[摘 要] 高質(zhì)量發(fā)展要求地方政府追求經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境的均衡與可持續(xù)發(fā)展，但當(dāng)同時(shí)面臨多個(gè)任務(wù)目標(biāo)時(shí)，地方政府可能會(huì)采取策略性選擇。根據(jù)經(jīng)典的多任務(wù)委托代理理論，可從“邊際回報(bào)率差異”和“任務(wù)間關(guān)系”兩個(gè)維度構(gòu)建地方政府激勵(lì)的三種類型：激勵(lì)扭曲、激勵(lì)弱化和激勵(lì)合一。2005年環(huán)保項(xiàng)目納入地方政府績(jī)效考核后，中央政府政策調(diào)整與地方政府行為變化的互動(dòng)過程表明，僅靠加大對(duì)被忽視任務(wù)的考核強(qiáng)度，難以達(dá)到預(yù)期效果。只有轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)間關(guān)系，使地方政府在兩項(xiàng)任務(wù)上“激勵(lì)合一”時(shí)，才能有效促進(jìn)地方高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 沖突任務(wù)；多任務(wù)委托代理；激勵(lì)扭曲；地方政府行為

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2025.01.003

[中圖分類號(hào)] D630" " " " " " " " " "[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " " " " "[文章編號(hào)] 1004-0544（2025）01-0022-13

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“主體功能區(qū)視角下差異化績(jī)效考核促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制研究”（20CGL044）。

作者簡(jiǎn)介：謝芳，華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生；鐘靈娜，華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授。

一、引言

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就，創(chuàng)造了舉世矚目的增長(zhǎng)奇跡，但與此同時(shí)，公共服務(wù)供給不足、環(huán)境污染等問題，以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等發(fā)展不平衡問題日益凸顯。為解決發(fā)展過程中的不平衡、不充分問題，黨的十九大報(bào)告提出并強(qiáng)調(diào)了高質(zhì)量發(fā)展理念1。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步把高質(zhì)量發(fā)展上升為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)2。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)，但不同于以往側(cè)重于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)調(diào)從“總量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，目的在于轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)動(dòng)能、提高資源利用效率、降低生態(tài)環(huán)境損害，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性3，是一種高效率、公平和綠色可持續(xù)的發(fā)展1。這要求地方政府處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等之間的關(guān)系。

但從地方政府執(zhí)行政策的角度來看，一方面，各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)之間具有一定張力，例如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。諸多研究表明，地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式經(jīng)常導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的污染與破壞2；另一方面，即使任務(wù)間并不沖突，但地方政府的時(shí)間、精力和資源有限，很難同時(shí)完成多項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)，導(dǎo)致地方政府會(huì)在各項(xiàng)任務(wù)之間進(jìn)行策略性選擇3，不利于實(shí)現(xiàn)黨中央所倡導(dǎo)的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

已有研究主要從激勵(lì)的角度出發(fā)，將地方政府行為置于多任務(wù)委托代理理論的分析框架下，討論任務(wù)間關(guān)系與可觀測(cè)性差異對(duì)代理人選擇任務(wù)的影響。但多任務(wù)委托代理理論最早產(chǎn)生于私人部門，將其遷移到公共部門時(shí)，可能面臨一些難以忽視的問題。本文在辨別公共部門與私人部門差異的基礎(chǔ)之上，拓展了對(duì)任務(wù)間差異的討論，將任務(wù)間差異從可觀測(cè)性拓展為邊際回報(bào)率差異，并從投入—產(chǎn)出—績(jī)效—獎(jiǎng)懲的全過程，系統(tǒng)刻畫了地方政府完成某項(xiàng)任務(wù)所獲得的整體回報(bào)情況。同時(shí)，我們將任務(wù)間關(guān)系劃分為“沖突”與“相容”兩種，從而建立起“邊際回報(bào)率差異—任務(wù)間關(guān)系”分析框架。運(yùn)用這一框架能更好地解釋地方政府在面臨多任務(wù)時(shí)的實(shí)際行為。

二、“邊際回報(bào)率差異”與“任務(wù)間關(guān)系”：一個(gè)綜合性的分析框架

在治理實(shí)踐中，地方政府往往承擔(dān)著中央政府委托的多項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)，不僅需要促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還要努力提高轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量、醫(yī)療衛(wèi)生水平和公共服務(wù)質(zhì)量等。面對(duì)多重任務(wù)時(shí)，地方政府會(huì)將某些任務(wù)置于優(yōu)先地位，投入大量的資源和精力去推進(jìn)、落實(shí)4，而對(duì)另一些任務(wù)則采取應(yīng)付、忽視甚至抵制的態(tài)度5。不同學(xué)科基于各自的研究視角，如政策執(zhí)行、央地關(guān)系和委托代理等，對(duì)地方政府的策略性行為得出了相近但略有差異的結(jié)論。

政策執(zhí)行視角主要從執(zhí)行過程展開分析，認(rèn)為政策制定者能否實(shí)現(xiàn)其政策意圖、執(zhí)行者行使自由裁量權(quán)的范圍，以及決策者與執(zhí)行者之間的互動(dòng)關(guān)系，都與政策本身的特征密切相關(guān)6。具體來說，當(dāng)政策不夠明確或設(shè)計(jì)存在缺陷時(shí)，政策執(zhí)行者作為理性個(gè)體，會(huì)依據(jù)執(zhí)行成本、任務(wù)難度和政策收益等因素選擇不同的執(zhí)行策略，這可能導(dǎo)致部分政策的落實(shí)效果不理想7。與政策執(zhí)行視角強(qiáng)調(diào)政策特征與執(zhí)行過程不同，央地關(guān)系視角認(rèn)為，中國(guó)特殊的央地關(guān)系為地方政府選擇不同的任務(wù)執(zhí)行模式提供了空間8。分權(quán)化改革以后，中央政府賦予了地方政府處理轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的自主權(quán)，但與此同時(shí)，中央政府又牢牢掌握著地方政府官員的人事權(quán)，這種“財(cái)政分權(quán)”與“政治集中”相結(jié)合的特殊體制，塑造了地方政府的基本行動(dòng)邏輯1。從現(xiàn)有研究來看，央地關(guān)系視角又可以分為三種典型的研究路徑，即自上而下的壓力路徑2、自下而上的自主性路徑3和上下間的博弈路徑4。

從科層制的角度看，央地間關(guān)系本質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系，因此學(xué)界研究地方政府策略性行為的另一種流行視角，是從委托代理的角度，考察多任務(wù)情境下，地方政府作為代理人為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)所采取的激勵(lì)扭曲行為。與前兩個(gè)視角不同，多任務(wù)委托代理理論將產(chǎn)生激勵(lì)扭曲問題的原因歸結(jié)為激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)問題5，因此分析重點(diǎn)在于激勵(lì)合約的設(shè)計(jì)，主張?jiān)诶迩宕砣诵袆?dòng)邏輯的基礎(chǔ)上設(shè)定合理的激勵(lì)契約，以減少代理人的激勵(lì)扭曲，節(jié)約委托人的激勵(lì)和監(jiān)督成本6。委托代理視角采用高度簡(jiǎn)化的理論模型來分析中央與地方的互動(dòng)，以及地方政府的行動(dòng)策略問題，其分析的起點(diǎn)是地方政府的激勵(lì)，這對(duì)于理解地方政府行為的核心邏輯具有重要作用。但這一模型主要來自私人部門的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在運(yùn)用于解釋政府部門的策略性行為時(shí)，可能存在過于簡(jiǎn)化的問題。因此，本文從討論公私部門的差異入手，在原有模型的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)修正與拓展，以發(fā)展出新的分析框架。

（一）邊際回報(bào)率

經(jīng)典的多任務(wù)委托代理模型依據(jù)任務(wù)間成本的依存關(guān)系，通常將任務(wù)間關(guān)系分為替代性、互補(bǔ)性和獨(dú)立性三類7。其中，替代性關(guān)系是指完成其中一項(xiàng)任務(wù)將增加另一項(xiàng)任務(wù)的邊際成本，從結(jié)果上講，兩類任務(wù)其實(shí)是可以互相替代的。當(dāng)任務(wù)間存在替代性關(guān)系時(shí)，代理人可能面臨任務(wù)的權(quán)衡取舍，因此會(huì)策略性地選擇完成在總體上更能帶來好處的任務(wù)，即優(yōu)先完成可觀測(cè)性更高的任務(wù)。對(duì)任務(wù)可觀測(cè)性的直觀理解是任務(wù)的產(chǎn)出是否容易被觀測(cè)或被準(zhǔn)確度量1。由于原模型控制了某項(xiàng)任務(wù)在總回報(bào)中的權(quán)重，大多數(shù)論文更關(guān)注產(chǎn)出的情況，而沒有同時(shí)考慮投入與回報(bào)。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，代理人決定重點(diǎn)完成哪項(xiàng)任務(wù)，不僅取決于該任務(wù)的產(chǎn)出結(jié)果能否被觀測(cè)，也取決于要達(dá)到這一結(jié)果所需付出的努力大小，以及從最終獲得的獎(jiǎng)懲來看為了這一結(jié)果所付出的努力是否值得。

原模型只關(guān)注產(chǎn)出的一個(gè)重要原因可能是該模型最初是在私人部門的實(shí)踐中提出。私人部門有一個(gè)單一且清晰的目標(biāo)（利潤(rùn)最大化），且產(chǎn)出更容易測(cè)量（例如是否增加利潤(rùn)）。與私人部門相比，公共部門的情況更加復(fù)雜，因此需要審慎討論。首先，公共部門的績(jī)效產(chǎn)出不確定性更高。與私人部門相比，公共部門的任務(wù)通常涉及的主體更多元，影響產(chǎn)出結(jié)果的要素更多樣，有時(shí)即使投入大量努力也未必能取得較好的效果2。例如某地的空氣質(zhì)量情況，不僅受當(dāng)?shù)仄髽I(yè)污染物排放的影響，也受地理環(huán)境、氣象條件、其他地區(qū)排放等的影響。其次，公共部門中有一些任務(wù)目標(biāo)非常模糊，難以確定什么是合適的產(chǎn)出，導(dǎo)致很難對(duì)結(jié)果進(jìn)行度量3。第三，與私人部門相比，公共部門委托人的道德風(fēng)險(xiǎn)問題更大。由于公共部門的人事系統(tǒng)屬于內(nèi)部鎖定（lock-in）的狀態(tài)，代理人通常只能在內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)上流動(dòng)，缺乏退出機(jī)制4，因此委托人反而更容易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)問題，例如隨意變更合約，采取“鞭打快?！钡牟呗?。并且，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)頻繁更迭還可能帶來“人走政易”的問題，使得委托人缺乏可置信承諾6。最后，公共部門的公職人員通常面臨任期限制，這可能會(huì)導(dǎo)致短視問題7。同時(shí)，與私人部門相比，公共部門缺乏一個(gè)清晰一致的目標(biāo)（如私人部門“利潤(rùn)最大化”），因此很難根據(jù)某個(gè)最終目標(biāo)來確定各任務(wù)的權(quán)重8。

總結(jié)來看，公共部門的代理人從投入努力到最終獲得獎(jiǎng)懲大致可以劃分為四個(gè)環(huán)節(jié)：投入努力、形成產(chǎn)出、評(píng)定績(jī)效與落實(shí)獎(jiǎng)懲。圖1描述了地方政府從投入到獎(jiǎng)懲的各個(gè)環(huán)節(jié)中可能存在的問題，并采用“邊際回報(bào)率”這一概念來系統(tǒng)刻畫完成某項(xiàng)任務(wù)給地方政府帶來的整體回報(bào)情況。從圖1可以看出，影響任務(wù)邊際回報(bào)率大小的因素主要有四個(gè)方面。（1）投入到產(chǎn)出的不確定性，例如來自外部沖擊的影響，或者其他地區(qū)外溢的外部性影響。通常情況下，產(chǎn)出的不確定性越高，在其他條件不變的情況下，該任務(wù)上的邊際回報(bào)率越低。（2）產(chǎn)出到績(jī)效環(huán)節(jié)的可度量性和可觀測(cè)性。有一些任務(wù)的產(chǎn)出不容易量化度量，例如公共服務(wù)部門在接待公眾時(shí)的態(tài)度9；另一些任務(wù)雖然有量化指標(biāo)，但卻難以準(zhǔn)確度量委托人所關(guān)心的產(chǎn)出。當(dāng)產(chǎn)出不容易被觀測(cè)或度量時(shí)，在相同條件下，該任務(wù)的邊際回報(bào)率將變低。（3）從績(jī)效到獎(jiǎng)懲環(huán)節(jié)的權(quán)重與可置信承諾。如果某項(xiàng)任務(wù)在績(jī)效考評(píng)中的權(quán)重越大，該任務(wù)的邊際回報(bào)率也會(huì)越大。需要注意的是，獎(jiǎng)懲力度不僅包括正向的獎(jiǎng)勵(lì)，也包括負(fù)向的懲罰，當(dāng)不完成該任務(wù)將會(huì)面臨嚴(yán)厲的懲罰時(shí)，完成該項(xiàng)目的邊際回報(bào)率也會(huì)提升。同時(shí)，當(dāng)委托人的承諾被認(rèn)為不可置信時(shí)，代理人也可能采取敷衍、觀望的態(tài)度以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)1。例如當(dāng)官員知道上級(jí)不會(huì)真的考核環(huán)?？?jī)效時(shí)，自然不會(huì)在環(huán)保任務(wù)上努力。（4）從投入到獲得獎(jiǎng)懲的周期長(zhǎng)短。公共部門的代理人通常面臨任期限制，因此更加偏好短時(shí)間內(nèi)可以獲得的好處，或者規(guī)避短時(shí)間內(nèi)存在的重大風(fēng)險(xiǎn)。這種任務(wù)的時(shí)間特性可以用貼現(xiàn)率來刻畫2。當(dāng)完成周期越長(zhǎng)時(shí)，貼現(xiàn)率越高，折現(xiàn)到當(dāng)期的獎(jiǎng)懲越小，因此該項(xiàng)任務(wù)的邊際回報(bào)率也越低。

從圖1可以看出，公共部門的代理人在評(píng)估面臨的任務(wù)時(shí)，不僅看重任務(wù)的可觀測(cè)性，還會(huì)同時(shí)考慮投入到產(chǎn)出的不確定性、任務(wù)權(quán)重和上級(jí)給予獎(jiǎng)懲的可置信承諾，以及從投入到獎(jiǎng)懲的周期等。在綜合計(jì)算出任務(wù)的邊際回報(bào)率以后，他們才會(huì)在不同任務(wù)間進(jìn)行選擇，這需要進(jìn)一步討論任務(wù)間的關(guān)系問題。

（二）任務(wù)間關(guān)系

多任務(wù)委托代理理論根據(jù)任務(wù)成本的交叉偏導(dǎo)數(shù)，將任務(wù)間關(guān)系劃分為替代性、互補(bǔ)性和獨(dú)立性三類。其中，替代性關(guān)系是指其中一項(xiàng)任務(wù)的成果會(huì)增加另一項(xiàng)任務(wù)的邊際成本，因而兩類任務(wù)其實(shí)是可以互相替代的。例如“去產(chǎn)能”和“保就業(yè)”、“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”與“保護(hù)環(huán)境”之間存在明顯的替代關(guān)系?；パa(bǔ)性關(guān)系則剛好相反，任意一項(xiàng)互補(bǔ)性任務(wù)的達(dá)成都將降低另一任務(wù)的邊際成本，例如“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“保就業(yè)”。而獨(dú)立性關(guān)系則強(qiáng)調(diào)二者的結(jié)果互不影響，意味著代理人完成任意一項(xiàng)任務(wù)時(shí)不會(huì)影響其他任務(wù)的邊際成本。

對(duì)理性的代理人而言，當(dāng)兩項(xiàng)任務(wù)是替代性的關(guān)系時(shí)，可以根據(jù)任務(wù)的邊際回報(bào)率策略性地選擇完成哪項(xiàng)任務(wù)。理論上講，當(dāng)任務(wù)間是獨(dú)立性關(guān)系時(shí)，委托人只需要事先確定權(quán)重，就不會(huì)產(chǎn)生代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。但問題是權(quán)重有時(shí)很難確定，并且在大多數(shù)情況下，完全獨(dú)立的關(guān)系幾乎不存在。從任務(wù)執(zhí)行的角度來看，由于代理人的注意力、時(shí)間和資源等都非常有限，因此代理人對(duì)其中某項(xiàng)任務(wù)的投入，勢(shì)必會(huì)擠出對(duì)其他任務(wù)的投入，例如“地方政府在環(huán)保上的投資每增加一個(gè)單位，則地方政府在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值上的最優(yōu)投資就減少一個(gè)單位”3③，這類似經(jīng)濟(jì)學(xué)上的機(jī)會(huì)成本概念。與原理論從任務(wù)結(jié)果的角度劃分任務(wù)間關(guān)系不同，本文從任務(wù)執(zhí)行的角度將任務(wù)間關(guān)系劃分為“沖突性”與“相容性”兩類。

“沖突性”關(guān)系意味著任務(wù)間是非此即彼的關(guān)系。與之相對(duì)，“相容性”關(guān)系則意味著任務(wù)間是包容互補(bǔ)的關(guān)系，相容任務(wù)可以視為單一的綜合性任務(wù)，相當(dāng)于地方政府執(zhí)行一項(xiàng)任務(wù)能同時(shí)完成兩個(gè)目標(biāo)，因此大幅增強(qiáng)了地方政府的行動(dòng)激勵(lì)。一方面，原本分散在各個(gè)任務(wù)上的權(quán)重將疊加，使得這一相容任務(wù)的權(quán)重變得很高；另一方面，當(dāng)多任務(wù)融合為單一任務(wù)時(shí)，能減少地方政府在不同任務(wù)上的轉(zhuǎn)換成本。

（三）“邊際回報(bào)率差異—任務(wù)間關(guān)系”分析框架

根據(jù)邊際回報(bào)率差異和任務(wù)間關(guān)系，本文建立了一個(gè)針對(duì)多任務(wù)目標(biāo)下代理人行為選擇的綜合性分析框架（見圖2）。當(dāng)任務(wù)間是沖突性關(guān)系時(shí)，理性的代理人會(huì)比較任務(wù)的邊際回報(bào)率。當(dāng)任務(wù)的邊際回報(bào)率差異較大時(shí)，代理人會(huì)選擇執(zhí)行邊際回報(bào)率較高的任務(wù)，在該任務(wù)上，代理人受到強(qiáng)激勵(lì)，而在其他任務(wù)上則是弱激勵(lì)。這種激勵(lì)扭曲的行為與原多任務(wù)委托代理模型中代理人基于可觀測(cè)性的選擇非常類似，但不同的是新模型將原來的可觀測(cè)性擴(kuò)展為邊際回報(bào)率這一更廣泛適用的概念。當(dāng)兩項(xiàng)任務(wù)存在沖突，同時(shí)二者的邊際回報(bào)率差異較小時(shí)，代理人則可能陷入左右搖擺或難以兩全的境地。此時(shí)代理人雖然會(huì)盡力完成各項(xiàng)任務(wù)，但在每項(xiàng)任務(wù)上所獲得的激勵(lì)都相對(duì)較低，導(dǎo)致出現(xiàn)激勵(lì)弱化現(xiàn)象——代理人通常以最低標(biāo)準(zhǔn)作為目標(biāo)，以滿足上級(jí)要求①。當(dāng)任務(wù)間關(guān)系轉(zhuǎn)化為相容性關(guān)系時(shí)，代理人完成單一任務(wù)就能同時(shí)完成兩項(xiàng)考核目標(biāo)，這種一舉兩得的做法大大增強(qiáng)了代理人的行動(dòng)激勵(lì)，我們稱之為激勵(lì)合一。

采用“邊際回報(bào)率差異—任務(wù)間關(guān)系”框架可以較好地解釋為何地方政府中激勵(lì)扭曲現(xiàn)象相當(dāng)常見：地方政府通常承擔(dān)相互沖突的多項(xiàng)任務(wù)，這些任務(wù)的邊際回報(bào)率受到產(chǎn)出不確定性、可觀測(cè)性、考核權(quán)重、可置信承諾以及回報(bào)時(shí)間等的影響，往往并不相等，甚至差異較大，導(dǎo)致地方政府在任務(wù)間進(jìn)行策略性選擇。其次，這一分析框架也能解釋為何單純加大考核力度并不一定能達(dá)到合意的效果，當(dāng)任務(wù)間的沖突性未緩和時(shí)，加強(qiáng)被忽視任務(wù)（通常邊際回報(bào)率較低）的考核力度，只會(huì)使地方政府從激勵(lì)扭曲轉(zhuǎn)向激勵(lì)弱化。近年來，對(duì)地方政府的績(jī)效考核愈演愈烈，考核項(xiàng)目比過去增加了好幾倍，并且一票否決項(xiàng)目不斷增多。一票否決具有強(qiáng)烈的負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)，會(huì)顯著提高該任務(wù)的優(yōu)先級(jí)和邊際回報(bào)率。但當(dāng)一票否決任務(wù)過多時(shí)，地方政府可能面臨“按下葫蘆浮起瓢”的窘境，不得不采用形式主義、經(jīng)營(yíng)關(guān)系等其他途徑來規(guī)避責(zé)任②。

改革開放以來，我國(guó)地方政府面臨最典型的兩類沖突性任務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。盡管中央政府很早就認(rèn)識(shí)到粗放型發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞，并將環(huán)保納入年度績(jī)效考核，但地方政府對(duì)環(huán)保任務(wù)一直采取忽視或敷衍的態(tài)度。黨的十八大以來，中央政府加大了環(huán)保督察與環(huán)保考核的力度，但環(huán)保與經(jīng)濟(jì)之間仍然處于高度沖突的關(guān)系，尤其在一些高污染產(chǎn)業(yè)集聚的地區(qū)，加強(qiáng)環(huán)?？己朔炊沟玫胤秸疅o所適從。從圖2可以看出，解決多任務(wù)委托代理問題的關(guān)鍵在于將沖突任務(wù)轉(zhuǎn)化為相容任務(wù)。例如在近幾年的發(fā)展實(shí)踐中，一些地方政府選擇了生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相融合的發(fā)展道路，并在環(huán)境改善、耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、農(nóng)民創(chuàng)收等多個(gè)方面取得了良好效果。在下一節(jié)中，我們將通過梳理2005年以來中央政府對(duì)地方政府環(huán)保績(jī)效考核的發(fā)展演變，分析地方政府在環(huán)保與發(fā)展任務(wù)之間的權(quán)衡取舍與行動(dòng)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而驗(yàn)證多任務(wù)委托代理下的“邊際回報(bào)率差異—任務(wù)間關(guān)系”分析框架的有效性。

三、任務(wù)間邊際回報(bào)率差異與地方政府行為

隨著環(huán)保任務(wù)逐步納入地方政府績(jī)效考核體系，地方政府在環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)之間的權(quán)衡方式可能發(fā)生顯著變化?；谏弦还?jié)的分析框架，地方政府在執(zhí)行多項(xiàng)任務(wù)時(shí)，往往更關(guān)注任務(wù)的整體邊際回報(bào)率，而不僅僅考慮任務(wù)績(jī)效的可觀測(cè)性。此外，當(dāng)環(huán)保任務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的邊際回報(bào)率接近時(shí)，地方政府可能陷入兩難選擇。自2005年以來，國(guó)務(wù)院多次調(diào)整環(huán)?？己藱C(jī)制，經(jīng)歷了從單一績(jī)效考核到引入一票否決，再到強(qiáng)化環(huán)保問責(zé)的三個(gè)階段。這些考核方式和激勵(lì)強(qiáng)度的變化，顯著影響了地方政府在環(huán)保任務(wù)上的邊際回報(bào)率，并逐漸縮小了其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的回報(bào)率差異。在本節(jié)中，我們將通過考察不同時(shí)期地方政府在環(huán)保與發(fā)展任務(wù)上的權(quán)衡與行動(dòng)變化，驗(yàn)證這一分析框架的合理性。

（一）實(shí)施單一的環(huán)保績(jī)效考核（2005—2007年）

為加強(qiáng)地方政府對(duì)環(huán)境問題的重視程度，環(huán)保開始納入地方政府績(jī)效考核體系。2005年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，提出要將環(huán)保納入考核，把考核情況作為干部選拔任用和獎(jiǎng)懲的依據(jù)之一。然而，該文件僅提出要重點(diǎn)解決九項(xiàng)環(huán)境問題，未進(jìn)一步細(xì)化環(huán)?？己说木唧w指標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)。2006年，中組部印發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，將環(huán)保任務(wù)細(xì)化為“節(jié)能減排與環(huán)境保護(hù)”“生態(tài)建設(shè)與耕地等資源保護(hù)”等指標(biāo)。

環(huán)保納入績(jī)效考核以后，地方政府在環(huán)境治理上的投入能得到一定程度的獎(jiǎng)勵(lì)，但從當(dāng)時(shí)的情況來看，地方政府在環(huán)境保護(hù)上的邊際回報(bào)率仍顯著較低，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是從投入到產(chǎn)出的不確定性和產(chǎn)出指標(biāo)的可觀測(cè)性上來看，盡管國(guó)務(wù)院進(jìn)一步明確了量化考核指標(biāo)，但多數(shù)省份在實(shí)踐中仍采用定性指標(biāo)進(jìn)行考核1，這意味著最終的考評(píng)結(jié)果可能受到諸如主觀評(píng)價(jià)等其他因素的影響；二是從考核權(quán)重來看，環(huán)?？己朔种嫡伎?jī)效考核評(píng)分的比重太低，對(duì)地方政府獲取獎(jiǎng)懲的影響十分微弱。以2005年浙江省開展的環(huán)保績(jī)效考核試點(diǎn)為例，環(huán)保任務(wù)考核指標(biāo)共包括污染物排放控制率、環(huán)保投入、飲用水質(zhì)水源達(dá)標(biāo)率三項(xiàng)，只占到總考核評(píng)分的6%2。

與環(huán)保指標(biāo)形成鮮明對(duì)比的是這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。經(jīng)過前一時(shí)期的發(fā)展，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考核已經(jīng)形成比較規(guī)范統(tǒng)一的指標(biāo)體系，包括國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量及其增速、財(cái)政收入總量及其增速、招商引資、外商直接投資數(shù)據(jù)（FDI）等，這些指標(biāo)不僅容易觀測(cè)，并且在總的指標(biāo)體系中占比較大3。從結(jié)果來看，經(jīng)濟(jì)績(jī)效的確有助于地方政府官員的仕途升遷4。由于經(jīng)濟(jì)任務(wù)與環(huán)保任務(wù)間的邊際回報(bào)率差異偏大，且二者之間明顯存在沖突，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為這一時(shí)期地方政府的優(yōu)先選擇。地方政府為了吸引FDI，在環(huán)境規(guī)制政策上展開“逐底競(jìng)爭(zhēng)”1，甚至作出抵制環(huán)境規(guī)制、阻撓環(huán)境執(zhí)法的行為2。

盡管這一時(shí)期中央政府已將環(huán)保指標(biāo)納入考核，但地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)保問題并未給予足夠重視，“十一五”開局之年（2006年），只有四個(gè)省市完成了當(dāng)年二氧化硫和化學(xué)需氧量指標(biāo)的削減計(jì)劃3。日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)迫使國(guó)務(wù)院尋找新的考核方式來紓解地方環(huán)境問題。

（二）引入環(huán)保一票否決制（2007—2015年）

由于環(huán)?？己说恼蚣?lì)效果并不顯著，國(guó)務(wù)院決定引入一票否決制度，對(duì)未能完成任務(wù)的地區(qū)追究地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。從2007年開始，國(guó)務(wù)院以節(jié)能減排作為突破口，將節(jié)能減排設(shè)定為一票否決指標(biāo)，先后公布了《節(jié)能減排綜合性工作方案》《“十一五”主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)辦法》《“十一五”主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》等規(guī)范性文件，明確了節(jié)能減排考核的具體指標(biāo)、考核辦法和監(jiān)測(cè)方式。2012年，環(huán)保一票否決指標(biāo)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。在國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》中，不僅指出了“十二五”期間地方政府需要重點(diǎn)解決的七項(xiàng)突出環(huán)境問題，還明確強(qiáng)調(diào)“實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制”，對(duì)未完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

引入一票否決制后，環(huán)保任務(wù)的邊際回報(bào)率有所提升，一方面是因?yàn)榄h(huán)保任務(wù)的可觀測(cè)性有所提升。一票否決制下，國(guó)務(wù)院明確了以污染物總量減排量為核心的考核指標(biāo)，制定了以地方污染物排放新增量和削減量為主的減排核算方法體系，并以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，從工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排的角度對(duì)國(guó)務(wù)院予以認(rèn)定的減排項(xiàng)目做出了具體的規(guī)定4。在此情況下，地方政府對(duì)于環(huán)保任務(wù)的完成路徑和方式有了相對(duì)清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)環(huán)保產(chǎn)出績(jī)效形成了較為穩(wěn)定的預(yù)期。另一方面，一票否決的追責(zé)制大幅提升了環(huán)保任務(wù)的權(quán)重，從而提升了激勵(lì)強(qiáng)度。2007年以后，地方政府庇護(hù)污染企業(yè)、犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為有所減少5，污染物減排率有所提升。相較于2005年，2012年我國(guó)城市污水處理率由52%提高到85%，燃煤電廠脫硫機(jī)組比例由14%提高到90%，二氧化硫、化學(xué)需氧量排放量分別下降14.29%和12.45%6。

盡管環(huán)保任務(wù)的邊際回報(bào)率有所提升，但總體而言仍然較低，與經(jīng)濟(jì)任務(wù)回報(bào)率之間仍存在明顯的差距。這一時(shí)期環(huán)保任務(wù)邊際回報(bào)率較低的原因主要有兩個(gè)方面：一是對(duì)環(huán)?？?jī)效的測(cè)量不夠準(zhǔn)確；二是對(duì)環(huán)保問題的問責(zé)不夠嚴(yán)格。盡管國(guó)務(wù)院對(duì)環(huán)保產(chǎn)出的指標(biāo)作出了具體規(guī)定，但由于在線監(jiān)測(cè)體系和核算核查體系的不完善，地方減排成果認(rèn)定受到統(tǒng)計(jì)單位、統(tǒng)計(jì)口徑、核算核查的松緊尺度等因素影響，難以準(zhǔn)確度量和反映地方政府的減排成績(jī)。例如在環(huán)?？偩謱?duì)2007年上半年的減排情況核查中，出現(xiàn)了省的數(shù)據(jù)、督查中心的數(shù)據(jù)和環(huán)保總局總量辦的數(shù)據(jù)三者不統(tǒng)一的情況1。同時(shí)，雖然環(huán)境保護(hù)被設(shè)定為一票否決制指標(biāo)，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，由于環(huán)保問責(zé)配套政策不完善、定責(zé)追責(zé)難度大等問題，環(huán)保問責(zé)成為一種小概率事件2。在國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的歷年《各省自治區(qū)直轄市節(jié)能目標(biāo)完成情況公告》中，省級(jí)地方政府在2007年至2015年節(jié)能減排考核中不合格的共計(jì)23個(gè)，年均有2.9個(gè)考核對(duì)象的考核結(jié)果為不合格，但并沒有哪一個(gè)省級(jí)政府因此被問責(zé)3。

環(huán)保考核中存在的這些問題，反映出國(guó)家治理中的正式制度與非正式制度之間的張力。盡管正式制度規(guī)定按照某些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核和追責(zé)，但在非正式制度下，仍存在一定的運(yùn)作空間。在多次試探后，地方政府就能知道哪些是“硬約束”，哪些是“軟約束”，上級(jí)政府也會(huì)考慮到下級(jí)政府在完成任務(wù)時(shí)面臨的客觀條件給予一定的寬限，甚至上下共謀，以完成任務(wù)4。這在一定程度上損害了上級(jí)在考核該項(xiàng)任務(wù)上的可置信承諾，因此總體而言降低了該項(xiàng)目的邊際回報(bào)率。

與環(huán)保任務(wù)相比，這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)任務(wù)顯然屬于“硬約束”。根據(jù)左才對(duì)2012—2015年22個(gè)省份地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)考核條例的梳理，經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)的平均權(quán)重為45.7%，而環(huán)境保護(hù)類指標(biāo)的平均權(quán)重僅為13.9%，二者的權(quán)重差距依舊明顯5。越接近基層，這種差距可能越明顯。以歐陽(yáng)靜所調(diào)研的D縣在2014年對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的綜合考評(píng)為例，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)占到總分值的65%，而與生態(tài)建設(shè)有關(guān)的三類指標(biāo)只占到總分值的8.3%6，經(jīng)濟(jì)任務(wù)毫無疑問仍然是基層地方政府工作中的重中之重。從對(duì)官員晉升的影響來看，盡管環(huán)境績(jī)效的正向影響越發(fā)重要7，但仍要明顯地弱于經(jīng)濟(jì)績(jī)效8，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)不可兼得的情況下，犧牲環(huán)境卻能確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方官員仍然有著更高的晉升概率9。

由于環(huán)?；貓?bào)率與經(jīng)濟(jì)任務(wù)的回報(bào)率相比仍有較大差異，這一時(shí)期地方政府實(shí)際上仍然優(yōu)先完成地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)，對(duì)地區(qū)企業(yè)的環(huán)境違法行為采取放任甚至保護(hù)策略的情況仍有發(fā)生10。例如湖南、福建等省為了追求一時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不僅沒有按中央環(huán)保督察組的要求在2015年6月底前全面清理阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”，反而還新增了一些“土政策”1；福建石獅市政府甚至在2015年12月召開專題會(huì)議，責(zé)令該市環(huán)保局撤銷其依法對(duì)企業(yè)作出的行政處罰決定，縱容企業(yè)違法2。因此，這一時(shí)期地方環(huán)境污染的問題仍然比較突出。

（三）強(qiáng)化環(huán)?？?jī)效問責(zé)制（2015年至今）

2015年，黨的十八屆五中全會(huì)將“綠色”上升為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本理念和國(guó)策，環(huán)保考核進(jìn)入新的階段。在上一階段，通過績(jī)效考核和環(huán)保一票否決機(jī)制推動(dòng)地方環(huán)境治理時(shí)，暴露出考核機(jī)制失效和監(jiān)管不足的問題3。為解決這些問題，中央政府調(diào)整了常規(guī)監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向環(huán)保督察的運(yùn)動(dòng)式治理，以加強(qiáng)環(huán)保績(jī)效考核和問責(zé)機(jī)制的有效落實(shí)。從2015年開始，黨中央和國(guó)務(wù)院相繼頒布《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》以及《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》等文件，不僅加強(qiáng)了對(duì)地方環(huán)境狀況的非常態(tài)化監(jiān)督，還將生態(tài)問責(zé)對(duì)象從政府部門擴(kuò)大到黨委部門，實(shí)行“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，以實(shí)質(zhì)問責(zé)來強(qiáng)化環(huán)保考核對(duì)地方政府的激勵(lì)作用。

環(huán)保督察和生態(tài)問責(zé)的強(qiáng)化極大地提高了環(huán)保任務(wù)的邊際回報(bào)率。一方面，隨著生態(tài)文明建設(shè)被提升到“政治任務(wù)”高度，環(huán)境治理績(jī)效在地方政府官員晉升中發(fā)揮著越來越顯著的作用4。另一方面，中央環(huán)保督察是改革開放以來規(guī)格最高、追責(zé)力度最大的環(huán)保行動(dòng)。環(huán)保督察組在巡視地方政府的過程中，對(duì)地區(qū)污染程度、減排效果等有明確的指標(biāo)和測(cè)量方式，督察的結(jié)果將直接反饋到省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門和國(guó)務(wù)院，影響當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)干部考核的評(píng)價(jià)結(jié)果。從實(shí)際情況來看，造成轄區(qū)污染問題突出、環(huán)境損失嚴(yán)重的地方政府官員受到了嚴(yán)肅的約談和問責(zé)5。根據(jù)原環(huán)保部的公開信息，中央環(huán)保督察組在第一輪環(huán)保督察中約談和問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部就已超過1.8萬人6。這一階段環(huán)保目標(biāo)的政治屬性明顯，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視的重點(diǎn)工作7，因此地方政府在完成環(huán)保任務(wù)上獲得的回報(bào)有了較大的提升。

與此同時(shí)，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)任務(wù)的邊際回報(bào)率則有所下降，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)任務(wù)由數(shù)量考核轉(zhuǎn)向質(zhì)量考核，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的不確定性有所增加。黨的十八大以來，中央逐漸弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量的考核，轉(zhuǎn)而考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展方式。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度等指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展效益等目標(biāo)定義模糊、完成難度更高、完成時(shí)間更不易把握，因此經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出不確定性提高。二是經(jīng)濟(jì)任務(wù)在績(jī)效考核體系中的權(quán)重降低。從安徽省2016年對(duì)各個(gè)地市設(shè)定的目標(biāo)管理績(jī)效考核指標(biāo)來看，包括創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)在內(nèi)的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益有關(guān)的考核指標(biāo)占比為39.58%，2017年這一比重進(jìn)一步下降到25.3%1，經(jīng)濟(jì)任務(wù)不再是地方政府唯一關(guān)注的核心指標(biāo)，環(huán)保與經(jīng)濟(jì)之間在考核權(quán)重上的差異大幅減小。

2015年以后，地方政府在經(jīng)濟(jì)和環(huán)保任務(wù)上的邊際回報(bào)率差異逐漸減小，此時(shí)，不同地方政府在現(xiàn)實(shí)中形成了兩種不同的發(fā)展路徑。對(duì)于污染企業(yè)依存度較高的地區(qū)，中央政府在環(huán)保上的強(qiáng)硬態(tài)度使得他們面臨一個(gè)兩難選擇：繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)會(huì)使得環(huán)?？己瞬缓细瘢嵘h(huán)?？?jī)效又可能導(dǎo)致地方財(cái)政稅收下滑2。地方政府在困境之下可能會(huì)選擇消極作為或在經(jīng)濟(jì)與環(huán)保中“搖擺”3，表現(xiàn)為“加強(qiáng)污染治理—放松環(huán)境規(guī)制”交替式出現(xiàn)，即在環(huán)保督察期間選擇關(guān)停污染企業(yè)、采用“一刀切”等方式犧牲經(jīng)濟(jì)換取環(huán)境改善，在環(huán)保督察后又放松環(huán)境規(guī)制，追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

一個(gè)典型的案例是山西省臨汾市。臨汾市在依托焦炭產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染。環(huán)保風(fēng)暴開啟以后，為了實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量改善，僅在2016年11月至2017年3月，臨汾市就因企業(yè)停產(chǎn)、工地停工至少損失了30多億元，GDP增速放緩了2.8%4，到2017年底，臨汾市經(jīng)濟(jì)增速為全省倒數(shù)第一。即便如此，在2017年山西省地級(jí)市空氣質(zhì)量排名中臨汾市依然是最后一名5。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，加之地理?xiàng)l件不利，簡(jiǎn)單關(guān)停限產(chǎn)并不能顯著改善當(dāng)?shù)氐目諝馕廴厩闆r，而煤焦鐵企業(yè)轉(zhuǎn)型需要投入大量技改資金，為此不少企業(yè)不惜頂風(fēng)作案，使得當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境治理舉步維艱。在巨大的環(huán)保壓力下，為完成環(huán)保任務(wù)，臨汾市不惜對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行造假。2018年3月，生態(tài)環(huán)境部組織檢查發(fā)現(xiàn)，臨汾市6個(gè)國(guó)控空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站部分監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)異常，采樣系統(tǒng)受到人為干擾6。2018年以后，臨汾市委市政府將環(huán)保問題作為一項(xiàng)重要工作，但空氣污染情況仍時(shí)好時(shí)壞。從2018年4月到2019年底，除了冬季以外，空氣污染情況向好時(shí)全市固定投資增速隨即上升，空氣污染問題嚴(yán)重時(shí)固定投資增速就下降（如圖3所示），表現(xiàn)出在經(jīng)濟(jì)與環(huán)保上的搖擺不定。

與陷入兩難局面形成鮮明對(duì)比的是一些環(huán)境資源稟賦較為豐富的地區(qū)。這些地區(qū)在中央加強(qiáng)環(huán)保督察后，率先轉(zhuǎn)變發(fā)展路徑，將生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行深度融合，探索出一條高質(zhì)量發(fā)展的新路。例如，隨著環(huán)保政策逐步收緊，在面對(duì)以石頭、水頭、木頭為代表的傳統(tǒng)“三頭經(jīng)濟(jì)”急劇萎縮的情況時(shí)，四川省滎經(jīng)縣積極踐行“兩山”理論，立足當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)的水和土壤環(huán)境，尋找“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)換路徑。在時(shí)任縣委書記李蓉的帶領(lǐng)下，滎經(jīng)縣在三年之內(nèi)實(shí)現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，形成了“新型建材、森林康養(yǎng)度假、綠色有機(jī)農(nóng)業(yè)”三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不僅促進(jìn)了當(dāng)?shù)丨h(huán)境改善，使得當(dāng)?shù)厣指采w率達(dá)到80.3%，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例達(dá)到98%，還帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——滎經(jīng)縣在2020年被評(píng)為四川省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步縣、農(nóng)民增收工作先進(jìn)縣1。此外，2021年評(píng)選的百位“優(yōu)秀縣委書記”中有37位來自國(guó)家級(jí)貧困縣，這些縣大多分布在中西部落后地區(qū)，在發(fā)展戰(zhàn)略上有60%的縣提到生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)文旅業(yè)以及其他形式的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)，國(guó)務(wù)院努力建立“清晰化、簡(jiǎn)單化和數(shù)字化”的環(huán)保量化考核指標(biāo)2，不斷提高對(duì)環(huán)?？?jī)效的考核權(quán)重3，并逐步加大環(huán)保問題的問責(zé)力度4。在多任務(wù)委托代理框架下，這些措施雖減小了經(jīng)濟(jì)與環(huán)保任務(wù)間的邊際回報(bào)率差異，但可能導(dǎo)致任務(wù)沖突劇烈的地方政府陷入兩難困境，出現(xiàn)消極作為或政策搖擺的結(jié)果。

四、研究結(jié)論與討論

高質(zhì)量發(fā)展是地方在經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、民生改善、文化建設(shè)等各個(gè)方面的協(xié)調(diào)與充分發(fā)展，這要求地方政府具備同時(shí)處理多個(gè)任務(wù)的能力。但在時(shí)間、精力和資源有限的情況下，地方政府很難同時(shí)完成各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)，由此產(chǎn)生了“選擇性執(zhí)行”“象征式執(zhí)行”“目標(biāo)替代”等策略性行為。已有研究主要從激勵(lì)的角度出發(fā)，基于傳統(tǒng)多任務(wù)委托代理理論討論了任務(wù)間關(guān)系與可觀測(cè)性差異對(duì)地方政府任務(wù)選擇的影響。本文發(fā)展了經(jīng)典的多任務(wù)委托代理理論，并結(jié)合我國(guó)地方政府實(shí)際面臨的績(jī)效考核制度，構(gòu)建起新的分析框架。具體而言，我們?cè)谝延心Ｐ突A(chǔ)上，拓展了對(duì)任務(wù)間差異的討論，將任務(wù)間差異從可觀測(cè)性拓展為邊際回報(bào)率差異，并從投入—產(chǎn)出—績(jī)效—獎(jiǎng)懲的全過程分析了影響任務(wù)邊際回報(bào)率的因素。同時(shí)，本文將任務(wù)間關(guān)系劃分為“沖突”與“相容”兩種，從而建立起“邊際回報(bào)率差異—任務(wù)間關(guān)系”分析框架。根據(jù)該框架，地方政府的行為模式可以分為三種：激勵(lì)扭曲、激勵(lì)弱化與激勵(lì)合一。當(dāng)任務(wù)間為沖突性關(guān)系，且邊際回報(bào)率差異較大時(shí)，地方政府就會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)扭曲行為。

近年來，為了改變地方政府的策略性行為，國(guó)務(wù)院采取了一票否決、加大考核力度、強(qiáng)化監(jiān)督等方式，但由于各項(xiàng)任務(wù)之間通常存在沖突關(guān)系，當(dāng)邊際回報(bào)率差異減小時(shí)，地方政府反而會(huì)陷入兩難困境①。因此減少激勵(lì)扭曲的關(guān)鍵在于降低任務(wù)之間的沖突性。例如采用垂直管理改革的方式，將環(huán)保等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突劇烈的任務(wù)分擔(dān)給單一的職能部門，并輔之以相對(duì)獨(dú)立的人財(cái)物管轄權(quán)。在垂直化管理體制下，地方政府和職能部門分別承擔(dān)單一任務(wù)，彼此目標(biāo)明確，能有效減少任務(wù)間非此即彼或左右為難的選擇性執(zhí)行問題②。但任務(wù)間的沖突性并未隨著從單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)主體而消解，原有的內(nèi)在沖突外化為地方政府與職能部門之間的協(xié)調(diào)成本。例如地方政府失去對(duì)職能部門的控制權(quán)后，既可能出現(xiàn)地方政府對(duì)職能部門的工作不積極、不合作的情形，也可能促使地方政府與垂直部門之間采取“合謀”或“妥協(xié)”的方式“蒙混過關(guān)”③，導(dǎo)致中央通過分離沖突任務(wù)來達(dá)到多項(xiàng)目標(biāo)并舉的政策意圖大打折扣。

釜底抽薪的辦法是將任務(wù)的沖突性關(guān)系轉(zhuǎn)化為相容性關(guān)系，即尋找能同時(shí)完成兩個(gè)或多個(gè)目標(biāo)的相容任務(wù)。例如近年來地方政府開啟的“經(jīng)濟(jì)生態(tài)化”或“生態(tài)經(jīng)濟(jì)化”探索，前者通過發(fā)展金融、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方式，推動(dòng)建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境改善的融合發(fā)展。后者立足森林、水等資源優(yōu)勢(shì)，將文旅產(chǎn)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的良性互動(dòng)。但從實(shí)踐來看，要找到并做好相容任務(wù)對(duì)不同地方政府而言難度并不相同，尤其對(duì)于那些依賴重污染行業(yè)的地區(qū)和傳統(tǒng)資源型地區(qū)，這些地區(qū)過去的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率較高，對(duì)既有產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的依賴度，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，盡管隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)向，原有產(chǎn)業(yè)的邊際增長(zhǎng)率下降，但要轉(zhuǎn)型卻積重難返。因此，尋找相容任務(wù)可能面臨一些現(xiàn)實(shí)條件的約束，需要地方政府因地制宜選擇合適的方式找到相容任務(wù)，以推動(dòng)地方高質(zhì)量發(fā)展。

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