)群的建設(shè)，構(gòu)建了國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層次的“雙高”院校的格局。[26]

第二，基于協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織的高等教育政策弱關(guān)聯(lián)過(guò)程，“雙高計(jì)劃”政策在短期內(nèi)政策效果不顯著，但由于這一過(guò)程解決了“雙高計(jì)劃”實(shí)施過(guò)程中存在的技術(shù)性問題、理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)邏輯問題，因此在中長(zhǎng)期這一政策過(guò)程的效果會(huì)逐漸凸顯。以“雙高計(jì)劃”政策為例總結(jié)如下。

首先，為了解決“雙高”院校如何建設(shè)、怎么推進(jìn)的問題，中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)就“雙高計(jì)劃”背景下職業(yè)院校專業(yè)（群）建設(shè)、內(nèi)部質(zhì)量保證體系建設(shè)實(shí)施與復(fù)核、人才培養(yǎng)方案開發(fā)和課程體系構(gòu)建、專業(yè)（群）建設(shè)與專業(yè)負(fù)責(zé)人能力提升等問題開辦了一系列的培訓(xùn)學(xué)習(xí)班。

其次，中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)舉辦的中文核心期刊《中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育》在2019年3月1日至2022年8月11日期間論文總刊發(fā)量為227篇，其中與“雙高”建設(shè)相關(guān)的學(xué)術(shù)論文達(dá)到90篇，占比為39.64%。與“雙高”建設(shè)相關(guān)的90篇學(xué)術(shù)論文中被引10次以上的文章有31篇，其中三篇文章通過(guò)高下載量和高被引次數(shù)產(chǎn)生了較大影響：《“雙高計(jì)劃”實(shí)施背景下“三教”改革》下載7055次，被引166次；《“雙高”背景下高職院?！半p師型”教師教學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)研究》下載3923次，被引83次；《“雙高計(jì)劃”背景下高職產(chǎn)教融合的基礎(chǔ)、需求與路徑》下載2002次，被引50次。

最后，2022年中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)結(jié)題評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)了14個(gè)2020年度科研規(guī)劃課題，其中有3個(gè)項(xiàng)目與“雙高”建設(shè)相關(guān)：《“雙高計(jì)劃”背景下高職院校高水平專業(yè)群人才培養(yǎng)實(shí)踐研究》《“雙高計(jì)劃”背景下城軌機(jī)電技術(shù)專業(yè)群建設(shè)對(duì)策研究》和《“雙高”建設(shè)視閾下高職院校教師專業(yè)發(fā)展路徑研究》。①

四、結(jié)論與啟示

（一）研究結(jié)論

通過(guò)網(wǎng)絡(luò)嵌入理論對(duì)高等教育政策的強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過(guò)程與弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程的界定、分析和研究，發(fā)現(xiàn)以下三個(gè)特征。

第一，高等教育政策過(guò)程存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過(guò)程與弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程，二者在政策過(guò)程主要機(jī)構(gòu)、政策實(shí)施手段上均存在較大的差異。首先，強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過(guò)程的主要單位由教育部、教育廳和教育局等國(guó)家、省和市級(jí)的教育主管部門組成；弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程的主要單位由中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)、中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)等非營(yíng)利性社會(huì)組織組成。其次，強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過(guò)程的主要政策手段有：出臺(tái)具體政策推進(jìn)工作；財(cái)政配套經(jīng)費(fèi)落實(shí)；開辟工作專欄（建立工作組）統(tǒng)籌和開展工作。弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程的主要政策手段有：搭建各種交流平臺(tái)；學(xué)術(shù)思想和觀點(diǎn)的推廣；與政策方向相關(guān)的課題招標(biāo)。

第二，高等教育政策的強(qiáng)關(guān)聯(lián)與弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程所面對(duì)和解決的主要問題存在差異。一方面，強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過(guò)程通過(guò)政府頒布的制度文件確立了相關(guān)政策的合法性和權(quán)威性，為政策的后續(xù)推進(jìn)（財(cái)政撥款與資金配套）提供了法律依據(jù)和方向指引，并通過(guò)財(cái)政資金的配套與劃撥來(lái)實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)。另一方面，弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程通過(guò)解決政策在具體實(shí)施過(guò)程中所存在的技術(shù)性問題、理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)邏輯問題，為政策的持續(xù)性推進(jìn)掃除了技術(shù)和思想的障礙，保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程具有政策的遲滯效應(yīng)。基于政府治理結(jié)構(gòu)的高等教育政策強(qiáng)關(guān)聯(lián)過(guò)程中更多的是政府政策和配套資金的支持，而且由于政策強(qiáng)關(guān)聯(lián)過(guò)程存在政策的撬動(dòng)效應(yīng)和輻射效應(yīng)，因此短期內(nèi)的建設(shè)效果十分顯著。基于協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）組織的高等教育政策弱關(guān)聯(lián)過(guò)程更多的是知識(shí)技能培訓(xùn)、學(xué)術(shù)思想和觀點(diǎn)的推廣，因此短期內(nèi)政策效果相對(duì)不顯著，但由于其為政策的持續(xù)性推進(jìn)掃除了技術(shù)和思想的障礙，因此中長(zhǎng)期這一政策過(guò)程的效果會(huì)逐漸凸顯。

（二）研究啟示

本研究基于網(wǎng)絡(luò)嵌入理論，構(gòu)建了高等教育強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策作用路徑和高等教育弱關(guān)聯(lián)政策作用路徑，并以高等職業(yè)教育的“雙高計(jì)劃”政策為例，對(duì)強(qiáng)關(guān)聯(lián)和弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程模型進(jìn)行了分析。研究結(jié)果表明：高等教育政策過(guò)程呈現(xiàn)出一種由強(qiáng)關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)與弱關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)所構(gòu)成的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，其中的強(qiáng)關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)與弱關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)存在系統(tǒng)的協(xié)同效應(yīng)（如圖4所示）。

首先，依據(jù)系統(tǒng)要素、功能、結(jié)構(gòu)和環(huán)境的界定，[27][28]高等教育政策過(guò)程是一個(gè)包含了要素（政策議程、政策形成和政策采納等各個(gè)環(huán)節(jié)），功能（每一個(gè)環(huán)節(jié)都將發(fā)揮自身的作用），結(jié)構(gòu)（每一個(gè)環(huán)節(jié)依據(jù)先后發(fā)生的順序構(gòu)成串聯(lián)的結(jié)構(gòu)），環(huán)境（各個(gè)要素之間、強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)之間互為環(huán)境）的系統(tǒng)。

其次，現(xiàn)實(shí)情況表明各類協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）的數(shù)量和類別較多，以致高等教育政策過(guò)程中的弱關(guān)聯(lián)單位類型相對(duì)較多，因而形成了弱關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)中的二級(jí)子系統(tǒng)，如圖4中的A1…An。

最后，強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)之間存在顯著的互補(bǔ)關(guān)系和協(xié)同效應(yīng)。高等教育政策過(guò)程的強(qiáng)關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)主要解決政策的合法性、權(quán)威性和建設(shè)資金劃撥問題，而高等教育政策過(guò)程的弱關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)主要解決項(xiàng)目建設(shè)中的技術(shù)和思想障礙問題。前者明確了相關(guān)政策要“做什么”，后者明確了要“怎么做”，可見二者之間存在顯著的互補(bǔ)關(guān)系與協(xié)同效應(yīng)。因此，增強(qiáng)高等教育政策過(guò)程中強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)之間的互補(bǔ)關(guān)系和協(xié)同效應(yīng)是政策優(yōu)化的一個(gè)重要路徑，也是政策評(píng)價(jià)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，對(duì)高等教育政策效果的評(píng)價(jià)不能忽略教育政策過(guò)程中強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)過(guò)程所導(dǎo)致的政策效果的遲滯效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)考慮高等教育政策過(guò)程中強(qiáng)關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)與弱關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)存在互補(bǔ)和協(xié)調(diào)的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政策效果進(jìn)行科學(xué)和客觀評(píng)價(jià)。進(jìn)一步可知，增強(qiáng)高等教育政策過(guò)程中強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)子系統(tǒng)之間的互補(bǔ)關(guān)系和協(xié)同效應(yīng)，既是政策優(yōu)化的一個(gè)重要路徑，也是政策評(píng)價(jià)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

（二）未來(lái)的研究方向

盡管研究發(fā)現(xiàn)高等教育政策存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)和弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程，能夠?qū)Ξ?dāng)前高等教育政策的問題和現(xiàn)象進(jìn)行解釋，但該研究還存在較大的拓展空間。首先，高等教育政策的強(qiáng)關(guān)聯(lián)和弱關(guān)聯(lián)政策過(guò)程如何能夠彼此呼應(yīng)、互補(bǔ)和協(xié)調(diào)并影響政策效果，其中存在什么樣的作用機(jī)制是本研究未來(lái)拓展的一個(gè)重要方向，可以借助協(xié)同性、耦合協(xié)調(diào)分析等方法展開研究。其次，本研究選取高等職業(yè)教育政策作為研究對(duì)象，作為高等教育的另一個(gè)類型普通高等教育具備類似的政策“雙一流建設(shè)項(xiàng)目”，類似的機(jī)構(gòu)“中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)”，采用普通高等教育的相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)模型進(jìn)行檢驗(yàn)和驗(yàn)證，增強(qiáng)模型的適用性，是本研究另一個(gè)拓展方向。

注釋：

①資料來(lái)源：中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)（職教學(xué)會(huì)秘[2022]51號(hào)文）。

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（責(zé)任編輯陳志萍）