摘 要：未來產(chǎn)業(yè)作為影響未來經(jīng)濟社會變遷的關(guān)鍵新興產(chǎn)業(yè)，對構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系具有至關(guān)重要的作用。依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定的過程，基于政策目標、政策保障及政策效果等3個維度，選取政策時效、政策支持、政策功能等7個具體指標構(gòu)建對比分析模型，對上海和深圳2022年出臺的未來產(chǎn)業(yè)專項發(fā)展政策進行對比分析。研究發(fā)現(xiàn)：從政策目標角度看，上海和深圳均致力于加快構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)；從政策保障角度看，上海和深圳都將人才引育、資金補貼和區(qū)域合作等三方面作為未來產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐；從政策效果角度看，上海和深圳制定的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策均具有引導性作用，為未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展指明了方向。最后，從培養(yǎng)未來產(chǎn)業(yè)人才、拓寬融資渠道、建立新制度和探索新模式、構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)等4個維度提出相應(yīng)的對策建議，以期為其他城市前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：未來產(chǎn)業(yè)；政策對比；“目標—保障—效果”；產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

中圖分類號：G353" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1671-0037（2024）7-37-11

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2024.7.4

0 引言

黨的二十大報告明確提出，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展，構(gòu)建新一代信息技術(shù)、人工智能、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、綠色環(huán)保等一批新的增長引擎。當前，我國已邁向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)是培育發(fā)展新動能、增強競爭優(yōu)勢、實現(xiàn)持續(xù)性高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

針對未來產(chǎn)業(yè)的研究主要聚焦于未來產(chǎn)業(yè)概念與內(nèi)涵、發(fā)展趨勢及經(jīng)驗借鑒等3個方面。關(guān)于未來產(chǎn)業(yè)概念與內(nèi)涵的研究：余東華［1］、陳勁和朱子欽［2］認為，未來產(chǎn)業(yè)是基于重大科技創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化而形成的、面向未來且決定未來產(chǎn)業(yè)競爭力和經(jīng)濟實力的前瞻性產(chǎn)業(yè)，相較于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，其更能代表未來科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新方向；吳迪［3］從產(chǎn)業(yè)所處的生命周期考慮，認為未來產(chǎn)業(yè)代表處于探索期的前沿技術(shù)和重大科技創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化的結(jié)果，以滿足未來人類社會新需求為目標，但目前仍處于孕育孵化階段，因而具有較大的不確定性；白宇軒和張雅?。?］基于技術(shù)變革的特征，認為未來產(chǎn)業(yè)是指多種技術(shù)同時以指數(shù)級速度加速發(fā)展，且變革時間間隔為幾年而非以往科技革命所經(jīng)歷的幾十年的產(chǎn)業(yè)。關(guān)于未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的研究：胡俠［5］表示，美國、日本等發(fā)達國家對未來產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的預(yù)測主要集中于云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等領(lǐng)域；余東華［1］、沈華等［6］表示，量子信息、人工智能、生物技術(shù)等領(lǐng)域?qū)蔀槲磥懋a(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點；陳曉怡等［7］通過分析全球多個國家和地區(qū)對未來產(chǎn)業(yè)的布局規(guī)劃，得出未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)數(shù)字化、健康化與低碳化發(fā)展趨勢的結(jié)論。除此之外，部分學者基于國外發(fā)達國家的經(jīng)驗為我國前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)提供對策建議：劉笑等［8］通過分析德國量子計劃，從戰(zhàn)略規(guī)劃、專項資金支持、合作平臺構(gòu)建及鼓勵公眾參與等4個方面提出對策建議；方曉霞等［9］通過探究美國、英國、德國、日本等4個國家對未來產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略布局，從科技研發(fā)水平、研發(fā)效能、研發(fā)投入、基礎(chǔ)設(shè)施、人才培育等方面提出相關(guān)啟示；吳迪［10］通過分析世界主要發(fā)達國家的未來產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)現(xiàn)即使處于不同發(fā)展階段，未來產(chǎn)業(yè)的布局也均朝著智能、低碳、健康的方向不斷演進。

綜上所述，目前關(guān)于未來產(chǎn)業(yè)的研究主要停留在理論階段，缺乏對區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策實踐的深入對比分析。此外，已有研究多集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面，對未來產(chǎn)業(yè)培育專項政策的深入分析相對較少。而產(chǎn)業(yè)政策研究主要關(guān)注量化評價和經(jīng)驗借鑒，缺乏對特色城市政策文本的對比分析，忽略了政策的有效性，因此，仍有可拓展的研究空間。

當前，中國已有多個城市發(fā)布了未來產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃，其中一些先行城市取得了顯著成效。然而，仍存在對未來產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地位認識不足、對資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)認識不清的問題。上海和深圳作為科技創(chuàng)新典型城市，均于2022年發(fā)布了未來產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃，相關(guān)政策具有引領(lǐng)性、差異性和針對性。本文依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定的過程，構(gòu)建了“目標—保障—效果”三維分析模型，選取政策時效、政策對象、政策重點、政策支持等指標作為具體表征，結(jié)合特色城市（上海和深圳）出臺的未來產(chǎn)業(yè)專項發(fā)展政策，開展多維對比分析，旨在通過差異性對比總結(jié)歸納兩個城市政策制定的特點與趨勢，為其他城市未來產(chǎn)業(yè)政策制定提供參考與借鑒。

1 案例選取標準

1.1 代表性

上海和深圳均是未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的典型代表城市。一直以來，上海都秉持創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的理念，將創(chuàng)新作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的第一驅(qū)動力，時刻把握產(chǎn)業(yè)變革機遇，以構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系為目標推動產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級［11］。深圳作為全國科技創(chuàng)新資源的集聚地，早在2009年就前瞻布局了未來產(chǎn)業(yè)；近年來，更是深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和制造強市計劃，持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展并取得了積極成效［12］。作為改革開放的排頭兵，上海和深圳全力打造具有世界影響力的未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地，致力于構(gòu)建面向未來的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，均于2022年發(fā)布了未來產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃，即《上海打造未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地發(fā)展壯大未來產(chǎn)業(yè)集群行動方案》（以下簡稱“行動方案”）和《深圳市培育發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)行動計劃（2022—2025年）》（以下簡稱“行動計劃”），為培育新質(zhì)生產(chǎn)力提供了強有力的頂層支持。

1.2 開拓性

上海與深圳走在城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局的前沿，其未來產(chǎn)業(yè)規(guī)劃均包含具有突破性的新舉措。上海表示，將著重關(guān)注高校的學科建設(shè)、創(chuàng)新型企業(yè)的培育和未來產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才的培養(yǎng)，通過加強組織間溝通交流、戰(zhàn)略制定和政策支持，構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，強化區(qū)域間的布局并提供堅實的要素保障，以實現(xiàn)上海未來產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。深圳則表示，要完善全過程創(chuàng)新生態(tài)，通過明晰政府和市場的定位，從專精特新企業(yè)的培育、專業(yè)學科的建設(shè)、創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)等方面給予配套資金、人力等資源要素的支持，為突破重點領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、搶占新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的制高點提供有力保障，更好地實現(xiàn)深圳未來產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。就兩市目前的發(fā)展狀況而言，市場已趨于飽和，市場規(guī)模阻礙了城市發(fā)展進程。作為我國的貿(mào)易中心，上海與國際市場接軌，同時在產(chǎn)業(yè)布局方面?zhèn)戎赜诜?wù)性行業(yè)并取得了良好的成績。但現(xiàn)階段上海經(jīng)濟發(fā)展缺乏強勁的動力，布局未來產(chǎn)業(yè)也是上海著手打造城市發(fā)展新驅(qū)動力的嘗試。不同的是，深圳自成為經(jīng)濟特區(qū)以來一直保持高速發(fā)展的趨勢，始終強調(diào)科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力，聚集了眾多互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)。但大部分企業(yè)仍處于供應(yīng)鏈的中下游環(huán)節(jié)，可替代程度高，在核心技術(shù)方面受制于人。就其產(chǎn)學研轉(zhuǎn)化發(fā)展而言，進行未來產(chǎn)業(yè)布局代表著對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作新一輪的探索，堅持以促進科學技術(shù)發(fā)展、掌握關(guān)鍵技術(shù)并進行成果轉(zhuǎn)化來推動城市建設(shè)。

1.3 前瞻性

上海和深圳都是經(jīng)濟發(fā)達的沿海城市，對外開放程度高，能夠更早地發(fā)現(xiàn)新興事物，同時對于新興事物的接受程度也更高。兩市規(guī)劃布局所遴選的產(chǎn)業(yè)具有前瞻性，如量子信息、合成生物、6G技術(shù)等。此外，未來產(chǎn)業(yè)需要投入大量的資金、技術(shù)、人才等創(chuàng)新要素以及獲得穩(wěn)定的政策支持，風險程度較高，試錯成本也較高。而上海與深圳本就屬于改革試點城市，需要實施創(chuàng)新性舉措，且較高的科學技術(shù)水平為未來產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃布局奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2 框架構(gòu)建

產(chǎn)業(yè)政策在推進未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色。通過制定和執(zhí)行一系列政策措施，引導和支持特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而實現(xiàn)國家經(jīng)濟增長、技術(shù)創(chuàng)新和社會進步的戰(zhàn)略目標。產(chǎn)業(yè)政策與未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系是密切且相互作用的。政府制定的未來產(chǎn)業(yè)政策旨在促進未來產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，而未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也為政府制定產(chǎn)業(yè)政策提供了重要依據(jù)和動力。二者之間通過政策導向、資源配置、創(chuàng)新支持等多種方式相互影響、相互促進，共同推動未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。陳慶云［13］指出，政策制定是為了實現(xiàn)既定目標而進行的動態(tài)優(yōu)化過程。這意味著政策制定不是一成不變的，而是需要根據(jù)實際情況進行調(diào)整和優(yōu)化，以更好地實現(xiàn)政策目標的過程。Cochran等［14］認為，政策制定過程是一個包括前政策階段、政策采納、政策執(zhí)行和政策評估等4個階段的政策發(fā)展過程。因此，本文依據(jù)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高風險性、高不確定性等特點，結(jié)合政策制定的相關(guān)研究，構(gòu)建了未來產(chǎn)業(yè)政策“目標—保障—效果”三維對比分析框架，具體如圖1所示。

2.1 政策目標

政策目標為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了明確的方向。未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要有長遠的規(guī)劃和目標。明確的政策目標有助于政策制定者在制定具體政策時有所側(cè)重，確保政策的一致性和有效性。在政策目標維度，需要明確政策時效性［15-16］、政策實施對象［15］及政策重點［17］。首先，明確政策時效性有助于政策制定者更好地把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化和趨勢。未來產(chǎn)業(yè)新技術(shù)的出現(xiàn)可能會徹底改變產(chǎn)業(yè)格局，因此必須及時調(diào)整政策內(nèi)容和措施以適應(yīng)這種變化，確保政策的有效性和適用性。其次，未來產(chǎn)業(yè)政策的制定需要明確政策對象。未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往涉及多個領(lǐng)域的融合，如信息技術(shù)與生物技術(shù)的融合、智能制造與新能源的融合等。因此，針對跨界融合的產(chǎn)業(yè)，需要制定明確的政策，以促進不同領(lǐng)域之間的協(xié)同發(fā)展和合作，確保政策的精準性與效益性。最后，需要確定政策的重點和優(yōu)先支持領(lǐng)域。通過明確政策重點，可以集中創(chuàng)新資源和精力，提高政策實施的效果和效率。

2.2 政策保障

政策保障可以為未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定的支持和服務(wù)，降低產(chǎn)業(yè)培育過程中的不確定性和風險性。具體而言，通過政策保障，政府可以為未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供風險補償，幫助企業(yè)和投資者降低經(jīng)營風險，增強其投身未來產(chǎn)業(yè)的信心和積極性。在政策保障維度，須制定支持政策發(fā)展的配套措施［18］。未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展通常受技術(shù)創(chuàng)新的驅(qū)動，往往涉及多個領(lǐng)域的融合。因此，需要政策支持和配套措施來激勵企業(yè)開展創(chuàng)新活動，以及促進不同領(lǐng)域之間協(xié)同發(fā)展。配套措施一方面有助于政策在實施過程中的順利執(zhí)行并產(chǎn)生預(yù)期的效果；另一方面，還有助于提升政策的可持續(xù)性。通過建立保障機制和制定配套措施，可以確保政策的長期穩(wěn)定實施，降低政策實施中的風險，避免出現(xiàn)不利后果。

2.3 政策效果

考慮政策效果有助于及時把控政策實施的狀況，提升政策對未來產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)作用。通過對政策實施效果的評估，可以及時發(fā)現(xiàn)政策實施中存在的問題，進而采取有效措施加以解決，提高政策實施的效率和效果。在政策效果維度，要對政策進行實時監(jiān)督與評價［17］。明確政策功能和對政策進行評價有助于系統(tǒng)地衡量未來產(chǎn)業(yè)政策的實施效果。一方面，政策功能的明確（如預(yù)測、引導、監(jiān)督、描述）有助于更好地評估未來產(chǎn)業(yè)政策效果。未來產(chǎn)業(yè)所涉及的技術(shù)具有強顛覆性，明確政策功能使政策目標和評估指標更加清晰，從而可以系統(tǒng)地量化和分析政策對技術(shù)創(chuàng)新、市場發(fā)展和環(huán)境建設(shè)的影響，確保政策實施的靈活性和有效性。另一方面，政策評價可以幫助政府實時掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最新狀況，檢驗政策的適配性，以便及時調(diào)整政策方向。未來產(chǎn)業(yè)受技術(shù)創(chuàng)新的推動而發(fā)展，且市場環(huán)境變化迅速，政策評價可以幫助政府和決策者把握政策實施的成效，同時有助于發(fā)現(xiàn)政策實施過程中存在的問題和挑戰(zhàn)。

綜上，本文基于政策目標、政策保障、政策效果等3個維度，選取政策時效、政策對象、政策重點、政策支持、配套措施、政策功能和政策評價等7個具體指標，對上海與深圳于2022年出臺的未來產(chǎn)業(yè)專項政策進行深入的對比分析，以期為其他城市前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)提供實質(zhì)性的參考與借鑒。

3 案例對比分析

3.1 政策目標維度

3.1.1 政策時效

從政策時效來看，上海與深圳在未來產(chǎn)業(yè)培育周期上有所差異。深圳以2025年為發(fā)展節(jié)點制定未來產(chǎn)業(yè)培育目標；上海則布局更為長遠，分別提出2030年和2035年的階段性發(fā)展目標。上海之所以布局更為長遠，一方面是考慮到未來產(chǎn)業(yè)的特征，即未來產(chǎn)業(yè)在技術(shù)突破上風險性更高，且產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在較大的不確定性，需要為其留足發(fā)展時間；另一方面，考慮到部分未來產(chǎn)業(yè)已有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，較為長遠的布局計劃可以有效保證政策的穩(wěn)定性，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更加連續(xù)、穩(wěn)定的支持。而深圳以階段性節(jié)點劃分培育周期，主要是基于滾動計劃法的思路。此舉既能定期評估未來產(chǎn)業(yè)的培育效果，又能靈活地調(diào)整下一階段的發(fā)展政策。

3.1.2 政策對象

上海和深圳主要從資金支持和人才引育等維度對企業(yè)、科研院所、市場及中介機構(gòu)等4個對象施策，構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，具體如圖2所示。

針對企業(yè)，深圳表示要建立多項金融資本聯(lián)動機制；上海則表示各區(qū)應(yīng)結(jié)合實際出臺人才、服務(wù)、融資等專項支持政策，以加快未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化進程。針對科研院所，上海和深圳均在人才引育和資金支持兩個方面給予支持，具體包括出臺相應(yīng)的人才專項和人才引育政策。例如：深圳提出要加大青年科技獎勵力度；上海提出“揭榜掛帥”制度，以培育未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新型人才，為企業(yè)突破關(guān)鍵核心技術(shù)提供人力保障和技術(shù)支持。針對市場，上海和深圳從資金補貼、市場活力激發(fā)兩大方面分別提出相應(yīng)舉措。深圳提出強化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等支持；上海鼓勵發(fā)放消費補貼，激發(fā)市場需求，同時更好地引導未來產(chǎn)業(yè)高效布局。針對中介機構(gòu)，上海通過資金政策，鼓勵金融機構(gòu)加大對金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新力度，為企業(yè)加快創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化的進程提供多樣化的資金保障。深圳提出要建立全國性的知識產(chǎn)權(quán)和科技成果產(chǎn)權(quán)交易中心，其中涉及知識產(chǎn)權(quán)代理機構(gòu)、技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)等中介機構(gòu)。深圳將通過資金政策，鼓勵中介機構(gòu)支持科技成果的評估、交易、市場化等，進而促進科技成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。

總之，上海和深圳以政府為主導，通過對多元政策對象精準施策，促進各主體間動態(tài)聯(lián)動，促使各類創(chuàng)新要素有效配置，加快構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

3.1.3 政策重點

由于上海和深圳在創(chuàng)新資源稟賦、城市特色等方面存在差異，因此，在未來產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局的側(cè)重點上也有所不同。深圳提出，未來將聚焦于合成生物、區(qū)塊鏈、細胞與基因、空天技術(shù)、腦科學與類腦智能、深地深海、可見光通信與光計算、量子信息等八大細分領(lǐng)域；上海則表示，未來要在未來健康、未來智能、未來能源、未來空間和未來材料等五大方向共16個細分領(lǐng)域進行布局，具體布局領(lǐng)域見表1。

深圳時刻把握世界科技前沿，階段性布局未來產(chǎn)業(yè)。早在2013年就前瞻布局了生命健康、海洋、航天航空等三大未來產(chǎn)業(yè)；2022年又將重點方向瞄準合成生物、區(qū)塊鏈、細胞與基因等八大細分領(lǐng)域。其中，在合成生物、區(qū)塊鏈、細胞與基因、空天技術(shù)等領(lǐng)域，深圳已具有較好的發(fā)展基礎(chǔ)。例如：深圳成為中國合成生物學代表力量及全球合成生物學創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的核心節(jié)點。但在腦科學與類腦智能、深地深海、可見光通信與光計算、量子信息等4個方向上，深圳仍處于孕育期，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱。因此，梯次布局未來產(chǎn)業(yè)對加快形成未來產(chǎn)業(yè)集群具有重要的意義。

上海主要聚焦于“健康、智能、能源、空間、材料”五大產(chǎn)業(yè)集群，延續(xù)了往年對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的布局規(guī)劃，且所聚焦的五大領(lǐng)域都有各自的側(cè)重點。其中：集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能、空天海洋、新材料等產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭較好；光伏電池、新能源汽車、工業(yè)機器人、集成電路圓片等產(chǎn)業(yè)也在過去研究的基礎(chǔ)上繼續(xù)攻關(guān)。

3.2 政策保障維度

3.2.1 政策支持

3.2.1.1 人才引育

人才是推進未來產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本保障和關(guān)鍵力量源泉。通過對比分析發(fā)現(xiàn)，上海和深圳引育人才的方式和對象具有差異性（見表2）。

從人才引育的方式來看，上海提出面向全球的“揭榜掛帥”項目，以吸引創(chuàng)新型人才，通過充分賦予科學家自主權(quán)和決策權(quán)，為其營造自由探索的良好科研氛圍；深圳則通過加大青年科技創(chuàng)新獎勵力度直接吸引人才。一方面，未來產(chǎn)業(yè)具有較強的前瞻性與不確定性，上海在推進未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中將會遇到來自多方面的挑戰(zhàn)與壓力；而“揭榜掛帥”的方式可以為上?？萍紕?chuàng)新搭建一個集聚全球頂尖資源的平臺，吸引國內(nèi)外頂尖創(chuàng)新人才攻克核心技術(shù)難題。另一方面，上海未來產(chǎn)業(yè)的布局規(guī)劃決定了其解決技術(shù)難題的時間是有限的，需要在較短時間內(nèi)評估并解決問題；而“揭榜掛帥”制度能助其在較短時間內(nèi)有針對性地尋覓到合適的人才來解決具體難題。相較而言，深圳更加重視人才激勵政策。科技創(chuàng)新獎是深圳科技政策的一項重要內(nèi)容，如《深圳市科技創(chuàng)新獎勵辦法實施細則》。《行動計劃》將延續(xù)往年的政策，繼續(xù)加大對科技創(chuàng)新人才的引育力度，釋放科研人才的創(chuàng)造力，為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人才支撐。

從人才引育的對象來看，上海主張全面吸納創(chuàng)新型人才，尤其是國際化科研人才；深圳則重點引進青年人才。未來產(chǎn)業(yè)將會是下一階段科技強國和經(jīng)濟強國建設(shè)的關(guān)鍵點，甚至部分技術(shù)直接關(guān)乎未來國家主權(quán)，歸根結(jié)底未來產(chǎn)業(yè)的競爭將是國際地位的競爭［19］。由于未來產(chǎn)業(yè)是由全新技術(shù)驅(qū)動的，發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)成為創(chuàng)新型城市實現(xiàn)“換道超車”并在高科技產(chǎn)業(yè)搶占一席之地的重要手段。作為國際大都市，上海在發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)的過程中所面臨的環(huán)境將更加復雜；而作為我國的經(jīng)濟中心，上海需要有一個科學合理的布局規(guī)劃來發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)。因此，全面吸納全球頂尖科研人才和團隊，吸收國外先進技術(shù)和創(chuàng)新模式，用好國際創(chuàng)新資源，對上海形成領(lǐng)跑全球的未來產(chǎn)業(yè)集群具有重要意義。而深圳作為中國第一個經(jīng)濟特區(qū)，如今已發(fā)展成為國內(nèi)高科技領(lǐng)軍城市。其科技政策、創(chuàng)業(yè)政策和人才政策始終注重吸引廣大青年人才，有力推動青年企業(yè)家創(chuàng)業(yè)和市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。該《行動計劃》不僅延續(xù)了往年政策，持續(xù)吸引一批敢創(chuàng)新、敢拼搏的青年人才作為發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)的保障，而且設(shè)立了科技創(chuàng)新獎，以及建立了以創(chuàng)新價值、能力和貢獻為導向，有利于科技人才潛心研究和創(chuàng)新的評價體系。這有助于深圳在吸引人才的基礎(chǔ)上留住人才，進而為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出強有力的貢獻。

3.2.1.2 資金補貼

打造未來產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，離不開充足的資金支持。如圖3所示，上海和深圳在資金支持方式上有所差異：上海探索設(shè)立市場主導的未來產(chǎn)業(yè)引導基金；深圳則提出建立市科技研發(fā)資金和政府引導基金、天使投資引導資金等多項金融資本共同聯(lián)動的投入機制。

市場主導的融資方式能提供靈活多樣的金融產(chǎn)品，有利于金融創(chuàng)新和企業(yè)創(chuàng)新，進而提高企業(yè)的競爭力［20］。該類金融體系是以高度發(fā)達的金融市場為前提［21］，而上海正是中國最大的金融中心。根據(jù)上海市統(tǒng)計局和國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊發(fā)布的數(shù)據(jù)，2023年第一季度，全市金融市場成交額為749.05萬億元，同比增長15.6%。其中，上海證券交易所有價證券成交額增長10.9%，銀行間市場成交額增長19.5%，上海黃金交易所成交額增長14.6%，中國金融期貨交易所成交額增長10.5%［22］。由此可見，上海的金融市場高度發(fā)達。因此，上海強調(diào)市場主導的融資方式，強化產(chǎn)業(yè)基金的投資引導功能，同時鼓勵各區(qū)對引進重要項目的產(chǎn)業(yè)基金給予支持，全力滿足科技創(chuàng)新發(fā)展的融資需求，通過充分發(fā)揮市場主導作用推動資金流入未來產(chǎn)業(yè)。

相較于上海市場主導的融資方式，深圳更強調(diào)政府、金融機構(gòu)等多主體聯(lián)動，不僅可以調(diào)動各主體的投資積極性，而且可以拓展金融服務(wù)實體經(jīng)濟的邊界，在有所保障的條件下提高經(jīng)濟利潤，使資金鏈更高效地結(jié)合創(chuàng)新鏈，促進科創(chuàng)型企業(yè)發(fā)展壯大［23］。深圳民營企業(yè)數(shù)量占全市企業(yè)總量的96%以上，是深圳高質(zhì)量發(fā)展的重要動力［24］。截至2023年2月28日，深圳共有2 746家上市公司，其中民營企業(yè)有1 883家，占比近70%；深圳民營上市公司總市值為20.75萬億元，占深圳總市值的57.97%；深圳民營企業(yè)廣泛分布于30個行業(yè)，可見民營企業(yè)已成為深圳資本市場的重要組成部分［25］。盡管深圳民營企業(yè)多、創(chuàng)新主體多、社會資本活躍，但未來產(chǎn)業(yè)投資仍存在回報率低且風險性高等問題。由政府牽頭引導，能夠給予各投資方一顆“定心丸”，為構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)集群而吸納多方資本提供保障。

3.2.1.3 區(qū)域合作

通過對比分析發(fā)現(xiàn)，上海和深圳開展合作的思路不同。上海注重構(gòu)建具有國際影響力的產(chǎn)業(yè)體系；深圳則注重建設(shè)本土科技創(chuàng)新型城市。

上海提出將進一步加強市重點布局的五大細分領(lǐng)域與國際接軌。這拓寬了上海產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新資源要素的獲取范圍，使政府發(fā)展重點從經(jīng)貿(mào)轉(zhuǎn)向高新技術(shù)的突破，對上海建成有國際影響力的產(chǎn)業(yè)體系具有重大意義。

作為粵港澳大灣區(qū)中最具創(chuàng)新活力的城市之一，深圳更加重視本土創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，積極發(fā)揮自身在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的優(yōu)勢，通過建立本土創(chuàng)新合作平臺、加強本土校企聯(lián)盟建設(shè)等舉措，集聚區(qū)域內(nèi)的科技、金融、人才等資源。這有利于粵港澳大灣區(qū)搶占新一代信息技術(shù)、人工智能、生命健康、海洋科技、新材料等科技前沿領(lǐng)域制高點，發(fā)展平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟與體驗經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)，引領(lǐng)本土區(qū)域創(chuàng)新。

3.2.2 配套措施

未來產(chǎn)業(yè)的高風險性和顛覆性決定了其需要全面的配套措施來應(yīng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中的挑戰(zhàn)。如圖4所示，上海和深圳均為實現(xiàn)各自未來產(chǎn)業(yè)的目標制定了一系列的配套措施。其中，上海從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才引育、學科建設(shè)、加強各主體間的協(xié)同等方面多維施策。當前，上海在未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的硬件基礎(chǔ)設(shè)施配置還不夠完備，人才儲備也還不足，因此，通過制定一系列的人才、資金等專項政策來提供堅實的要素保障，以期實現(xiàn)未來產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。深圳則從專精特新企業(yè)的培育、創(chuàng)新型人才的培育、專業(yè)學科的建設(shè)等方面給予配套的資金、人力等資源要素的支持。截至2023年7月，深圳國家級專精特新“小巨人”企業(yè)已累計達到752家［25］。這將是推動深圳經(jīng)濟持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的重要力量。因此，深圳通過出臺人才和資金專項政策，持續(xù)加強對專精特新企業(yè)的培育，為突破重點領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、搶占新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的制高點提供有力保障，更好地實現(xiàn)深圳未來產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 政策效果維度

3.3.1 政策功能

為推進未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)集群，上海和深圳結(jié)合城市特色與產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，制定了未來產(chǎn)業(yè)引導性政策。如表3所示，本文將上海與深圳在政策功能方面的差異分為產(chǎn)業(yè)融資和產(chǎn)學研合作兩個維度。關(guān)于產(chǎn)業(yè)融資，上海基于高度發(fā)達的金融市場，通過探索設(shè)立市場主導的未來產(chǎn)業(yè)引導基金為未來產(chǎn)業(yè)提供資金保障；深圳基于多創(chuàng)新主體的優(yōu)勢，通過建立市區(qū)聯(lián)動配比、社會資金和金融資本共同支持的投入機制，引導更多資金流入未來產(chǎn)業(yè)。關(guān)于產(chǎn)學研合作，上海通過建設(shè)未來產(chǎn)業(yè)研究院和創(chuàng)新中心平臺來引導校企間的聯(lián)動，實現(xiàn)創(chuàng)新資源的高效流動與配置。深圳集聚科創(chuàng)型企業(yè)和高校，已前瞻布局建設(shè)前沿交叉研究平臺、高水平研究型大學和科研機構(gòu)等一批重大科技創(chuàng)新平臺?！缎袆佑媱潯穼⒒诒镜亓己玫幕A(chǔ)設(shè)施配置，通過支持龍頭企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，探索產(chǎn)學研協(xié)同攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)鏈上下游聯(lián)合攻關(guān)，引導高校有效對接企業(yè)研發(fā)需求，實現(xiàn)高校與企業(yè)間的合作。

3.3.2 政策評價

上海和深圳均制定了明確的發(fā)展目標和科學的實施方案。一方面，上海和深圳均致力于構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)未來產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。盡管兩市在未來產(chǎn)業(yè)的培育周期上有所差異，但其都符合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。除此之外，在重點突破的領(lǐng)域選擇上，上海和深圳根據(jù)往年相關(guān)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，持續(xù)聚焦發(fā)展勢頭較好的產(chǎn)業(yè)。另一方面，未來產(chǎn)業(yè)具有高度的不確定性，需要制定明確的目標以引導各方參與其中，保證各方參與的有序性和產(chǎn)業(yè)政策的有效性。

4 結(jié)論與對策

通過對比分析上海和深圳未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，二者均是基于城市特色和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)布局未來產(chǎn)業(yè)，立足長遠、適度超前、多輪驅(qū)動，充分發(fā)揮政府在未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)形成和演化過程中的關(guān)鍵作用；針對未來產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域的不同特點及所處的不同發(fā)展階段，對多元創(chuàng)新主體精準施策，聚焦人才、資金等核心要素，瞄準未來產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)攻關(guān)、企業(yè)創(chuàng)新能力提升、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)突破等，加快構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

從政策目標角度看，上海和深圳均致力于加快構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，對多元政策對象多維施策。構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)能有效實現(xiàn)多主體間創(chuàng)新資源的共享，推動技術(shù)發(fā)展和發(fā)揮創(chuàng)新主體的最大效能，進而推動未來產(chǎn)業(yè)進步。從政策保障角度看，上海和深圳都將人才引育、資金補貼和區(qū)域合作等三方面作為推進未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵保障。人才和資金被視為推動未來產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本保障和力量源泉；同時，加強創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)各主體間的聯(lián)結(jié)能有效配置各類創(chuàng)新要素，實現(xiàn)資源共享，降低創(chuàng)新成本，減少未來產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中面臨的風險，提高創(chuàng)新效率［26］。從政策效果角度看，上海和深圳制定的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策具有引導性，已在創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、人才儲備、資金支持等方面取得了初步成效，為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向，推動了未來產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

基于上述結(jié)論，本文提出以下幾點建議，以期為其他城市布局未來產(chǎn)業(yè)提供參考和借鑒。

4.1 充分發(fā)揮各類創(chuàng)新要素的作用，促進資源合理配置

4.1.1 集聚創(chuàng)新型人才，培養(yǎng)創(chuàng)新引擎力

未來產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，離不開創(chuàng)新型人才強有力的支撐。一是企業(yè)要建立人才培養(yǎng)跟蹤機制，提高人才引育的精準度。企業(yè)要及時掌握技術(shù)發(fā)展路線，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求建立前沿領(lǐng)域緊缺人才清單。二是高校要及時調(diào)整學科和專業(yè)設(shè)置，強化面向未來產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)學科建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)的創(chuàng)新型人才，以引領(lǐng)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是要優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，積極搭建企業(yè)與多方主體共同交流的平臺，促進人才流通。

4.1.2 拓寬融資渠道，提供堅實的資金保障

未來產(chǎn)業(yè)風險高，不易獲得充足且持續(xù)的資金支持，因此需要政府的前期支持。一是設(shè)立專門的未來產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展引導基金，制定基金支持和使用細則，確?；鸶咝в行蜻\行。通過財政補貼加大國家對優(yōu)勢領(lǐng)域或潛在優(yōu)勢領(lǐng)域基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究的支持力度，發(fā)揮財政資金對未來產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展的引導作用。二是積極拓展靈活多元的融資渠道，鼓勵社會資本參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導投資基金，擴大產(chǎn)業(yè)投資資金規(guī)模，引導社會資本進入未來產(chǎn)業(yè)的各個研究領(lǐng)域及研發(fā)階段，支持原始創(chuàng)新及先進技術(shù)的研發(fā)，支撐未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.2 建立適應(yīng)未來產(chǎn)業(yè)需求的新制度，探索適宜的發(fā)展模式

城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦等，都是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的要素。各地方政府應(yīng)聯(lián)合企業(yè)、高校等多方主體進行協(xié)同攻關(guān)，從而形成關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的強大合力［27-28］。一是要探索建立適應(yīng)未來產(chǎn)業(yè)需求的新制度。精準感知未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新主體的制度需求，加快構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)培育的政策體系，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新“雙輪并驅(qū)”的協(xié)同推動作用。二是要探索適宜的發(fā)展模式。結(jié)合未來產(chǎn)業(yè)的特點及區(qū)域資源稟賦，建立政產(chǎn)學研未來產(chǎn)業(yè)聯(lián)合共治模式，以及多主體協(xié)同的新型管理結(jié)構(gòu)和運營機制等，增強協(xié)同發(fā)展動力，促進風險共擔與利益共享。

4.3 構(gòu)建未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)，強化創(chuàng)新主體間的聯(lián)結(jié)

政府應(yīng)發(fā)揮橋梁紐帶作用：一方面，要打造未來產(chǎn)業(yè)公共合作平臺和信息服務(wù)平臺，強化創(chuàng)新主體間的聯(lián)結(jié)，為關(guān)鍵要素集聚、資源引進、關(guān)鍵技術(shù)共享等提供一個暢通的公共渠道，保障未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的高質(zhì)量運轉(zhuǎn)［29-30］；另一方面，要加強對創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中各環(huán)節(jié)、各主體的監(jiān)管。未來產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展的初期階段，現(xiàn)有監(jiān)管框架可能并不完全適用或不能有效應(yīng)對其發(fā)展過程中的不確定性。因此，要探索建立靈活的監(jiān)管體系，以推動未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

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The Comparative Analysis of Future Industrial Development Policies Based on \"Goal—Guarantee—Effect\"

— A Case Study of Shanghai and Shenzhen

Liu Xiao， Huang Xintong

（School of Management， Shanghai University of Engineering Science， Shanghai 201620， China）

Abstract： Future industries， as key drivers of future economic and social transformation， play an essential role in building a modern industrial system. Based on the process of industrial policy formulation， this study selects seven specific indicators， including policy timeliness， policy support and policy objects， from three dimensions of policy goals， policy guarantees and policy effects， and builds a three-dimensional comparative analysis model of \"goal-guarantee-effect\" through literature analysis， policy text analysis and other methods. The paper objectively and scientifically evaluates the similarities and differences of the future industrial policies of Shanghai and Shenzhen， and deeply explores the logic and reasons behind the policy formulation. From the perspective of policy goals， both Shanghai and Shenzhen are committed to accelerating the construction of future industrial innovation ecosystem， although they differ in the length of the industrial cultivation cycle and the focus of key cultivation areas. From the perspective of policy guarantees， although there are differences in the methods and objects of talent cultivation， the modes of financial support， and the ideas of regional open cooperation between Shanghai and Shenzhen， both cities have optimized the allocation of key elements required for the high-quality development of future industries in combination with urban resource endowment. From the perspective of policy effects， the future industrial development policies formulated by Shanghai and Shenzhen serve a significant guiding role， pointing out the scientific direction for regional industrial development. Accordingly， this study proposes corresponding countermeasures and suggestions from four dimensions： first， to strengthen the cultivation of future industrial talents， continuously optimize the education and training system， and enhance the professional skills and innovative capabilities of talents; second， to broaden financing channels and promote diversified investment， providing rich financial support for the sustainable development of the future industries; third， to plan ahead for the layout of future industries， formulate scientific industrial development plans， and enhance the competitiveness of future industries; fourth， to build a future industrial innovation ecosystem， optimize the policy environment， promote industry-university-research collaborative innovation， and form a good ecology that fits the sustainable development of the industry. Through comparative analysis of the future industrial special policies of Shanghai and Shenzhen， this study can， on the one hand， more accurately identify the industrial needs of the two cities in the aspects of talent cultivation， capital subsidies and regional cooperation， and in-depth analysis of the action logic behind the policy measures， which is conducive to scientific assessment of the rationality of the future industrial policies of the two cities. On the other hand， it can provide systematic development ideas and operational guidelines for other cities to better understand and learn from the practice cases of the two cities， so as to formulate more feasible and effective industrial development policies. In summary， this study not only provides a new perspective of case analysis from the theoretical level， but also provides new directional suggestions from the practical level， which can effectively help the high-quality development of the future industry.

Key words： future industry; policy comparison; \"goal—guarantee—effect\"; industrial innovation ecosystem

（欄目編輯：朱可染）

收稿日期：2024-03-26

基金項目：國家社會科學基金青年項目“新型創(chuàng)新要素賦能未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在機理與政策保障研究”（23CJY044）。

作者簡介：劉笑（1990—），女，陜西渭南人，博士，副教授，研究方向：未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新；黃欣彤（2000—），女，海南昌江人，

碩士研究生，研究方向：未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。