摘 要：村級(jí)債務(wù)是鄉(xiāng)村治理中的重要問(wèn)題之一。研究表明，目前村級(jí)債務(wù)具有歷史債務(wù)較多、隱蔽性較強(qiáng)、債務(wù)化解能力較差的特點(diǎn)?；蒉r(nóng)政策推動(dòng)下的項(xiàng)目欠債，逐利發(fā)展驅(qū)動(dòng)下的經(jīng)營(yíng)借債，政績(jī)工程驅(qū)動(dòng)下的盲目舉債，以及管理不規(guī)范下的債務(wù)監(jiān)督失效等是村級(jí)債務(wù)形成的主要原因。要嚴(yán)格控制新增債務(wù)、多舉措化解現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興、增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，改革干部考核方式、建立責(zé)任追究制度，加強(qiáng)債務(wù)管理、構(gòu)建債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，有效化解村級(jí)債務(wù)。

關(guān)鍵詞：村級(jí)債務(wù)；村級(jí)組織；債務(wù)成因；債務(wù)化解

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是黨的二十大作出的重大決策部署，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中的一項(xiàng)重要任務(wù)。在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中衍生出了村級(jí)債務(wù)，適當(dāng)舉債對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一定的促進(jìn)作用。然而，村級(jí)債務(wù)的規(guī)模增大，也使得其成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的潛在風(fēng)險(xiǎn)。分析鄉(xiāng)村振興背景下村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀及成因，并提出相應(yīng)化解對(duì)策，以期為村級(jí)組織加強(qiáng)村級(jí)債務(wù)管理、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模大但增速放緩

根據(jù)2018—2022年的全國(guó)村級(jí)債務(wù)數(shù)據(jù)可知，村級(jí)債務(wù)規(guī)模不斷增大但增速放緩。全國(guó)村級(jí)債務(wù)從2018年的16 133.36億元增長(zhǎng)到了2022年的24 285.86億元，增長(zhǎng)率為50.53%，較上年相比增長(zhǎng)了2.73%，增速放緩。村均債務(wù)從2018年的295.77萬(wàn)元增長(zhǎng)到了2022年的445.18萬(wàn)元，增長(zhǎng)率為50.51%，較上年增長(zhǎng)了3.02%。戶均負(fù)債較上年增長(zhǎng)了2.96%，而總收入增長(zhǎng)率較上年僅增長(zhǎng)了0.40%。由此可見(jiàn)，債務(wù)增速遠(yuǎn)高于收入增長(zhǎng)率。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜

村級(jí)債務(wù)的結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，有經(jīng)營(yíng)性負(fù)債、興辦公益事業(yè)負(fù)債和其他負(fù)債。其中，其他負(fù)債主要是維持村級(jí)公共管理和公共支出以及償還債務(wù)利息的負(fù)債。興辦公益事業(yè)負(fù)債較多的是道路建設(shè)負(fù)債、衛(wèi)生文化設(shè)施負(fù)債等。2018—2022年，村級(jí)債務(wù)經(jīng)營(yíng)負(fù)債平均占比16.82%，興辦公益事業(yè)負(fù)債平均占比9.71%，其他負(fù)債平均占比73.47%，債務(wù)結(jié)構(gòu)近5年基本變化不大。

（三）債務(wù)區(qū)域差異較大

不同地區(qū)的村級(jí)債務(wù)狀況存在較大差異。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，目前更多以項(xiàng)目進(jìn)村的形式為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的供給，政府以項(xiàng)目方式推進(jìn)民生工程，但要求基層組織進(jìn)行資金配套，導(dǎo)致越是發(fā)達(dá)地區(qū)，債務(wù)水平越高。整體來(lái)看，東部地區(qū)的人均村級(jí)債務(wù)額最高，其次是東北地區(qū)和中部地區(qū)，西部地區(qū)最低。以2022年為例，東部地區(qū)人均村級(jí)債務(wù)額為4 798元，西部地區(qū)人均村級(jí)債務(wù)額為468元。

（四）償債壓力大

研究發(fā)現(xiàn)，近5年村級(jí)債務(wù)率均在300%以上，資產(chǎn)負(fù)債率為36%左右，而國(guó)際公認(rèn)的債務(wù)率警戒線為100%，說(shuō)明目前村級(jí)債務(wù)的償債壓力較大。在沒(méi)有財(cái)政支持的前提下，村級(jí)債務(wù)較難以自有收入償還，這也是村級(jí)債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、村級(jí)債務(wù)的特點(diǎn)

（一）歷史債務(wù)較多

村級(jí)債務(wù)較多主要源于歷史遺留問(wèn)題。之前，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支持力度有限，村級(jí)組織為了完成各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)投入，不得不通過(guò)舉債來(lái)籌集資金。這些債務(wù)往往因?yàn)槿狈τ行У倪€款機(jī)制和資金來(lái)源而逐漸累積成為歷史債務(wù)。另外，村干部的穩(wěn)定性相對(duì)較差，導(dǎo)致村干部基于自身政績(jī)的考慮，可能盲目投資導(dǎo)致決策失敗，加重了村級(jí)債務(wù)。加之監(jiān)管不足，部分村干部貪污腐敗、挪用公款，也導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)進(jìn)一步加重。

（二）債務(wù)具有隱蔽性

村級(jí)債務(wù)主要包括向金融機(jī)構(gòu)借款、向個(gè)人借款、向上級(jí)政府借款等多種類型。其中，向個(gè)人借款往往占據(jù)較大比例，債權(quán)人可能是村民、親戚、朋友等，他們之間的借貸行為往往是非公開(kāi)行為，也不會(huì)被納入正式的財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)中，隱蔽性較強(qiáng)。除民間借貸外，一些村級(jí)組織還可能通過(guò)非正規(guī)渠道進(jìn)行融資，如向私人貸款公司、地下錢(qián)莊等借款。這些融資渠道往往不受監(jiān)管，真實(shí)債務(wù)情況也難以披露。部分村級(jí)組織在財(cái)務(wù)管理方面不規(guī)范，如賬目不清、票據(jù)不全等。這些問(wèn)題導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)的實(shí)際情況難以被準(zhǔn)確掌握，增強(qiáng)了其隱蔽性。

（三）債務(wù)化解能力較差

許多村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，收入微薄甚至沒(méi)有集體收入，甚至連維持村級(jí)組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)都欠缺，導(dǎo)致村級(jí)事務(wù)大多是負(fù)債運(yùn)行，村級(jí)債務(wù)償還能力嚴(yán)重不足。另外，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，經(jīng)濟(jì)效益不明顯，沒(méi)有足夠的資金儲(chǔ)備來(lái)應(yīng)對(duì)債務(wù)。特別是一些經(jīng)濟(jì)落后村，難以通過(guò)自身努力來(lái)化解債務(wù)。雖然國(guó)家近年來(lái)加大了對(duì)農(nóng)村的支持力度，但財(cái)政投入仍然有限，特別是對(duì)于村級(jí)債務(wù)的化解，缺乏足夠的財(cái)政資金支持。

三、村級(jí)債務(wù)的成因

（一）惠農(nóng)政策推動(dòng)下的項(xiàng)目欠債

2006年的稅費(fèi)改革，開(kāi)啟了國(guó)家向農(nóng)村輸送資源的新時(shí)代。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中，國(guó)家財(cái)政資源下鄉(xiāng)主要采取兩種方式。一種是普惠性，全部是財(cái)政直接補(bǔ)貼，如種糧直補(bǔ)等。另一種是非普惠性資金，主要以項(xiàng)目方式進(jìn)行，尤其是農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面國(guó)家配套了大量項(xiàng)目進(jìn)村。但是，這些惠農(nóng)項(xiàng)目并沒(méi)有配套全部財(cái)政資金，仍有部分資金缺口需要地方配套，而大多數(shù)村集體并沒(méi)有足夠的自有資金支持項(xiàng)目建設(shè)。因此，債務(wù)資金成為村集體籌集資金的主要來(lái)源。

（二）逐利發(fā)展驅(qū)動(dòng)下的經(jīng)營(yíng)借債

在鄉(xiāng)村振興等各種惠農(nóng)政策的推動(dòng)和扶持下，不少村莊都在興辦村集體企業(yè)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱，村級(jí)組織往往需要采取借貸等方式來(lái)籌集資金興辦企業(yè)。同時(shí)，大多數(shù)村干部沒(méi)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致部分村集體企業(yè)的開(kāi)辦并未經(jīng)充分的市場(chǎng)調(diào)研和論證，市場(chǎng)前景不明朗。另外，缺乏專業(yè)人才進(jìn)行有效的經(jīng)營(yíng)管理，也會(huì)使得部分村集體企業(yè)雖然項(xiàng)目很好，但效益不好，最后因經(jīng)營(yíng)管理不善而破產(chǎn)，更加重了村級(jí)債務(wù)。

（三）政績(jī)工程驅(qū)動(dòng)下的盲目舉債

村干部作為一名理性的經(jīng)濟(jì)人，亦會(huì)有形式主義和機(jī)會(huì)主義傾向。在一些地方，村級(jí)干部的考核和升遷往往與政績(jī)掛鉤，部分村干部在任期內(nèi)為了追求政績(jī)，不顧村級(jí)現(xiàn)實(shí)情況和財(cái)力狀況，盲目上馬一些大型項(xiàng)目、“形象工程”或“面子工程”等。這些項(xiàng)目往往需要巨額資金投入，而且長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，并不一定對(duì)村集體組織和農(nóng)民有利。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱，村級(jí)組織往往沒(méi)有足夠的財(cái)力來(lái)承擔(dān)，因此只能通過(guò)舉債彌補(bǔ)資金缺口。

（四）管理不規(guī)范下的債務(wù)監(jiān)督失效

村集體組織成員學(xué)歷普遍不高，缺乏專業(yè)的管理人才。在項(xiàng)目管理方面，部分村級(jí)組織項(xiàng)目管理不規(guī)范，如決策不民主、監(jiān)督不到位等，導(dǎo)致了項(xiàng)目資金使用效率低下，甚至出現(xiàn)挪用、侵占等違規(guī)行為。在財(cái)務(wù)管理方面，大多數(shù)村集體組織的財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、不健全。如財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員配備不規(guī)范、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不相容崗位設(shè)置不健全。這些問(wèn)題導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理混亂，使得資金開(kāi)支把關(guān)不嚴(yán)、隨意支出。在債務(wù)信息披露方面，一些村級(jí)組織在債務(wù)管理方面缺乏透明度，債務(wù)信息不公開(kāi)或公開(kāi)不及時(shí)，導(dǎo)致村民和社會(huì)對(duì)村級(jí)債務(wù)情況了解不足，難以形成有效的監(jiān)督和約束。

四、村級(jí)債務(wù)的化解對(duì)策

（一）嚴(yán)格控制新增債務(wù)，多舉措化解現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)

在控制新增債務(wù)方面，村集體無(wú)論是建設(shè)農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施，還是興辦村集體企業(yè)，都應(yīng)立足于自身可承受的財(cái)務(wù)狀況，不可盲目舉債。首先，增加項(xiàng)目論證程序。對(duì)于需要舉債的項(xiàng)目，聘請(qǐng)專業(yè)人士嚴(yán)格論證，確保項(xiàng)目的必要性和可行性。其次，建立舉債申報(bào)審批制度。村集體在公益性項(xiàng)目建設(shè)或者農(nóng)村公共管理、公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足時(shí)可以舉債，但要經(jīng)申報(bào)審批。村集體發(fā)起，先由村民代表大會(huì)表決同意，再由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審批同意，最后經(jīng)縣財(cái)政部門(mén)審批同意后方可舉債，即建立“村民—村—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—縣”逐級(jí)的審批機(jī)制，嚴(yán)控村級(jí)擅自舉債。最后，明確責(zé)任主體。按照“誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，確保債務(wù)責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。

在化解現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)方面，應(yīng)結(jié)合債務(wù)成因分類施策。首先，摸清底數(shù)，建立臺(tái)賬。理清鄉(xiāng)村債務(wù)的規(guī)模、種類、分布，逐筆登記建立臺(tái)賬，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管。其次，分級(jí)負(fù)擔(dān)，逐步化解。對(duì)于惠農(nóng)政策推動(dòng)下的項(xiàng)目欠債，因其和政府政策相關(guān)，若村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)在無(wú)力償還，可由中央或地方政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金劃撥等方式先行償還。對(duì)于因村集體開(kāi)辦企業(yè)而產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)借債，可考慮由政府適度補(bǔ)貼，主要仍由村集體償還。對(duì)于因村干部政績(jī)工程而帶來(lái)的借貸，村干部應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，憑借自身能力幫助化解債務(wù)，如利用個(gè)人關(guān)系積極引導(dǎo)鄉(xiāng)賢、企業(yè)家等社會(huì)力量的參與。此外，協(xié)調(diào)銀行等部門(mén)落實(shí)村級(jí)債務(wù)減免政策，對(duì)于一些利率較高的私人借貸，應(yīng)比照銀行同期貸款利率，依法對(duì)債務(wù)利率進(jìn)行降息，避免高額債務(wù)利息。最后，考慮創(chuàng)新債務(wù)化解方式。如探索債權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式來(lái)化解村級(jí)債務(wù)。

（二）發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，增加村集體收入

積極探索農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新途徑，因地制宜地發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，才是化解村級(jí)債務(wù)的長(zhǎng)久之策和根本之策。一是政府組織成立專業(yè)合作社，利用村集體的閑置辦公用房等招商引資，并提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，由村集體占有一定股份，采用“保底收益+分紅”的方式進(jìn)行戰(zhàn)略合作，增加村集體收入，帶動(dòng)村民就業(yè)，增加村民家庭收入。二是村集體發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。在結(jié)合自身資源的基礎(chǔ)上，和專業(yè)的旅游公司合作開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目，增加村集體收入，盤(pán)活農(nóng)村閑置農(nóng)房，帶動(dòng)農(nóng)家樂(lè)，增加村民家庭收入。三是村集體組織成立電商平臺(tái)，安排專業(yè)人士對(duì)本村的特色農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行推廣銷售，解決部分農(nóng)民基于自身原因無(wú)法開(kāi)展電商銷售的困境，增加村集體和農(nóng)民的收入。

（三）改革干部考核方式，建立責(zé)任追究制度

在干部考核時(shí)，應(yīng)建立綜合考核標(biāo)準(zhǔn)，將干部任職期間的債務(wù)情況作為干部提拔晉升的重要依據(jù)。在設(shè)置考核指標(biāo)時(shí)，可以考慮債務(wù)率、債務(wù)依存度、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)，量化評(píng)估村級(jí)債務(wù)的化解情況。將村級(jí)債務(wù)化解工作納入各行政村年度工作考核內(nèi)容，提高村干部對(duì)債務(wù)化解工作的重視程度。財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)應(yīng)定期對(duì)各村的債務(wù)化解情況進(jìn)行督查考核，確保各項(xiàng)政策措施得到有效落實(shí)。

對(duì)于債務(wù)管理不力的干部，應(yīng)建立責(zé)任追究制度。一是通報(bào)批評(píng)與追責(zé)。對(duì)于產(chǎn)生新債超過(guò)警戒線、額度較大、情節(jié)嚴(yán)重的村，要對(duì)有關(guān)單位和責(zé)任人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并依法追責(zé)。二是終身追責(zé)制。建立借債還款責(zé)任終身追究制，無(wú)論責(zé)任人是否離職或退休，都應(yīng)對(duì)其在任期間產(chǎn)生的債務(wù)負(fù)責(zé)。

（四）加強(qiáng)債務(wù)管理，構(gòu)建債務(wù)監(jiān)督機(jī)制

一是將村級(jí)債務(wù)納入地方政府債務(wù)管理。根據(jù)地方政府債務(wù)管理辦法，地方政府應(yīng)對(duì)地方債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。將村級(jí)債務(wù)納入地方政府債務(wù)管理可以引起地方政府的重視，比如縣級(jí)政府會(huì)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)債務(wù)的監(jiān)管，確保債務(wù)得到有效控制和管理。二是要加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范收支行為，建立健全預(yù)算和監(jiān)督制度，提高資金使用效益。三是加強(qiáng)監(jiān)督。一方面，要加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督，財(cái)政和審計(jì)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)的監(jiān)督，建立健全村集體經(jīng)濟(jì)組織定期審計(jì)制度和村干部離任審計(jì)制度，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，每年對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，建立債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。另一方面，要加強(qiáng)村民監(jiān)督，完善財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，定期向村民公布債務(wù)變動(dòng)情況，提高透明度。鼓勵(lì)村民參與債務(wù)管理監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反映和舉報(bào)。

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[責(zé)任編輯：李偉杰]

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作者簡(jiǎn)介：蔣格格（1993—），女，河南沈丘人，講師，碩士，研究方向：財(cái)政管理。

通信作者：鄭方方（1990—），女，河南濟(jì)源人，講師，碩士。