摘要：研究目的：國(guó)土空間治理是助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐，探究城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間阻滯矛盾及其與國(guó)土空間治理的邏輯關(guān)聯(lián)，并提出可行路徑，為優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供依據(jù)。研究方法：理論分析法與文獻(xiàn)分析法。研究結(jié)果：國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向歷經(jīng)以聚焦經(jīng)濟(jì)建設(shè)與增長(zhǎng)為目標(biāo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)階段、以統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)的社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)階段、以經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—生態(tài)全面高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)的生態(tài)文明建設(shè)階段三個(gè)階段；城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨著城鄉(xiāng)物質(zhì)空間割裂、農(nóng)村空間權(quán)屬關(guān)系模糊、農(nóng)村空間組織體系不暢和城鄉(xiāng)空間用途管制差異的空間阻滯矛盾；國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展在實(shí)施措施和目標(biāo)愿景的內(nèi)在一致性構(gòu)筑了二者的關(guān)聯(lián)邏輯，其實(shí)施效應(yīng)互動(dòng)決定二者關(guān)聯(lián)具有現(xiàn)實(shí)性。研究結(jié)論：國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)以整體籌劃空間規(guī)劃布局、資源配置、發(fā)展機(jī)會(huì)、秩序協(xié)調(diào)為依據(jù)，通過優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)功能體系、完善農(nóng)村空間組織權(quán)屬關(guān)系、創(chuàng)新城鄉(xiāng)空間用途管制機(jī)制，搭建面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間統(tǒng)籌治理架構(gòu)，塑造城鄉(xiāng)空間發(fā)展新格局。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展；國(guó)土空間治理；基本認(rèn)知；內(nèi)在邏輯；路徑構(gòu)建

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）08-0030-09

基金項(xiàng)目：教育部人文社科青年項(xiàng)目（22YJCZH016）；國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（71974098）；西華師范大學(xué)科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目（20E005）；西華師范大學(xué)2023年高等教育人才培養(yǎng)和教學(xué)改革重大項(xiàng)目（202307）。

優(yōu)化城鄉(xiāng)空間關(guān)系是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。我國(guó)長(zhǎng)期城市“偏向”發(fā)展政策誘導(dǎo)生產(chǎn)要素向城市單向流動(dòng)集聚[1]，造成城鄉(xiāng)非協(xié)同性發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大，導(dǎo)致城鄉(xiāng)空間分化和資源要素配置失衡，成為影響新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系的重要壁壘，制約著高質(zhì)量發(fā)展。2019年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》強(qiáng)調(diào)健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃制度，強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體化設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌安排空間布局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局與國(guó)土空間開發(fā)利用密切相關(guān)，是國(guó)土空間治理的核心內(nèi)容之一。國(guó)土空間治理是我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的空間組織設(shè)計(jì)和政策制度安排[2]，是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局、統(tǒng)籌資源要素配置的有力支撐[3]，已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)空間高效利用與協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的政策手段。因此，助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要依托國(guó)土空間治理，注重城鄉(xiāng)空間發(fā)展權(quán)益公平配置，建構(gòu)城鄉(xiāng)融合空間形態(tài)，形成城鄉(xiāng)新發(fā)展格局。

圍繞國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究，學(xué)者們基于鄉(xiāng)村振興[4]、共同富裕[5]以及中國(guó)式現(xiàn)代化[6]等戰(zhàn)略背景，側(cè)重于國(guó)土空間規(guī)劃[7-8]、鄉(xiāng)村空間治理[9-10]對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展影響在理論機(jī)制[11-13]、現(xiàn)實(shí)問題[14-15]、策略實(shí)施[9，16]等方面的研究，且聚焦縣域空間層級(jí)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題研究[17-20]，少數(shù)學(xué)者關(guān)注了地方實(shí)踐[21-22]。在全面推進(jìn)城鄉(xiāng)融合新形態(tài)的時(shí)代背景下，以空間規(guī)劃為國(guó)土空間治理手段促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展已在學(xué)界形成共識(shí)，但有關(guān)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的學(xué)理探究仍處于深化階段，空間治理如何推動(dòng)城鄉(xiāng)融合在更深層次發(fā)展的理論研究亟待加強(qiáng)，使得在更大范圍開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)踐研究缺乏一定的理論支撐。因此，本文從國(guó)土空間治理理論認(rèn)知與政策演進(jìn)脈絡(luò)出發(fā)，闡釋國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯，提出國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑，以期為新時(shí)代助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供理論依據(jù)和科學(xué)支撐。

1 國(guó)土空間治理理論認(rèn)知及其“戰(zhàn)略導(dǎo)向—政策目標(biāo)”演進(jìn)脈絡(luò)

1.1 治理、空間治理與國(guó)土空間治理的理論認(rèn)知

“治理”（Governance）概念源自古典拉丁文、古希臘語中“掌舵（Steer）”一詞，與統(tǒng)治（Government）、管理（Management）等政府活動(dòng)關(guān)聯(lián)[23]。公共行政領(lǐng)域中的“治理”于20世紀(jì)90年代受全球化進(jìn)程、新自由主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民社會(huì)成長(zhǎng)等宏觀環(huán)境轉(zhuǎn)變影響在全球興起[24]，強(qiáng)調(diào)依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的且相互影響的“行為者”互動(dòng)，創(chuàng)造新的秩序與結(jié)構(gòu)[25]。我國(guó)傳統(tǒng)文化中沒有西方現(xiàn)代意義范疇上的“治理”概念，就其本身而言，是按照政府“治國(guó)理政”的政治意義加以闡釋[26-27]，強(qiáng)調(diào)運(yùn)行秩序與發(fā)展問題。在空間范疇上，我國(guó)傳統(tǒng)管理方式向治理模式轉(zhuǎn)型伴隨政權(quán)的“垂直”重構(gòu)，其重要表征之一是地方或區(qū)域空間一體化發(fā)展驅(qū)使國(guó)家權(quán)利向地方下放[28-29]，提升地方事權(quán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但權(quán)利“地方化”存在拉大區(qū)域空間差距、形成地域無序競(jìng)爭(zhēng)的可能，需要行政規(guī)制引導(dǎo)地方政府遵循中央政府戰(zhàn)略愿景落實(shí)空間政策，保障地域空間公平發(fā)展機(jī)會(huì)與價(jià)值底線。

近代以來，空間逐漸從原本孤寂、靜態(tài)的自發(fā)空間形態(tài)轉(zhuǎn)向全球化、流動(dòng)性分化空間形態(tài)，且由單一的物理特性被賦予社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵[2]，甚至向政治意蘊(yùn)深化，逐步形成社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—政治關(guān)系與空間的互動(dòng)，以及人與空間互動(dòng)的規(guī)則性與秩序性。我國(guó)現(xiàn)代管理語境下的空間治理（Spatial Governance）源于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建構(gòu)生態(tài)文明戰(zhàn)略制度體系的目的，是基于公私空間邊界分明之上的社會(huì)公眾參與公共領(lǐng)域的治理模式，亦是國(guó)家權(quán)利下沉的行政主導(dǎo)行為[30]。尤其是改革開放以來，我國(guó)單位制解體促使人與空間的關(guān)系從相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)向流動(dòng)性態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)變，地域空間穩(wěn)定結(jié)構(gòu)狀態(tài)被打破，空間流變引發(fā)地域空間（尤其是城鄉(xiāng)空間）價(jià)值矛盾顯化，阻礙資源要素流動(dòng)，導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間格局存在“胡煥庸線之困”[31]。重構(gòu)經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間格局需要在建立全域空間治理體系的基礎(chǔ)上，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，強(qiáng)化國(guó)土空間治理秩序與韌性。國(guó)土空間治理（Territorial Space Governance）是在政權(quán)與市場(chǎng)比配下對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)資源要素在不同空間范疇之間進(jìn)行的空間組織設(shè)計(jì)和制度安排，遵從經(jīng)濟(jì)地理空間異質(zhì)性特征，塑造以效率為價(jià)值核心、以高質(zhì)量發(fā)展為戰(zhàn)略取向的空間經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源要素配置模式[32]，需要充分發(fā)揮有效市場(chǎng)與有為政府作用，強(qiáng)化資源要素多功能性與互補(bǔ)性，依據(jù)比較優(yōu)勢(shì)原則以及地域空間主體功能，通過地域空間資源要素優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成“地域主體功能適配型”空間發(fā)展格局，且通過制度的漸進(jìn)式革新，逐步打通地域空間結(jié)構(gòu)與資源要素流動(dòng)渠道，提增國(guó)土空間治理質(zhì)效。

1.2 國(guó)土空間治理的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向及其政策目標(biāo)演進(jìn)脈絡(luò)

國(guó)土空間是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展的空間基礎(chǔ)，兼具政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等功能，我國(guó)國(guó)土空間治理的城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系建構(gòu)與政府戰(zhàn)略導(dǎo)向及其政策目標(biāo)之間存在內(nèi)在關(guān)系，且與不同時(shí)期資源環(huán)境條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況關(guān)聯(lián)[33]。新中國(guó)成立以來，優(yōu)化國(guó)土空間格局、規(guī)范城鄉(xiāng)發(fā)展秩序一直貫穿于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的整個(gè)過程，尤其是改革開放以來，國(guó)土空間治理的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向及其政策體系不斷推進(jìn)與深化，大致可歸為三個(gè)階段（圖1）。

第一階段，改革開放至中共“十六大”期間，國(guó)家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，聚力社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，開始關(guān)注城鄉(xiāng)土地改革并結(jié)合國(guó)土整治任務(wù)要求，開展資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究，頒布《土地管理法》 《城市規(guī)劃法》等法規(guī)、編制《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要（草案）》等推進(jìn)國(guó)土空間開發(fā)和農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，以及組建原國(guó)土資源部并明確其對(duì)自然資源規(guī)劃、（城鄉(xiāng)）空間管理利用的職責(zé)，使得國(guó)土管理工作步入正軌，加之國(guó)家發(fā)改委提出空間協(xié)調(diào)與平衡的規(guī)劃理念，為國(guó)土空間管理與城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置奠定了基礎(chǔ)。第二階段，中共“十六大”至中共“十八大”期間，國(guó)家提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)差距縮小及其空間協(xié)調(diào)發(fā)展，且隨著區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略深入，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》等，在全國(guó)陸續(xù)開展國(guó)土資源規(guī)劃試點(diǎn)工作。為進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間格局，廢止《城市規(guī)劃法》、通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，且在2011年發(fā)布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃（2011—2020年）》，從國(guó)家層面明確了國(guó)土空間布局與發(fā)展策略，強(qiáng)化國(guó)土空間治理效能與城鄉(xiāng)區(qū)域開發(fā)秩序規(guī)范。第三階段，中共“十八大”以來，國(guó)家以“轉(zhuǎn)方式、優(yōu)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)動(dòng)力”為目標(biāo)，聚焦生態(tài)文明建設(shè)，但面臨城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分矛盾。圍繞全面深化改革基本要求，國(guó)家通過空間規(guī)劃建構(gòu)，開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，進(jìn)而完善空間治理體系、部署空間管制職責(zé)，并出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》 《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出構(gòu)建統(tǒng)一分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，注重城鄉(xiāng)環(huán)境整治及空間平衡發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。2016年以來，國(guó)家進(jìn)一步出臺(tái)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》 《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，且在中共“十九大”將空間規(guī)劃上升至制度層面，組建自然資源部（成立國(guó)土空間規(guī)劃局）并明確其國(guó)土空間開發(fā)利用、自然資源資產(chǎn)管制等職責(zé)。隨后，2019年出臺(tái)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合，整體優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局。2020年印發(fā)省級(jí)、市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)—融合發(fā)展，加快推進(jìn)全國(guó)規(guī)劃編制工作，以及2022年印發(fā)《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》等，使得國(guó)土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)區(qū)域管理得到深入規(guī)整與完善。

這一發(fā)展歷程中，我國(guó)國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向及政策體系隨不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期在不斷推進(jìn)，其階段性目標(biāo)隨之演進(jìn)（圖1）。階段一：聚焦經(jīng)濟(jì)建設(shè)與增長(zhǎng)。支持城市優(yōu)先發(fā)展，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，釋放經(jīng)濟(jì)活力，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主性增強(qiáng)，注重基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面的供給，資源環(huán)境聚焦開發(fā)與利用，國(guó)土空間以開發(fā)建設(shè)為功能導(dǎo)向，城鄉(xiāng)處于二元化結(jié)構(gòu)狀態(tài)，國(guó)土空間格局相對(duì)無序。階段二：統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。追求經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)且關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率提升，通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等要素供給，注重生活質(zhì)量改善、地域空間差異縮小和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，資源環(huán)境兼顧利用與保護(hù)，國(guó)土空間結(jié)構(gòu)布局與城鄉(xiāng)建設(shè)管理得以強(qiáng)化。階段三：經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—生態(tài)全面高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，聚焦城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化、公共服務(wù)均等化，注重城鄉(xiāng)融合發(fā)展和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)均衡—公平布局，突出生活品質(zhì)、文化要素與公共安全等方面協(xié)同建設(shè)，且加大資源環(huán)境保護(hù)力度，推動(dòng)國(guó)土空間格局與“三生”功能協(xié)調(diào)優(yōu)化，城鄉(xiāng)融合和網(wǎng)絡(luò)型地域空間系統(tǒng)逐步深化，國(guó)土空間綜合價(jià)值凸顯。

2 國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯

國(guó)土空間是承載一切資源要素的物質(zhì)載體，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中，需要在協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系、效率與公平關(guān)系的基礎(chǔ)上，聚焦城鄉(xiāng)空間差異引致的發(fā)展阻滯與矛盾，把握城鄉(xiāng)互動(dòng)交融與國(guó)土空間治理的內(nèi)在關(guān)系，統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)空間開發(fā)格局，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展（圖2）。

2.1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間阻滯矛盾

資源要素內(nèi)嵌于空間之中，空間在資源要素配置與權(quán)利運(yùn)作中塑造社會(huì)結(jié)構(gòu)秩序。理想狀態(tài)下，城鄉(xiāng)空間關(guān)系表現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)平衡且有序演進(jìn)的狀態(tài)，但城鄉(xiāng)具有空間差異效應(yīng)，存在空間阻滯矛盾（圖2），制約著城鄉(xiāng)融合發(fā)展。具體來看：（1）城鄉(xiāng)物質(zhì)空間結(jié)構(gòu)割裂。二元體制結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)處于非均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，尤其是城市偏向使城市具有空間優(yōu)勢(shì)，造成土地、資本、勞動(dòng)力等資源要素空間配置失衡、社會(huì)空間權(quán)益與福利分化，加之縣城、小城鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)能不足，城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村成為城鄉(xiāng)空間過渡區(qū)隔體，致使城鄉(xiāng)空間界線分明、發(fā)展差距拉大和空間結(jié)構(gòu)分化問題突出。（2）農(nóng)村空間權(quán)屬關(guān)系模糊。與城市空間載體集中布局且政策制度相對(duì)完善不同，農(nóng)村空間載體較分散，空間權(quán)屬存在公共空間與私有空間關(guān)系不明等問題[34]，造成空間權(quán)責(zé)主體不清和權(quán)益分配矛盾，農(nóng)村資源空間配置效率偏低，抑制了資源要素順暢流動(dòng)，加之政策不完善和基層認(rèn)知局限，阻礙了農(nóng)村空間從資源向資本—資產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)化。（3）農(nóng)村空間組織體系不暢。城鎮(zhèn)化誘導(dǎo)農(nóng)村人口外遷瓦解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)，造成農(nóng)村空心化，以及基層治理對(duì)人才下鄉(xiāng)、政策執(zhí)行等滲透不足，造成農(nóng)村空間組織存在主體缺乏、能力不足、機(jī)制不健全等問題，加之農(nóng)地、產(chǎn)業(yè)零散化，使得權(quán)屬關(guān)系組織不清、公共空間組織缺位等矛盾凸顯[9]，導(dǎo)致農(nóng)村空間組織體系網(wǎng)絡(luò)紊亂、效率偏低。（4）城鄉(xiāng)空間用途管制差異。部門事權(quán)分配引致規(guī)劃編制的交叉重復(fù)，以及受制于自上而下的計(jì)劃管控，導(dǎo)致立足于城鄉(xiāng)管理體制和政策制定的空間用途管制規(guī)則在城鄉(xiāng)之間缺乏協(xié)調(diào)性與同步性，存在管制依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管制內(nèi)容不完善、管制政策不協(xié)調(diào)等問題，割裂了城鄉(xiāng)空間要素系統(tǒng)的有機(jī)聯(lián)系，抑制了城鄉(xiāng)關(guān)系改善。

2.2 國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的邏輯關(guān)聯(lián)

國(guó)土空間是城鄉(xiāng)發(fā)展的空間載體，國(guó)土空間治理對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有相關(guān)性影響（圖2）。一方面，國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展在實(shí)施措施和目標(biāo)愿景等方面的內(nèi)在一致性具有關(guān)聯(lián)邏輯。國(guó)土空間治理是在遵循新發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，以國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局建構(gòu)為重點(diǎn)、以資源要素優(yōu)化配置與高效利用為抓手，通過“區(qū)域空間—要素配置”科學(xué)統(tǒng)籌布局，厘清國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略需求與國(guó)土空間分異演化規(guī)律的內(nèi)在關(guān)系，形成農(nóng)村空間、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)空間均衡協(xié)調(diào)發(fā)展形態(tài)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間高效、公平和可持續(xù)利用，服務(wù)國(guó)家（空間）治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城市與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的變遷，也是空間解構(gòu)與重構(gòu)的過程[11]。在新發(fā)展理念、鄉(xiāng)村振興和高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略指引下，從公平—均衡出發(fā)，聚焦城鄉(xiāng)空間資源要素雙向自由流動(dòng)、平等交換和高效配置，著力破除城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)問題和空間發(fā)展不平衡不充分癥結(jié)，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、深度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的空間格局。因此，國(guó)土空間治理是助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要手段，亦是城鄉(xiāng)空間均衡配置和資源要素順暢流動(dòng)的關(guān)鍵措施，面向新發(fā)展格局的共同目標(biāo)是國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)。

另一方面，國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)施效應(yīng)互動(dòng)決定二者關(guān)聯(lián)具有現(xiàn)實(shí)性。城鄉(xiāng)空間差異是客觀存在的，國(guó)土空間治理作為優(yōu)化空間格局的戰(zhàn)略舉措，在空間正義價(jià)值取向下，通過多元共治結(jié)構(gòu)建構(gòu)、剛?cè)岵?jì)治理相結(jié)合，革新城鄉(xiāng)物質(zhì)空間及其空間權(quán)屬組織關(guān)系，強(qiáng)化空間用途管制科學(xué)性，有利于保障空間發(fā)展正義、資源要素均衡配置和權(quán)益共享，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間均衡，這決定了破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制障礙與之直接關(guān)聯(lián)。同時(shí)，城鄉(xiāng)空間差異效應(yīng)產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)空間約束（或矛盾）需要圍繞協(xié)調(diào)國(guó)土空間資源要素配置關(guān)系這一路線，充分挖掘國(guó)土空間功能屬性，形成空間范疇上“城鎮(zhèn)帶動(dòng)農(nóng)村、農(nóng)村支撐城鎮(zhèn)”的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)空間地位—機(jī)會(huì)—權(quán)利平等，尊重城鄉(xiāng)空間本質(zhì)屬性差異，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)空間主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間共生共榮。此外，國(guó)土空間治理是優(yōu)化空間供給與需求關(guān)系的工具媒介，影響發(fā)展權(quán)初次分配格局和城鄉(xiāng)空間發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)[7]，一定程度上國(guó)土空間治理手段及其實(shí)施對(duì)策決定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程。因此，構(gòu)建基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的國(guó)土空間治理目標(biāo)與路徑，落實(shí)在國(guó)土空間有序運(yùn)行和高效配置下的城鄉(xiāng)空間均衡發(fā)展秩序，有利于破除城鄉(xiāng)空間二元分治矛盾，助推城鄉(xiāng)平衡充分發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3 國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑構(gòu)建

綜上所述，圍繞國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯，國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要破除現(xiàn)實(shí)空間阻滯矛盾，探索多元價(jià)值要求與目標(biāo)下的國(guó)土空間治理措施，推進(jìn)城鄉(xiāng)空間公平均衡配置。因此，結(jié)合當(dāng)前國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，從“價(jià)值要求—重要依據(jù)—路徑探索—響應(yīng)舉措”的基本邏輯出發(fā)，構(gòu)建國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑（圖3）。

3.1 國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的依據(jù)

國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展是交叉互促的有機(jī)體，以國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是發(fā)展理念與政策協(xié)同的表達(dá)，應(yīng)以整體籌劃空間規(guī)劃布局、資源配置、發(fā)展機(jī)會(huì)、秩序協(xié)調(diào)等內(nèi)容為依據(jù)，提升城鄉(xiāng)空間治理現(xiàn)代化水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。（1）以國(guó)土空間科學(xué)規(guī)劃布局為前提。綜合考慮城鎮(zhèn)空間、農(nóng)村空間和生態(tài)空間演變規(guī)律、分布特點(diǎn)，完善主體功能定位，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等空間布局，充分發(fā)揮空間規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的指導(dǎo)約束作用，形成城鄉(xiāng)空間交融互動(dòng)格局。（2）以國(guó)土空間資源高效配置為關(guān)鍵。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高土地、人口、資本等資源要素的空間配置效率，推動(dòng)資源要素市場(chǎng)化改革，推進(jìn)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)村空間和生態(tài)空間資源要素合理利用，充分發(fā)揮資源要素均衡配置的空間效應(yīng)。（3）以國(guó)土空間發(fā)展機(jī)會(huì)均等為支撐?；诓煌赜蚩臻g用途管制要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)自然資源資產(chǎn)開發(fā)保護(hù)，協(xié)調(diào)國(guó)土空間發(fā)展權(quán)公平配置時(shí)空關(guān)系，優(yōu)化空間發(fā)展權(quán)初次分配制度體系，激發(fā)農(nóng)村空間潛在價(jià)值與內(nèi)生動(dòng)能，推動(dòng)城鄉(xiāng)空間公平發(fā)展。（4）以國(guó)土空間秩序均衡協(xié)調(diào)為目標(biāo)。破除城鄉(xiāng)資源要素在空間范疇上順暢流動(dòng)的體制機(jī)制壁壘，打通資源要素通道，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)空間、農(nóng)村空間聯(lián)動(dòng)式發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村資源資產(chǎn)在空間范疇內(nèi)優(yōu)化配置，形成城鄉(xiāng)不同地域空間均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的空間秩序。

3.2 國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑

國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可行路徑需要依托上述依據(jù)以及二者內(nèi)在邏輯，遵循城鄉(xiāng)國(guó)土空間地域交互生成規(guī)律，通過城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)功能體系優(yōu)化、農(nóng)村空間組織權(quán)屬關(guān)系完善、城鄉(xiāng)空間用途管制機(jī)制創(chuàng)新，搭建面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間統(tǒng)籌治理路徑。

3.2.1 優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)功能體系，形成空間互動(dòng)交融格局

城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)功能互通是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地域空間價(jià)值交換、推動(dòng)空間治理體系現(xiàn)代化的重要手段。二元化城鄉(xiāng)國(guó)土空間管控及價(jià)值分配應(yīng)基于城鄉(xiāng)物質(zhì)空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系建構(gòu)，完善城鄉(xiāng)空間功能分區(qū)調(diào)控體系，以優(yōu)化城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能狀態(tài)，重塑城鄉(xiāng)空間互動(dòng)交融格局。

一方面，建構(gòu)城鄉(xiāng)物質(zhì)空間網(wǎng)絡(luò)交互結(jié)構(gòu)，保障城鄉(xiāng)空間高效有序利用。物質(zhì)空間可視為地理學(xué)范疇由物質(zhì)資源要素組成的空間環(huán)境[35]，城鄉(xiāng)物質(zhì)空間關(guān)系建構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)空間物質(zhì)要素供需匹配的原則，以土地資源為基礎(chǔ)要素，重點(diǎn)協(xié)調(diào)人地關(guān)系，注重城鄉(xiāng)物質(zhì)資源要素順暢交融，形成以“土地—人口（勞動(dòng)力）—產(chǎn)業(yè)”為核心的城鄉(xiāng)物質(zhì)空間網(wǎng)絡(luò)治理模式，優(yōu)化農(nóng)村空間發(fā)展內(nèi)部環(huán)境與外部條件，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施—公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)與城鎮(zhèn)的銜接性和交融化，構(gòu)建城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、交互聯(lián)結(jié)的橫向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，賦能城鄉(xiāng)物質(zhì)空間網(wǎng)絡(luò)體系價(jià)值。同時(shí)，依托互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)，搭建城鄉(xiāng)空間要素互動(dòng)交融信息數(shù)字平臺(tái)，基于空間網(wǎng)絡(luò)化的國(guó)土空間治理實(shí)施體系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間物質(zhì)要素?cái)?shù)字化聯(lián)動(dòng)和跨尺度性互動(dòng)，打通城鄉(xiāng)物質(zhì)空間網(wǎng)絡(luò)交互壁壘，推進(jìn)城鄉(xiāng)空間高效有序利用。

另一方面，完善城鄉(xiāng)空間功能分區(qū)調(diào)控體系，保障城鄉(xiāng)空間權(quán)利公平配置。圍繞城鄉(xiāng)空間功能多樣性特征，以城鄉(xiāng)空間流動(dòng)系統(tǒng)為突破口，把握城鄉(xiāng)地域空間功能主導(dǎo)因素，強(qiáng)化權(quán)利公平—機(jī)會(huì)均等的城鄉(xiāng)空間正義，形成城鄉(xiāng)空間功能體系均衡形態(tài)，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)高效、生態(tài)優(yōu)美多目標(biāo)發(fā)展導(dǎo)向趨勢(shì)。依托國(guó)土空間“三區(qū)三線”劃定，以城鄉(xiāng)差異化空間要素為基礎(chǔ)，制定權(quán)責(zé)明晰—層級(jí)銜接的空間要素流動(dòng)規(guī)則、統(tǒng)籌空間用途管制—資源配置形成要素資產(chǎn)的供需關(guān)系等構(gòu)建城鄉(xiāng)空間要素多層級(jí)流動(dòng)調(diào)控邏輯，優(yōu)化城鄉(xiāng)國(guó)土空間“生產(chǎn)—生活—生態(tài)”功能及其空間交互機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間功能與主體功能區(qū)劃相聯(lián)接，突出城鄉(xiāng)全域生態(tài)空間與安全底線統(tǒng)籌治理，注重城鄉(xiāng)全域空間協(xié)同，重塑城鄉(xiāng)空間互動(dòng)格局，同時(shí)構(gòu)建城鄉(xiāng)空間承載能力內(nèi)涵機(jī)制與功能耦合價(jià)值體系，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)空間功能體系，增強(qiáng)城鄉(xiāng)空間韌性，服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)。

3.2.2 完善農(nóng)村空間組織權(quán)屬關(guān)系，保障空間公平高效發(fā)展

城鄉(xiāng)空間異質(zhì)下的組織權(quán)屬關(guān)系實(shí)現(xiàn)方式?jīng)Q定著空間治理體系建構(gòu)，影響著城鄉(xiāng)融合發(fā)展。與城市相較，城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，農(nóng)村空間組織體系與權(quán)屬關(guān)系模糊制約城鄉(xiāng)空間權(quán)益配置效率，亟需通過農(nóng)村空間組織關(guān)系優(yōu)化、空間權(quán)屬關(guān)系明晰，保障城鄉(xiāng)空間公平高效發(fā)展。

一方面，優(yōu)化農(nóng)村空間組織關(guān)系，加強(qiáng)農(nóng)村空間管控。農(nóng)村空間組織包括公共（政治）組織和經(jīng)濟(jì)組織[36]，農(nóng)村空間組織關(guān)系優(yōu)化的根本在于調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。在強(qiáng)化村民自治制度、明確自治權(quán)責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，注重村集體空間組織能力建設(shè)，加強(qiáng)“村兩委”、村集體經(jīng)濟(jì)組織等基層組織整合，且以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，協(xié)調(diào)其他組織在村級(jí)組織中的定位與職責(zé)，突出農(nóng)村基層組織統(tǒng)籌能力，形成農(nóng)村空間組織治理合力，提高農(nóng)村空間組織效率，改善農(nóng)村空間發(fā)展組織體系散亂問題。同時(shí)，以“村兩委”的領(lǐng)導(dǎo)作用深化“多治合一”運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度完善，從優(yōu)化農(nóng)村空間組織行為入手統(tǒng)籌分散（經(jīng)營(yíng)）農(nóng)戶，注重家庭經(jīng)營(yíng)與（市場(chǎng)）合作經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)銜接，引導(dǎo)社會(huì)資本—人才下鄉(xiāng)，形成農(nóng)村“集體+市場(chǎng)”行動(dòng)力，推進(jìn)新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)?；l(fā)展，提升農(nóng)村空間經(jīng)濟(jì)組織能力，夯實(shí)農(nóng)村空間組織模式基礎(chǔ)。

另一方面，明晰農(nóng)村空間權(quán)屬關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。農(nóng)村空間權(quán)屬關(guān)系是人地關(guān)系、效率—公平關(guān)系的重要體現(xiàn)。以深化農(nóng)村土地制度改革為基礎(chǔ)，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的農(nóng)村空間權(quán)屬體系，挖掘農(nóng)村空間開發(fā)潛力，持續(xù)優(yōu)化農(nóng)村空間配置及其分工，不斷拓展農(nóng)村空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式?；诖?，應(yīng)明確農(nóng)村生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間等不同空間產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰政府、企業(yè)、農(nóng)戶、社會(huì)組織等不同主體之間農(nóng)村空間發(fā)展（經(jīng)濟(jì)）利益關(guān)系，構(gòu)建農(nóng)村空間發(fā)展權(quán)益初次分配與再分配機(jī)制，科學(xué)界定公共空間—私人空間權(quán)責(zé)邊界（尤其是明晰農(nóng)村公共空間范疇），建立空間權(quán)屬聯(lián)接體系與彈性劃定方案[9]，從空間正義出發(fā)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村空間公共利益屬性，保障農(nóng)村空間發(fā)展的公平與正義，突出農(nóng)村空間發(fā)展成果長(zhǎng)效化和利益分配共享化，進(jìn)而優(yōu)化農(nóng)村空間社會(huì)關(guān)系，激活農(nóng)村空間發(fā)展與創(chuàng)新活力，實(shí)現(xiàn)村域資源要素優(yōu)化配置，推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.2.3 創(chuàng)新城鄉(xiāng)空間用途管制機(jī)制，助力空間協(xié)調(diào)有序發(fā)展

創(chuàng)新城鄉(xiāng)空間用途管制體系是優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的重要內(nèi)容。在統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)管理和加大國(guó)土空間治理實(shí)施背景下，應(yīng)在明確城鄉(xiāng)空間用途管制重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建空間聯(lián)動(dòng)發(fā)展—激勵(lì)機(jī)制和跨區(qū)聯(lián)動(dòng)管控機(jī)制，進(jìn)而暢通城鄉(xiāng)空間資源要素流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一是明確城鄉(xiāng)空間用途管制重點(diǎn)。以城鄉(xiāng)空間價(jià)值公平正義為價(jià)值取向，城鎮(zhèn)空間應(yīng)注重用地剛性指標(biāo)傳導(dǎo)與分區(qū)彈性管控相結(jié)合，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)模式，明晰城鎮(zhèn)空間邊界。農(nóng)村空間應(yīng)給予農(nóng)民更多的發(fā)展權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施為契機(jī)，落實(shí)農(nóng)民農(nóng)村發(fā)展訴求，完善農(nóng)村公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。與此同時(shí)，通過細(xì)分區(qū)劃方案協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)生態(tài)空間，挖掘一般生態(tài)管控區(qū)開發(fā)價(jià)值，建構(gòu)城鄉(xiāng)生態(tài)空間價(jià)值公平交易機(jī)制并轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

二是構(gòu)建城鄉(xiāng)空間聯(lián)動(dòng)發(fā)展—激勵(lì)機(jī)制。以土地要素為根本，突出城鄉(xiāng)土地機(jī)會(huì)成本顯化，建立城鄉(xiāng)空間聯(lián)動(dòng)發(fā)展與土地高效利用的協(xié)調(diào)機(jī)制，且圍繞空間聯(lián)動(dòng)與共治邏輯思維，探索城鄉(xiāng)空間跨省、跨區(qū)縣聯(lián)動(dòng)發(fā)展與補(bǔ)償機(jī)制，突破用地計(jì)劃指標(biāo)跨地區(qū)交易的空間管制障礙，通過城鄉(xiāng)主體功能在空間尺度上的融通，強(qiáng)化城鄉(xiāng)國(guó)土空間聯(lián)動(dòng)效能，提高資源要素配置效率。建立城鄉(xiāng)空間公平發(fā)展激勵(lì)體系，突出農(nóng)村土地發(fā)展機(jī)會(huì)，且從土地發(fā)展權(quán)農(nóng)村偏向視角出發(fā)[37]，通過公共資源交易平臺(tái)建設(shè)、資源要素供需市場(chǎng)對(duì)接等方式創(chuàng)新農(nóng)村資源要素交易手段和市場(chǎng)配置方案，突出城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)與用途管制的互饋激勵(lì)機(jī)制，完善城鄉(xiāng)國(guó)土空間用途的差異化價(jià)格形成機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民農(nóng)村的基本權(quán)益，助推鄉(xiāng)村振興。

三是構(gòu)建城鄉(xiāng)空間跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)管制機(jī)制。在明確城鄉(xiāng)主體空間行為的基礎(chǔ)上，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展跨區(qū)域協(xié)作架構(gòu)，形成多中心、組團(tuán)式聯(lián)動(dòng)管制模式，強(qiáng)化區(qū)域空間行動(dòng)主體跨區(qū)域常態(tài)化互動(dòng)與交流合作，并規(guī)范其交互關(guān)系與基本權(quán)責(zé)，且以公平—可持續(xù)發(fā)展為行動(dòng)目標(biāo)，從頂層規(guī)劃計(jì)劃、區(qū)域空間產(chǎn)業(yè)協(xié)同配套、信息技術(shù)跨界互聯(lián)等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)不同地域空間跨區(qū)域組團(tuán)與聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)合力。同時(shí)，注重城鄉(xiāng)空間資源要素跨區(qū)域協(xié)同配置，通過建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌資源要素聯(lián)動(dòng)工作、優(yōu)化功能分區(qū)并加大聯(lián)動(dòng)信息共享等方式，打通以土地為核心、以勞動(dòng)力、資本為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)通道，加強(qiáng)同一區(qū)域空間與跨區(qū)域內(nèi)城市空間與農(nóng)村空間之間的資源要素連通，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源要素主動(dòng)向大城市集聚的同時(shí)，引導(dǎo)次一級(jí)資源要素逐步向中等城市、小城市集中，充分挖掘農(nóng)村空間要素資源價(jià)值潛能，推動(dòng)城鄉(xiāng)空間共建共榮發(fā)展。

4 結(jié)論

國(guó)土空間治理是新時(shí)代我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內(nèi)容。本文在指出國(guó)土空間治理理論認(rèn)知的基礎(chǔ)上，從以聚焦經(jīng)濟(jì)建設(shè)與增長(zhǎng)為目標(biāo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)階段、以統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)的社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)階段、以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)全面高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)的生態(tài)文明建設(shè)階段這三個(gè)階段出發(fā)梳理了國(guó)土空間治理“戰(zhàn)略導(dǎo)向—政策目標(biāo)”演進(jìn)脈絡(luò)，分析了國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯，指出了城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中國(guó)土空間治理對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程具有深刻影響。本文認(rèn)為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨著城鄉(xiāng)物質(zhì)空間割裂、農(nóng)村空間權(quán)屬關(guān)系模糊、農(nóng)村空間組織體系不暢和城鄉(xiāng)空間用途管制差異等空間阻滯矛盾，需要落實(shí)在國(guó)土空間有序運(yùn)行和高效配置下的城鄉(xiāng)空間均衡發(fā)展秩序，這是由于國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展在實(shí)施措施和目標(biāo)愿景方面具有關(guān)聯(lián)邏輯，且實(shí)施效應(yīng)互動(dòng)決定二者深度關(guān)聯(lián)具有現(xiàn)實(shí)性。基于此，以國(guó)土空間治理促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)以整體籌劃空間規(guī)劃布局、資源配置、發(fā)展機(jī)會(huì)、秩序協(xié)調(diào)為依據(jù)，通過優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)功能體系、完善農(nóng)村空間組織權(quán)屬關(guān)系、創(chuàng)新城鄉(xiāng)空間用途管制機(jī)制，重塑城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局，提升城鄉(xiāng)空間治理現(xiàn)代化水平。總之，國(guó)土空間治理是深化我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系體系改革、助力鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要一環(huán)，尤其是在加快推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，國(guó)土空間治理如何促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個(gè)重要的研究切入點(diǎn)，本文就國(guó)土空間治理與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的認(rèn)知、邏輯和路徑進(jìn)行了初步探究，但仍需更加深入構(gòu)建政策制度支持體系為重塑城鄉(xiāng)空間關(guān)系、推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供支撐。

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Theoretical Logic and Path Construction of Territorial Space Governance to Promote Urban-rural Integrated Development

CHEN Lei1，2， JIANG Hai2，3

（1. College of Management， China West Normal University， Nanchong 637002， China； 2. China Resources Environment Policy Academy， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China； 3. School of Public Administration， Nanjing Audit University， Nanjing 211815， China ）

Abstract： The purposes of this study are to explore the spatial blocking contradictions of urban-rural integrated development and its logical correlation with territorial space governance， and to propose feasible paths， to provide a basis for optimizing urban-rural relations and promoting Chinese-style modernization. The research methods include theoretical analysis and literature review. The results show that the strategic orientation of territorial space governance to promote urban-rural development has gone through three stages， i.e.， the socialist modernization construction stage aiming at economic growth， the socialist harmonious society construction stage aiming at coordinate economic and social development， and the ecological civilization construction stage aiming at high-quality development of economy， society and ecology. The urban-rural integrated development is confronted with the spatial blocking contradictions， such as the separation of urban and rural material space， the ambiguity of rural space ownership relationship， the poor rural spatial organization system， and the difference in urban and rural space use control. The internal consistency of implementation measures and goals and visions of territorial space governance and urban-rural integrated development builds the correlation logic of the two， and the interaction of implementation effects determines the realism of the correlation between the two. In conclusion， the promotion of urban-rural integrated development by territorial spatial governance should be based on the overall planning of spatial planning layout， resource allocation， development opportunities， and order coordination， by optimizing the functional system of urban-rural spatial structure， improving the ownership relationship of rural spatial organization， and innovating the urban-rural space use control mechanism to build a spatial overall spatial governance framework for urban-rural integrated development， and shape a new pattern of urban-rural spatial development.

Key words： urban-rural integrated development； territorial space governance； basic cognition； inner logic； implementation path

（本文責(zé)編：陳美景）