關鍵詞：土地增值收益分配；公共政策；社會共識；共生演化；協(xié)調治理

中共二十屆三中全會對進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化做出全面部署，明確到2029 年完成提出的改革任務， 對改革尤其是公共政策的“生產”方法、質量及效率提出更高要求。為此，需要科學認識公共政策的形成演化規(guī)律，厘清影響政策質量及效果的關鍵要素，探索更加有效的公共政策創(chuàng)新路徑。關于公共政策變遷過程的理論闡釋和對現(xiàn)代社會中公共政策改進方向的探討，均直接或間接指向社會共識的獨特作用[1-4]。一方面，社會共識作為政治系統(tǒng)內部互動的產物，體現(xiàn)著多元主體對公共事務治理的價值理念、程序規(guī)則和具體結果的一致意見，影響著公共政策的目標設定、制定執(zhí)行和演化變遷。另一方面，公共政策在動態(tài)運行過程中，持續(xù)影響甚至重塑相關主體的認知、觀念與行為，并成為推動政策進一步演化的內生動力。但是，受多種因素影響，公共政策與社會共識并非總是呈協(xié)調互動狀態(tài)，這直接關系公共政策績效與成敗。因此，有必要對公共政策與社會共識之間可能存在的失調現(xiàn)象進行歸納總結，剖析其形成機理及現(xiàn)實影響，探尋更加有效的協(xié)調治理策略，以推動改革效率與效益的持續(xù)提升。

中國土地增值收益分配改革是考察上述問題的重要場景。其一，改革開放尤其是新時代以來，調整和優(yōu)化土地增值收益分配機制是城鄉(xiāng)土地制度改革的重要內容和目標之一[5-6]；其二，土地增值收益分配改革具有較強的連續(xù)性和漸進性，每一次改革的推進既離不開社會共識的廣泛凝聚，也深刻影響主體的切身利益與認知觀念；其三，進一步深化土地制度改革面臨的核心難點仍在于土地增值收益分配格局的重塑與調整，關鍵瓶頸是缺乏廣泛且穩(wěn)固的社會共識[7]。中共二十屆三中全會明確提出“健全土地增值收益分配機制”。土地增值收益分配涉及農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、國有土地有償使用與出讓等多種情景。盡管已有研究關注到認知、觀念因素在土地制度變遷中的作用[8-10]，但土地增值收益分配改革過程中公共政策與社會共識存在哪些失調現(xiàn)象，其形成機理和現(xiàn)實影響如何，如何促進二者協(xié)調治理等問題，均有待進一步研究。

本文首先在理論上分析公共政策與社會共識可能的失調現(xiàn)象，其次以1978 年以來中國土地增值收益分配改革為例，解析具體失調現(xiàn)象的產生及影響，并基于新時代的改革創(chuàng)新經(jīng)驗，提出推進土地增值收益分配公共政策與社會共識協(xié)調治理的對策建議。

1 公共政策與社會共識現(xiàn)實失調的理論邏輯

公共政策是政府為實現(xiàn)預期目標而制定的規(guī)則體系和行動方案， 社會共識則是全體社會成員圍繞如何處理公共事務所共同遵循或享有的一系列價值理念、規(guī)則體系以及對具體政策的認同。從現(xiàn)代多元社會特征以及推進國家治理現(xiàn)代化的要求來看，公共政策在何種程度上響應和吸納社會共識，以及能否根據(jù)社會持續(xù)發(fā)展目標鞏固已有社會共識或塑造新的社會共識，將直接影響其質量和實施效果。因此，社會共識的演化發(fā)展不僅僅依賴于長期歷史脈絡中形成的傳統(tǒng)文化與主流價值觀，更與公共政策這一現(xiàn)代社會的重要組成要素密切相關。如何確保公共政策及時、充分吸納有利于發(fā)展進步的社會共識，同時將先進的價值理念與目標加快轉化為新的社會共識與共同行動，成為提升公共政策質量和優(yōu)化國家治理效能的關鍵。在現(xiàn)實世界中，那些低效乃至失敗的公共政策往往與社會共識脫節(jié)甚至背離，出現(xiàn)公共政策吸納社會共識不足和公共政策引領社會共識不足兩類失調現(xiàn)象（圖1）。

1.1 第一類失調：公共政策吸納社會共識不足

新制度經(jīng)濟學將公共政策視為實現(xiàn)集體行動的一種途徑，其目的是解決市場失靈問題，維護和發(fā)展公共利益，公共政策制定過程即是公共選擇過程[11]。在公共政策的制定與執(zhí)行中，不同主體間的信息不對稱、較高的交易成本或決策者的意識、能力等問題，造成公共政策在某種程度上脫離社會共識的現(xiàn)象，本文稱之為第一類公共政策與社會共識現(xiàn)實失調。

如果將社會共識視為“輸入端”，公共政策視為“輸出端”，可以從以下三個方面解析該類失調現(xiàn)象的形成機理。第一，利益與觀念因素交織作用下社會共識“輸入端”不夠強大和穩(wěn)固，造成社會共識的影響力不足?，F(xiàn)代社會中多元分化的利益訴求與價值觀念構成了社會共識形成面臨的關鍵挑戰(zhàn)。當社會共識覆蓋群體范圍較窄、內容空泛而不精準、實現(xiàn)途徑缺乏必要經(jīng)濟基礎時，其對公共政策的影響力也將同步減弱。第二，多元復雜的治理需求使公共政策存在極大不確定性。公共政策面臨多元治理目標和需求沖突，各種風險、危機和急劇增加的發(fā)展需求也使公共政策需要不斷地回應和解決現(xiàn)實問題，政策設計的工具理性往往超越價值理性。第三，公共政策的議題設置、決策生成等過程性機制不完善，導致“輸入端”向“輸出端”的傳輸效率低甚至發(fā)生梗阻。尤其當公共政策過程趨于封閉僵化時，社會共識難以獲得應有重視和充分吸納，導致公共政策本身僅轉化局部和有限的社會共識。

這一失調現(xiàn)象將帶來以下影響：一是損害公共政策的合法性與有效性，增加政策過程的交易成本。缺少社會共識的內核支撐，將加大不同政策主體互動中利益、觀念等多重因素的沖突與摩擦，造成政策制定、執(zhí)行各環(huán)節(jié)交易成本的急劇攀升。二是制約公共價值創(chuàng)造，加劇集體行動困境，產生公共政策失靈。制度與政策的設計和執(zhí)行都需要公共價值作為基礎，以此降低管理的交易成本[12]。當公共政策偏離社會共識時，公共價值的創(chuàng)造也將受到極大制約。此外，公共政策作為“國家共同體中集體行動的目標和意向”[13]，社會共識的缺乏損害了共同體運行的必要前提，使集體行動面臨更大困境。三是妨礙共識的運用和檢驗，損害全社會凝聚共識的信心與能力。社會共識的價值效應需要在實踐中進行檢驗和展現(xiàn)，政策實踐對辨明社會共識是否積極有效提供了有益參考。公共政策吸納社會共識不足，將不利于社會共識價值的充分展現(xiàn)，進而削弱全社會凝聚共識的信心與能力。

1.2 第二類失調：公共政策引領社會共識不足

公共政策不僅是政治系統(tǒng)的產出，也會通過資源效應、解釋效應等途徑重塑政治系統(tǒng)，進而影響未來的政策制定[14-15]。這要求關注公共政策對社會共識的反饋效應和引領作用。尤其需要認識到，無論是正向反饋或負向反饋，公共政策對社會共識的影響都是有條件的。如果一些必要條件未能滿足，將削弱公共政策對社會共識的正向引領能力，甚至破壞已有的社會共識，本文稱之為第二類公共政策與社會共識現(xiàn)實失調。

如果將公共政策視為“輸入端”，社會共識視為“輸出端”，可以從以下三個方面解析這類失調現(xiàn)象的形成機理。第一，政策制定偏差導致公共政策“輸入端”的科學性削弱，有違公平正義等基本價值。社會公正是凝聚社會共識和催生有效合作的重要來源[16]，當政策制定過程出現(xiàn)偏差而過度維護或損害某一群體利益時，公共政策的科學性與公正性將受到嚴重削弱，在引領不同群體形成社會共識方面的作用就會大打折扣。第二，社會共識的相對穩(wěn)定性等固有特征決定了這一“輸出端”的更新演化難度大且歷時長。社會共識，特別是關于價值理念的社會共識具有相對穩(wěn)定性， 公共政策要實現(xiàn)對其有效塑造，往往需要較長時期的努力， 但復雜多變的現(xiàn)實環(huán)境使公共政策難以長期保持基本走向和預期目的不變，進而發(fā)揮對共識塑造作用。第三，政策執(zhí)行結果偏差導致“輸入端”向“輸出端”的“傳輸環(huán)節(jié)”失靈。政策執(zhí)行作為將共識觀念落實并實現(xiàn)政策目標的過程[17]，本質要求是將公共政策轉化為相關主體的共同行動。而各類政策執(zhí)行結果以及反饋環(huán)節(jié)的偏差將使公共政策在微觀層面難以充分發(fā)揮對個體認知與行動的塑造作用，使上述轉化過程的不確定性增加。

該類失調現(xiàn)象的影響在于：一是損害公共政策的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，最終導致政策失敗。當公共政策演化難以推動社會共識發(fā)展演化時，自身也將失去持續(xù)運行的動力和基礎。二是制約社會共識革新和政策改革深化，形成惡性循環(huán)困境。政策塑造政治過程的關鍵環(huán)節(jié)是公共政策得以正向有效地推動社會共識的革新發(fā)展，否則既有政策將對未來政策改革的深化構成關鍵制約。三是阻礙內生性、漸進式的制度變遷，增加制度變遷的成本與風險。內生性、漸進式的制度變遷要求共識與政策形成協(xié)同互動關系， 當公共政策難以塑造社會共識的演化發(fā)展時，將不利于穩(wěn)步實現(xiàn)制度的內生演化發(fā)展。

2 土地增值收益分配改革探索中的公共政策與社會共識失調

土地增值收益分配表面上是由土地產權關系、開發(fā)利用活動等帶來的經(jīng)濟問題，實質上是中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型過程中受發(fā)展需求、觀念轉變、制度調整、利益糾纏等多重因素影響而形成的一項復雜治理問題，既關系國家發(fā)展全局，又深刻影響農民切身利益。改革開放以來，原有價值觀念體系受到嚴重沖擊，學術界圍繞土地制度的合理性以及“漲價歸公”“漲價歸私（歸農）”“公私兼顧”等觀點展開曠日持久的爭論[18-21]，充分說明土地增值收益分配改革復雜性及面臨的共識難題。

2.1 1978 — 2012 年土地增值收益分配問題的形成及改革探索

改革開放以來中國土地增值收益分配問題的形成，是快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與土地政策調整相碰撞的產物，具有復雜的歷史根源和時代背景。但總體上，為加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設而實施的國有土地有償使用制度改革，為協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護矛盾而建立的最嚴格的耕地保護政策體系，以及城鄉(xiāng)二元的土地權利體系，共同塑造了至今仍影響中國經(jīng)濟發(fā)展質量與社會格局的土地增值收益分配機制。盡管面臨許多重大風險和現(xiàn)實挑戰(zhàn)，相關改革并未停滯，而是在漸進中持續(xù)展開。圖2 總結了1978 — 2012 年國家和地方圍繞土地增值收益分配展開的主要改革行動，大體可以分為兩個階段。1978 — 1998 年，為保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設需求，重點推進國有土地有償使用制度改革，初步形成央地間土地出讓收益分配秩序，同時建立最嚴格的土地用途管制體系，協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護矛盾。此時，土地增值收益分配問題未受到充分重視，并且相關改革為加劇收益分配矛盾與拉大發(fā)展差距埋下重要隱患。1998 — 2012 年，隨著土地增值收益分配沖突加劇，國家和地方重點圍繞征地制度、集體建設用地使用權流轉展開改革探索，并調整國有土地使用權出讓收支管理政策，以此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。此時，盡管土地增值收益分配格局并未得到根本改善，但相關探索措施為后續(xù)改革積累了重要經(jīng)驗。

回顧上述改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，漸進式改革的思維與方式貫穿始終，深刻影響土地增值收益分配改革的路徑選擇與實際成效。改革開放之初家庭聯(lián)產承包責任制的探索成型是一個典型的上下互動、從基層經(jīng)驗上升為國家政策的成功案例。與之類似，國有土地使用制度改革在思想解放和初步共識基礎上經(jīng)過漫長、復雜、曲折的實踐而逐漸前進[22]。在有限的社會共識推動和現(xiàn)實問題倒逼下，經(jīng)過試點探索，國有土地有償使用制度改革獲得中央層面的肯定并在全國推廣。與此同時，國家對城鄉(xiāng)建設用地擴張實行嚴格管控，地方執(zhí)行層面則重視國有土地市場建設而忽略甚至禁止農村集體建設用地市場的發(fā)展，以此協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護矛盾，保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設的有序推進。因此，在市場化改革初期，由于缺乏對如何處理經(jīng)濟快速增長背景下土地增值收益分配問題的清晰認識，未形成廣泛和穩(wěn)定的社會共識，相關改革行動在推動工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程和控制建設用地無序擴張等多維目標體系下，逐步演變?yōu)榈胤秸畨艛嗤恋卦鲋凳找娴母窬?。這一“非意圖性后果”屬于極不穩(wěn)定的制度安排[9]。隨著征地規(guī)模不斷擴大，征地權力濫用、補償安置不到位、農民合法權益受損等問題受到重視，國家圍繞優(yōu)化補償標準、規(guī)范征地程序、推動集體建設用地使用權流轉、國有土地出讓收入支持農業(yè)農村發(fā)展進行探索，但土地增值收益分配格局未能從根本上形成突破。在地方層面，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)圍繞集體建設用地流轉和破除土地一級市場壟斷展開改革探索。以廣東為例，基于突出的用地矛盾以及早期工業(yè)化開發(fā)形成的大量集體建設用地利用事實，珠三角部分地區(qū)通過探索實施農村土地股份合作制、集體建設用地使用權流轉、“三舊”改造等方式，使農民集體直接參與土地增值收益分配。上述國家和地方的政策改革探索，既是特定階段社會經(jīng)濟問題倒逼的結果，也是土地增值收益分配社會共識相對缺乏時推動改革進程的自然選擇，表現(xiàn)出顯著的交易成本驅動的被動調整特征[23]。其主要成效表現(xiàn)為：一方面為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設提供了關鍵的土地要素支撐，土地資產和資本屬性進一步彰顯，推動了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善；另一方面搭建了國家土地宏觀調控體系，使土地要素流動、配置與使用處于嚴格監(jiān)管之下，并適度增加了農民土地財產權益，總體上維持了社會穩(wěn)定。

2.2 土地增值收益分配改革探索階段公共政策與社會共識的失調及影響

在土地增值收益分配問題的形成及改革探索階段，公共政策與社會共識的兩類失調同時存在、交織作用，對改革與發(fā)展成效產生影響。

2.2.1 土地增值收益分配公共政策與社會共識的第一類失調

第一類失調表現(xiàn)為土地增值收益分配政策對改革開放以來動態(tài)發(fā)展的社會共識的及時響應與有效吸納不足。改革開放不僅極大改變中國經(jīng)濟面貌，更深刻影響民眾的個體心態(tài)以及對政府、社會的認知觀念。例如，農民群體對土地增值收益分配所遵循的價值理念、程序規(guī)則以及對具體結果的認同均發(fā)生重要變化，“漲價歸公”的傳統(tǒng)敘事邏輯同地方政府壟斷增值收益的現(xiàn)實格局的合理性開始受到質疑。土地增值收益分配改革在爭論中緩慢起步，對社會共識的響應不夠及時、吸納不夠充分。首先，公平正義作為全社會共同價值追求是毫無爭議的，但在特定發(fā)展轉型階段和具體土地政策情景中，特別是伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革帶來的價值觀念和分配規(guī)則的重大變化，如何處理多種動力共同催生的巨量土地增值收益，中央政府、地方政府、農民集體乃至學術理論界并未形成清晰明確的共識，這成為第一類失調現(xiàn)象的根源。其次，土地問題的重要性、全局性以及治理的復雜性決定了有關政策設計既要保障國家發(fā)展與安全大局，又要持續(xù)不斷地回應現(xiàn)實矛盾問題，由此造成土地政策穩(wěn)定性、價值理性的損失和改革分歧的增加。土地增值收益分配改革始終繞不開保護耕地、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設需求等重要議題，而國家決策過程中必然需要統(tǒng)籌考慮可能對建設用地擴張、社會安全穩(wěn)定產生的綜合風險，改革的不確定性和意見分歧進一步增加。正如黃小虎所指出，關于征地制度改革的文件起草經(jīng)歷曲折未能出臺，“原因是對改革的方向問題上，存在比較大的認識分歧，難以達成一致意見”[24]。最后，共識不足加劇探索性改革政策的地方執(zhí)行偏差，使政策行動同政策目標、政策文本產生偏離，最終導致局部、微弱的社會共識也難以落實到政策實踐中來。例如，盡管征地的公共利益前提早已被法律所明確規(guī)定，但實際上地方政府征地范圍不斷擴大至非公共利益。征地過程中的種種不規(guī)范現(xiàn)象嚴重侵害農民合法權益，造成由政策設計本身之外因素帶來的附加難題。

2.2.2 土地增值收益分配公共政策與社會共識的第二類失調

第二類失調表現(xiàn)為土地增值收益分配政策改革對引領和塑造有利于改革持續(xù)推進的社會共識的效應不夠彰顯。農地使用權改革取得成功的原因不僅在于具有廣泛民意驅動和國家頂層支持，更重要的是改革措施及成效形成了強大的社會學習與擴散效應，中央、地方、農民個體的認知與觀念在試點實踐中逐步形成高度一致的社會共識，進而鞏固改革成果。相比之下，涉及土地征收、集體建設用地使用權流轉的增值收益分配改革探索實踐則未能充分實現(xiàn)對社會共識的正向反饋，甚至在一些問題上加劇了認知分歧，從而影響改革的持續(xù)推進。首先，土地增值收益分配政策長期呈現(xiàn)地方政府壟斷和城鄉(xiāng)割裂特征，有違公平正義等基本價值追求，造成政策本身科學性的損失，不利于塑造公眾尤其是農民群體的政策認同。相關改革行動和舉措主要聚焦抑制征地矛盾沖突、調整計劃經(jīng)濟下長期實行的低價補償機制等層面，未能針對如何處理土地增值收益分配問題給出明確的價值導向和整體性目標。其次，土地增值收益分配問題極端重要，牽涉主體眾多且利益關系復雜，社會共識塑造難度較大。中華人民共和國成立以來的土地政策改革牢固樹立了公有制基礎上的分配觀念，土地“漲價歸公”作為社會主義革命和建設者追求的理想目標體現(xiàn)著某種社會共識。但市場化改革不斷沖擊著原有的觀念體系，此時傳統(tǒng)社會理想、改革目標導向與復雜政策實踐之間構成多重沖突，使適應于新環(huán)境的社會共識難以成型。最后，改革本身的局限性以及政策的執(zhí)行反饋偏差導致社會共識引領塑造成效不佳。例如，征地制度改革主要關注完善補償標準和征地程序等，對縮小征地范圍實際探索不足。集體建設用地使用權流轉改革受到嚴格限制，部分地區(qū)改革探索的主要目標仍是解決發(fā)展用地不足或歷史遺留問題。改革探索實質上未觸及調整土地增值收益分配關系的核心問題。由于試點探索過程中未能建立有效的政策學習和社會參與機制，政策執(zhí)行反饋效果受限，改革對社會共識的引領和塑造作用減弱。

2.2.3 土地增值收益分配公共政策與社會共識失調的現(xiàn)實影響

在兩類失調的共同影響下，一方面土地增值收益分配沖突加劇并成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要問題。土地增值收益分配政策設計長期缺乏對公平正義等社會共識的考量，缺乏社會普遍認同的收益分配標準體系，導致不同主體展開多重博弈，嚴重影響社會穩(wěn)定，增加經(jīng)濟發(fā)展的隱性社會成本，損害土地政策的科學性與公共性。據(jù)研究統(tǒng)計，2003 — 2011 年媒體披露的土地案件中，與征地有關的群體性事件涉及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的137 個區(qū)縣，農民無法分享發(fā)展利益和補償不公是主要原因[25]。另一方面土地增值收益分配改革的深化受到嚴重制約，制度的內生演化發(fā)展面臨較大阻力。系列改革探索盡管有助于控制短期內的矛盾沖突，回應民眾利益訴求，但未能針對如何處理市場化改革過程中的巨量土地增值收益分配難題給出完整清晰的價值導向與改革方案，甚至強化了地方政府的利益沖動與土地財政依賴，無形中加大了后續(xù)改革面臨的困難。例如，在“地權的時空切割”現(xiàn)象未得到有效解決時，征地、集體經(jīng)營性建設用地入市改革等農地新政仍然受到舊制度的嚴重制約[26]。再如，盡管2012 年前后聚焦征地制度改革的《中華人民共和國土地管理法》修改審議多次進入國家視野，但終因社會共識不足而被迫擱淺，仍有待開展更加深入全面的試驗探索與經(jīng)驗總結。

3 土地增值收益分配深化改革中公共政策與社會共識的協(xié)調治理

土地增值收益分配問題顯化與改革探索初期的實踐經(jīng)驗表明，深化改革需要優(yōu)化制度創(chuàng)新方式，推動土地增值收益分配公共政策與社會共識協(xié)調治理，更好統(tǒng)籌公平、效率、安全等多維目標，平衡中央—地方、政府— 市場— 社會、國家— 集體— 個人等權利、責任與利益關系。由于公共政策與社會共識的復雜關系，要避免兩類失調現(xiàn)象，應基于共生演化的動態(tài)系統(tǒng)觀念，優(yōu)化二者的協(xié)調治理?！肮采备拍钤从谏飳W，一般指不同物種按某種物質聯(lián)系生活在一起而形成的相互依賴與合作關系，被廣泛用于解釋不同社會經(jīng)濟單元之間的復雜互動機制。公共政策與社會共識的運行和互動規(guī)律十分符合共生演化系統(tǒng)的特征，二者整體上作為一個系統(tǒng)而相互作用、相互依存、共同發(fā)展[27]。因此，在共生演化系統(tǒng)思想指導下促進公共政策與社會共識協(xié)調治理，應注重以下方面：第一，準確認識政策動態(tài)演化規(guī)律以及高質量公共政策的內涵特征。成功或者高質量的公共政策并不存在一個靜態(tài)和固定的評價標準，而是要重視公共政策本身同社會共識等外部環(huán)境的適應性與穩(wěn)健性[28]。第二，政策設計不能只根據(jù)社會共識狀態(tài)或其他因素進行被動調整，而應強化主動改革意識，善于通過政策行動塑造新的符合時代發(fā)展需求的社會共識。這種共識塑造作用基于公共政策對微觀個體觀念與行為的影響而形成，因此需要更加重視公共政策的微觀機制[29]。第三，應堅持問題導向與目標導向，統(tǒng)籌推進共識凝聚與政策創(chuàng)新，減少影響二者良性共生演化的外部干擾因素，暢通二者循環(huán)互動渠道。

3.1 新時代土地增值收益分配深化改革

進入新時代，經(jīng)濟發(fā)展形勢和社會主要矛盾變化對土地政策改革提出新要求和新挑戰(zhàn)。2013 年中共十八屆三中全會拉開全面深化改革序幕，啟動以賦權和市場化為導向的新一輪土地政策改革（圖3）。經(jīng)過十余年的不懈探索，中國土地政策發(fā)生一系列重大變革，集體經(jīng)營性建設用地入市制度從無到有，對探索兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制積累了豐富經(jīng)驗?？傮w上，土地政策改革在提高城鄉(xiāng)土地資源利用效率、推動構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場、促進城鄉(xiāng)土地收益分配公平、拓寬農民土地財產收入渠道等方面取得重要進展和積極成效[30-33]。與改革探索階段比較，新時代土地增值收益分配深化改革的價值導向更加清晰、央地互動更加充分、政策體系更加協(xié)同、共識牽引更加充分[23]，制度與法治建設成果更加豐富，開始從根本上革新土地增值收益分配治理思維。2023 年3 月以來，農村集體經(jīng)營性建設用地入市試點形成若干示范案例①。中共二十屆三中全會對健全土地增值收益分配機制做出重要部署，吹響進一步深化土地制度改革號角。

同時，改革在塑造土地增值收益分配社會共識方面仍存在一定不足。一是目前仍缺乏能夠得到普遍認同的、公平合理的土地增值收益分配標準體系與法律規(guī)范，各類主體在土地增值收益分配中的角色地位和權利邊界不夠清晰。二是盡管修正后的《中華人民共和國土地管理法》對集體經(jīng)營性建設用地入市做出了原則性規(guī)定，但實際執(zhí)行中面臨諸多困難，核心在于土地增值收益的分配依據(jù)與方式。為此國家繼續(xù)部署深化農村集體經(jīng)營性建設用地入市試點，強調“審慎穩(wěn)妥推進”。征地制度改革取得了進展，但仍面臨成片開發(fā)征地、政府主導區(qū)片價格征收等爭議，市場的作用未得到充分體現(xiàn)。政策協(xié)同力度不夠、政策試驗未注重公眾層面的共識塑造等因素影響了改革效能提升。農村宅基地制度改革滯后，集體經(jīng)營性建設用地再配置限制條件多，導致城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場改革嚴重落后于其他要素市場化改革進程。目前土地增值收益分配改革仍主要集中于地方發(fā)展利益和中央頂層設計之間的平衡，政府— 集體— 農民三者之間的收益分配關系有待理順?；趯Ω乇Ｗo紅線和農民利益保護的考慮，土地政策改革設計的剛性較強，地方政府改革積極性、主動性和選擇空間受到嚴格限制，未能形成廣泛深入的社會討論和公眾參與。政策試驗可以作為決策者與公眾進行溝通的工具，推動在有爭議的政策問題上建立社會共識[34]。從現(xiàn)有土地政策改革試點成效及影響來看，其對社會共識的引領塑造作用還不夠彰顯。

3.2 加強土地增值收益分配公共政策與社會共識協(xié)調治理的幾點建議

中共二十屆三中全會作出深化土地制度改革的決定，明確要求“健全土地增值收益分配機制”。加快破解深化改革難題，一個關鍵點在于創(chuàng)新社會共識的生成和轉化機制，優(yōu)化土地政策改革模式，實現(xiàn)土地增值收益分配公共政策與社會共識更高水平的協(xié)同演化。

3.2.1 完善土地增值收益分配社會共識生成轉化機制

新時代以來土地增值收益分配改革動向表明，應加快培育與城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場相配合，與促進土地要素暢通流動、土地價值充分實現(xiàn)相適應，以公平、正義、共享為核心，涵蓋價值、規(guī)則和結果各層次的土地增值收益分配社會共識，以此推動土地制度深化改革。

第一，面向共同富裕發(fā)展目標和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制要求，精準提煉和科學設計“公私共享”社會共識的理論邏輯與實踐路徑，善于從復雜多維的土地利益關系、分配價值觀念中凝聚社會各界的共同意志。應圍繞兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制建設，促進傳統(tǒng)分配觀念的有序轉型，跳出土地發(fā)展權“國有化”與“私有化”的爭論，聚焦培育和引導同新型權利體系相適應的“公私共享”共識，縮小因理論出發(fā)點和現(xiàn)實視角不同而產生的認知偏差，為實現(xiàn)增值收益社會共享奠定科學可靠的理論基礎。進一步根據(jù)土地增值收益分配的不同情景和具體的收益產生環(huán)節(jié)，設計切實可行、操作簡便的實踐路徑與具體方式，確?！肮焦蚕怼钡纳鐣沧R能夠轉化落地。

第二，促進土地增值收益分配社會共識向公共政策的充分及時轉化。應優(yōu)化土地政策制定與執(zhí)行過程，暢通社會共識的作用機制與轉化渠道，確?！爸黧w共享、地區(qū)均衡、代際協(xié)調”的土地增值收益分配社會共識得以及時準確和因地制宜地轉化為相關政策設計[35]，切實服務于城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，推進高質量發(fā)展與共同富裕。對已經(jīng)具有高度社會共識的問題，例如，根據(jù)不同情景、不同環(huán)節(jié)土地增值收益的形成機制，保障相關主體憑借各自貢獻獲取收益的權利與機會，應不失時機促成改革方案落地，經(jīng)實踐檢驗后逐步推動形成制度與法治建設成果，從而加快社會共識轉化效率。對具有較強改革必要性、但社會共識不足的問題，例如，如何看待和處理高水平社會主義市場經(jīng)濟體制中土地征收補償?shù)亩ㄎ缓驮瓌t，應圍繞國家頂層設計和戰(zhàn)略需求，鼓勵各地結合實際情況加快試驗探索，總結有益經(jīng)驗。

3.2.2 優(yōu)化土地增值收益分配公共政策改革機制

中國共產黨領導的土地制度創(chuàng)新對推進共同富裕具有重要意義，面向中國式現(xiàn)代化新征程，應堅持黨的全面領導，進一步凝聚改革共識，完善土地增值收益分配公共政策[36]。應當以良法善治為主要目標，加快轉變治理理念與治理模式，優(yōu)化有效市場與有為政府在土地收益治理中的邊界定位，探索完善中央政府、地方政府、市場主體、城鄉(xiāng)居民共同參與土地資源開發(fā)、利用、保護和收益分享的體制機制，推動構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制。

第一，強化土地增值收益分配改革的系統(tǒng)集成，增強社會共識塑造引領能力。完善政策試驗中的央地互動關系，優(yōu)化中央層面對試驗探索的頂層設計，建立清晰明確的目標體系、評估方式與紅線底線，同時改善對地方政府的改革激勵，使政策試驗成為探索新的政策知識和打造成熟改革方案的行動。完善央地間信息互通渠道，保障基層實踐的有益經(jīng)驗能夠順暢上達和橫向擴散。建立有效的改革進程監(jiān)督和容錯、糾錯機制，充分釋放地方政府主動性和積極性，切實解決信息不對稱和策略性互動等關鍵難題。進一步促進農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市與宅基地政策改革聯(lián)動，推動構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，建立健全科學合理的土地要素貢獻市場評價和報酬分配機制。在建立有效的風險防范機制前提下，有序擴大集體經(jīng)營性建設用地入市范圍，充分釋放改革效能和紅利。繼續(xù)提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例，積極探索全國統(tǒng)籌和跨區(qū)域轉移機制，真正體現(xiàn)發(fā)展紅利共享。

第二，優(yōu)化土地增值收益分配改革與治理中的主體參與和互動機制，以共同參與匯聚改革認同。增值收益社會共享的前提是共同創(chuàng)造、共同參與。因此，具體政策改革及治理過程中，應使相關主體具備充分的參與和表達機會。在土地增值收益分配政策制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)優(yōu)化公眾參與渠道，建立以溝通互動為基本特征的政策全過程運行監(jiān)管機制，使包括農民群體在內的社會公眾知曉和了解土地增值收益的產生過程及使用去向。優(yōu)化土地增值收益分配政策改革對微觀個體認知及社會共識的正向反饋效應，不斷鞏固多元主體對公平正義的普遍認同。同時，在政策設計上應鮮明地樹立土地增值收益共享的價值導向。以有序推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革為例，應逐步將入市土地增值收益調節(jié)金這一保障地方政府合理收益的方法統(tǒng)一規(guī)范為法律化的稅收形式。在集體內部的分配中，增值收益既不宜全部歸集體用于村莊建設投資和公共事業(yè)，也不宜全部直接發(fā)放給村民個體，應以村民集體協(xié)商意見為基礎，在保留必要的集體支配基礎上，保障村民根據(jù)集體經(jīng)濟組織成員資格直接獲得權益，以此塑造個體的改革認同。

第三，優(yōu)化土地增值收益分配漸進改革方式，促進公共政策與社會共識實現(xiàn)更高水平協(xié)同演化。堅持守正創(chuàng)新、實施漸進改革是改革開放和新時代以來全面深化改革的寶貴經(jīng)驗。土地增值收益分配事關農民切身利益，涉及各方面利益重大調整，更有必要堅持漸進改革道路，以長遠視角主動謀劃改革舉措，在持續(xù)創(chuàng)新和優(yōu)化中穩(wěn)步推進改革落地見效，避免盲目追求超越現(xiàn)實發(fā)展階段的“理想方案”。同時，應更加注重通過公共政策的外部刺激引領和塑造社會不同群體對土地增值收益分配的共識，并及時通過制度化法律化形式加以鞏固確立，為公共政策長期正向演化奠定基礎。最后，應加強對土地增值收益分配社會共識狀態(tài)的監(jiān)測評估，據(jù)此及時精準調適相關政策設計，增強公共政策與社會共識的協(xié)調性，推動二者實現(xiàn)更高水平的協(xié)同演化。

4 結語

土地增值收益分配是新時代進一步深化土地制度改革亟待破解的核心命題。從嚴重失調到趨于協(xié)調，中國土地增值收益分配公共政策與社會共識正朝著高水平協(xié)同演化的目標前進，為提升公共政策創(chuàng)新質量和國家治理效能提供重要支撐。未來需要聚焦推進中國式現(xiàn)代化對土地制度改革與增值收益分配的新要求，統(tǒng)籌優(yōu)化社會共識培育轉化機制和公共政策漸進改革機制，進一步暢通二者互動渠道，創(chuàng)造有利于實現(xiàn)高水平協(xié)同演化的外部環(huán)境與機制支撐。本文基于宏觀視角對土地增值收益分配公共政策與社會共識在互動中呈現(xiàn)的兩種失調現(xiàn)象進行初步總結，對二者共生演化的協(xié)調性、發(fā)展趨勢及影響因素等，還有待更加深入的觀察和驗證。