摘要：研究目的：了解主體功能區(qū)戰(zhàn)略導(dǎo)向下國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)特征及驅(qū)動(dòng)因素，優(yōu)化土地資源配置策略。研究方法：時(shí)空演變分析法和面板數(shù)據(jù)分析模型。研究結(jié)果：（1）市均增、存供地規(guī)模按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的順序依次降低。（2）服務(wù)業(yè)和社會(huì)管理業(yè)是供地最多的兩大產(chǎn)業(yè)，建造業(yè)和采礦及能源供應(yīng)業(yè)的供地占比呈下降趨勢(shì)，其余產(chǎn)業(yè)供地比例穩(wěn)中有升。（3）不同城市供地規(guī)模及產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)的影響機(jī)制存在異質(zhì)性，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)供地受固定資產(chǎn)投資和二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值影響較大，其余功能區(qū)則受人口規(guī)模和建成區(qū)面積的推動(dòng)作用較大。研究結(jié)論：我國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的土地供應(yīng)政策效果初顯，各區(qū)域供地在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面效果較好，部分地區(qū)的增存供地規(guī)模有待進(jìn)一步加強(qiáng)管控。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)戰(zhàn)略；國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)；增存供地；產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)；影響機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）10-0025-11

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（72374185）；教育部基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（2652018036）。

21世紀(jì)以來(lái)，不同地區(qū)和行業(yè)之間對(duì)空間資源的競(jìng)爭(zhēng)加劇，土地資源的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度持續(xù)增加，然而人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致土地利用效率下降，亟需政府加強(qiáng)空間性引導(dǎo)[1]。在此背景下，國(guó)家發(fā)改委以發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)、堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一為原則，于2010年頒布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國(guó)土空間按開(kāi)發(fā)方式劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)4類(lèi)，按開(kāi)發(fā)內(nèi)容劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)3類(lèi)，由此明確了開(kāi)發(fā)、保護(hù)的范圍，將過(guò)去只關(guān)注國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展時(shí)間層面的部署，延伸到了空間維度。

自主體功能區(qū)政策實(shí)施以來(lái)，國(guó)家以規(guī)劃、計(jì)劃、審批、供地等為手段，實(shí)施差別化的土地管理政策，推動(dòng)主體功能區(qū)建設(shè)[2-3]。其中，供地政策作為落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵手段，強(qiáng)調(diào)根據(jù)不同主體功能特點(diǎn)對(duì)各類(lèi)區(qū)域制定差異化的供地策略，以促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，形成各具特色、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局[4]。如優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)控制建設(shè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，減量供應(yīng)新增建設(shè)用地，加強(qiáng)存量建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)，提升土地利用效率；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)作為支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，是未來(lái)建設(shè)用地供應(yīng)的重點(diǎn)地區(qū)，但同時(shí)要實(shí)施節(jié)約集約用地政策；限制開(kāi)發(fā)區(qū)要嚴(yán)格控制建設(shè)用地增加，供地向特色產(chǎn)業(yè)傾斜等?？梢?jiàn)，主體功能區(qū)規(guī)劃側(cè)重于引導(dǎo)不同功能區(qū)之間、不同產(chǎn)業(yè)之間供地規(guī)模的差異性。此外，各地區(qū)實(shí)際供地規(guī)模還受土地利用總體規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃等的強(qiáng)力管制。2019年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施，明確指出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃。隨著現(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”的基本形成，如何把主體功能區(qū)的供地內(nèi)涵納入到國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的約束性指標(biāo)中，亟待深化研究。

目前，學(xué)界聚焦土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、財(cái)稅、人口等政策領(lǐng)域?qū)χ黧w功能區(qū)實(shí)施效果進(jìn)行了大量探討[5-8]，但較少?gòu)墓┑丨h(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)。盡管有學(xué)者從宏觀尺度上對(duì)比揭示了處于不同發(fā)展階段、不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政級(jí)別和城市規(guī)模間城市土地供應(yīng)的差異性[9]，但對(duì)于各主體功能區(qū)之間土地供應(yīng)規(guī)模及其演變的異質(zhì)性仍不清楚，研究對(duì)象也大多聚集在城市群[10-11]、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高或人口收縮型等典型城市。同時(shí)，現(xiàn)有研究大多是對(duì)供地總規(guī)模、存量土地再利用、單一土地利用類(lèi)型的供地等內(nèi)容進(jìn)行單獨(dú)分析[14-17]，較少將增存供地類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面對(duì)比分析，不利于了解不同類(lèi)型功能區(qū)在增存掛鉤及產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面的實(shí)施狀況。在供地規(guī)模影響機(jī)制方面，現(xiàn)有研究考慮了經(jīng)濟(jì)全球化、城市等級(jí)、官員偏好、政策制度等一系列因素[18-21]，尚不清楚主體功能區(qū)制度的實(shí)施對(duì)土地供應(yīng)的影響。

基于此，本文從主體功能區(qū)視角出發(fā)，研究我國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)在增存類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)等方面的演變特征及影響機(jī)制，以探析主體功能區(qū)制度的實(shí)施是否實(shí)現(xiàn)了差別化供地的初衷，進(jìn)而為國(guó)土空間規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)的優(yōu)化調(diào)整提供借鑒，促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施對(duì)主體功能定位的精準(zhǔn)落地。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究區(qū)介紹

本文中國(guó)主體功能區(qū)邊界以樊杰團(tuán)隊(duì)2015年的劃定的“中國(guó)主體功能區(qū)劃方案”為基礎(chǔ)[22]，該方案主要以縣級(jí)行政區(qū)劃為單元，部分縣級(jí)行政區(qū)劃中有兩個(gè)或以上主體功能區(qū)劃類(lèi)型。為保證主體功能區(qū)的唯一性，本文以區(qū)縣為單元對(duì)功能區(qū)類(lèi)型進(jìn)行校對(duì)，形成工作底圖。

1.2 研究方法

1.2.1 影響機(jī)制指標(biāo)選取

主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)行差別化的建設(shè)用地利用與配置。此外，建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模還受社會(huì)需求、經(jīng)濟(jì)需求和政策激勵(lì)等多方面因素的影響（表1），本文對(duì)這部分因素的影響程度加以分析。首先，土地供應(yīng)的本質(zhì)是滿足各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求，從社會(huì)角度來(lái)說(shuō)，城市規(guī)模越大、人口規(guī)模越多、居民消費(fèi)能力越強(qiáng)，越需要充足的土地供應(yīng)以滿足對(duì)生產(chǎn)和生活場(chǎng)所的需求，從而推動(dòng)城市用地?cái)U(kuò)張[23-24]?；谇叭搜芯浚謩e用建成區(qū)面積[25]、城鎮(zhèn)常住人口[26]和社會(huì)消費(fèi)品零售總額[27]作為衡量指標(biāo)。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城市土地?cái)U(kuò)張的主要驅(qū)動(dòng)力[23]。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式很大程度依賴(lài)于投資驅(qū)動(dòng)，通過(guò)投資引進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人才，從而增加城市對(duì)各類(lèi)用地的需求[25]；同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地的需求結(jié)構(gòu)[28-29]。分別用國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資總額和二三產(chǎn)業(yè)增加值占比作為考察經(jīng)濟(jì)水平、投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的指標(biāo)。最后，在土地總量有限的約束下，中國(guó)將存量土地的再開(kāi)發(fā)與新增指標(biāo)的分配相掛鉤，以激勵(lì)地方政府提升現(xiàn)階段土地利用的效率[14]。本文選擇人均建設(shè)用地面積和地均GDP兩個(gè)指標(biāo)衡量土地集約利用情況，以此分析政策激勵(lì)對(duì)于建設(shè)用地供應(yīng)的影響[30]。

1.2.2 面板數(shù)據(jù)模型確定

為避免數(shù)據(jù)存在的非平穩(wěn)性而導(dǎo)致的“偽回歸”，需在回歸之前對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根檢驗(yàn)和協(xié)整檢驗(yàn)，本文面板數(shù)據(jù)時(shí)間序列長(zhǎng)度遠(yuǎn)小于截面?zhèn)€數(shù)，可省去此步驟[31]。將各類(lèi)主體功能區(qū)的供地規(guī)模作為被解釋變量，對(duì)4類(lèi)主體功能區(qū)供地規(guī)模的影響機(jī)制進(jìn)行分組回歸，以了解不同功能區(qū)之間增存供地類(lèi)型和產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)影響機(jī)制的異質(zhì)性，同時(shí)也可作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)[32]。通過(guò)對(duì)各分組模型進(jìn)行F檢驗(yàn)和Hausman檢驗(yàn)，均拒絕原假設(shè)，因此采用固定效應(yīng)模型對(duì)分組回歸結(jié)果進(jìn)行解釋。此外，由于解釋變量與供地規(guī)模可能互為因果，本文在分析時(shí)采用兩階段最小二乘法，將增存供地規(guī)模、各產(chǎn)業(yè)供地規(guī)模分別滯后一期和兩期的數(shù)據(jù)作為工具變量，結(jié)果顯示回歸系數(shù)的正負(fù)號(hào)保持不變，僅在具體數(shù)值上存在微小差異，證明模型不存在內(nèi)生性相關(guān)問(wèn)題。

1.3 數(shù)據(jù)來(lái)源及預(yù)處理

本文所用到的土地供應(yīng)規(guī)模數(shù)據(jù)來(lái)自于中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)（https：//landchina.com/）。2010年初，原國(guó)土資源部要求市縣土地部門(mén)必須在該網(wǎng)站公布土地供應(yīng)結(jié)果公告，明確電子監(jiān)管號(hào)、行業(yè)分類(lèi)、供地總面積、供地方式、土地用途等40余項(xiàng)信息。本文利用Python程序抓取了2010—2020年2 261 249條數(shù)據(jù)，根據(jù)電子監(jiān)管號(hào)刪除重復(fù)記錄，并排除了水庫(kù)、湖泊和河流等非建設(shè)用地的重復(fù)數(shù)據(jù)，最終留了2 108 495條數(shù)據(jù)。此外，中國(guó)一些縣級(jí)行政區(qū)域的邊界和名稱(chēng)在2010—2020年發(fā)生了變化，本文統(tǒng)一將其歸納到最新版的縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)。

數(shù)據(jù)中土地供應(yīng)總面積可直接應(yīng)用于土地供應(yīng)總規(guī)模的統(tǒng)計(jì)；土地來(lái)源包括現(xiàn)有建設(shè)用地、新增建設(shè)用地和新增建設(shè)用地（來(lái)自存量庫(kù)）3類(lèi)，將新增建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)為增量供地規(guī)模，其余匯總為存量供地規(guī)模。土地用途包括倉(cāng)儲(chǔ)用地、鐵路用地等114項(xiàng)細(xì)化的土地利用行業(yè)，為分析各類(lèi)主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)，本文根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)（GB/T 4754—2017），將土地用途列歸納為農(nóng)業(yè)、采礦及能源供應(yīng)業(yè)、建造業(yè)、房地產(chǎn)及金融業(yè)、服務(wù)業(yè)和社會(huì)管理業(yè)六大行業(yè)。

2 結(jié)果分析

2.1 建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模特征

如圖1所示，2010—2020年，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)在增量、存量?jī)煞N供地類(lèi)型上均處于最高水平，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)供地總規(guī)模最少。由于各主體功能區(qū)之間的城市數(shù)量和面積存在較大差異，本文進(jìn)一步對(duì)比分析了市均供地規(guī)模，結(jié)果表明，市均供地總規(guī)模、市均增量供地規(guī)模、市均存量供地規(guī)模及存量供地占比等指標(biāo)均表現(xiàn)為：優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)>重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)>農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)>重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)市均增量供地規(guī)模是重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的 1.20倍、1.43倍和1.60倍，其市均存量供地規(guī)模是其余三類(lèi)主體功能區(qū)的2.35倍、2.72倍和4.86倍。

2.1.1 增量供地時(shí)空演變特征

在空間上，全國(guó)增量供地高值區(qū)廣泛分布于西北地區(qū)和長(zhǎng)江流域部分區(qū)域（圖2），2015—2020年新疆東部和內(nèi)蒙古西部地區(qū)較上一階段增量供地規(guī)模發(fā)生了明顯的增加。對(duì)比分析2015年前后四類(lèi)主體功能區(qū)及其內(nèi)部增量供地規(guī)模的變動(dòng)情況（圖3）。結(jié)果表明，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)中，除珠三角地區(qū)外其余核心地區(qū)建設(shè)用地減量供應(yīng)效果明顯，遼中南地區(qū)增量供地的縮減力度最大（-53.06%），長(zhǎng)三角（-23.12%）、京津冀地區(qū)（-21.39%）和山東半島地區(qū)（-7.33%）次之。國(guó)家中心城市除廣州市的增量供地規(guī)模增長(zhǎng)了29.58%外，天津、北京和上海的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)均能積極響應(yīng)政策導(dǎo)向，增量供地規(guī)模分別縮減了45.35%、37.86%和35.94%。

重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)中，東北地區(qū)（-42.8%）和中部地區(qū)（-6.91%）縮減了增量供地，相反東、西部地區(qū)的增量供地力度仍在加大。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和黃河流域在2015年之后分別縮減了3.12%、增加了2.01%的增量供地規(guī)模。六大國(guó)家中心中，重慶、武漢、西安和天津等城市重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的增量供地有所收斂，而鄭州和成都仍在大規(guī)模擴(kuò)張。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)中，除東部地區(qū)有3.91%的增量擴(kuò)張外，其余地區(qū)的增量供地規(guī)模均有所減少，東北地區(qū)（-14.54%）和西部地區(qū)（-14.04%）尤為顯著。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和黃河流域均對(duì)增量供地規(guī)模進(jìn)行了嚴(yán)厲管制，分別縮減了5.98%和23.95%。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中，東部地區(qū)和黃河流域等地區(qū)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)增量供地的管控效果最好，分別縮減了13.12%和11.62%，而中部地區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶仍存在不同程度的增量供地?cái)U(kuò)張。

2.1.2 存量供地時(shí)空演變特征

四大主體功能區(qū)存量供地規(guī)模的空間分布表明（圖4），全國(guó)存量供地高值區(qū)集中分布在東部沿海的江蘇、上海、浙江等地區(qū)，且2015年之后這一區(qū)域存量供地力度有所增強(qiáng)。對(duì)比分析2010—2015年和2015—2020年四類(lèi)主體功能區(qū)存量供地規(guī)模的變動(dòng)情況（圖5），結(jié)果表明在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部，除珠三角地區(qū)外，其余核心地區(qū)建設(shè)用地存量供地規(guī)模均有所減少，遼中南地區(qū)的縮減力度最大（-63.88%），山東半島地區(qū)（-33.90%）、京津冀地區(qū)（-14.38%）和長(zhǎng)三角地區(qū)（-0.66%）次之。國(guó)家中心城市中，除廣州市的存量供地規(guī)模較上一階段增長(zhǎng)了17.45%外，北京、天津和上海的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)存量供地規(guī)模分別減少了54.02%、39.57%和19.09%。

在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部，中部和東部地區(qū)增加了存量供地，東北地區(qū)和西部地區(qū)分別減少了57.62%和11.66%的存量供地規(guī)模。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在2015年之后增加了4.58%、黃河流域減少了23.34%的存量供地規(guī)模。國(guó)家中心城市中僅武漢市的存量供地規(guī)模增加了1.66%，其余城市均有所減少。

在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)范圍內(nèi)，中部、東部地區(qū)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶分別增加了15.69%、0.43%和12.89%的存量供地規(guī)模，而東北、西部地區(qū)和黃河流域的存量供地較上一階段有所減少。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)，僅東部地區(qū)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶存量土地再利用的效果顯著，分別增加了11.82%和10.96%的存量供地規(guī)模，而東北、西部、中部地區(qū)和黃河流域的存量土地供應(yīng)力度有所減弱。

2.2 產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)特征

圖6對(duì)比分析了不同主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)特征，結(jié)果表明除優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)以外，其余三類(lèi)主體功能區(qū)的供地結(jié)構(gòu)完全一致，按照供地規(guī)模由大到小依次表現(xiàn)為：服務(wù)業(yè)>社會(huì)管理業(yè)>房地產(chǎn)及金融業(yè)>建造業(yè)>采礦及能源供應(yīng)業(yè)>農(nóng)業(yè)，而優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的房地產(chǎn)金融業(yè)是僅次于服務(wù)業(yè)的第二大供地產(chǎn)業(yè)。

對(duì)比四類(lèi)主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變情況發(fā)現(xiàn)（圖7），2015年之后各功能區(qū)服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的供地占比有所提升，而建造業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)的供地占比有不同程度的下降。具體來(lái)看，服務(wù)業(yè)供地增加幅度最大，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的增長(zhǎng)幅度達(dá)到5%，高于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)（4%）和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（2%）。對(duì)于社會(huì)管理業(yè)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的供地比例保持穩(wěn)定，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在2015年之后增加了3%，僅優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)縮減了1%的供地。對(duì)于房地產(chǎn)及金融業(yè)，除農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的供地占比增長(zhǎng)了1%外，其余地區(qū)的供地比例保持不變。與此相反，四類(lèi)功能區(qū)的建造業(yè)供地比例均有所下降，尤其是優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)在2015年之后，建造業(yè)供地占比下降了3%，高于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)（-2%）、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（-2%）和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（-1%）。采礦及能源供應(yīng)業(yè)的供地主要位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，2015年之后供地比例均有大幅下降，兩大功能區(qū)分別縮減了5%和4%的供地。

2.3 建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模影響機(jī)制

2.3.1 增存供地規(guī)模影響機(jī)制

通過(guò)分組回歸，對(duì)不同主體功能區(qū)增存供地規(guī)模的影響機(jī)制進(jìn)行分析（表2）。

增量供地規(guī)模影響機(jī)制表明：（1）固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)類(lèi)指標(biāo)是優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)增量供地?cái)U(kuò)張的主要推動(dòng)因素。該指標(biāo)每增加1%，會(huì)導(dǎo)致優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的增量供地規(guī)模分別增加1.156、0.617個(gè)百分點(diǎn)，顯著高于其余指標(biāo)的影響。 （2）人口規(guī)模對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增量供地規(guī)模的推動(dòng)作用更強(qiáng)，該指標(biāo)每增加1%，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的增量供地規(guī)模分別增長(zhǎng)0.632和0.507、0.421個(gè)百分點(diǎn)。（3）人均建設(shè)用地面積每增加1%，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的增量供地規(guī)模分別顯著增加0.539和0.304個(gè)百分點(diǎn)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的增量供地規(guī)模則顯著減少0.367個(gè)百分點(diǎn)。

存量供地規(guī)模影響機(jī)制表明，（1）固定資產(chǎn)投資和二三產(chǎn)業(yè)占比僅對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的存量供地有顯著影響。二三產(chǎn)業(yè)占比、固定資產(chǎn)投資每增加1%，會(huì)導(dǎo)致優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)存量供地規(guī)模分別顯著增加1.155和1.091個(gè)百分點(diǎn)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)存量供地規(guī)模分別顯著增加0.209和0.653個(gè)百分點(diǎn)，可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)要素的驅(qū)動(dòng)促進(jìn)其存量土地再利用水平的提升。（2）人口規(guī)模每增加1%，會(huì)導(dǎo)致重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的存量供地規(guī)模分別顯著增加0.657、 0.967和0.613個(gè)百分點(diǎn)，可見(jiàn)在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)以外的區(qū)域，人口規(guī)模增加帶動(dòng)了城市存量土地的更新利用。（3）人均建設(shè)用地面積對(duì)四類(lèi)主體功能區(qū)存量供地規(guī)模均有顯著影響，該指標(biāo)每增加1%，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的存量供地規(guī)模分別顯著增加0.374、0.369、0.337和0.343個(gè)百分點(diǎn)。

2.3.2 產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)影響機(jī)制

將優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)供地規(guī)模的影響機(jī)制進(jìn)行對(duì)比分析（表3）。結(jié)果表明，固定資產(chǎn)投資和二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比對(duì)這兩大區(qū)域的采礦及能源供應(yīng)業(yè)、建造業(yè)、房地產(chǎn)及金融業(yè)和服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)供地均有顯著影響，且優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)受影響更大。固定資產(chǎn)投資增加1%，會(huì)導(dǎo)致優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)這四類(lèi)產(chǎn)業(yè)的供地規(guī)模分別顯著增加1.469、1.591、1.352和0.859個(gè)百分點(diǎn)；同一情況下，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)四類(lèi)產(chǎn)業(yè)供地規(guī)模僅顯著增加0.731、0.525、0.745、0.603個(gè)百分點(diǎn)。二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比增加1%，會(huì)導(dǎo)致優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)這四類(lèi)產(chǎn)業(yè)供地規(guī)模分別增加1.502、1.063、0.922、0.420個(gè)百分點(diǎn)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的四類(lèi)產(chǎn)業(yè)供地規(guī)模僅分別增加0.406、0.184、0.139和0.126個(gè)百分點(diǎn)。說(shuō)明面對(duì)資本投入和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)更能在各產(chǎn)業(yè)供地方面做出積極承接，而重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的承接力度還有待提升。

與此相反，人口規(guī)模和建成區(qū)面積等指標(biāo)對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)供地規(guī)模的影響力度大于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)。人口規(guī)模每增加1%，導(dǎo)致重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的采礦及能源供應(yīng)業(yè)、建造業(yè)、房地產(chǎn)及金融業(yè)和服務(wù)業(yè)等多個(gè)產(chǎn)業(yè)的供地規(guī)模分別顯著增加0.880、1.006、0.691和0.393個(gè)百分點(diǎn)?？梢?jiàn)人口在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)作為一種重要的勞動(dòng)力資源，能顯著推動(dòng)二三產(chǎn)業(yè)土地的投入。

將農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)供地規(guī)模的影響機(jī)制進(jìn)行對(duì)比分析（表4）。結(jié)果表明，人口規(guī)模對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)供地規(guī)模的影響力度最大，該指標(biāo)每增長(zhǎng)1%，會(huì)導(dǎo)致該區(qū)域建造業(yè)、房地產(chǎn)及金融業(yè)和服務(wù)業(yè)的供地規(guī)模分別顯著增加0.965、1.012和0.339個(gè)百分點(diǎn)。固定資產(chǎn)投資和二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的影響力度較農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)大，尤其體現(xiàn)在采礦及能源供應(yīng)業(yè)供地規(guī)模上，這兩個(gè)指標(biāo)每增長(zhǎng)1%，會(huì)導(dǎo)致重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的采礦及能源供應(yīng)業(yè)供地顯著增加0.483和0.571個(gè)百分點(diǎn)。

3 結(jié)論與討論

3.1 研究結(jié)論

了解主體功能區(qū)戰(zhàn)略導(dǎo)向下我國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)取得的成效和不足，對(duì)于優(yōu)化國(guó)家土地配置策略至關(guān)重要。本文利用土地供應(yīng)數(shù)據(jù)，分析了我國(guó)四類(lèi)主體功能區(qū)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)的時(shí)空演變特征及其影響機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：（1）2010—2020年，市均增量供地規(guī)模、存量供地規(guī)模及占比等指標(biāo)按優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的順序逐漸下降。對(duì)比2015年前后兩階段供地規(guī)模發(fā)現(xiàn)，除珠三角以外，其余地區(qū)的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)在第二階段均積極響應(yīng)了國(guó)家減量化供地的初衷。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)中，僅中部地區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域能較好兼顧減少增量供地、盤(pán)活更多存量供地。東部地區(qū)增存供地規(guī)模在2015年之后均有所增加，東北地區(qū)的增存供地規(guī)模均有所減少。西部地區(qū)和黃河流域則呈現(xiàn)出增量供地增加、存量供地減少的趨勢(shì)。此外，多數(shù)國(guó)家中心城市的增量供地規(guī)模在第二階段有所控制（鄭州、成都除外），僅武漢市加大了存量土地再開(kāi)發(fā)力度。（2）四類(lèi)主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)均為“三二一”結(jié)構(gòu)，服務(wù)業(yè)和社會(huì)管理業(yè)是供地最多的兩類(lèi)產(chǎn)業(yè)，各功能區(qū)第三產(chǎn)業(yè)供地規(guī)模在2015年之后穩(wěn)中有升，而建造業(yè)、采礦及能源供應(yīng)業(yè)的供地規(guī)模有大幅縮減。 （3）主體功能區(qū)戰(zhàn)略顯著影響城市增存供地類(lèi)型及產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)增存供地規(guī)模受固定資產(chǎn)投資和二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的驅(qū)動(dòng)作用更強(qiáng)，而其余功能區(qū)則受人口規(guī)模和建成區(qū)面積等指標(biāo)的影響力度更大。

3.2 政策啟示

主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，土地供應(yīng)制度在各功能區(qū)增存供地類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)等方面的特征仍不清楚，且以往對(duì)存量用地的研究大多聚集在理論性、微觀實(shí)證性研究上，無(wú)法從宏觀層面了解主體功能區(qū)制度在促進(jìn)城市供地模式轉(zhuǎn)型中發(fā)揮的作用及存在的問(wèn)題。本文以建設(shè)用地供應(yīng)為研究對(duì)象，開(kāi)展主體功能區(qū)土地供應(yīng)政策的實(shí)施效果評(píng)價(jià)，對(duì)主體功能區(qū)戰(zhàn)略導(dǎo)向下的建設(shè)用地優(yōu)化配置做出如下創(chuàng)新性建議。

（1）對(duì)于供地規(guī)模的優(yōu)化調(diào)整。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)中珠三角地區(qū)的增存供地規(guī)模持續(xù)升高，表明該區(qū)域城市發(fā)展對(duì)土地的需求高漲，未來(lái)應(yīng)從人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，促進(jìn)其與周邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)城市協(xié)調(diào)互補(bǔ)發(fā)展，緩解較高的供地壓力。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)中，2015年之后西部地區(qū)、黃河流域的增量供地規(guī)模有所擴(kuò)張，說(shuō)明西部大開(kāi)發(fā)等戰(zhàn)略的實(shí)施顯著地促進(jìn)了西部地區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)城市的空間擴(kuò)張。然而，這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)黃河流域必須下大力氣進(jìn)行大保護(hù)、大治理，走生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的路子。因此在國(guó)土開(kāi)發(fā)過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格以主體功能區(qū)劃作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的指引，統(tǒng)籌資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)。東部地區(qū)增存供地規(guī)模均有所增加，表明其暫未實(shí)現(xiàn)減量化發(fā)展，未來(lái)土地供應(yīng)中應(yīng)加強(qiáng)人均建設(shè)用地面積等利用效率類(lèi)指標(biāo)與新增建設(shè)用地規(guī)模的掛鉤，將城市更新作為滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的主要手段。對(duì)于增存供地規(guī)模均有所減少的東北地區(qū)，應(yīng)以固定資產(chǎn)投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為抓手，促進(jìn)技術(shù)密集和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以此激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)土地資源的高效、可持續(xù)利用。此外，本文發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以及中部地區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)仍存在不同程度的增量供地?cái)U(kuò)張，說(shuō)明一些以發(fā)揮糧食生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)為主體功能的城市仍延續(xù) “以地謀發(fā)展”的思維模式。對(duì)于這些區(qū)域應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行差異化考核政策，完善補(bǔ)償機(jī)制，扭轉(zhuǎn)其為追求GDP增長(zhǎng)而刺激土地供給的現(xiàn)狀，并加強(qiáng)規(guī)劃的監(jiān)管和執(zhí)法，將這些區(qū)域城市發(fā)展對(duì)于糧食生產(chǎn)和的生態(tài)保護(hù)的擾動(dòng)控制在一定范圍內(nèi)。

（2）對(duì)于產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。本文研究表明房地產(chǎn)及金融業(yè)在各主體功能區(qū)的供地規(guī)模普遍高于建造業(yè)，且從時(shí)間序列上來(lái)看，服務(wù)業(yè)、社會(huì)管理業(yè)和房地產(chǎn)金融業(yè)供地占比有所提升，而建造業(yè)供地占比大幅縮減，說(shuō)明建造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)在供地層面存在某種程度的被擠出效應(yīng)。在研究期國(guó)民經(jīng)濟(jì)房地產(chǎn)化的時(shí)代背景下，需警惕房地產(chǎn)業(yè)的投資屬性超出消費(fèi)屬性，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。目前房地產(chǎn)業(yè)正處于轉(zhuǎn)型期，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)和支撐能力趨于減弱，各類(lèi)主體功能區(qū)應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，將房地產(chǎn)業(yè)的供地與當(dāng)?shù)貙?shí)際居住需求緊密結(jié)合，以充分發(fā)展高水平建造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主。

本文仍存在局限性。首先，本文六大產(chǎn)業(yè)類(lèi)型劃分方式較為粗略，未來(lái)可進(jìn)一步細(xì)化，從資源密集型、勞動(dòng)密集型、技術(shù)密集型、資本密集型等角度出發(fā)揭示更為精確的產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)特征。其次，在影響機(jī)制的分析中，城市的級(jí)別和所處發(fā)展階段、地方政府的行政決策等因素均對(duì)土地供應(yīng)規(guī)模產(chǎn)生影響，土地供應(yīng)的復(fù)雜影響機(jī)制仍待進(jìn)一步探索。

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The Evolution Characteristics and Impact Mechanisms of Construction Land Supply Scale in China from the Perspective of Main Functional Zones

GUO Zelian1， HU Yecui1，2， WANG Jie1， XUE Yuting1

（1. School of Land Science and Technology， China University of Geosciences （Beijing）， Beijing 100083， China； 2. Key Laboratory of Land Remediation， Ministry of Natural Resources， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of this study is to understand the characteristics and driving factors of state-owned construction land supply under the strategic orientation of the main functional areas. The research methods include spatiotemporal evolution analysis and panel data analysis model. The results indicate that： 1） the scale of the incremental and the existing land supply per city decreases in the order of optimized development zones， key development zones， agricultural production oriented zones， and key ecological function zones. 2） The service industry and social management industry are the two industries that obtain the greatest land supply. The proportions of land supply in the construction and manufacturing， mining and energy supply industries exhibit downward trends， while the proportion of land supply in other industries is steadily increasing. 3） The main functional area strategy significantly affects the scale of urban land supply. The influencing mechanisms of land supply scale and industrial land supply structure in different cities are heterogeneous. The fixed assets investment and the ratio of output value of secondary and tertiary industries play a strong role in promoting land supply in two types of urbanized areas， while population size and built-up area play a strong role in promoting land supply in two types of restricted development zones. In conclusion， the land supply policy of the main functional zones in China has demonstrated the preliminary policy effects， and the land supply has shown remarkable effects in promoting industrial structure transformation and upgrading. However， the scale of the incremental and the existing land supply in some areas needs to be further controlled.

Key words： main functional zone strategy； state-owned construction land supply； incremental-existing land supply； industrial land supply structure； influencing mechanism

（本文責(zé)編：張冰松）