關(guān)鍵詞：自然資源數(shù)據(jù)；法律治理；數(shù)據(jù)安全管理；數(shù)據(jù)流通利用

數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)規(guī)模呈指數(shù)式增長，出現(xiàn)以“澤字節(jié)”（Zettabyte，ZB）為計的數(shù)據(jù)涌現(xiàn)現(xiàn)象，數(shù)字化應用也呈現(xiàn)出爆發(fā)式發(fā)展，數(shù)據(jù)已然成為數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展和國家治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，以數(shù)據(jù)要素為依托的數(shù)字化轉(zhuǎn)型在各個領(lǐng)域全面展開。自然資源活動的數(shù)字化轉(zhuǎn)型同樣依賴于復雜的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，與物理空間的自然資源互為映射。自然資源數(shù)據(jù)具有范圍廣、類型多、精度高的特點，相較于一般行業(yè)數(shù)據(jù)而言，其安全保護和風險防范的要求更高，所蘊含的要素價值潛力也更大。一方面，自然資源數(shù)據(jù)包含地理信息數(shù)據(jù)、調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)、自然資源管理數(shù)據(jù)等，其中有大量數(shù)據(jù)涉及國家安全、公共利益、個人和組織合法權(quán)益，甚至可能關(guān)系國民經(jīng)濟命脈、重要民生、重大公共利益等核心利益，一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用，可能帶來嚴重的危害后果，屬于需要強監(jiān)管的行業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)。另一方面，伴隨數(shù)據(jù)要素價值的充分釋放，數(shù)據(jù)開始成為數(shù)字時代經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵因素，自然資源數(shù)據(jù)的流通利用也愈發(fā)重要。自然資源數(shù)據(jù)被廣泛應用于大數(shù)據(jù)技術(shù)應用[1]、自然資源數(shù)據(jù)平臺[2]、自然資源數(shù)據(jù)調(diào)查監(jiān)測[3]、國土空間規(guī)劃[4]、城市建設(shè)[5] 等領(lǐng)域，旨在提高自然資源的信息化水平和治理能力[6]，為構(gòu)建人與自然和諧共生提供理論和決策依據(jù)[7]。

因此，數(shù)字時代自然資源數(shù)據(jù)的法律治理需要同時回應兩個維度的制度需要：一是以安全管理為核心的規(guī)范性要求；二是以流通利用為核心的激勵性要求。從這一角度而言，自然資源數(shù)據(jù)治理已然突破了傳統(tǒng)行政管理工具手段所能有效觸達的邊界，應當實現(xiàn)從單一、片面、傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理向復合、多元、創(chuàng)新的數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型升級。法律指引、規(guī)劃控制著社會生活的各個方面，從自然資源數(shù)據(jù)的理論研究來看，法學視角的觀察和研究仍然較少。自然資源數(shù)據(jù)相關(guān)研究主要集中于自然資源數(shù)據(jù)的采集存儲和應用服務[8]、數(shù)據(jù)管理和檢索[9]、銜接對比[10] 等議題，更多停留于自然資源的基礎(chǔ)信息收集、調(diào)查監(jiān)測和規(guī)劃分析等公共性管理事務層面，以地理學、測繪學、信息科學以及管理學等學科領(lǐng)域特有的研究范式為主，呈現(xiàn)出鮮明的技術(shù)邏輯和自然科學色彩。而從實踐層面來看，自然資源數(shù)據(jù)治理也更加依賴于規(guī)范性文件所設(shè)定的行政管理手段，對于自然資源數(shù)據(jù)流通利用的制度激勵缺乏足夠的關(guān)注和支持。對此，需要重新回歸到以法治思維和法治工具為基礎(chǔ)的規(guī)范性進路，形成既符合數(shù)據(jù)安全共通性規(guī)則要求又貼近自然資源數(shù)據(jù)特殊性制度需求的自然資源數(shù)據(jù)法律治理規(guī)范體系，從法治維度緩解自然資源數(shù)據(jù)保護中以行政管理手段為主的工具主義現(xiàn)狀。

1 數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中自然資源數(shù)據(jù)的形態(tài)演變

自然資源活動的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是包含物理系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)等不同系統(tǒng)在內(nèi)的全要素、全體系數(shù)字化，數(shù)據(jù)成為自然空間、網(wǎng)絡(luò)空間、人類活動之間深度聯(lián)系的紐帶[11]，呈現(xiàn)出數(shù)智、數(shù)治和智治三種形態(tài)。

第一，以自然資源要素數(shù)據(jù)化為核心的數(shù)智形態(tài)。大數(shù)據(jù)技術(shù)具有規(guī)模性、精確性等特征，為自然資源的精細化、科學化、智能化管理提供了新的工具。2021 年自然資源部辦公廳印發(fā)《自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫建設(shè)總體方案》，提出要建設(shè)自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，該數(shù)據(jù)庫在類別上涉及土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海域海島7 類自然資源，在空間上包含地上、地表、地下各類自然資源空間關(guān)系及屬性信息，在縱向上還需整合荒漠化、沙化、石漠化、野生動物等調(diào)查數(shù)據(jù)。與此同時，2021 年自然資源部辦公廳印發(fā)《國土空間用途管制數(shù)據(jù)規(guī)范（試行）》，提出構(gòu)建“全域、全要素、全流程、全生命周期”的用途管制數(shù)據(jù)體系，進一步明確國土空間用途管制數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的具體要求。因此，自然資源領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的首要環(huán)節(jié)就是實現(xiàn)自然資源全要素的數(shù)據(jù)化，將不同自然資源的格局、結(jié)構(gòu)、演變等活動[12] 以數(shù)據(jù)形式映射到數(shù)字空間，推動形成多類型、全覆蓋、實時更新的自然資源數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建虛實共生、萬物皆數(shù)的自然資源數(shù)智空間。

第二，以自然資源數(shù)據(jù)匯聚化為核心的數(shù)治形態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)歷了PC 互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)（第一代）、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)（第二代）、Web3.0 互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)（第三代）的迭代，自然資源活動的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不再是簡單的技術(shù)化或信息化，而是一種治理邏輯和治理智慧的更新升級，以數(shù)字技術(shù)為紐帶，打通和整合自然資源管理的各個環(huán)節(jié)，通過大數(shù)據(jù)、算法、人工智能等技術(shù)統(tǒng)合和匯聚地理信息數(shù)據(jù)、自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)、自然資源管理數(shù)據(jù)等各類自然資源數(shù)據(jù)，使不同條線、不同來源、不同層面、不同業(yè)務、不同場景的數(shù)據(jù)能夠深度融合，形成“以數(shù)治數(shù)”的數(shù)治轉(zhuǎn)型。在這一階段，自然資源匯聚化是數(shù)治形態(tài)的前提：從基礎(chǔ)層面而言，自然資源數(shù)據(jù)包括了地理信息數(shù)據(jù)、自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)、自然資源管理數(shù)據(jù)，涉及自然資源山、水、林、田、湖、草、沙全系統(tǒng)本底各要素的數(shù)據(jù)化及其動態(tài)變化；從延伸層面而言，自然資源數(shù)據(jù)也包含了遙感影像、人口數(shù)據(jù)、手機信令、公共交通、市政服務、地圖導航、審批管理等人類空間利用各要素的數(shù)據(jù)化，涉及地理、自然、經(jīng)濟、社會、文化等不同領(lǐng)域的通用性數(shù)據(jù)。

第三，以自然資源治理智能化為核心的智治形態(tài)。智治維度下自然資源活動的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實質(zhì)上是一種以數(shù)據(jù)為核心的智能治理機制，旨在提高治理的科學性和規(guī)范性。自然資源智治的邏輯在于，通過將自然資源各個要素和環(huán)節(jié)以不同數(shù)據(jù)形式呈現(xiàn)于智能系統(tǒng)中，為自然資源的計劃管理、開發(fā)利用、調(diào)查監(jiān)測等活動中提供真實、詳細、實時的數(shù)據(jù)和智能運算結(jié)果，實現(xiàn)決策科學化、治理精細化、服務高效化。例如，在推進多規(guī)合一的過程中，圍繞用途管制業(yè)務的主線，打通用途管制數(shù)據(jù)業(yè)務鏈路、串聯(lián)用途管制數(shù)據(jù)全周期，構(gòu)建包含“多規(guī)合一”、用途管制、開發(fā)利用、審批管理、生態(tài)修復、資產(chǎn)監(jiān)管、確權(quán)登記等一系列一體化全鏈條數(shù)字化治理平臺[13]，推動數(shù)字國土各系統(tǒng)各環(huán)節(jié)深度融合。

2 自然資源數(shù)據(jù)法律治理的主要困境

智能時代，數(shù)據(jù)的獨立價值更加突出，自然資源數(shù)據(jù)從數(shù)智到數(shù)治再到智治的形態(tài)演變是自然資源數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)。這種實踐的變遷也直接影響著自然資源治理邏輯的轉(zhuǎn)變，從單純的自然資源數(shù)據(jù)行政管理向針對自然資源數(shù)據(jù)及其活動實現(xiàn)安全與發(fā)展均衡的法律治理轉(zhuǎn)向。在這一過程中，自然資源數(shù)據(jù)法律治理面臨著從體系構(gòu)建到具體機制的不同困境。

2.1 自然資源數(shù)據(jù)規(guī)范體系構(gòu)建不健全

從規(guī)范體系構(gòu)建而言，我國自然資源數(shù)據(jù)規(guī)范群呈現(xiàn)出自上而下的上下等級型規(guī)范體系（圖1）：自然資源數(shù)據(jù)規(guī)范群的上層統(tǒng)領(lǐng)是以《數(shù)據(jù)安全法》等法律為核心的數(shù)據(jù)安全管理一般性立法，同時包含了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《 個人信息保護法》《 刑法》等法律法規(guī)以及相關(guān)司法解釋，為自然資源數(shù)據(jù)在內(nèi)所有類型數(shù)據(jù)的處理活動和安全管理明確了基本的規(guī)范要求；自然資源數(shù)據(jù)規(guī)范群的下層分支是以《自然資源領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）等規(guī)范性文件為主體的數(shù)據(jù)安全管理特別法規(guī)則及其“延伸”，包含《國土資源數(shù)據(jù)管理暫行辦法》《 國土空間用途管制數(shù)據(jù)規(guī)范（試行）》《 市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫規(guī)范（試行）》《 市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫規(guī)范（試行）》《 國土資源部關(guān)于印發(fā)促進國土資源大數(shù)據(jù)應用發(fā)展實施意見的通知》等部門規(guī)范性文件。其中，《管理辦法》作為行業(yè)性數(shù)據(jù)安全管理的部門規(guī)范性文件，發(fā)揮著規(guī)范自然資源領(lǐng)域數(shù)據(jù)處理活動的功能作用，成為新階段自然資源數(shù)據(jù)安全管理最主要的規(guī)范依據(jù)。

但是整體而言，目前自然資源數(shù)據(jù)規(guī)范群的位階較低，自然資源數(shù)據(jù)特別法保護的制度供給存在不足，不同位階的規(guī)則體系構(gòu)建尚不完整。例如《國土資源數(shù)據(jù)管理暫行辦法》施行于2010 年，至今已有14年時間，在內(nèi)容上以國土資源數(shù)據(jù)及其相關(guān)管理活動為主，在管理思路上呈現(xiàn)出明顯的傳統(tǒng)行政管理色彩?！豆芾磙k法》作為《數(shù)據(jù)安全法》實施以來第二部正式發(fā)布并生效的行業(yè)性數(shù)據(jù)安全管理規(guī)定，在一定程度上緩解了自然資源主管部門落實數(shù)據(jù)安全監(jiān)管要求的迫切性，但是其仍未突破部門規(guī)范性文件的局限和定位，自然資源數(shù)據(jù)相關(guān)部門規(guī)章仍然處于缺位空白的狀態(tài)。從我國行政管理實踐來看，規(guī)范性文件屬于實質(zhì)意義上的“法”，是基于“法條授權(quán)”原則下的“法的自然延伸”[14]，但是我國《憲法》和《立法法》劃定了法規(guī)范的體系和范圍，從形式上嚴格區(qū)分法規(guī)范與非法規(guī)范的上下等級型規(guī)范體系：法規(guī)范是包括法律、法規(guī)、規(guī)章等在內(nèi)的正式法律淵源；非法規(guī)范是指規(guī)范性文件等非正式法律淵源?！豆芾磙k法》作為部門規(guī)范性文件，從性質(zhì)上而言并不屬于正式的法律淵源，不屬于《立法法》所調(diào)整的“法”，因此也不屬于行政立法范疇[15]。由于非法規(guī)范的位階較低，《管理辦法》事實上無法完整承擔起立法者和監(jiān)管者所期待的自然資源數(shù)據(jù)保護和規(guī)范的功能，亦無法補足自然資源數(shù)據(jù)規(guī)范體系構(gòu)建在部門規(guī)章層面的缺位與“落差”，無法發(fā)揮與部門規(guī)章等效的治理效果。

2.2 自然資源數(shù)據(jù)安全管理機制不明確

安全是法律的基本價值之一，“保護生活、財產(chǎn)和契約的安全，構(gòu)成了法律有序化的最為重要的任務”[16]。數(shù)字時代，具體的機器可讀的數(shù)據(jù)是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的底層基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)安全是維護國家主權(quán)和國家安全、維護社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。自然資源數(shù)據(jù)涉及多重空間尺度、多種資源類型、多元業(yè)務場景，具有基礎(chǔ)性和復雜性，這也大大提高了數(shù)據(jù)被篡改、破壞、泄露或非法使用的風險，也意味著自然資源管理部門需要對海量自然資源數(shù)據(jù)全生命周期的處理活動實行強監(jiān)管，并承擔起自然資源數(shù)據(jù)安全管理的職責和責任。

《數(shù)據(jù)安全法》從法律層面確立了數(shù)據(jù)分類分級保護、數(shù)據(jù)安全風險評估預警、數(shù)據(jù)安全應急處置、數(shù)據(jù)安全審查、數(shù)據(jù)出口管制等數(shù)據(jù)保護基本制度，為我國數(shù)據(jù)安全管理、數(shù)據(jù)流通與應用提供了最基礎(chǔ)和核心的法律主干框架。然而，雖然《數(shù)據(jù)安全法》明確了重要數(shù)據(jù)的重要性和法律的強保護要求，卻并沒有明確其具體的界定方式和范圍，也沒有就此形成體系性的規(guī)則構(gòu)建。加之，自然資源數(shù)據(jù)本身就具有領(lǐng)域細分、精度較高、公共性較高等特點，而數(shù)據(jù)領(lǐng)域的一般性立法具有模糊性和不確定性的特點，這導致《數(shù)據(jù)安全法》在自然資源領(lǐng)域等行業(yè)特殊數(shù)據(jù)中的適用性和針對性較低。因此，如果僅依托《數(shù)據(jù)安全法》從框架體系上原則性地確立數(shù)據(jù)分類分級等數(shù)據(jù)保護基本制度，反而會進一步加劇法律與實踐之間的“空隙”，對于在實踐層面實現(xiàn)自然資源數(shù)據(jù)的規(guī)范性保護并不能夠起到足夠的指導和幫助，也無法為自然資源數(shù)據(jù)安全管理提供充分、有效的法制支撐。從另一方面而言，《管理辦法》作為自然資源數(shù)據(jù)領(lǐng)域的特別法規(guī)范亦貢獻有限：一方面，規(guī)范性文件無法規(guī)定行政許可等內(nèi)容，在很大程度上約束了行業(yè)主管部門通過自然資源數(shù)據(jù)特別法所能夠觸及的制度嘗試和能動空間；另一方面，規(guī)范性文件無法設(shè)定行政處罰和行政強制措施，只能通過引致性規(guī)定將否定性評價回轉(zhuǎn)到《數(shù)據(jù)安全法》以及相關(guān)法律法規(guī)的法律責任上，事實上并沒有達到進一步細化和明確自然資源數(shù)據(jù)安全管理責任的效果。

2.3 自然資源數(shù)據(jù)流通利用激勵不充分

數(shù)據(jù)流通是數(shù)據(jù)要素價值釋放的關(guān)鍵，鼓勵數(shù)據(jù)流通和開發(fā)利用也是數(shù)據(jù)立法的基本目標和重要內(nèi)容?！稊?shù)據(jù)安全法》在法律層面明確鼓勵數(shù)據(jù)依法合理有效利用，促進數(shù)據(jù)依法有序自由流動，促進以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展?！豆芾磙k法》則在第6 條強調(diào)鼓勵自然資源領(lǐng)域數(shù)據(jù)依法共享開放和開發(fā)利用，支持數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用?！蛾P(guān)于促進國土資源大數(shù)據(jù)應用發(fā)展的實施意見》也提出要建立國土資源數(shù)據(jù)共享開放新機制，形成國土資源數(shù)據(jù)在系統(tǒng)內(nèi)和政府部門間充分共享和向社會有序開放的新局面。自然資源活動的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是用數(shù)字技術(shù)賦能自然資源管理、國土空間規(guī)劃、用途管制、調(diào)查監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，讓自然資源數(shù)據(jù)在包括政府、企業(yè)等在內(nèi)的多主體和多場景中獲得高效流通和利用，通過提高連通性推動開放與參與[17]。

但是從實踐來看，相較于一般公共數(shù)據(jù)的開放利用程度和可獲得性，自然資源數(shù)據(jù)存在著更加突出的“數(shù)據(jù)閉塞”和“數(shù)據(jù)閑置”問題。一方面，自然資源數(shù)據(jù)具有基礎(chǔ)性和復合性，其匯聚受限于多源混雜的特點，這些數(shù)據(jù)由不同部門、不同主體、不同渠道、不同系統(tǒng)各自占有，數(shù)據(jù)的匯集、融合、對接、關(guān)聯(lián)在實踐中缺乏協(xié)同和配合，難以有效整合和共享[18]。另一方面，自然資源數(shù)據(jù)體量龐大、動態(tài)性較高、時空屬性較強、顆粒度較精細、輸出主體多元，并且與工信數(shù)據(jù)、改革規(guī)劃數(shù)據(jù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等其他行業(yè)性數(shù)據(jù)存在交叉重疊，從管理體系上受到自然資源部、發(fā)改委、工信部、國家統(tǒng)計局等不同部門及其主導的業(yè)務條線的管理。不同部門在數(shù)據(jù)認定標準、安全管理措施、數(shù)據(jù)接口與格式、算法/ 模型管理等方面存在差異，缺少能夠促進跨領(lǐng)域應用和協(xié)同管理的有效機制。

這種基于數(shù)據(jù)領(lǐng)域性特點的流通利用困境是難以通過市場機制進行自我調(diào)節(jié)或自行彌補的，需要從制度層面形成有效的法律激勵機制，促進此類公共數(shù)據(jù)在規(guī)范的框架內(nèi)進一步開放共享，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)對于社會經(jīng)濟發(fā)展的要素價值。由于目前自然資源數(shù)據(jù)相關(guān)的部門規(guī)章缺位，實際上由作為部門規(guī)范性文件的《管理辦法》承擔起規(guī)范行業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)活動及其安全管理的任務，但是從內(nèi)容來看，《管理辦法》仍然堅持了明顯的行政管理色彩，更關(guān)注于細化數(shù)據(jù)處理者的責任要求和管理機制，強調(diào)數(shù)據(jù)處理者落實安全保護技術(shù)措施，實施更加嚴格的數(shù)據(jù)安全管理程序要求。這種重管理、輕應用的行政管理型行業(yè)數(shù)據(jù)立法，無法承擔起促進數(shù)據(jù)流通利用和開放共享的制度激勵功能。

3 自然資源數(shù)據(jù)法律治理的核心制度及其規(guī)則展開

自然資源數(shù)據(jù)的法律治理需要平衡保障數(shù)據(jù)安全和促進數(shù)據(jù)利用之間的張力關(guān)系，對此，可以以自然資源分類分級專門性制度、安全管理機制、流通利用機制三重制度為核心，形成均衡協(xié)同的自然資源數(shù)據(jù)保護規(guī)范體系以及具體規(guī)則。其中，分類分級制度是基礎(chǔ)，安全管理機制和流通利用機制分別是安全價值和發(fā)展價值兩個向度的關(guān)鍵性制度。

3.1 基于風險治理的自然資源數(shù)據(jù)分類分級專門性制度

類型是事物本質(zhì)的體現(xiàn)[19]，因此，類型化被視為根據(jù)本質(zhì)的一致性對特定事物進行概括化和精簡化的思維方式。自然資源數(shù)據(jù)分類分級保護同樣遵循類型化區(qū)分的規(guī)制邏輯，基于風險治理的基本要求劃分數(shù)據(jù)的類型和等級，并相應采取具體的安全管理措施。

自然資源數(shù)據(jù)與其他領(lǐng)域數(shù)據(jù)既有共性，亦有特殊性，需要在數(shù)據(jù)分類分級的基礎(chǔ)上，根據(jù)自然資源數(shù)據(jù)的不同類型和不同級別識別風險程度和安全管理需要，建立自然資源數(shù)據(jù)分類分級目錄，實現(xiàn)有序的類型化管理，進而有針對性地施加適當、有效的保護措施。一方面，自然資源數(shù)據(jù)分類分級保護的專門性構(gòu)建不能否定和忽略自然資源數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)的共性，需要遵守《數(shù)據(jù)安全法》作為一般法和上位法的規(guī)定和原則要求。數(shù)據(jù)分類分級保護制度是《數(shù)據(jù)安全法》中最重要的基本制度之一。我國《數(shù)據(jù)安全法》第21 條建立了“自上而下”的數(shù)據(jù)分類分級路徑，以法益位序為核心，對數(shù)據(jù)的多重法益[20] 進行法律判定以及價值排序，以此對不同風險等級、不同重要程度的數(shù)據(jù)提出不同的保護要求，針對核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、一般數(shù)據(jù)實行不同級別的安全管理制度。雖然《數(shù)據(jù)安全法》沒有明確重要數(shù)據(jù)的概念范疇以及分類分級的具體標準，但是其所確立的數(shù)據(jù)分類分級制度是自然資源管理部門根據(jù)本行業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)特點制定重要數(shù)據(jù)具體目錄的法律依據(jù)和框架基礎(chǔ)。另一方面，自然資源數(shù)據(jù)分類分級保護要充分關(guān)注和貼近自然資源數(shù)據(jù)的特性，切合自然資源活動數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)據(jù)安全保護的具體場景，避免“一刀切”式地對所有自然資源數(shù)據(jù)實行措施相同、用力均等的保護，導致數(shù)據(jù)資源的滯抑與浪費。

在分類上，《管理辦法》將自然資源數(shù)據(jù)分為基礎(chǔ)地理信息、遙感影像等地理信息數(shù)據(jù)，土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)，總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃等國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)，用途管制、資產(chǎn)管理、耕地保護、生態(tài)修復、開發(fā)利用、不動產(chǎn)登記等自然資源管理數(shù)據(jù)等類型。同時，《管理辦法》也明確，自然資源數(shù)據(jù)分類類別包括但不限于以上數(shù)據(jù)類型，而是根據(jù)行業(yè)特點和業(yè)務應用進行具體認定和判斷，例如有研究將時空大數(shù)據(jù)進一步細化為一級類型、二級類型和三級類型[21]。

在分級上，《管理辦法》采取了概括式規(guī)定和列舉式標準相結(jié)合的方式，將自然源數(shù)據(jù)分為核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)三種級別，但是其規(guī)制重心在于加強相關(guān)數(shù)據(jù)處理者的責任，而非力圖真正細化和明晰自然資源數(shù)據(jù)分類分級的具體規(guī)則，將自然資源重要數(shù)據(jù)的辨識交托后續(xù)制定出臺更加具體的識別指南。首先，在概括式規(guī)定中，《管理辦法》明確自然資源數(shù)據(jù)分級的判斷標準是綜合分析數(shù)據(jù)的重要性、精度、規(guī)模、安全風險，以及數(shù)據(jù)價值、可用性、可共享性、可開放性等方面，判斷數(shù)據(jù)遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用后的影響對象、影響程度、影響范圍（《管理辦法》第9 條第2 款）?；诖?，自然資源數(shù)據(jù)分為核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)三個級別層次，并以重要數(shù)據(jù)為基點，在重要性正向度上延伸為核心數(shù)據(jù)，在重要性負向度上延伸為一般數(shù)據(jù)：重要數(shù)據(jù)是指特定領(lǐng)域、特定群體、特定區(qū)域或達到一定精度和規(guī)模，一旦被泄露或篡改、損毀，可能直接危害國家安全、經(jīng)濟運行、社會穩(wěn)定、公共健康和安全的數(shù)據(jù)（《管理辦法》第10 條第2 款）；核心數(shù)據(jù)是對領(lǐng)域、群體、區(qū)域具有較高覆蓋度或達到較高精度、較大規(guī)模、一定深度的重要數(shù)據(jù)，一旦被非法使用或共享，可能直接影響政治安全，主要包括關(guān)系國家安全重點領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，關(guān)系國民經(jīng)濟命脈、重要民生和重大公共利益的數(shù)據(jù)，經(jīng)國家有關(guān)部門評估確定的其他數(shù)據(jù)（《管理辦法》第10 條第1 款）；一般數(shù)據(jù)是除重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)以外的其他數(shù)據(jù)（《管理辦法》第10 條第3 款）。與此同時，為了提高自然資源數(shù)據(jù)分級判斷的可操作性，《管理辦法》在第10 條第4 款以列舉方式細化重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)的參考指標。但是相較于《工業(yè)和信息化領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全管理辦法（試行）》的數(shù)據(jù)分級標準，《管理辦法》更加突出數(shù)據(jù)的一般性特征，整體上沿用了《數(shù)據(jù)安全法》的分級標準，對于自然資源數(shù)據(jù)特殊性的揭示并不明顯，數(shù)據(jù)分類與數(shù)據(jù)分級在規(guī)則層面的關(guān)系更加分隔。

在《管理辦法》的基礎(chǔ)上，自然資源數(shù)據(jù)目錄管理需要進一步均衡分類分級的靈活性、周延性和顆粒度要求。一是靈活性要求，即核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、一般數(shù)據(jù)的分級并非固定不變的，而是要結(jié)合自然資源活動的具體業(yè)務場景判定重要性程度，回應自然資源數(shù)據(jù)安全管理的客觀需要，避免因機械認定導致數(shù)據(jù)無法有序流通或落入偏差判定的真空地帶。二是周延性要求，即自然資源數(shù)據(jù)在分類時應當注意區(qū)分標準的科學性、合理性、周延性，相應標準應當能夠涵蓋自然資源全域全要素，避免自然資源數(shù)據(jù)分類存在空白或交叉等情況。從自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫的建設(shè)方案來看，在《管理辦法》所列舉的主要自然資源數(shù)據(jù)類型以外，方案還包含了縱向的自然資源空間關(guān)系及屬性信息等自然資源數(shù)據(jù)，這需要在自然資源部后續(xù)制定出臺配套的重要數(shù)據(jù)識別指南中予以充分考慮，結(jié)合實踐需要形成動態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合、縱向與橫向相交叉、發(fā)展與管理雙并重的自然資源數(shù)據(jù)分類體系。三是顆粒度要求，即自然資源數(shù)據(jù)分類的顆粒度應當“粗細適當”，數(shù)據(jù)歸類的精準程度應當服務于安全管理的目的，并非“越細越好”，否則可能會出現(xiàn)因分類過細而導致數(shù)據(jù)屬性出現(xiàn)判定困難甚至“失焦”等現(xiàn)象。例如，許多自然資源數(shù)據(jù)涉及國家安全和發(fā)展利益，原則上屬于重要數(shù)據(jù)甚至核心數(shù)據(jù)，但是也包含許多能夠為政策提供決策支持或具有較大經(jīng)濟價值的互聯(lián)網(wǎng)地圖數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)傳感數(shù)據(jù)以及位置服務數(shù)據(jù)等城市運行流數(shù)據(jù)，指向以經(jīng)濟、社會活動為主的人類活動。對此，就需要結(jié)合數(shù)據(jù)體量、規(guī)模、質(zhì)量、精度等方面進行衡量和評價，以一般數(shù)據(jù)為判定基準、以重要數(shù)據(jù)為判定例外進行單獨標記，在數(shù)據(jù)安全保障和個人信息保護的基礎(chǔ)上應當鼓勵開放共享和流通利用。

3.2 基于總體國家安全觀的自然資源數(shù)據(jù)安全管理機制

自然資源數(shù)據(jù)法律治理需要在總體國家安全觀的框架內(nèi)展開。2015 年《國家安全法》以基本法律的形式確立了“總體國家安全觀”[22] 的指導地位，《數(shù)據(jù)安全法》同樣遵循總體國家安全觀的指引，成為數(shù)據(jù)領(lǐng)域在立法層面落實總體國家安全觀的具體體現(xiàn)，將總體國家安全觀全面融入數(shù)據(jù)保護的各領(lǐng)域和全過程。《數(shù)據(jù)安全法》第3 條第3 款明確“數(shù)據(jù)安全”是指通過采取必要措施，確保數(shù)據(jù)處于有效保護和合法利用的狀態(tài)，以及具備保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?；诖耍匀毁Y源數(shù)據(jù)安全也同樣包含靜態(tài)和動態(tài)兩個維度：一方面，自然資源數(shù)據(jù)安全是一種確定的狀態(tài)，即自然資源數(shù)據(jù)處于有效保護和合法利用的狀態(tài)，這就要求數(shù)據(jù)處理者采取適當?shù)募夹g(shù)和其他必要措施，使數(shù)據(jù)在處理過程中能夠得到充分的安全保護，并且確?；跀?shù)據(jù)的利用行為具有合法性；另一方面，自然資源數(shù)據(jù)安全是一種持續(xù)的狀態(tài)，即數(shù)據(jù)處理者具備保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力，包括通過數(shù)據(jù)安全風險評估、采取必要的預防和應對措施等方式，持續(xù)關(guān)注可能存在或出現(xiàn)的不安全因素，及時發(fā)現(xiàn)和應對自然資源數(shù)據(jù)安全風險。

第一，協(xié)同推進自然資源數(shù)據(jù)安全風險評估與安全審查制度，讓兩種制度分別發(fā)揮各自的功能作用。自然資源數(shù)據(jù)安全風險評估制度來源于《數(shù)據(jù)安全法》第30 條，要求重要數(shù)據(jù)的處理者應當按照規(guī)定對其數(shù)據(jù)處理活動定期開展風險評估，并向有關(guān)主管部門報送風險評估報告，具有常規(guī)性和廣泛性，包括自行評估或第三方評估，可以吸收市場主體作為第三方力量進行補充?！豆芾磙k法》第25 條較為詳細地規(guī)定了自然資源數(shù)據(jù)安全風險評估制度，重要數(shù)據(jù)處理者應當自行或委托第三方評估機構(gòu)，及時整改風險問題，并向行業(yè)監(jiān)管部門報送風險評估報告。而自然資源數(shù)據(jù)安全審查制度來源于《數(shù)據(jù)安全法》第24 條，是國家安全觀在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和貫徹落實，其導向的利益是國家安全利益，而非單純的個體利益或團體利益，這種國家利益具有最高級別和最核心的特點，其審查結(jié)論也具有終局性。對此，《管理辦法》第29 條則簡略規(guī)定了自然資源數(shù)據(jù)安全審查制度，在國家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機制統(tǒng)一組織下，自然資源部依法配合有關(guān)部門，對影響或者可能影響國家安全的自然資源領(lǐng)域數(shù)據(jù)處理活動開展數(shù)據(jù)安全審查工作。但是兩種制度的核心法益與具體制度存在較大差異，目前這種分別依托國家安全部門和行業(yè)主管部門“各有側(cè)重”的規(guī)范制定進路，可能會進一步加劇兩種制度的脫離。對此，需要自然資源主管部門根據(jù)自然資源核心數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)可能涉及的法益位階，進一步細化和明確自然資源數(shù)據(jù)安全審查制度和數(shù)據(jù)安全評估制度的銜接機制。

第二，建立自然資源數(shù)據(jù)保護的專業(yè)人才隊伍?！豆芾磙k法》第12 條規(guī)定應當定期對從業(yè)人員開展數(shù)據(jù)安全知識和技能相關(guān)教育培訓，但是自然資源數(shù)據(jù)安全管理也應當設(shè)置專門的數(shù)據(jù)安全保護人員，并對其定期開展數(shù)據(jù)安全保護的業(yè)務培訓和法律普及。具體而言，應當在自然資源主管部門設(shè)置自然資源數(shù)據(jù)保護的專門崗位，由能夠熟練掌握自然資源管理和數(shù)據(jù)安全兩方面知識的專業(yè)人員承擔自然資源數(shù)據(jù)保護的具體職責。通過建立和培養(yǎng)自然資源數(shù)據(jù)保護專業(yè)人才隊伍，制定和優(yōu)化自然資源領(lǐng)域重要數(shù)據(jù)目錄和指南規(guī)范，并在業(yè)務活動中負責識別自然資源領(lǐng)域核心數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)，規(guī)范審批和管理自然資源核心數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)的應用，監(jiān)督自然資源領(lǐng)域數(shù)據(jù)處理者落實安全保護措施，發(fā)生安全事件時及時研判風險、采取應急措施。同時，《數(shù)據(jù)安全法》將國家網(wǎng)信部門確定為負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和相關(guān)監(jiān)管工作的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管部門，自然資源主管部門對本行業(yè)領(lǐng)域承擔數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責。因此，自然資源主管部門在實施數(shù)據(jù)安全管理的過程中，還應當注重與網(wǎng)信部門、工信部門、交通部門等加強聯(lián)合審查和培訓，共同提高行業(yè)主管部門與數(shù)據(jù)處理者中負責自然資源數(shù)據(jù)安全保護的專業(yè)人員保護數(shù)據(jù)和安全管理的意識和水平，通過多部門、多主體協(xié)同治理，降低自然資源活動中數(shù)據(jù)處理活動的安全風險。

3.3 基于公共性的自然資源數(shù)據(jù)流通利用機制

自然資源數(shù)據(jù)從性質(zhì)上而言具有公共性，是政府等行政管理部門在提供公共服務或履行公共職責過程中，所獲取或持有的與自然資源相關(guān)的數(shù)據(jù)，涵蓋了包括資源、地理、能源、空間等經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)和信息數(shù)據(jù)，是公共數(shù)據(jù)的重要組成部分。雖然公共數(shù)據(jù)的概念目前尚未有定論，但從地方立法實踐來看，公共數(shù)據(jù)主要包括由政府部門、事業(yè)單位或經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務職能的組織等公共管理和公共服務機構(gòu)所保存和管理的數(shù)據(jù)[23]。公共數(shù)據(jù)作為承載著多元法益且具有非排他性、非競爭性特質(zhì)的公共產(chǎn)品[24]，在最大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)價值和實現(xiàn)社會公共利益目標的同時，還應當承擔起一定的促進性義務，其中就包括為了實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)公平利用[25] 而提供數(shù)據(jù)訪問的義務。因此，基于自然資源數(shù)據(jù)的公共屬性，亦應當在分類分級的基礎(chǔ)上，推動自然資源公共數(shù)據(jù)規(guī)范有序開放和公平利用。

《管理辦法》較為原則地鼓勵自然資源數(shù)據(jù)共享開放和開發(fā)利用，并且籠統(tǒng)地設(shè)定了自然資源領(lǐng)域政務數(shù)據(jù)的公開義務：在第6 條鼓勵自然資源領(lǐng)域數(shù)據(jù)依法共享開放和開發(fā)利用，支持數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用；在第18 條要求政府機關(guān)部門應當遵守公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時、準確地公開政務數(shù)據(jù)，依法不予公開的除外。從實踐層面而言，自然資源公共數(shù)據(jù)開放共享和流通利用的核心關(guān)鍵是如何優(yōu)化自然資源公共數(shù)據(jù)的開放程序。具體來說，一是為了提高便捷性和可操作性、明確合規(guī)預期，宜以目錄清單為主要方式，明確自然資源公共數(shù)據(jù)開放共享的基本范圍。開放共享的自然資源公共數(shù)據(jù)目錄清單可以由自然資源部制定和實施動態(tài)管理，并且由其協(xié)調(diào)不同條線，打破部門利益的局限性，推動自然資源公共數(shù)據(jù)有序開放共享。二是明確可以開放共享的自然資源公共數(shù)據(jù)的種類、內(nèi)容、時效、方式，通過自然資源部網(wǎng)站進行公示、提供查詢、統(tǒng)一指導，并定期進行更新。三是既要合理界定數(shù)據(jù)保密的相應等級和具體范圍，落實數(shù)據(jù)安全管理義務，又要避免為了追求絕對安全或免責而“一刀切”地認定為涉密性質(zhì)。對此，可以將自然資源公共數(shù)據(jù)分為可公開的公共數(shù)據(jù)、有條件公開的公共數(shù)據(jù)（劃分受控等級）、非公開的公共數(shù)據(jù)（劃分涉密等級），將開放共享的對象劃分不同用戶類別等級，依據(jù)權(quán)限接受、使用、共享自然資源公共數(shù)據(jù)，明確相應的開放條件和監(jiān)管措施。

4 結(jié)語

伴隨國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，自然資源監(jiān)管同樣需要將數(shù)據(jù)治理納入頂層制度設(shè)計之中。自然資源數(shù)據(jù)活動實現(xiàn)數(shù)字化、信息化、智能化、智慧化的過程，同樣也是單一的技術(shù)轉(zhuǎn)型向數(shù)據(jù)數(shù)智、數(shù)治、智治躍遷的過程。在這一轉(zhuǎn)型的過程中，法學界對于自然資源數(shù)據(jù)缺乏深入的討論和關(guān)切，制度規(guī)則對此也并未形成足夠的體系性回應，不利于自然資源數(shù)據(jù)從規(guī)范層面平衡和融合好數(shù)據(jù)安全管理和流通利用。從法學視角對自然資源數(shù)據(jù)法律治理展開討論，既是《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)據(jù)基本立法在自然資源領(lǐng)域的具體實現(xiàn)，也是以“大模型、大數(shù)據(jù)、大算力”等為支撐的自然資源活動數(shù)字化轉(zhuǎn)型所必須考慮的前置議題。從現(xiàn)有自然資源數(shù)據(jù)規(guī)范群來看，自然資源數(shù)據(jù)相關(guān)立法更多堆積于部門規(guī)范性文件這一位階。誠然，這種規(guī)范群現(xiàn)狀與數(shù)據(jù)立法整體進程的客觀情況密切相關(guān)，在目前《數(shù)據(jù)安全法》的配套行政法規(guī)《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例》仍在制定的情況下，自然資源主管部門就行業(yè)性數(shù)據(jù)安全管理先行制定部門規(guī)范性文件而非部門規(guī)章，具有一定的現(xiàn)實性和合理性。但是，伴隨后續(xù)《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例》的正式出臺，自然資源部應當逐步推動自然資源領(lǐng)域數(shù)據(jù)法律規(guī)范體系的豐富和健全，提升《自然資源領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全管理辦法》的效力位階，補充部門規(guī)章層面的特別性立法，真正發(fā)揮法治在自然資源數(shù)據(jù)治理中的功能作用。