摘要：政府和社會資本合作（PPP）項目所有權(quán)歸屬不僅影響社會資本參與項目的積極性，而且影響項目效率。我國最新發(fā)布的115號文件明確指出應(yīng)界定使用者付費PPP項目所有權(quán)歸屬，但目前尚缺乏理論和相關(guān)政策對PPP項目實操進行指導?；诮灰壮杀纠碚?、不完全契約理論和關(guān)系契約理論，選取合同期限、社會資本方屬性和政府參股比例三個影響因素，通過對501個污水處理PPP項目進行l(wèi)ogistic分析，驗證其影響機理，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：PPP項目；所有權(quán)；交易成本；影響因素

0 引言

PPP模式是政府與社會資本通過建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，以實現(xiàn)利益共享、風險分擔的一種長期合作方式，被廣泛應(yīng)用于新建基礎(chǔ)設(shè)施項目中。在PPP項目中，政府將特許經(jīng)營權(quán)賦予社會資本方，由社會資本方負責融資、建設(shè)和運營，并通過在運營期提供公共服務(wù)獲得投資收益。

西方國家PPP項目所有權(quán)在運營期內(nèi)通常歸屬社會資本方[1]，而我國的PPP項目所有權(quán)歸屬比較模糊，有些項目并沒有明確對此進行界定。雖然國務(wù)院最新頒布的《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）指出，應(yīng)在PPP項目中明確項目所有權(quán)歸屬，但目前尚缺乏理論和相關(guān)政策對項目實操進行指導。PPP模式本質(zhì)上是通過部分“私有化”，激勵社會資本進行創(chuàng)新性投資[2]，以提高項目效率。然而，許多學者指出，我國的PPP項目僅僅實現(xiàn)了融資功能，未能充分發(fā)揮風險共擔與利益共享功能[3]。因此，政府正在嘗試將一些領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目（如污水處理項目）設(shè)施所有權(quán)在運營期內(nèi)分配給社會資本方，如采用“建設(shè)-擁有-運營-移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）”或“建設(shè)-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO）”模式。

PPP項目所有權(quán)歸屬不僅影響社會資本參與項目的積極性，而且影響項目效率。若所有權(quán)歸屬政府部門，則政府部門可以通過限制社會資本方處置項目資產(chǎn)，以保障項目資產(chǎn)的安全，但這會在一定程度上抑制社會資本方的創(chuàng)新投資熱情；若所有權(quán)歸屬社會資本方，則有利于激勵社會資本方進行創(chuàng)新性投資，但也可能會降低不可驗證的公共服務(wù)質(zhì)量[4]。因此，明確PPP項目所有權(quán)歸屬是PPP項目健康發(fā)展的重要前提條件，研究PPP項目所有權(quán)分配影響因素及影響機理具有重要意義。

本文以污水處理PPP項目為研究對象，運用交易成本理論、不完全契約理論和關(guān)系契約理論提煉PPP項目所有權(quán)分配影響因素，通過對501個污水處理PPP項目數(shù)據(jù)進行l(wèi)ogistic分析，驗證其影響機理。

1 文獻綜述

過去幾十年，世界各地的水務(wù)公司都經(jīng)歷了過私有化浪潮。Saal等[5]充分論證了相較于傳統(tǒng)模式，私有化可能會帶來更高的企業(yè)績效。Wang等[6]通過對中國PPP項目數(shù)據(jù)的實證分析，證實私有化程度與投資程度呈正相關(guān)，私有化水平越高，私營部門對該項目的投資意愿越強。然而，一些項目無法達到預(yù)期效果，甚至給政府帶來更高的監(jiān)管成本[7]。Gonzalezon等[8]認為，公共管理是確保普遍獲得基本需求的最佳選擇，也是防止自然壟斷的私營公司濫用其主導地位的最佳選擇。

在PPP相關(guān)文獻中，許多學者針對如何合理分配項目所有權(quán)或控制權(quán)進行了研究。Grossman等[9]和Hart等[10]指出，由于契約是不完全的，應(yīng)將所有權(quán)分配給提供重要投資的一方。Hart等[11]指出，當降低質(zhì)量的成本可以通過合同控制時，應(yīng)該將項目所有權(quán)分配給社會資本方。Besley等[12]進一步考慮了公私部門合作生產(chǎn)純公共品所有權(quán)分配問題，認為應(yīng)將所有權(quán)分配給對產(chǎn)品價值評價較高的一方。張喆等[13]通過建立控制權(quán)配置和合作效率的數(shù)學模型，探討最優(yōu)控制權(quán)分配問題。孫慧等[14]指出，最優(yōu)控制權(quán)分配與初始收益分配比例、政企技術(shù)因素和對期望最終受益樂觀程度有關(guān)。王守清等[15-16]從多方面探討了PPP項目控制權(quán)配置原則與機理，識別出影響PPP項目控制權(quán)分配的因素。張云華等[17]指出，社會資本的最優(yōu)控制權(quán)分配范圍與互惠性偏好、投入成本正相關(guān)，與協(xié)同合作程度負相關(guān)。王灝[18]根據(jù)我國國情將PPP項目運作方式分為外包類、特許經(jīng)營類、私有化類三種，分析如何通過所有權(quán)的分配提高投融資效率。Wang等[19]實證分析了不同所有權(quán)類型的合作伙伴對基礎(chǔ)設(shè)施項目的收入來源有不同偏好。上述文獻均關(guān)注PPP模式和傳統(tǒng)模式的比較，并潛移默化地假設(shè)社會資本在PPP模式中擁有項目所有權(quán)，鮮有從理論角度探討影響PPP模式所有權(quán)分配問題研究的。因此，本文探討PPP項目所有權(quán)分配的影響因素及其影響原理，以期為政府和社會資本的決策提供參考和理論依據(jù)。

2 影響因素及相關(guān)假設(shè)

所有權(quán)分配本質(zhì)上是一種治理結(jié)構(gòu)，對政府與社會資本的責權(quán)利及其行為產(chǎn)生影響。根據(jù)交易成本理論，不確定性、資產(chǎn)專用性和交易頻率等項目屬性決定了項目治理結(jié)構(gòu)[20]。由于本文研究單一類污水處理PPP項目且政府與社會資本的重復(fù)交易頻率較低，排除資產(chǎn)專用性與交易頻率，重點研究不確定性對所有權(quán)分配的影響。選取合同期限、社會資本方屬性和政府參股比例三個影響因素反映不確定性的項目屬性，其中，合同期限能夠反映項目的外部不確定性程度，社會資本方屬性和政府參股比例可以反映政府與企業(yè)關(guān)系的內(nèi)部不確定性。分析框架如圖1所示。

2.1 合同期限

合同期限是PPP項目的一個重要合同特征。污水處理PPP項目的合同期限通常在10～30年，根據(jù)不完全契約理論，在特許經(jīng)營期內(nèi)，契約雙方無法對未來可能發(fā)生的所有事項逐一進行準確預(yù)測與規(guī)定，合同期限越長，不確定性越大。不確定的環(huán)境和人的有限理性使得合同必然是不完全的。在不完全契約理論框架下，所有權(quán)是控制權(quán)的基礎(chǔ)，所有權(quán)和控制權(quán)的分配是一致的[13]。除了有可以預(yù)先規(guī)定的具體權(quán)利，還有不能預(yù)先規(guī)定的剩余權(quán)利，稱為剩余控制權(quán)。所有權(quán)的歸屬意味著剩余控制權(quán)的歸屬，歸屬方擁有對項目不確定性的處理權(quán)。污水處理PPP項目技術(shù)特殊，在交易過程中資產(chǎn)專用性較高，且交易環(huán)境存在不可預(yù)見的各種變化，如技術(shù)更新、設(shè)備改造及在項目運營過程中的一些風險。由于合同是不完全的，在長期合作中，如果出現(xiàn)未在合同內(nèi)事先規(guī)定的或然事件，政府與社會資本方之間易產(chǎn)生再談判，或降低社會資本方的投資熱情。

如果社會資本方擁有項目所有權(quán)，就能增加更多有益于項目運營和收益的投資。不完全契約理論表明，所有權(quán)會影響締約方的激勵，提高投資的生產(chǎn)水平，這意味著適當?shù)淖尣綄⒎险睦鎇21]，進而促進項目收益，降低交易成本，也能實現(xiàn)政府提高項目運作效率的初衷，因此假設(shè)：

H1：項目合同期限越長，項目所有權(quán)傾向于分配給社會資本方。

2.2 社會資本方屬性

我國PPP模式中的“私”有別于西方國家，其不僅包括民營企業(yè)，而且包括國有企業(yè)。國有企業(yè)具有資金龐大、實力雄厚等優(yōu)勢，而民營企業(yè)具有先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗。在污水處理PPP項目中，國有企業(yè)與政府具有相對對等的政治地位，與政府關(guān)系密切。如果在項目中遇到合同中未規(guī)定的事項，國有企業(yè)與政府具有同等的談判能力[22]。民營企業(yè)的談判能力弱于國有企業(yè)，在談判過程中容易處于弱勢，這也會影響民營企業(yè)參與項目的積極性[23]。為了規(guī)避風險，其可能會減少對污水處理PPP項目的投資。

如果項目所有權(quán)分配給民營企業(yè)，它們就擁有項目決策權(quán)，不僅能激勵創(chuàng)新投資[6]、提高項目效率，而且能提高其參與PPP項目的積極性。因此假設(shè)：

H2：若社會資本方是民營企業(yè)，項目所有權(quán)傾向于分配給社會資本方。

2.3 政府參股比例

在我國，政府參股的PPP項目數(shù)量相對較多。雖然政府參股能夠為項目間接增信，便于項目融資[24]，但是一些文獻指出，政府參股比例與國有企業(yè)的經(jīng)營績效呈顯著負相關(guān)。但如果政府的投資增加到成為大股東的程度，績效反而會提高[25]。因此，所有權(quán)的分配應(yīng)遵循績效變化的規(guī)律，以更好地激勵社會資本方。根據(jù)關(guān)系契約理論，政企雙方需要依靠契約之外的關(guān)系契約彌補正式契約的不足。同時，關(guān)系契約治理有助于克服合同的適應(yīng)性限制，當出現(xiàn)意想不到的復(fù)雜情況和沖突時，確保雙方不會中途退出[26]。如果政府不參股或參股比例較小，出于對社會資本方的信任，政府會將所有權(quán)分配給社會資本方，通過合作和信任促進創(chuàng)新性投資[27]。而政府通過股權(quán)投資的方式也會對項目公司保持部分控制權(quán)，從而參與和影響PPP項目實施中的一些關(guān)鍵決策，有利于確保項目質(zhì)量。但隨著政府的參股比例增加，擁有決策權(quán)的政府可能會與社會資本方產(chǎn)生利益沖突，或?qū)е码p方產(chǎn)生機會主義行為。為了抑制機會主義行為，同時為了吸引私營部門投資項目，政府傾向于將項目的所有權(quán)分配給社會資本方。

因此，當政府不參股或參股比例較低時，項目所有權(quán)會分配給社會資本方；隨著政府參股比例的增加，項目所有權(quán)會分配給政府；當政府參股比例再增加時，項目所有權(quán)會分配給社會資本方，因此假設(shè)：

H3：政府參股比例與所有權(quán)分配之間存在正U型關(guān)系，即當政府參股比例較小或政府是大股東時，項目所有權(quán)傾向于分配給社會資本方。

3 變量選取與回歸分析

3.1 數(shù)據(jù)來源

本文從財政部政府和社會資本合作中心搜集2016—2021年污水處理PPP項目，共獲得501個樣本數(shù)據(jù)，通過查閱已公布的合同文本，從中提取相關(guān)數(shù)據(jù)進行實證分析。

3.2 被解釋變量——所有權(quán)歸屬

本文以新建污水處理PPP項目為樣本，若該項目是BOT項目，意味著社會資本方擁有該項目的所有權(quán)，則賦值為1，否則賦值為0。通過閱讀財政部政府和社會資本合作中心數(shù)據(jù)庫中的合同文本，查找相關(guān)條款，得到每個污水處理PPP項目的所有權(quán)分配情況。

3.3 解釋變量

（1）合作期限。污水處理PPP項目的合同期限，單位為年。

（2）社會資本方屬性。如果社會資本方是國有企業(yè)，則賦值為0；如果社會資本方是民營企業(yè)，則賦值為1。

（3）政府參股比例。政府在合作項目中的持股比例，單位為%。

3.4 控制變量

（1）總投資額。社會資本方總出資額越高，越傾向于掌握項目所有權(quán)，單位為萬元。

（2）國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）。選取項目所在地當年的GDP，一般來說，GDP越高的地區(qū)社會資本方越愿意投資，項目各方所有權(quán)分配存在更激烈的談判和競爭。

（3）招投標方式。招投標方式直接影響參與者的準入門檻和競爭機會。如果招投標方式公開透明、競爭公平，則項目各方更有動力積極參與并期望獲得相對合理的項目所有權(quán)分配方式。根據(jù)競爭程度，將“單一來源采購”“競爭性磋商”和“公開招標”分別賦值為0、1和2。

3.5 回歸分析

主要變量的描述性統(tǒng)計見表1。所有變量包含501個觀測值，其中，所有權(quán)歸屬平均值為0.236，表明所有權(quán)歸社會資本方的項目占總樣本數(shù)的23.6%。此外，無其他異常數(shù)據(jù)存在。

多重共線性檢驗見表2。解釋變量與控制變量的方差膨脹因子（VIF）均小于10，表明不存在多重共線性問題，可以進行進一步回歸分析。由于被解釋變量是一個二元虛擬變量，使用logistic回歸進行分析。所有權(quán)分配方式logistic回歸分析見表3。模型1只回歸了控制變量，模型2回歸了解釋變量的一次項，模型3加入了政府參股比例平方項，以證明正U型關(guān)系。具體回歸模型公式如下

所有權(quán)=β0+β1合同期限+β2社會資本方屬性+β3政府參股比例+β4政府參股比例平方項+β5總投資額+β6GDP+β7招投標方式+ε

由表3可知，模型3的χ2比模型1更顯著，表明模型設(shè)定合理，解釋力更強，同時也證明了合同期限、社會資本方屬性和政府參股比例對PPP項目所有權(quán)分配的影響?；貧w結(jié)果表明，合同期限與所有權(quán)分配呈顯著正相關(guān)（β=1.460，plt;0.01），證明H1成立，表明合同期限越長，項目的不確定性越大，社會資本方擁有項目所有權(quán)后，會降低風險，進而提升社會資本方投資熱情，提高項目效率。社會資本方屬性與所有權(quán)分配呈顯著正相關(guān)（β=0.848，plt;0.01），證明H2成立，表明如果社會資本方是民營企業(yè)，其談判能力較弱，所有權(quán)分配給民營企業(yè)可以激勵其投資熱情。此外，在模型2中，政府參股比例與所有權(quán)分配呈顯著正相關(guān)（β=0.023，plt;0.05），但在模型3中，一次項呈顯著負相關(guān)，二次項呈顯著正相關(guān)（β=0.001 51，plt;0.05），表明政府參股比例與所有權(quán)分配之間存在正U型關(guān)系，從而證明了H3成立，表明政府參股雖然能夠為項目間接增信，但參股比例與所有權(quán)分配之間并非為線性關(guān)系，當政府參股比例較小或政府是大股東時，項目所有權(quán)傾向于分配給社會資本方。

4 結(jié)語

本研究從不完全契約理論、交易成本理論和關(guān)系契約理論出發(fā)，分析了合同期限、社會資本方屬性和政府參股比例對PPP項目所有權(quán)分配的影響關(guān)系，探討其影響機理，提出研究假設(shè)，并進行了實證分析。研究結(jié)果表明：如果項目合同期限較長，項目所有權(quán)分配給社會資本方可以有效降低項目運營過程中的風險；如果社會資本方是民營企業(yè)，項目所有權(quán)傾向于分配給社會資本方。由于民營企業(yè)相較于國有企業(yè)缺乏與政府對等的談判力，將項目所有權(quán)分配給民營企業(yè)可以吸引其參與污水處理PPP項目，避免事后再談判，提高項目效率；如果政府參股比例較小或政府是大股東，項目所有權(quán)傾向于分配給社會資本方，這樣有利于促進社會資本方產(chǎn)生創(chuàng)新性投資，實現(xiàn)政企雙方的目標，提高項目運作效率。

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收稿日期：2024-02-01

作者簡介：

李祺（1999—），女，研究方向：PPP項目治理。

徐志浩（1994—），男，研究方向：PPP項目治理。

石磊（通信作者）（1973—），男，副教授，博士，研究方向：PPP項目治理、項目制度設(shè)計。

*基金項目：國家自然科學基金項目（71672017）。