【摘要】秦國兼并東方六國后，面對六國舊地復(fù)雜的社會環(huán)境，如何處理好中央與六國舊地的關(guān)系，進(jìn)而穩(wěn)定地方秩序，成為一項極其重要的任務(wù)。郡縣制在秦國轄地的實踐，為秦國在大一統(tǒng)國家內(nèi)推廣郡縣制提供了成果的范例。同時，自商鞅變法以來日臻完備的秦律法為鞏固和確立中央地方關(guān)系提供了合法性基礎(chǔ)。此外，紀(jì)律嚴(yán)明、所向披靡的秦武士卒為秦國震懾地方分裂勢力奠定了強大的武力保證。因此，成功的制度實踐、完備的秦法體系和強大的武力支撐為秦朝央地關(guān)系的發(fā)展提供了良好的條件。秦王朝通過完備的法律體系確立了中央政府對地方政府的威權(quán)地位，郡縣制的大規(guī)模推廣，進(jìn)一步將秦法推向帝國遙遠(yuǎn)的邊疆。然而，嚴(yán)苛的法律在規(guī)范央地間各級政府和人民社會秩序之余，也把君主個人的主觀理想強行加給下層民眾。短短十幾載光陰，秦帝國的龐大且精密國家機器便在秦末大起義的呼號聲中坍塌破碎，這給后世千載留下了許多可供汲取的經(jīng)驗和學(xué)習(xí)的教訓(xùn)。

【關(guān)鍵詞】央地關(guān)系；秦朝；秦法

中央地方關(guān)系，簡稱央地關(guān)系，指在一定國家政權(quán)組織形式下，中央與地方政府之間的權(quán)力配置及其運作的關(guān)系，主要有中央集權(quán)和地方分權(quán)兩種模式①。研究者多從行政關(guān)系（行政、立法及司法權(quán)力的分配）和財政關(guān)系（中央地方財權(quán)劃分）進(jìn)行分析。關(guān)于秦代央地關(guān)系的分析，由于傳世史料稀少，加上秦法嚴(yán)苛，過往的史學(xué)家多從占據(jù)主導(dǎo)地位的中央一方來推測分析，使得中央集權(quán)的色彩較為濃郁，由此產(chǎn)生對秦朝在央地關(guān)系上是中央政府高度集權(quán)而地方無自主權(quán)的誤解。本文擬結(jié)合法律學(xué)與行政學(xué)的相關(guān)知識對秦朝央地關(guān)系進(jìn)行探究。

一、秦代中央地方關(guān)系形成的時代背景

秦朝的央地關(guān)系是在結(jié)束東方六國統(tǒng)治后出現(xiàn)的一種新的央地關(guān)系形態(tài)，這與過往的周王朝統(tǒng)治存在很大的差別。主要體現(xiàn)在中央與地方權(quán)力分配的差異、中央地方官員的選任、地方行政區(qū)劃的變遷等。而出現(xiàn)上述諸種差異的時代背景可從秦國的發(fā)展史、秦人的民風(fēng)民俗、秦國的地理區(qū)位等因素考慮。

（一）秦國央地關(guān)系的發(fā)展史

秦人的先祖出生不可免俗也帶有神話色彩。根據(jù)相關(guān)史料記載，秦人族源于東方，其始祖大業(yè)是女脩吞吃鳥卵受孕而生，這種吞食鳥卵而繁衍的方式與東方民族相似②。殷商時期，秦人先祖追隨殷商，成為其屬國。這一時期，央地關(guān)系尚無從談起，更多停留在依靠血緣關(guān)系維持家族統(tǒng)治的血親制時期。至西周時期，歸附周王室。后因周平王東遷，秦伯保駕有功被封為諸侯，其屬地偏居于西陲邊地，多與蠻夷雜處。隨著諸侯地位的確立，國君集權(quán)專制因素增強，同時分封子弟、勛貴的現(xiàn)象也陸續(xù)出現(xiàn)。如《史記·秦本紀(jì)》記載秦武公“有子一人，名曰白，白不立，封平陽”。秦國在此時的央地關(guān)系已經(jīng)得到一定程度地發(fā)展，但總體上，秦君很少分封同姓子弟食邑，這一點遠(yuǎn)不及東方國家。相反，在秦郡縣制的建立方面，秦是率先實行郡縣制的諸侯國之一。隨著對外軍事斗爭的勝利，秦人每攻占一地都會設(shè)立由國君任命的縣或者其他行政機關(guān)，再或者國君委派庶長進(jìn)行軍事管理。如，前688年（秦武公十年）“伐都、冀戎，初縣之”，“十一年，初縣杜，鄭”。在這期間，秦國中央集權(quán)的形態(tài)已現(xiàn)雛形?？傊貒逸^晚，同時受其當(dāng)?shù)厣鐣绊?，境?nèi)基本設(shè)縣置吏管理黔首?！妒酚洝ど叹袀鳌分杏小凹∴l(xiāng)邑聚為縣，置令、承、凡三十一縣”的記載。地方官吏由國君任免，在縣下設(shè)立鄉(xiāng)、亭、里等基層機構(gòu)，基層“什、伍”編戶，借助法律形成了從中央到地方統(tǒng)治體系。從充分動員社會力量視角來看，這種集中全國政權(quán)、軍隊、財貨力量于一身的細(xì)密管理措施，相較于其余東方各諸侯國，可以說有著無可比擬的制度優(yōu)勢。

（二）秦國地理區(qū)位優(yōu)勢

首都是一個國家統(tǒng)治的神經(jīng)中樞區(qū)，古今亦然。都城優(yōu)越的地理區(qū)位在古代社會尤顯重要，甚至一度關(guān)系到國家的興衰存亡——立國之要在定都。秦人定都從最初的秦邑、西陲到之后的雍城再到?jīng)荜?、櫟陽和咸陽，?zhàn)略目標(biāo)由起初的為生存而戰(zhàn)進(jìn)入關(guān)中，至秦穆公時期“益國十二，開地千里，遂霸西戎”，成為與晉國爭鋒的地區(qū)大國，再到遏制魏國西征盡占河西之地。通過遷都三步走，奠定了秦國傲視東方群雄的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。另外，從經(jīng)濟角度理解，秦國坐擁富庶的關(guān)中平原，充足的渭河水源灌溉了大片土壤，供養(yǎng)了大量的人口，加上周遭險要的關(guān)隘，關(guān)中地區(qū)可謂是天府之國，這為秦國征伐打造了穩(wěn)固的后勤補給基地。

此外，秦國偏居西陲，受中原宗法觀念和分封制影響較小，這給秦國變法改革成果得以順利保留提高了一個良好的地緣環(huán)境。在秦占據(jù)關(guān)中之前，豐鎬之地多為戎狄占據(jù)，井田制的土地形態(tài)已被戎狄破壞殆盡。秦人在趕走戎狄之后，在秦國轄境內(nèi)較少出現(xiàn)層層疊疊的多重土地所有制，即以井田制為基礎(chǔ)的分封制在秦國建立之初并不普遍。隨著時間的推移，周天子地位日漸下降，公田逐漸減少，井田制日趨瓦解，分封制基礎(chǔ)喪失，而秦國在前4世紀(jì)中期進(jìn)行的商鞅變法更是宣告井田制在秦國的破產(chǎn)，境內(nèi)土地多由個人所占有（多為軍功爵者），土地改革的重要成果便是進(jìn)一步強化了國君的權(quán)力，鞏固了秦國中央政府的威懾力。同時，土地私有化的結(jié)果也反映在秦國中央與秦國各地的關(guān)系上，秦國憑借強大的中央政府，郡縣地方多為中央掌控。憑借制度優(yōu)勢，秦國在戰(zhàn)國后期逐步蠶食東方諸侯的土地，廣立郡縣，最終為秦王朝中央集權(quán)制的建立打下了良好的基礎(chǔ)。

（三）秦人民俗風(fēng)尚

如上所述，秦人地處周文化圈邊陲之地，同戎狄族長期相處，游牧文化的色彩在與戎狄交往的過程中浸潤到秦人的思想和生活習(xí)俗中，宗法和血親觀念淡化，尊祖敬宗思想淡薄，這與信奉周代古制的中原諸國形成完全不同的風(fēng)格，即親緣觀念淡薄、講實利、看重實效。法家“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”的思想與秦人注重實效、重事功的地域特點不謀而合。而這種文化背景必然對國家體制產(chǎn)生影響，反映到中央地方關(guān)系上，中央政府利用百姓重實利的特點鼓勵百姓重農(nóng)耕，禁止私斗，將黔首的個人私利引入國家發(fā)展的大局中，通過法律進(jìn)行鞏固，中央政府將這套模式貫徹到對地方郡縣的治理中，從而確立起一套從中央至地方的集權(quán)體制。

二、秦代中央地方關(guān)系的表現(xiàn)

中央與地方的關(guān)系，一般是指中央政府與地方政府的關(guān)系，主要有兩種表現(xiàn)形式：一是國家結(jié)構(gòu)形式問題，在政治學(xué)上，通常把調(diào)整國家整體與部分、中央與地方關(guān)系的形式稱為國家結(jié)構(gòu)形式；二是中央政府與地方政府權(quán)限劃分問題。在國家結(jié)構(gòu)形式上，秦帝國是單一制的帝國，政體是皇帝獨裁專制，秦代在地方上采用的是郡縣制，全國由36郡組成（后擴展至49郡）；而在中央和地方的權(quán)力劃分上，秦代中央秉持以法治國理念，要求“事皆決于法”，地方同樣奉行這一治國理念，律令成為規(guī)范政務(wù)事務(wù)的標(biāo)尺。中央與地方的權(quán)限關(guān)系體現(xiàn)為法律關(guān)系。

（一）從國家結(jié)構(gòu)形式上看秦代中央地方關(guān)系

在已知的主權(quán)國家中，單一制國家一般分為中央集權(quán)國家和地方分權(quán)國家兩種模式。而秦王朝則屬于前者，秦朝中央政府往往是占據(jù)主導(dǎo)的一方，主要表現(xiàn)在秦王朝的地方政府官員多由中央政府委任，這一現(xiàn)象早在秦國統(tǒng)一六國前就已經(jīng)在秦地開始。國家的力量開始向地方滲透，地方官員由國君及后來的皇帝賦予的權(quán)力來代替國君及皇帝控制地方的土地、人口，保證完成賦稅的收集和勞役征發(fā)。中央政府通過強大的控制力，將全國的人力、物力和財力全部集中在中央政府，這足以供養(yǎng)一支龐大的軍隊和一批受皇帝領(lǐng)導(dǎo)的官僚隊伍。中央政府利用強大的動員能力，在全國各地發(fā)動黔首大修馳道、北筑長城、南通靈渠以及為始皇帝大修皇陵和驪山宮殿群，從這一角度看，在中央集權(quán)型的單一制國家內(nèi)，政府的動員能力遠(yuǎn)超地方分權(quán)型的國家；此外，為了發(fā)揮鞏固統(tǒng)治，秦王朝在建立后，為瓦解各地的反抗勢力，全國范圍內(nèi)采取了統(tǒng)一文字（為秦小篆）、統(tǒng)一貨幣（為原型方孔錢）、統(tǒng)一度量和車軌等多項重大舉措，這進(jìn)一步強化了秦王朝中央政府對地方的優(yōu)勢地位。同時，為了保證權(quán)力集中，防止地方勢力與官員勾結(jié)，以權(quán)謀私，也為了提升官員地方治理能力，秦中央政府在吸取過往秦國和東方六國經(jīng)驗，形成了嚴(yán)密的考核控制官員的制度——上計制度。上計制度是每年舉行的常制，重點考察財政收入，即人口、土地、賦稅。這為督促官員提升治理效能進(jìn)而選拔地方官提供了重要的參考依據(jù)。

（二）從中央和地方的權(quán)力劃分上看秦代中央地方關(guān)系

1.秦代中央權(quán)限劃分的限度

秦代中央政府倡導(dǎo)以法治國理念，要求“事皆決于法”，郡縣地方同樣奉行這一治理理念，律、令成為指導(dǎo)處理政務(wù)的標(biāo)尺。中央與地方權(quán)限分配更多是由法律關(guān)系來體現(xiàn)?！渡叹龝ざǚ帧吩弧胺钫撸裰?，為治之本也”③，明確規(guī)定了法令在秦國國家治理中的地位，此后，秦朝丞相李斯進(jìn)一步延續(xù)和鞏固了秦法在國家治理中的統(tǒng)治地位。秦朝大一統(tǒng)國家當(dāng)中，皇帝所代表的中央政府無疑是法律的制定者和執(zhí)行者，皇帝是法律推行的最高仲裁者。除了“法令由一統(tǒng)”和“事皆決于法”外，始皇帝在位時期，通過在全國各地多次巡游途中的契機，在全國范圍內(nèi)大肆刊刻石碑，“端平法度”“除疑定法”，極大地推廣了秦法在全國范圍內(nèi)的普及，如之罘東觀刻石文：“作立大義，昭設(shè)備器，咸有章旗。職臣遵分，各知所行，事無嫌疑”④。除秦中央政府在全國范圍內(nèi)極力推廣法治外，地方政府作為中央的派出機構(gòu)，也在此中不遺余力地推廣秦法，這不僅是郡縣地方官的一種職責(zé)，而且也是地方官上計時反映其地方治理成效的一項參考指標(biāo)。

2.秦代郡縣地方權(quán)力限度

秦代地方官員在日常行政中，是在極為細(xì)密的法令規(guī)章下運作的，當(dāng)時官府上行、下行或平行文書?！耙月闪顝氖隆?，這反映了秦代法律的細(xì)密和運行體制的成熟。當(dāng)時秦國社會自商鞅變法以來形成“以吏為師，以法為教”的制度，深刻地影響了官吏隊伍行政理念。在這一治理理念影響下，官員們在處理地方政務(wù)時，往往依照法律規(guī)定，嚴(yán)格服從上級單位的指示。根據(jù)出土的秦代竹簡內(nèi)容可知，律令是地方行政運作的常見依據(jù)。里耶秦簡記載郡與縣、縣與縣、縣與附屬機構(gòu)間的往來文書常見“如律令”“以律令從事”等體現(xiàn)律令行政的用語。郡守也發(fā)布地方性法規(guī)要求地方以律令行政，否則依據(jù)律令嚴(yán)懲。云夢秦代竹簡云：“今法律令已布，聞吏民犯法為閑私者不止……今且令人案行之，舉劾不從令者，致以律，論令、丞”⑤。這均反映出秦代央地關(guān)系中中央政府的強勢和地方政府的無條件的服從，從而佐證了秦王朝較之前代的集權(quán)的特點。

然而，秦代法律由中央制定，主張中央對地方的主導(dǎo)權(quán)威。但郡縣在央地關(guān)系下，依舊享有一定的權(quán)限。其原因在于秦王朝統(tǒng)一后擁有廣闊的疆域，面對各地特色鮮明的地域文化，整齊劃一的律令在各地很難完全適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣F(xiàn)實，這就需要官員因地制宜；龐大的疆域需要中央派出更多的官員去地方，人員眾多，難免官員素質(zhì)參差不齊，這一定程度上，給中央政策在地方上的推行帶來了很多問題，郡縣官員在應(yīng)對中央指令時，存在很大的操作空間。此外，不同于學(xué)界所引以往研究的觀點，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為秦代中央政府高度集權(quán)，秦代郡縣地方毫無（或只有極少）行政享有自主權(quán)，對秦代央地間關(guān)系存在片面的理解。如表1所示，可知縣令、丞對縣下屬機構(gòu)可行使較強的行政自主權(quán)，體現(xiàn)了不同以往所認(rèn)知的秦代央地間關(guān)系。

由表1可知，秦代郡縣地方權(quán)力限度在部分方面并非完全依靠中央的指令，地方行政機構(gòu)，尤其是縣級機構(gòu)在處理其附屬機構(gòu)事務(wù)時，仍然有很大的行政自主權(quán)。

三、關(guān)于秦代中央地方關(guān)系的思考

秩序，可以說是人類生活的基本前提，也是法律的首要價值之一，因此，國家的有效治理和長治久安首先需要的就是建立并維持秩序⑦。由于歷史久遠(yuǎn)，對秦代中央地方關(guān)系的研究更多依靠新出土的考古簡牘，其中關(guān)于法律文獻(xiàn)的內(nèi)容占據(jù)大部，加上存世的相關(guān)秦代典籍，可以發(fā)現(xiàn)秦王朝法治色彩十分明顯。法治的確立，加快了社會整合的速度，震懾了東方意欲東山再起的貴族，有助于快速穩(wěn)定秦初動蕩的社會秩序。研究指出，在法治或以法治為追求的國家中，立法關(guān)系是確立中央與地方關(guān)系的邏輯起點⑧。而秦王朝一貫推行依“法”治國，特別是商鞅變法之后，可謂法治嚴(yán)明，所以，理所當(dāng)然的，立法關(guān)系在中央與地方的關(guān)系中處于極其重要的地位。嚴(yán)密規(guī)范的法律體系確立了中央的威權(quán)地位，詳細(xì)劃分了地方職責(zé)，將中央的權(quán)力觸角伸向了縣級地方，這有利于建立合理的社會秩序。

然而，嚴(yán)密的法網(wǎng)也同樣給社會秩序的崩潰注入了加速劑。秩序是人類社會正常生活的基本需求，秩序的建立往往需要數(shù)年之功，動亂和無序?qū)ι鐣刃虻挠绊懯浅林氐?，其破壞的速度遠(yuǎn)超建設(shè)的速度，建立和維護(hù)秩序難，破壞秩序則輕而易舉，古今亦是如此。馬斯洛需求層次理論提到安全的需要是人類最基本層次的需要，沒有安全感的人類往往是多疑和敏感的。他指出“我們社會中的多數(shù)兒童以及成年人，一般都傾向于一個安全的、有序的、可預(yù)見的、合法律的和有組織的世界；人們可以依賴著這個世界，而且正是在這個世界中，許多意料之外的事情和危險的事情都不會發(fā)生”⑨，由此可見安全的社會秩序?qū)θ祟惿畹闹匾饔?。對比?yán)密法律條例的限定的秦代社會，法律不允許任何社會成員違反規(guī)定，脫離法律準(zhǔn)繩束縛。就好比一臺精密的儀器由多重嵌套的齒輪組成，它不容許一個齒輪脫離既定的運轉(zhuǎn)軌道，一旦越軌，整個機器便以迅雷之勢停止運轉(zhuǎn)，頃刻分崩離析。秦法規(guī)定的社會秩序恰恰如此。在秦王朝這樣一個大一統(tǒng)王朝中，諸多震古爍今的創(chuàng)舉在短短十幾載光陰中快速達(dá)成，消耗了巨大人力、物力和財力，許多地方男丁稀缺，田野荒蕪，妻離子散，家毀人亡，而勞役征發(fā)仍然不止不休，各地逃離徭役征發(fā)的流民四起。社會階級矛盾不斷激化，這極大地消耗了秦法所建立的嚴(yán)密的社會秩序，秩序的崩潰從地方開始向中央蔓延，山東豪俊遂并起而亡秦族矣。斬木為兵，揭竿為旗，秦王朝積累數(shù)代之功而成的地方與中央秩序在陳勝、吳廣之輩的呼號中不復(fù)存在。

四、結(jié)語

秦王朝通過完備的法律體系確立了中央政府對地方政府的威權(quán)地位，郡縣制的大規(guī)模推廣，進(jìn)一步將秦法推向帝國遙遠(yuǎn)的邊疆。然而，嚴(yán)苛的法律在規(guī)范央地間各級政府和人民社會秩序之余，也把君主個人的主觀理想強加給下層民眾。短短十幾載光陰，秦帝國的龐大且精密國家機器便在秦末大起義的呼號聲中坍塌破碎，這給后世千載留下了許多可供汲取的經(jīng)驗和值得學(xué)習(xí)的教訓(xùn)，當(dāng)代中國在處理國家中央地方關(guān)系時，應(yīng)充分考慮我國的國家結(jié)構(gòu)形式，合理發(fā)揮單一制國家的制度優(yōu)勢。此外，在如何處理中央地方關(guān)系方面，中央政府通過健全法令，完善法律體系，積極發(fā)揮政府主體作用，建立合理的社會秩序規(guī)范人民，同時界定好中央和地方權(quán)限劃分的限度，進(jìn)而打造從中央到地方良性和諧的互動關(guān)系。成一農(nóng)曾說：“歷史研究的目的在于基于當(dāng)前，構(gòu)建和認(rèn)知過往，進(jìn)而影響未來，因而歷史研究關(guān)注的不是過去?！被诖耍覀兏鼞?yīng)該從秦王朝法網(wǎng)嚴(yán)密秩序下的中央地方關(guān)系中學(xué)習(xí)研究，從當(dāng)代法律體系出發(fā)，結(jié)合時代特點，制定符合人民利益的良性、和諧的央地關(guān)系，為當(dāng)下乃至更長遠(yuǎn)的未來籌謀。

注釋：

①李治安：《論古代中央與地方關(guān)系的演化和若干制約因素》，《天津社會科學(xué)》1996年第4期。

②劉鵬：《論官吏制度與秦朝統(tǒng)一之關(guān)系》，碩士學(xué)位論文，內(nèi)蒙古大學(xué)，2009，第1頁。

③《商君書》，張覺校注，岳麓書社，2006，第189頁。

④《史記》卷6《秦始皇本紀(jì)》，第250頁。

⑤睡虎地秦墓竹簡整理小組編《睡虎地秦墓竹簡·語書》（釋文部分），第13頁。

⑥吳方基：《秦代中央與地方關(guān)系的重新審視——以出土政務(wù)文書為中心》，《史林》2016年第1期。

⑦朱振：《國家治理法治化進(jìn)程中的包容性秩序觀》，《社會科學(xué)文摘》2022年第9期。

⑧陳光：《該如何構(gòu)建合理的中央和地方立法關(guān)系——兼評〈中央與地方立法關(guān)系法治化研究〉》，張海燕主編《山東大學(xué)法律評論》第7輯，第181頁。

⑨Abraham H. Maslow，Motivation and Personality （Second Edition）， Harper amp; Row，1970，p.41.

參考文獻(xiàn)：

[1]商鞅，韓非.商君書[M].張覺，點校.長沙：岳麓書社，2006.

[2]呂冰洋.央地關(guān)系：寓活力于秩序[M].北京：商務(wù)印書館，2022.

作者簡介：

張佳才，男，漢族，山西洪洞人，山西師范大學(xué)歷史與旅游文化學(xué)院碩士研究生，研究方向：中東國際關(guān)系史。