摘要：研究目的：以寧波市全域土地綜合整治試點項目為案例，探究基層政府運用自由裁量權(quán)執(zhí)行全域土地綜合整治成效差異的影響機制，為提升整治效能和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、共同富裕提供參考。研究方法：案例研究法、比較分析法。研究結(jié)果：從基層政府的經(jīng)濟人動機與社會人動機層面剖析，在同一政治勢能水平的政策任務(wù)下，利益契合度和變革型領(lǐng)導(dǎo)力分別影響了基層政府運用自由裁量權(quán)策略性執(zhí)行上級決策的行為導(dǎo)向和行動效能；據(jù)此劃分基層政府執(zhí)行全域土地綜合整治的四種行動策略：趨近創(chuàng)造性執(zhí)行、趨近變通性執(zhí)行、趨近行政性執(zhí)行、趨近象征性執(zhí)行。研究結(jié)論：以科學(xué)的頂層設(shè)計有效指導(dǎo)實踐，提升政策目標(biāo)與基層政府的利益契合度，加強基層政府變革型領(lǐng)導(dǎo)的培養(yǎng)鍛煉，促進(jìn)自由裁量權(quán)正功能的充分發(fā)揮與負(fù)功能規(guī)避約束的有機統(tǒng)一，是增強基層政府執(zhí)行力、優(yōu)化全域土地綜合整治效果、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；自由裁量權(quán)；利益契合；變革型領(lǐng)導(dǎo)；案例研究

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）10-0115-10

基金項目：國家自然科學(xué)基金面上項目（72074143，72374139）；浙江省寧波市自然資源和規(guī)劃局科研項目（KXZJ-2023188）。

近年來，我國進(jìn)入了以存量資源為載體的新發(fā)展階段，耕地質(zhì)量惡化、生態(tài)環(huán)境低質(zhì)化、資源支撐發(fā)展能力弱化等問題日益凸顯[1]。為破解國土資源利用矛盾、強化節(jié)約集約用地，2020—2024年中央一號文件均提出要穩(wěn)妥有序開展全域土地綜合整治，全域土地綜合整治得到了國家的高度重視[2]。兼具多功能性、多目標(biāo)性的全域土地綜合整治盤活人口、土地、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要素，統(tǒng)籌物質(zhì)空間振興與精神內(nèi)核提升，推動鄉(xiāng)村振興走可持續(xù)內(nèi)涵式發(fā)展的道路，有力緩解了人地關(guān)系失衡的矛盾，為助推城鄉(xiāng)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)夯實了資源基礎(chǔ)[3-4]。

回溯文獻(xiàn)，全域土地綜合整治的研究聚焦模式類型[5]、實踐路徑[6]、效益評價[7]等方面。隨著全域土地綜合整治試點的深入推進(jìn)，學(xué)者逐漸關(guān)注全域土地綜合整治的執(zhí)行偏差問題，指出基層政府的自利動機、項目自主權(quán)、資金約束等引發(fā)了執(zhí)行扭曲的困境，影響土地整治項目結(jié)果[2，8]。從現(xiàn)實中可以觀察到，在同一項全域土地綜合整治任務(wù)下，政策執(zhí)行具有“個性化特征”，不同地區(qū)形成了不同的執(zhí)行策略和整治效果。這是因為全域土地綜合整治長期以來遵循因地制宜、分類施策的工作要求，試點地區(qū)開展全域土地綜合整治的過程中具有一定的探索政策創(chuàng)新的空間，而這就是自由裁量權(quán)的表現(xiàn)。自由裁量權(quán)是一線執(zhí)行者在特定政策范圍內(nèi)，根據(jù)特定工作情境和自身主觀判斷選擇作為與不作為以及如何作為的權(quán)力[9]。面對高度復(fù)雜和不確定的治理生態(tài)，作為一線執(zhí)行者的基層政府運用自由裁量權(quán)實施全域土地綜合整治，可能采取更為靈活、多元、差異化的實施方案有效推進(jìn)政策，也可能在利益誘導(dǎo)下偏離整治初衷，整治打折扣、搞變通，可以說基層政府對自由裁量權(quán)的運用是推動政策執(zhí)行、影響政策成效的關(guān)鍵。但當(dāng)前從自由裁量權(quán)的視角分析全域土地綜合整治執(zhí)行偏差的研究尚存在可拓展空間。在全域土地綜合整治的深化探索階段，厘清執(zhí)行主體運用自由裁量權(quán)的行動策略和影響因素，充分調(diào)動基層政府實質(zhì)性響應(yīng)、因地制宜實現(xiàn)整治目標(biāo)，是優(yōu)化全域土地綜合整治執(zhí)行鏈條的現(xiàn)實之要。

寧波市是中國長三角城市群的重要增長極，2022年1月，寧波市成為全國首個獲批在全市域范圍、針對全自然資源要素開展全域國土空間綜合整治的試點城市，率先在空間治理領(lǐng)域探索城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的共富之路。本文立足寧波市實踐經(jīng)驗，深入挖掘基層政府運用自由裁量權(quán)推動全域土地綜合整治的實踐理路和深層邏輯，從利益契合度、變革型領(lǐng)導(dǎo)力兩個維度比較基層政府執(zhí)行政策的差異化行動策略①。通過對寧波市四個區(qū)縣（市）的案例分析，試圖解讀不同區(qū)縣在“市級全面統(tǒng)籌、區(qū)（縣、市）主體實施、整體協(xié)同聯(lián)動”工作機制下，執(zhí)行全域土地綜合整治效果差異的內(nèi)在因素，以期為優(yōu)化治理策略、釋放政策效能提供經(jīng)驗借鑒。

1 基于自由裁量權(quán)的全域土地綜合整治執(zhí)行邏輯框架

在中國“高位推動”的行政體系中，高政治勢能政策能自上而下傳導(dǎo)壓力推動政策執(zhí)行。但當(dāng)政策的理想價值與執(zhí)行主體的自發(fā)價值相抵觸、激勵契約不適配[11]，執(zhí)行主體未能充分發(fā)揮主觀能動性運用自由裁量權(quán)因地制宜執(zhí)行政策時[12]，高政治勢能政策的變現(xiàn)優(yōu)勢難以完全發(fā)揮。在這一壓力型體制的“抑制效應(yīng)”以及資源稀缺、環(huán)境權(quán)變、工作量過大、需求沖突等復(fù)雜政策環(huán)境作用下，基層政府只能妥協(xié)采取不同的應(yīng)對機制[13]，即運用自由裁量權(quán)在再次闡釋政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上對政策進(jìn)行再制定、再實踐，進(jìn)而對政策執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生影響。需要注意的是，基層政府合理合法運用自由裁量權(quán)對統(tǒng)一性的政策進(jìn)行靈活變通，有助于創(chuàng)造性、低成本地完成常規(guī)科層組織無法完成的目標(biāo)任務(wù)；但不具有合法性、正當(dāng)性的變通則是一種風(fēng)險，利益驅(qū)動下自由裁量權(quán)的濫用可能導(dǎo)致公共資源損害、政府公信力降低等政策執(zhí)行偏差問題。

已有研究實證分析了基層政府行使自由裁量權(quán)受到政策與政治、官僚組織特征、服務(wù)對象特征等因素的共同影響[9]，其中官僚自身特質(zhì)是影響自由裁量權(quán)決策的關(guān)鍵因素，包括其價值取向、思維方式等[14]。根據(jù)人性假設(shè)理論，官僚組織同時具有“經(jīng)濟人”與“社會人”的特征[15]?；鶎诱仁抢硇缘淖岳髁x者，在政府行為中極力追求自身利益最大化；又是具有情感需求的“社會”人，受到組織團體和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響，倡導(dǎo)集體協(xié)作和公平正義[16]?？梢娀鶎诱臎Q策是理性思維和感性思維共同作用的結(jié)果，基層政府行使自由裁量權(quán)同時受到經(jīng)濟人動機與社會人動機的影響。一方面，基層政府是積極謀求自身利益的行動者，基于上級政策與自身利益契合度而做出政策的適應(yīng)性調(diào)整，利益為基層政府行使自由裁量權(quán)相機執(zhí)行政策提供了行為激勵和方向指引[17]。另一方面，基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)對一線執(zhí)行者乃至組織整體行使自由裁量權(quán)的方式產(chǎn)生影響[18]。變革型領(lǐng)導(dǎo)通過發(fā)揮榜樣示范作用，向一線執(zhí)行者灌輸集體價值觀，塑造情感認(rèn)同與專業(yè)精神，激勵一線執(zhí)行者追尋更高層次的目標(biāo)，使其最大限度發(fā)掘個人潛力，提高自由裁量權(quán)運用的專業(yè)水平[19]，進(jìn)而推動創(chuàng)新戰(zhàn)略的實施，提升組織績效水平[20]。全域土地綜合整治中，政策目標(biāo)與基層政府的利益契合度、黨政機構(gòu)核心領(lǐng)導(dǎo)的變革型領(lǐng)導(dǎo)力分別影響了基層政府運用自由裁量權(quán)的行為導(dǎo)向與行動效能，形成了差異化的全域土地綜合整治行動策略，塑造了不同的政策效果（圖1）。

（1）利益契合度影響基層政府運用自由裁量權(quán)的行為導(dǎo)向。利益偏好是基層政府行為選擇的邏輯起點，為其采取變通執(zhí)行策略自由裁量處理情境化工作難題提供了行動誘因[21]。政策執(zhí)行主體間的利益矛盾可能導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的發(fā)生，有效的政策激勵則能提高基層政府與政策目標(biāo)的利益一致性，激發(fā)政策執(zhí)行積極性[17]。利益契合度即指上級政府的政策目標(biāo)與基層政府在政策執(zhí)行中的利益訴求相契合的程度，是政策執(zhí)行主體行為的內(nèi)生動力。本文使用經(jīng)濟利益、政治利益、公共利益[22]三個維度來衡量基層政府與全域土地綜合整治政策目標(biāo)的利益契合度。經(jīng)濟利益是最核心、最基礎(chǔ)的利益，分稅制的實行強化了政府“經(jīng)濟人”的角色特征，基層政府通過爭取政策性資金支持、招商引資等方式積極爭取經(jīng)濟利益，增加財稅收入；政治利益則關(guān)系到政治升遷、官員問責(zé)等[23]，外化表現(xiàn)為基層政府在全域土地綜合整治中努力創(chuàng)造政績以爭取職位晉升、榮譽嘉獎、資源支持，以及完成整治任務(wù)以應(yīng)對監(jiān)督考核等；公共利益指政策實踐適應(yīng)地方政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的需求，通過提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、解決公共問題滿足居民訴求[24]，表現(xiàn)為基層政府以全域土地綜合整治為抓手推動資源重組、功能重塑、空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)重整、環(huán)境重生，增進(jìn)居民福祉?；鶎诱慕?jīng)濟利益、政治利益、公共利益之間呈現(xiàn)一定的交叉，文中主要針對其利益內(nèi)涵進(jìn)行界定。當(dāng)基層政府的經(jīng)濟利益、政治利益與公共利益都與全域土地綜合整治的政策目標(biāo)相契合，按政策目標(biāo)運用自由裁量權(quán)有效推進(jìn)全域土地綜合整治、實現(xiàn)整治目標(biāo)的可能性更高；當(dāng)基層政府三重利益中的一條與政策目標(biāo)相沖突時，則可能出現(xiàn)消極執(zhí)行全域土地綜合整治的情形。

（2）變革型領(lǐng)導(dǎo)力影響基層政府運用自由裁量權(quán)的專業(yè)化水平及其行動效能。自由裁量權(quán)運用的專業(yè)化指政策執(zhí)行者具有較強的專業(yè)判斷能力，能夠作出適應(yīng)工作情境和現(xiàn)實需要的專業(yè)決策，促進(jìn)組織的高效管理[25]。變革型領(lǐng)導(dǎo)通過引導(dǎo)下屬達(dá)成對工作任務(wù)重要性的共識，激發(fā)下屬的高層次需要并鼓勵下屬創(chuàng)新、挑戰(zhàn)自我，營造互相信任、團結(jié)融洽的組織氛圍，有助于提高自由裁量權(quán)運用的專業(yè)化水平，促使下屬高效率完成既定目標(biāo)并推動組織的適應(yīng)性變革，提升組織績效[19]。本文使用愿景激勵、智力啟發(fā)兩個維度來考量基層政府在全域土地綜合整治中的變革型領(lǐng)導(dǎo)力。愿景激勵指領(lǐng)導(dǎo)者向下屬描繪政策愿景，明確職業(yè)價值觀，塑造積極樂觀、展望未來的團隊精神，在全域土地綜合整治中表現(xiàn)為基層政府通過召開動員會、學(xué)習(xí)會、報告會以及開展調(diào)研等形式明確整治目標(biāo)、凝聚整治合力；智力啟發(fā)指領(lǐng)導(dǎo)者啟發(fā)下屬進(jìn)行發(fā)散式、多角度思考，從新的角度尋求解決問題的新方法，提高創(chuàng)新發(fā)展能力適應(yīng)新的時代要求[26]，在全域土地綜合整治中表現(xiàn)為基層政府堅持變革導(dǎo)向，鼓勵通過創(chuàng)新政策工具、因地制宜實施項目等方式探索政策創(chuàng)新落地。變革型領(lǐng)導(dǎo)力強的基層政府在組織內(nèi)營造積極諫言、勇于創(chuàng)新、敢于試錯的文化氛圍，形成高質(zhì)量的領(lǐng)導(dǎo)成員關(guān)系，提升公務(wù)員的公共服務(wù)動機，促使組織不斷探索新的工作方法和發(fā)展機會，專業(yè)化運用自由裁量權(quán)推動全域土地綜合整治創(chuàng)造性執(zhí)行，不斷提升政府管理的靈活應(yīng)變能力和行政效能，實現(xiàn)公共利益最大化。

基于利益契合度和變革型領(lǐng)導(dǎo)力兩個關(guān)鍵要素，劃分了基層政府運用自由裁量權(quán)所形成的4種行動策略。當(dāng)面臨同一政治勢能水平的政策任務(wù)，且滿足自上而下的政策“約束性”條件時，根據(jù)基層政府政策利益契合度高低、變革型領(lǐng)導(dǎo)力強弱的考量，區(qū)分為趨近創(chuàng)造性執(zhí)行、趨近變通性執(zhí)行、趨近行政性執(zhí)行、趨近象征性執(zhí)行4類不同的行動策略（表1）。

2 案例選擇與調(diào)查

2.1 案例選擇

本文以浙江省寧波市全域土地綜合整治試點項目作為研究案例。開展試點以來，寧波市堅持高位推動，建立市委書記和市長雙掛帥的領(lǐng)導(dǎo)機制、多部門協(xié)作的工作專班管理機制、“市—縣—片區(qū)”三級協(xié)同推進(jìn)機制、政府績效考核和全生命周期智能監(jiān)管機制等，統(tǒng)籌全市域資源力量重點開展整治試點；營造鼓勵創(chuàng)新、包容試錯的工作氛圍，兼顧?quán)l(xiāng)村地區(qū)振興與城市地區(qū)更新，鼓勵各區(qū)（縣、市）結(jié)合實際開展特色亮點整治，給予區(qū)縣政府自由裁量的政策空間。截至2023年9月，寧波累計完工子項目167個，完成投資431.6億元。

本文案例選擇遵循理論抽樣原則，從調(diào)研的寧波市7個區(qū)縣中選取FH區(qū)、CX市、JB區(qū)和XS縣四個區(qū)縣（市）作為研究案例，主要原因包括：第一，四個區(qū)縣（市）均為縣級行政區(qū)，在寧波市政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下開展全域土地綜合整治試點工作，政策要求與考核體系基本一致，項目實施時間較為統(tǒng)一，案例比較滿足研究的基本條件；第二，F(xiàn)H區(qū)、CX市、JB區(qū)和XS縣分別為市轄區(qū)、縣級市、市轄區(qū)和市轄縣，行政管理體制上有區(qū)別，整治實施過程中政策激勵與地方利益的契合度、區(qū)縣政府的政策實施方向各有不同，政策執(zhí)行的差異化行動策略具有典型性；第三，均已制定較為完善的全域土地綜合整治片區(qū)策劃，開展了多項整治任務(wù)并取得階段性效果，且橫向比較上整治效果具有差異性，為本文探討基層政府的行動策略差異提供了充足的案例資料。

2.2 研究方法與資料收集

本文采取比較案例分析方法以進(jìn)一步闡釋和補充上述理論分析框架。2023年3月、6月和9月實地走訪了寧波市7個區(qū)縣，深入16個典型項目，與寧波市、縣、鎮(zhèn)三級政府工作人員開展座談，采訪參與整治的村委會、國有企業(yè)和民營企業(yè)負(fù)責(zé)人。針對FH區(qū)、CX市、JB區(qū)和XS縣累計訪談52人次，積累一手訪談資料約68萬字（表2）。此外，通過受訪對象提供和網(wǎng)絡(luò)資料搜集等方式收集整理了相關(guān)整治策劃方案、政策文件和新聞報道。資料分析階段，建立了寧波市全域土地綜合整治案例庫，在分類整理訪談記錄、政策文本、片區(qū)策劃等資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行初步編碼，進(jìn)而對照案例實踐檢驗與所構(gòu)建的基層政府執(zhí)行政策的四種行動策略的契合性。

3 案例分析：基于寧波市四個區(qū)縣政府行動策略的考察

寧波市全域土地綜合整治“市—縣—片區(qū)”三級主體縱向傳導(dǎo)的執(zhí)行鏈條中，作為全域土地綜合整治實施主體的區(qū)縣政府行動策略深刻影響了整治成效。本文以寧波市FH區(qū)、CX市、JB區(qū)和XS縣的重點整治項目為例，探討四個區(qū)縣（市）運用自由裁量權(quán)執(zhí)行全域土地綜合整治的行動策略。

3.1 FH區(qū)的趨近創(chuàng)造性執(zhí)行策略

FH區(qū)A項目位于城鄉(xiāng)接合地帶，以永久基本農(nóng)田集中連片為基底，探索“農(nóng)文旅”融合發(fā)展新模式，開展鄉(xiāng)村空間綜合整治，采取了趨近創(chuàng)造性執(zhí)行的行動策略?？傮w上FH區(qū)政府利益訴求與全域土地綜合整治目標(biāo)一致性較高，整治動力充沛。公共利益上，F(xiàn)H區(qū)面臨從縣級市轉(zhuǎn)型為市管區(qū)的轉(zhuǎn)型壓力，借助本輪整治項目推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、緩解空間約束壓力、提升地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的訴求強烈；經(jīng)濟利益上，積極申報整治專項債券、政策性銀行貸款等，財政支持有效提升了FH區(qū)整治工作的積極性；政治利益上，F(xiàn)H區(qū)既承受了全域土地綜合整治組織保障、監(jiān)管督辦、績效評價等制度約束壓力，通過做好整治項目爭取晉升、獎勵的政治需要也較為強烈，政治利益契合度較高，因此高度重視、積極行動，成立全域土地綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)辦公室實體化運作，設(shè)置多部門協(xié)作的工作專班，以夯實的組織保障高效推進(jìn)整治工作。

FH區(qū)政府表現(xiàn)出變革型領(lǐng)導(dǎo)的行為特征，運用自由裁量權(quán)的專業(yè)化能力較強，呈現(xiàn)出起步早、規(guī)模大、模式新、進(jìn)度快、成效顯的整治動態(tài)。愿景激勵上，多次開展全域土地綜合整治動員會、報告會，強調(diào)整治工作的重要性、前瞻性，鼓勵全區(qū)凝聚打造整治示范樣板的共識。智力啟發(fā)上，工作專班充分發(fā)揮戰(zhàn)略能動性，找準(zhǔn)滿足上級要求與服務(wù)本地發(fā)展的平衡點，以耕地保護(hù)、鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略思維靶向?qū)嵤┺r(nóng)用地整治項目，并通過多次實地調(diào)研瞄準(zhǔn)項目推進(jìn)難點，動態(tài)調(diào)整政策方案，保證了整治方向的科學(xué)性。在項目策劃與實施過程中積極創(chuàng)新實踐，探索“規(guī)劃—整治—運營”聯(lián)動銜接的空間治理機制，將企業(yè)空間需求前置到整治單元策劃方案中；引入片區(qū)綜合開發(fā)新模式，構(gòu)建“區(qū)政府規(guī)劃引導(dǎo)+國企平臺實施+社會資本運營+村民收益共享”的多主體治理機制，充分發(fā)揮國企資金統(tǒng)籌、民企市場運營優(yōu)勢；實踐“農(nóng)地復(fù)耕—集中連片—流轉(zhuǎn)經(jīng)營—數(shù)字賦能”的耕地價值激發(fā)新路徑，留出部分農(nóng)民自留地反流轉(zhuǎn)到農(nóng)戶手中，其他耕地則流轉(zhuǎn)給企業(yè)打造數(shù)字化智能農(nóng)業(yè)種植基地，保障農(nóng)戶權(quán)益的同時實現(xiàn)技術(shù)賦能農(nóng)業(yè)，推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

調(diào)查資料顯示，截至2023年底FH區(qū)A項目累計新增耕地面積3 914畝，建成了智農(nóng)服務(wù)中心、智慧農(nóng)田試點、農(nóng)情監(jiān)測點，數(shù)字化智能農(nóng)業(yè)種植基地投入運營，年收益約200萬元，吸引了45名科技人才下鄉(xiāng)，吸納約35名村民就業(yè)；同步實施村莊風(fēng)貌提升工程，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意、養(yǎng)生健康、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)，村莊年集體經(jīng)濟收入提升15萬～40萬元，實現(xiàn)了農(nóng)田集中連片、鄉(xiāng)村風(fēng)貌煥新、空間集約利用、產(chǎn)業(yè)更新升級的整治成效，推動城鄉(xiāng)共富高質(zhì)量發(fā)展。FH區(qū)與全域土地綜合整治的政策目標(biāo)利益契合度較高、變革型領(lǐng)導(dǎo)力較強，采取了趨近創(chuàng)造性執(zhí)行的行動策略，既有強烈的動力落實政策，又能凝聚思想共識，通過創(chuàng)新、多元的政策工具對政策方案進(jìn)行本地化改造，完成上級任務(wù)的同時推動嵌入地方利益的政策彈性高效執(zhí)行，最終的政策效果相對較優(yōu)。

3.2 CX市的趨近變通性執(zhí)行策略

CX市是全國經(jīng)濟百強縣市，B項目位于CX市城鄉(xiāng)接合部的鎮(zhèn)村，采用“政府嵌入+鎮(zhèn)村統(tǒng)籌項目土地、資金和產(chǎn)業(yè)運營”的自組織模式實施全域土地綜合整治，采取了趨近變通性執(zhí)行的行動策略。利益契合度層面，公共利益上CX市通過全域土地綜合整治與八大治理解決土地瓶頸問題，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，優(yōu)化三生空間的需求較為強烈，公共利益契合度較高。經(jīng)濟利益上，CX市為縣級市，地方財政相對獨立，因?qū)徲媺毫ξ瓷暾堈螌ｍ梻?，寧波市全域土地綜合整治試點政策對CX市的吸引力較弱，CX市為B項目提供的財政投入較少，引發(fā)了鎮(zhèn)村資金平衡難題。政治利益上，CX市產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭強勁，B項目已在“千萬工程”引領(lǐng)下實現(xiàn)了從貧困村到和美鄉(xiāng)村的蛻變，全域土地綜合整治項目的完成并不是CX市政府爭取政治利益的最優(yōu)途徑，且寧波市在行政層面上缺乏對CX市及其鎮(zhèn)村的直接管轄權(quán)，在試點政策推行時明顯缺乏來自行政力量的發(fā)力點，CX市主要在市級全域土地綜合整治的考核壓力下完成整治項目?？傮w上CX市與全域土地綜合整治政策目標(biāo)的利益契合度相對較低。

CX市政府表現(xiàn)出變革型領(lǐng)導(dǎo)的行為特征，長期以來將空間治理權(quán)下放至鎮(zhèn)政府管理，鎮(zhèn)村對自由裁量權(quán)的運用能力較強，具有高度自治的“發(fā)展基因”。愿景激勵上，CX市委領(lǐng)導(dǎo)通過專題視察整治項目攻堅情況等舉措，大力營造團結(jié)合作的工作氛圍，號召結(jié)合區(qū)域發(fā)展特點和資源稟賦，在整治工作中凝心聚力、主動擔(dān)當(dāng)，積極爭取上級支持。智力啟發(fā)上，B項目所在鎮(zhèn)村采取多樣化、創(chuàng)造性的政策工具推動項目實施，通過盤活鄉(xiāng)村土地要素，打造了特色農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)中心、小家電雙創(chuàng)服務(wù)中心和智慧共享農(nóng)場，增強了集體經(jīng)濟“造血”功能。但在地方短期利益與政策長遠(yuǎn)目標(biāo)不相匹配的情況下，鎮(zhèn)村地方保護(hù)意識強烈，通過層層包裝和變形的方式大力發(fā)展楊梅、黃花梨等“特色農(nóng)業(yè)”經(jīng)濟，竭力維護(hù)地方賴以生存的種植園經(jīng)濟利益，這與寧波市級層面推行農(nóng)用地整治以保障糧食安全的政策初衷相違背，地方階段性發(fā)展?jié)摿σ矡o法有效釋放。

調(diào)查資料顯示，截至2023年底CX市B項目累計整治盤活低效建設(shè)用地3 295畝，建成3個工業(yè)集聚區(qū)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級；大力發(fā)展蜜梨等特色農(nóng)業(yè)，鎮(zhèn)內(nèi)梨樹種植面積近萬畝，年產(chǎn)值超9 000萬元，蜜梨產(chǎn)業(yè)成為鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)收入的一大支柱；同時不斷完善鎮(zhèn)村公共服務(wù)設(shè)施，改善人居環(huán)境。CX市與全域土地綜合整治的政策目標(biāo)利益契合度較低、變革型領(lǐng)導(dǎo)力較強，采取了趨近變通性執(zhí)行的行動策略，預(yù)期執(zhí)行政策的收益不高，但基層政府能動性較強，從地方信息利益角度選擇性地執(zhí)行政策，制定契合當(dāng)?shù)乩?、?chuàng)新可行的政策方案，整治工程惠及當(dāng)?shù)厝罕?，同時可能出現(xiàn)“上有政策、下有對策”問題，部分項目成效偏離政策目標(biāo)、違背政策精神。

3.3 JB區(qū)的趨近行政性執(zhí)行策略

C項目位于JB區(qū)某街道北部，以村域為單元探索全域全要素的整村重構(gòu)路徑，采取了趨近行政性執(zhí)行全域土地綜合整治的行動策略?？傮w上JB區(qū)政府利益訴求與全域土地綜合整治的政策目標(biāo)一致性較高。公共利益上，全域土地綜合整治建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村，促進(jìn)耕地連片、產(chǎn)業(yè)升級、環(huán)境改善的政策目標(biāo)契合當(dāng)?shù)卦V求。經(jīng)濟利益上，JB區(qū)積極申報專項債券，增加財政資金保障，整治動力較強。政治利益上，JB區(qū)在市級全域土地綜合整治強烈的政治理念指導(dǎo)、考核壓力及自身爭取政績訴求的綜合影響下，政治利益契合度較高，建立了“領(lǐng)導(dǎo)小組+工作專班+單元實施專班”的常態(tài)化工作機制和實體化運作模式，切實抓好全域土地綜合整治統(tǒng)籌安排部署?？傮w上JB區(qū)與全域土地綜合整治政策目標(biāo)的利益契合度較高，整治動力較強，制定了體現(xiàn)鄉(xiāng)村未來發(fā)展藍(lán)圖的片區(qū)整治策劃方案，對村莊“社會—經(jīng)濟—自然”復(fù)合系統(tǒng)開展全地域、全要素、全過程系統(tǒng)性治理。

但JB區(qū)政府變革型領(lǐng)導(dǎo)力特征表現(xiàn)較弱，未有效行使自由裁量權(quán)。愿景激勵上，積極開展整治規(guī)劃編制，召開專題學(xué)習(xí)會、報告會等，深化整治示范啟動片區(qū)建設(shè)。智力啟發(fā)上，未能打破固有思維，立足地方實際摸索和尋求在剛性政策限制中彈性執(zhí)行政策的模式，受限于客觀因素的限制，嚴(yán)重影響了整治項目完成時效。調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)C項目嚴(yán)格貫徹“先補后占”原則，以建設(shè)用地置換建設(shè)指標(biāo)的方式獲取新村建造地塊缺乏的土地指標(biāo)，審批備案周期長達(dá)18個月，新村建造項目仍處于規(guī)劃階段，暫未啟動建設(shè)，且C項目處于城市近郊區(qū)，拆遷安置房補貼較城區(qū)內(nèi)項目相對較低，村民搬遷意愿不強，項目推進(jìn)阻力較大。此外，C項目中積極推進(jìn)農(nóng)村股份制改革，通過三村合并有效整合村莊資源資產(chǎn)，發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，以“股份合作”等形式構(gòu)建村集體緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，但囿于產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、收益分配機制尚未明確、配套設(shè)施尚未完善等，村級產(chǎn)業(yè)用地仍未招商引資實質(zhì)推進(jìn)。

調(diào)查資料顯示，截至2023年10月JB區(qū)全域土地綜合整治項目開工率約為30%，低于寧波市平均開工實施率，整體進(jìn)展相對滯后。JB區(qū)C項目正在建設(shè)宜居宜業(yè)的未來鄉(xiāng)村，2024年6月農(nóng)民建新項目進(jìn)入開工階段，預(yù)計2027年完成村民搬遷，村集體建設(shè)用地則計劃建成公寓樓后出租以提升村集體收入，帶動村民共富。綜上，JB區(qū)與全域土地綜合整治的政策目標(biāo)利益契合度較高、變革型領(lǐng)導(dǎo)力較弱，采取了趨近行政性執(zhí)行的行動策略，嚴(yán)格遵循上級政令行事，表現(xiàn)為力求出色完成代理目標(biāo)的忠實代理。但運用自由裁量權(quán)的能力有限，創(chuàng)新意識薄弱，當(dāng)面臨不利的技術(shù)、資源條件時政策執(zhí)行效率可能受到負(fù)面影響。

3.4 XS縣的趨近象征性執(zhí)行策略

XS縣D項目位于寧波市東南沿海一帶，探索實施“海洋特色生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間”重構(gòu)路徑，創(chuàng)建濱海生態(tài)型旅游多業(yè)態(tài)融合發(fā)展模式，采取了趨近象征性執(zhí)行全域土地綜合整治的行動策略。利益契合度層面，公共利益上XS縣利用整治契機解決旅游開發(fā)與生態(tài)修復(fù)矛盾、旅游發(fā)展模式單一、濱海鄉(xiāng)村與景區(qū)發(fā)展割裂等問題的訴求與政策目標(biāo)相契合。經(jīng)濟利益上，XS縣因債務(wù)率達(dá)到警戒線未申報專項債券，且縣政府可用財力有限，削弱了整治積極性。政治利益上，XS縣已探索了“文化+旅游+科技”的濱海旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，不單靠完成整治項目來爭取政治需要，在市級全域土地綜合整治考核壓力的制約下“打包”已有項目到整治項目中，政治利益契合度相對較低。調(diào)研期間XS縣全域土地綜合整治工作專班尚未實體化運作，工作統(tǒng)籌力度較弱，跨部門協(xié)作效率較低，全域土地綜合整治工作機制尚未健全。

XS縣政府變革型領(lǐng)導(dǎo)力特征表現(xiàn)較弱，未有效行使自由裁量權(quán)。愿景激勵上，召開整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組會、動員部署會等，力圖打造縣級全域土地綜合整治特色品牌。但XS縣與全域土地綜合整治政策目標(biāo)的利益契合度相對較低，且缺乏雄厚的財政實力和平臺公司，在時間資源、融資空間受限的情境下，整治工作較為乏力。智力啟發(fā)上，靈活實施政策的積極性較低，解決現(xiàn)實問題的新方法較少，在省級晾曬指標(biāo)考核、市級整治專項督查等多項考核壓力下，存在“包裝”已有項目到整治項目中、整治工作“雷聲大雨點小”的現(xiàn)象。調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)實際動工整治的村莊數(shù)量有限，大部分項目仍處于等待整體策劃方案報批通過的規(guī)劃階段，城投集團也未正式運作村莊整治項目。此外，受房地產(chǎn)市場低迷、消費需求疲軟態(tài)勢影響，位于D項目景區(qū)核心位置的高級住宅別墅區(qū)銷售情況不佳、庫存積壓，XS縣中心區(qū)的縫紉機廠地塊也因缺乏投資主體而處于擱置狀態(tài)。XS縣制造業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，雖然有豐富的山海島礁自然要素來打造濱海景觀生態(tài)廊道、智慧旅游服務(wù)系統(tǒng)、旅游配套服務(wù)村莊等多項整治工程，但創(chuàng)新意識不強，仍以土地財政的舊有思維等待經(jīng)濟下行態(tài)勢中的發(fā)展機遇，對地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展較為不利。

調(diào)查資料顯示，截至2023年底XS縣全域土地綜合整治總開工項目11個，完工項目19個，新增耕地153.11畝，盤活低效建設(shè)用地247.71畝，對比其他區(qū)縣整治成效較不突出。XS縣與全域土地綜合整治的政策目標(biāo)利益契合度較低、變革型領(lǐng)導(dǎo)力較弱，缺乏執(zhí)行的內(nèi)生動力，采取了趨近象征性執(zhí)行的行動策略，沒有依據(jù)當(dāng)?shù)厍榫办`活調(diào)整實施方案，在政策執(zhí)行中“做表面文章”較多，實質(zhì)性行動較少，可能產(chǎn)生相對較差的政策執(zhí)行效果。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

本文以寧波市四個區(qū)縣政府執(zhí)行全域土地綜合整治產(chǎn)生的差異化行動策略為邏輯主線，從經(jīng)濟人動機與社會人動機層面刻畫了基層政府運用自由裁量權(quán)推動全域土地綜合整治的作用機制，并得出以下結(jié)論：（1）政策目標(biāo)與基層政府的利益契合度、黨政機構(gòu)核心領(lǐng)導(dǎo)的變革型領(lǐng)導(dǎo)力分別影響了基層政府運用自由裁量權(quán)的行為導(dǎo)向與行動效能，形塑了4類差異化的行動策略，導(dǎo)致了不同的政策效果；（2）財政分權(quán)體制下，基層政府具有相對獨立的自主利益訴求，政策實施帶來的財政收入越多，政府采納并積極實施新政策的傾向性越高，經(jīng)濟激勵是驅(qū)動政府實質(zhì)性主動執(zhí)行政策的最關(guān)鍵因素；政治激勵則更多表現(xiàn)在對基層政府行動偏好的約束上。隨著新時代新發(fā)展觀的確立，基層政府聚焦于消解關(guān)乎人民美好生活需要的公共問題、提供均衡的公共服務(wù)，公共利益也逐漸被重視；（3）變革型領(lǐng)導(dǎo)者在全域土地綜合整治執(zhí)行中設(shè)立愿景、號召動員、凝聚共識，與時俱進(jìn)創(chuàng)新工作方法，對組織成員進(jìn)行智力啟發(fā)，有助于提高基層政府運用自由裁量權(quán)的專業(yè)化水平，提升整治行動效能；（4）在利益契合度與變革型領(lǐng)導(dǎo)力的共同作用下，自由裁量權(quán)的運用對全域土地綜合整治成效具有雙重影響。當(dāng)政策目標(biāo)與基層政府的利益一致時，基層政府執(zhí)行政策的內(nèi)驅(qū)力較強，以實現(xiàn)政策初衷為前提正當(dāng)運用自由裁量權(quán)，充分發(fā)揮主觀能動性、善用政策工具箱、因地制宜調(diào)整政策方案是政策再制定、再創(chuàng)新的延續(xù)，也是對執(zhí)行效率、社會需求的回應(yīng)；當(dāng)基層政府的利益訴求與政策目標(biāo)相悖時，基層政府可能納入本地利益，基于自利性動機失衡運用自由裁量權(quán)，可能扭曲政策目標(biāo)、削弱政策效果。提升基層政府與政策目標(biāo)的利益契合度，注重對基層政府變革型領(lǐng)導(dǎo)者的培養(yǎng)和鍛煉，用好用對自由裁量權(quán)是提高政策執(zhí)行力的關(guān)鍵（表3）。

4.2 討論

基層政府在全域土地綜合整治中呈現(xiàn)出不同程度的利益契合度與變革型領(lǐng)導(dǎo)力，很大程度上是由客觀環(huán)境制約與主觀理性選擇共同促成的。一方面，制度供給與現(xiàn)實情境的矛盾引致了利益契合度的不一致。CX市、XS縣分別為縣級市和市轄縣，相比于市轄區(qū)具有更為獨立的財稅系統(tǒng)，獨自進(jìn)行資本地域化的能力和愿望更強，維護(hù)自身發(fā)展利益的地域邏輯較強。當(dāng)市級出臺政策沒有充分考慮區(qū)（縣、市）行政區(qū)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、資源稟賦等治理情境異質(zhì)性的情況下，政策內(nèi)容的針對性不足，對部分縣、縣級市的吸引力相對欠缺，若“一刀切”地下達(dá)同一任務(wù)則可能導(dǎo)致基層政府變通性執(zhí)行政策的情況。此外，CX市、XS縣全域土地綜合整治策劃方案在國土空間規(guī)劃之后制定，規(guī)劃與整治銜接的滯后性、強制性一定程度上阻礙了空間整治和產(chǎn)業(yè)需求的有效匹配，進(jìn)一步削弱了整治動力。另一方面，官僚體制下避責(zé)傾向凸顯和公務(wù)員能力建設(shè)不足限制了變革型領(lǐng)導(dǎo)力的提升。部分區(qū)縣在考核壓力過重、治理資源匱乏的情境下為了避責(zé)而形式主義地“講政治”，機械性完成整治任務(wù)，處理多樣化需求的應(yīng)變能力較弱，不利于問題的實質(zhì)性解決。公務(wù)員的公共服務(wù)動機、能力建設(shè)水平也直接影響政策的有效推進(jìn)和靈活實施，進(jìn)而影響政府治理效能。

為提升全域土地綜合整治成效，優(yōu)化對策為：（1）完善配套政策供給，增強全域土地綜合整治內(nèi)生驅(qū)動力。構(gòu)建科學(xué)有效的經(jīng)濟激勵機制，完善財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會資本廣泛參與的資金統(tǒng)籌模式，市級向區(qū)縣政府撥付財政專項資金并明確撥付條件、項目歸屬；構(gòu)建全域土地綜合整治“規(guī)劃—整治—運營”雙向傳導(dǎo)運作機制，將全域土地綜合整治專項規(guī)劃體系逐級納入國土空間規(guī)劃體系，前置企業(yè)運營需求開展“訂單化”土地整治，提升整治韌性與靈活性。（2）塑造改革創(chuàng)新導(dǎo)向的制度環(huán)境，探索差異化全域土地綜合整治實施路徑。建立全域土地綜合整治創(chuàng)新容錯機制并明晰適用情形和條件，加強政策創(chuàng)新經(jīng)濟激勵，形成基層政府創(chuàng)造性執(zhí)行政策的激勵環(huán)境；挖掘契合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、收益能力強的特色整治項目，實現(xiàn)治理需求與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間的深度融合。（3）提升基層干部變革型領(lǐng)導(dǎo)力，發(fā)揮自由裁量權(quán)的正功能。加強領(lǐng)導(dǎo)干部變革型領(lǐng)導(dǎo)力提升培訓(xùn)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)主動成為下屬工作創(chuàng)新和變革行為的支持者；鼓勵開展政策宣講、經(jīng)驗分享、村民座談，使基層政府獲取政策創(chuàng)新的新實踐、新知識，凝聚思想共識，樹立全局意識，提升政策適應(yīng)性和政策驅(qū)動力；把握好基層政府創(chuàng)造性執(zhí)行全域土地綜合整治政策的度，促進(jìn)政府行為監(jiān)督約束和自由裁量的有機統(tǒng)一。既要給予基層政府相對合理的自由裁量權(quán)探索地方性政策實踐，又要健全全域土地綜合整治監(jiān)督體系，利用大數(shù)據(jù)智能技術(shù)平臺推動項目全生命周期精細(xì)化管理，構(gòu)建村民利益協(xié)調(diào)與表達(dá)機制等促進(jìn)社會公眾有效監(jiān)督，推動全域土地綜合整治的真實執(zhí)行。

需要指出的是，本文選取的4個案例均取得了階段性整治成果，但仍需持續(xù)觀察、動態(tài)分析，基層政府的行動策略也會根據(jù)主客觀情境的變化而調(diào)整。即使趨近創(chuàng)造性執(zhí)行全域土地綜合整治也存在一定風(fēng)險，若缺乏完善的監(jiān)督考核機制，政策工具可能會用于迎合特定利益群體，引發(fā)執(zhí)行偏離或目標(biāo)錯位；過度依賴基層政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略能動性也可能影響政策穩(wěn)定性和公民合法預(yù)期。未來可進(jìn)一步深化基層政府自由裁量權(quán)對政策執(zhí)行成效的作用機理分析，開展案例的跨時期對比研究，通過更豐富的案例內(nèi)容、更多樣的研究方法驗證和拓展基層政府自由裁量權(quán)的關(guān)鍵影響因素，并量化不同因素對自由裁量權(quán)和政策效果的影響力，尋求提升全域土地綜合整治執(zhí)行主體治理能力的有效路徑。

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Implementation Logic and Optimization Countermeasures of Comprehensive Land Consolidation Based on Discretion： Comparative Case Studies of Four Districts in Ningbo City

ZHOU Xiaoping1， DONG Hang1， GU Xiaokun2，3

（1. School of Government， Beijing Normal University， Beijing 100875， China； 2. School of International and Public Affairs， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China； 3. China Institute for Urban Governance， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China）

Abstract： The purposes of this study are to take the pilot project of comprehensive land consolidation in Ningbo City as a case study， to explore the influence mechanism of the differences in the effectiveness of the local governments’ use of discretion to implement comprehensive land consolidation， and to provide a reference for improving the effectiveness of the consolidation and the realization of rural revitalization and common prosperity. The research methods include case study and comparative analysis. The results show that： from the analysis of the economic and social motivation of local governments， under the task of the same level of political potential， the degree of interest fit and transformational leadership affect the behavioral orientation and action effectiveness of the local governments’ use of discretion to strategically implement decisions made by superiors. Accordingly， four action strategies for the implementation of comprehensive land consolidation by local governments are delineated， i.e.， creative implementation， adaptive implementation， administrative implementation and symbolic implementation. In conclusion， it is necessary to accurately grasp the actual needs of regional development， effectively guide practice with more targeted and scientific top-level design， improve the alignment between policy objectives and the interests of local governments， strengthen the training of transformational leadership of local governments， and regulate the use of local governments’ discretion. These initiatives are pivotal for bolstering the momentum of policy implementation， optimizing the effectiveness of comprehensive land consolidation， and promoting regional coordination and high-quality development.

Key words： comprehensive land consolidation； discretion； interest fit； transformational leadership； case study

（本文責(zé)編：張冰松）

①寧波市全域土地綜合整治以區(qū)縣為單位謀劃實施，區(qū)縣政府組織編制整治片區(qū)策劃和單元方案，統(tǒng)籌開展跨城鄉(xiāng)、跨開發(fā)邊界連片整治，本文指涉的基層政府主要指區(qū)縣政府。