【摘 要】對平陸運河實施高標(biāo)準(zhǔn)和高質(zhì)量的專項立法保護，是保障運河規(guī)劃與建設(shè)的“法治基礎(chǔ)”，是進行運河管控與運營的“法治必須”。本文以平陸運河為研究對象，以田野調(diào)查為研究方法，在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上通過“提出問題——立法主體不明、立法對象模糊；分析問題——誰負(fù)責(zé)立法、對什么立法；解決問題——明確立法主體、精確立法對象”的研究思路，探討立法主體的定位與范疇，厘清立法對象的內(nèi)涵與范圍，以求在立法角度探究出助力平陸運河建設(shè)與發(fā)展的路徑。

【關(guān)鍵詞】平陸運河；立法保護；立法主體；立法對象

【中圖分類號】D927" 【文獻標(biāo)識碼】A" 【文章編號】1004-454X（2024）03-0009-0009

一、引 言

世紀(jì)工程——平陸運河于2022年8月28日正式開工建設(shè)，是中華人民共和國成立后建設(shè)的第一條江海聯(lián)通大運河，是西部陸海新通道的骨干工程，［1］其位于廣西境內(nèi)并橫跨南寧市和欽州市，屬于廣西向海經(jīng)濟的重點工程項目，體現(xiàn)了廣西向海圖強、向海而興的發(fā)展格局。①在平陸運河建設(shè)中及建成后要實現(xiàn)有效治理和高效管理的目標(biāo)則需要構(gòu)建專項立法予以保障。在以《中華人民共和國水法》為主的水資源保護和利用系列立法，以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為主的生態(tài)環(huán)境保護系列立法，以《中華人民共和國航道法》為主的航道、交通領(lǐng)域系列立法等法律文本的支撐賦能下（詳見表1），需要跳出“就政策支持談法治治理，就現(xiàn)行法治供給談立法機制”的固有思維定勢，使平陸運河專項立法（以下簡稱“專項立法”）的邏輯呈現(xiàn)出治理的價值性和管理的功能性。筆者在參與廣西向海經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展法治保障科研項目中對平陸運河進行了實地調(diào)研，通過探究法律規(guī)范的秩序思維和規(guī)制理念為專項立法選定立法主體和鎖定立法對象，從而實現(xiàn)立法機制性創(chuàng)新與制度性構(gòu)建的銜接貫通，將抽象的立法理論價值轉(zhuǎn)化為具體的立法實踐表達，實現(xiàn)立法創(chuàng)設(shè)以回應(yīng)法治現(xiàn)實之需。

二、立法保護問題的緣起

習(xí)近平強調(diào)：“要高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)平陸運河?！保?］實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的建設(shè)目標(biāo)需要專項立法保障，因而專項立法具有必要性與緊迫性。專項立法是一項系統(tǒng)性工程，需要遵循系統(tǒng)治理原則，具體參見吳賢靜、吳曉薇：《中國流域立法的價值表達與規(guī)范構(gòu)造》，載于《中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2023年第8期；吳濃娣、劉定湘：《〈黃河法〉的功能定位及立法關(guān)鍵》，載于《人民黃河》，2020年第8期。其立法主體也并非單一國家機關(guān)主體，而是從中央到地方各個具有立法職權(quán)的機關(guān)統(tǒng)稱，但是現(xiàn)階段并沒有明確的、專門的立法主體制定出齊備的切實可行的系列法律文本，也沒有針對平陸運河實施精準(zhǔn)管理的施策對象。

（一）立法主體未確定

1.中央層面專門的運河立法主體缺位。一是已有的法律文本中未有專門的立法主體開展綜合性的專項立法。當(dāng)前中央立法中與河流流域治理直接相關(guān)的且具有參考范本價值的代表性法律文本有全國人大常委會制定的法律——《中華人民共和國長江保護法》和《中華人民共和國黃河保護法》，［3］與運河治理與保護間接關(guān)聯(lián)的內(nèi)容和條款則散見于不同立法領(lǐng)域的各個法律文本中（詳見表1），并非具備綜合性、系統(tǒng)性和專門性特征的專門立法，在司法實踐中適用具體條款時需要逐一援引分散條文，未對運河的法治治理實現(xiàn)專事專辦。二是現(xiàn)階段中央立法規(guī)劃中未有專門的立法主體進行專項立法的規(guī)劃。專項立法是一項涉及社會公共利益保護與社會公共價值選擇的命題，需要通過中央立法設(shè)定具有剛性約束力的準(zhǔn)則把抽象的法律原則和法律規(guī)則具體化，因為中央立法具備效力的權(quán)威性、內(nèi)容的綜合性和統(tǒng)籌的全面性等優(yōu)勢，但是通過查閱中央現(xiàn)階段相關(guān)立法規(guī)劃和年度立法計劃——《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》和《國務(wù)院2024年度立法工作計劃》等文件可知并未有專項立法的規(guī)劃與計劃。

2.地方層面專門的運河立法主體未完全明確。一是現(xiàn)有的地方法律文本中未有專門的立法主體制定相關(guān)的法規(guī)與規(guī)章。精準(zhǔn)識別立法需求影響地方立法供給的方向和立法結(jié)構(gòu)的組成，能夠緩和地方多元法治需求與有限立法供給之間的張力和矛盾，［4］專項立法需要以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法形式明確其法律地位和效力位階，因為轄區(qū)內(nèi)的有關(guān)立法主體更便于開展實地調(diào)研和收集基層一線的立法信息，更利于制定出內(nèi)容詳實、操作性強的專項條款，更利于明確地方各級機關(guān)及有關(guān)職能部門的職責(zé)清單和管轄邊界，但是目前并未有專門的地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章出臺（詳見表2），所以也沒有明確的地方立法主體。二是現(xiàn)階段的地方立法規(guī)劃中未有全面的立法主體進行專項立法的規(guī)劃。從空間范圍和地域管轄來看平陸運河的立法職責(zé)需要歸集到廣西壯族自治區(qū)人大及其常委會、自治區(qū)人民政府、運河跨越的設(shè)區(qū)市的人大及其常委會和同級政府。盡管廣西壯族自治區(qū)人大及其常委會通過決議的形式在一定程度上確保平陸運河如期開工建設(shè)，也制定了相應(yīng)的立法規(guī)劃，但是目前其他職責(zé)機關(guān)并未正式制定有關(guān)的立法規(guī)劃與立法計劃，因此立法主體暫且可以認(rèn)定為并未完全明確。

（二）立法對象未明確

1.立法對象的內(nèi)涵未界定。主要指“立法調(diào)整對象的本質(zhì)屬性未界定”具體參見周旺生：《立法學(xué)》（第二版），法律出版社，2009年，第53頁；肖融：《我國流域保護立法的價值表達與功能建構(gòu)——以〈長江保護法〉為分析對象》，載于《長江流域資源與環(huán)境》，2021年第12期；夏錦文、錢寧峰：《論大運河立法體系的構(gòu)建》，載于《江蘇社會科學(xué)》，2020年第4期。。運河的建設(shè)與治理需要準(zhǔn)確界定其治理對象的基本內(nèi)涵，然后通過立法手段予以肯定，由此才能設(shè)置聚焦于運河流域保護與管理的立法內(nèi)容，使立法更具針對性與操作性，才能體現(xiàn)法律法規(guī)的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，進而保障運河法治治理成效和立法目的的實現(xiàn)；盡管平陸運河從開建至今有一定量的法律法規(guī)可以被零散援引來解決某些具體問題，但是諸多法律文本中并沒有專門的運河立法，這就使立法規(guī)制對象具有一定的模糊性與不確定性，難以發(fā)揮專門立法解決專門問題的功能。因此可知涉及的司法案例中實際調(diào)整對象并未結(jié)合具體建設(shè)規(guī)劃來進一步規(guī)范和確認(rèn)，所以立法對象的基本內(nèi)涵未予以界定。

2.立法對象的范圍未劃定。主要指“立法調(diào)整對象包含哪些要素未劃定”具體參見吳濃娣、劉定湘：《〈黃河法〉的功能定位及立法關(guān)鍵》，載于《人民黃河》，2020年第8期；李建華：《論經(jīng)濟刑法立法對象范圍的劃分》，載于《當(dāng)代法學(xué)》，2001年第5期。。鑒于目前并未有以平陸運河為分析對象和治理目標(biāo)的專門法律文本，因而需要明確立法規(guī)范的內(nèi)容和規(guī)制行為的范圍。從中央到地方的各級機關(guān)制定的與平陸運河治理間接相關(guān)的法律文本可知（詳見表1和表2），涉及到的調(diào)整事項主要體現(xiàn)在水體、土地、濕地、植被、生態(tài)環(huán)境保護、自然資源利用、循環(huán)經(jīng)濟、旅游、航道、河道、船舶、測繪管理、內(nèi)河交通和建設(shè)工程等自然資源領(lǐng)域和部分經(jīng)濟領(lǐng)域，從專項立法的角度審視規(guī)制對象的范疇既要涵蓋到自然價值也要涉及到經(jīng)濟價值，目前并未把蘊含的法律價值體現(xiàn)到有關(guān)立法條款中，也未從理論性價值理念轉(zhuǎn)化為實質(zhì)性功能規(guī)范，所以立法對象的涵蓋范圍也未予劃定。

三、立法保護問題的闡述

法是國家制定的一種社會規(guī)范［5］72～76，制定法律的過程并非簡單的規(guī)范創(chuàng)制，而是通過思考、表達與體現(xiàn)應(yīng)然范疇上法的價值［6］。法治實踐走在了制定法律的前面，目前雖然部分關(guān)于平陸運河建設(shè)與管理的政策文件發(fā)揮了一定的規(guī)范與治理功能（詳見表3），部分具有立法職權(quán)的國家機關(guān)也啟動了一定的立法籌備工作，但是政策文件和立法籌備的作用空間具有一定的局限性，目前難以滿足運河建設(shè)實踐的變化及建成后的治理對規(guī)則和制度的需求，即法治需求日趨擴大化的現(xiàn)實問題驅(qū)動著立法主體需要針對一定的立法對象展開相應(yīng)的立法，需要對立法主體和立法對象展開相應(yīng)的闡釋與解析。

（一）立法問題的闡釋

1.立法主體主要解決“誰負(fù)責(zé)立法”的問題。一是立法主體定位問題。專項立法需要對立法主體予以定位，即需要明確僅是權(quán)力機關(guān)的職責(zé)，還是權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)各自根據(jù)自身職權(quán)和實際需求開展立法，因為開展專項立法需要專門的立法主體牽頭針對法治實踐中的具體問題進行法律制度構(gòu)建，為運河保護提供強有力的制度支撐和法治保障，改變解決問題時只是零散適用法律法規(guī)的窘境，立法主體的定位能夠影響甚至決定法的制定與執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)。二是立法主體范疇問題。立法主體的范疇發(fā)端于平陸運河的建設(shè)實際，根源于現(xiàn)實的常規(guī)型運河治理機制，決定著立法的效力位階與適用范圍。結(jié)合運河河體及其流域覆蓋地的行政區(qū)域范圍與管理治理手段等因素確定立法主體的范疇，主要包括中央和地方兩個層面：中央包括全國人大及其常委會、國務(wù)院及其有關(guān)部門等；地方主要包括運河所在行政區(qū)域內(nèi)的自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市兩級人大及其常委會和同級地方政府。如何對立法主體進行精確定位及明確其范疇還需要結(jié)合中央與地方實際情況和具體需要再作進一步解構(gòu)。

2.立法對象主要解決“對什么立法”的問題。一是立法對象的內(nèi)涵界定問題。立法對象也可以稱為立法客體，是指立法主體針對哪些立法客體通過哪種立法形式制定哪些立法內(nèi)容的規(guī)制對象，其屬于立法條款專門規(guī)制與約束的對象，屬于建立在立法價值和立法目的基礎(chǔ)上的用來指導(dǎo)的具體行為和調(diào)整的客觀實體，全面準(zhǔn)確界定立法的調(diào)整對象是有效立法的前提，一部專項立法區(qū)別于其他法律法規(guī)的特性就在于其獨特的調(diào)整對象，無論是任何效力層級的運河立法，都應(yīng)明確其立法對象才能確立立法調(diào)整的特定社會關(guān)系。二是立法對象的范圍劃定問題。法律法規(guī)是建立在特定時空范圍之內(nèi)及對應(yīng)的特定事物之上的，立法是以特有的價值理念為導(dǎo)向、以專門的制度規(guī)范為依托的形式理性與實質(zhì)理性的統(tǒng)一體。［7］專項立法是從運河建設(shè)目標(biāo)、治理理念和功能作用等角度出發(fā)剖析其建設(shè)、治理、管理及保護的關(guān)鍵問題。［8］通過法律手段建構(gòu)制度化、規(guī)范化和程序化的治理機制可以實現(xiàn)運河治理和保護的目的，具體參見錢大軍、趙力：《地方治理視野中的地方立法》，載于《湖湘論壇》，2020年第6期；張文顯：《治國理政的法治理念和法治思維》，載于《中國社會科學(xué)》，2017年第4期。實現(xiàn)從政策性導(dǎo)向向法律性規(guī)范的全面轉(zhuǎn)變，為我國運河立法提供立法鏡鑒和治理參考，所以需要框定立法對象的作用空間。

（二）立法問題的解析

1.立法主體的解析。明確平陸運河的立法主體是建立在治理主體及其相互關(guān)系、管理手段與治理工具等要素的最佳組合基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，可以劃分為三種立法方案。方案一，中央和地方同步的立法模式。全國人大及其常委會制定適用于全國范圍且和運河治理有關(guān)的綜合性法律——《中華人民共和國運河保護與管理法》（以下簡稱《運河法》），國務(wù)院及其有關(guān)部門制定相應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章；平陸運河所在行政區(qū)域內(nèi)的自治區(qū)人大及其常委會制定專門適用于運河流域的專項地方性法規(guī)——《廣西壯族自治區(qū)平陸運河保護和管理條例》（以下簡稱《平陸運河保護條例》）；設(shè)區(qū)的市人大及其常委會進行區(qū)域協(xié)同立法——《平陸運河協(xié)同保護和管理條例》（以下簡稱《平陸運河協(xié)同保護條例》）［9］，運河所在自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市的兩級地方政府制定相關(guān)的地方政府規(guī)章。因為現(xiàn)階段若多個立法主體同時進行專項立法，在立法條款上極易出現(xiàn)多部規(guī)范重疊交叉、管理部門職能重復(fù)和立法條款沖突相悖等現(xiàn)象與問題。在立法事項上多個立法主體對同一事項規(guī)定一致容易導(dǎo)致立法重復(fù)、立法資源浪費和過度立法的后果，規(guī)定不一致容易導(dǎo)致立法內(nèi)容上的背道而馳及具體適用時的執(zhí)行困難和水土不服。方案二，先中央后地方的立法模式。首先，全國人大及其常委會制定《運河法》，國務(wù)院及其有關(guān)部門制定相應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，以上中央立法作為地方立法的立法依據(jù)；其次，各地方根據(jù)《運河法》等上位法制定和運河具體建設(shè)與實際治理需求相吻合的綜合性地方性法規(guī)——《平陸運河保護條例》；然后，運河所在區(qū)域設(shè)區(qū)的市在自身立法權(quán)限范圍內(nèi)根據(jù)以上上位法及其他規(guī)范性文件開展區(qū)域協(xié)同立法——《平陸運河協(xié)同保護條例》，自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市兩級地方政府制定相應(yīng)的地方政府規(guī)章。這種立法模式體現(xiàn)出細(xì)化與執(zhí)行中央立法的執(zhí)行性立法特點，［10］先由中央制定有關(guān)運河治理的法律，再由平陸運河所在行政區(qū)域內(nèi)各級地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)和各級地方政府制定政府規(guī)章。這種自上而下、層層鋪開、循序漸進的立法順序具有一定的繁瑣性與持久性，立法過程相對復(fù)雜且立法效率較低，并非最優(yōu)之選，還需進一步斟酌與考量。方案三，先地方后中央的立法模式。在同步適用有關(guān)法律、行政法規(guī)管理運河的同時，自治區(qū)人大及其常委會直接制定綜合性的專項立法即《平陸運河保護條例》；運河所在設(shè)區(qū)的市根據(jù)《平陸運河保護條例》等上位法在自身立法權(quán)限范圍內(nèi)結(jié)合運河流經(jīng)行政區(qū)域的特點開展區(qū)域協(xié)同立法——《平陸運河協(xié)同保護條例》，進而自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市兩級地方政府制定相應(yīng)的地方政府規(guī)章；以上地方立法成為中央立法的試驗田，［11］為事后中央立法提供“先行先試”的地方立法經(jīng)驗和參考樣本，具有“執(zhí)行性立法”與“創(chuàng)制性立法”的雙重屬性。具體參見曹瀚予：《地方創(chuàng)制性立法的實踐偏向與理念革新》，載于《山東社會科學(xué)》，2022年第8期；余凌云：《地方立法能力的適度釋放——兼論“行政三法”的相關(guān)修改》，載于《清華法學(xué)》，2019年第2期。待立法時機與條件成熟時再由中央結(jié)合全國各地運河法治建設(shè)實際制定《運河法》，然后國務(wù)院及其有關(guān)部門制定相應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，這種立法模式屬于先零散再集中的立法路徑。

2.立法對象的解析。立法是要擬制出社會關(guān)系的模式，［12］準(zhǔn)確界定立法對象的基本內(nèi)涵和限定范圍，還需回歸法治原初的意義與宗旨，［13］即“以專項立法護航平陸運河”的價值目標(biāo)來厘定運河建設(shè)與治理的基本內(nèi)涵與保護范圍。一是立法對象的內(nèi)涵解構(gòu)。一方面借鑒國內(nèi)外運河的運營管理模式與建設(shè)大型水利灌區(qū)的治理經(jīng)驗，并結(jié)合我國古代對運河管理的立法，［14］在立法客體和立法內(nèi)容上保障運河及運河相關(guān)物得到合理配置與有效利用，特別是以水資源為主的自然資源、生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟資源等，在立法角度重建水社會秩序［15］。另一方面借鑒《黃河保護法》的立法定位，在“全要素、綜合事務(wù)、協(xié)同共治與多元手段”［16］等方面實現(xiàn)對運河的全方位保護，如果將立法對象的邏輯結(jié)構(gòu)及演變發(fā)展看作是一種縱向關(guān)系，那么立法對象的內(nèi)涵所包括的要素銜接則是一種相互關(guān)聯(lián)的橫向關(guān)系。二是立法對象的范圍解構(gòu)。因為專項立法需要規(guī)范和約束與整個運河有關(guān)的行為和內(nèi)容，需要彰顯立法對象的價值取向，所以關(guān)涉到的治理要素的涵蓋領(lǐng)域較為寬泛，可以理解為運河流域本身及其他與運河有關(guān)要素的集合體。在時間脈絡(luò)上為運河建設(shè)中及建成后，在規(guī)制要素上為自然要素與經(jīng)濟要素，在效力等級上為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等立法形式，以“運用河流流域治理的空間特性紓解運河流域治理之困的新型思維范式”［7］為分析工具，實現(xiàn)流域內(nèi)資源整合與立法目標(biāo)的高度融合。因為運河流域是一個集“自然—經(jīng)濟—社會”于一體的復(fù)合系統(tǒng)，流域概念進入法律并催生現(xiàn)代意義上的流域立法，具體參見吳濃娣、劉定湘：《〈黃河法〉的功能定位及立法關(guān)鍵》，載于《人民黃河》，2020年第8期；呂忠梅：《關(guān)于制定〈長江保護法〉的法理思考》，載于《東方法學(xué)》，2020年第2期。流域立法形塑流域治理新秩序的工具作用愈發(fā)明顯，需要運用整體系統(tǒng)觀實現(xiàn)全流域治理，具體參見張祖增、王燦發(fā)：《整體系統(tǒng)觀：黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展法治建構(gòu)的應(yīng)然邏輯》，載于《西北民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2023年第2期；秦天寶：《習(xí)近平法治思想關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)法治保障的重要論述：整體系統(tǒng)觀的視角》，載于《政法論壇》，2022年第5期。先通過界定立法對象的內(nèi)涵，然后根據(jù)實踐中的執(zhí)法難題和司法適用等產(chǎn)生的立法需求來明晰立法對象的范圍界限。

四、立法保護的推進路徑

因為平陸運河的空間布局和治理思路具有一定的地域特征和流域?qū)傩?，先地方后中央開展立法更具便利性和可行性，所以可以采納方案三先地方后中央的立法模式，該方案明確立法主體的定位為權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)相結(jié)合、立法主體的范疇為中央立法與地方立法相兼顧，使立法主體便于因地制宜、因時制宜地調(diào)整和規(guī)范規(guī)制對象，［12］使立法對象的內(nèi)涵界定與范圍劃定更加明確與具體，從而實現(xiàn)規(guī)范立法與科學(xué)立法。

（一）確定立法主體

1.自治區(qū)人大及其常委會是首要的立法主體。立法主體的確定是搭建法律框架與謀劃法律制度的基礎(chǔ)，決定著法律結(jié)構(gòu)的安排與法治治理的走向。賦予地方立法權(quán)的目的是便于地方根據(jù)本地實際和具體需求治理各項事務(wù)、補充與完善國家立法，將專項立法納入自治區(qū)人大及其常委會制定的地方性法規(guī)中，強化省一級地方在運河專項立法領(lǐng)域的作用。從運河發(fā)展戰(zhàn)略及其管理機制的角度來認(rèn)識自治區(qū)人大及其常委會作為立法主體的價值，作為平陸運河建設(shè)與建成后運營管理的主要制度設(shè)計者，其制定的地方性法規(guī)在自治區(qū)內(nèi)具有較高的權(quán)威性與較強的適應(yīng)性，有利于提高地方立法的質(zhì)量和增強地方立法的精細(xì)化程度。［17］

2.設(shè)區(qū)的市人大及其常委會和自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市兩級政府是重要的立法主體。一是設(shè)區(qū)的市人大及其常委會。根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）和自治區(qū)有關(guān)地方性法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會在特定立法事項范圍內(nèi)享有地方性法規(guī)制定權(quán)，特別是《立法法》兩次修改后，設(shè)區(qū)的市在一定程度上實現(xiàn)了立法權(quán)的擴容，平陸運河的區(qū)位特性決定了沿線設(shè)區(qū)的市在立法中具有一定的主體責(zé)任和立法職責(zé)；根據(jù)《立法法》第八十三條規(guī)定可以探索由廣西南寧與廣西欽州兩市進行區(qū)域協(xié)同立法，［18］并建立兩市協(xié)同的立法工作機制，以區(qū)域協(xié)同發(fā)展為要義，［19］實現(xiàn)聯(lián)動統(tǒng)一的協(xié)同立法，打破地方保守性思維與突破囿于立法范圍的局限性，共同推進市際區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展和貫徹落實新發(fā)展理念。二是自治區(qū)政府和設(shè)區(qū)的市政府。明晰平陸運河跨區(qū)域的地方政府在運河建設(shè)及治理中承擔(dān)的特殊主體責(zé)任，總體上包括自治區(qū)與設(shè)區(qū)的市兩級政府之間、設(shè)區(qū)的市政府相互之間、政府與其他涉水主體之間。一方面，各級政府可以為執(zhí)行有關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定和基于自身立法權(quán)限制定相應(yīng)的政府規(guī)章；另一方面，兩個設(shè)區(qū)的市的政府可以先制定地方政府規(guī)章，而后根據(jù)具體需要和實際情況再提請本級人大及其常委會制定地方性法規(guī)。從而實現(xiàn)自上而下、由表及里的將專項立法的原則與精神類型化和精細(xì)化地落實到具體的地方政府規(guī)章內(nèi)容中。

3.全國人大及其常委會、國務(wù)院及其有關(guān)部門是關(guān)鍵的立法主體。因為地方立法的相關(guān)職能為規(guī)范與解決中央立法難以全面觸及和總體輻射到地方的具體事項和基層問題，若地方立法較難確保治理效果，真正回應(yīng)“誰負(fù)責(zé)開展專項立法”及“專項立法規(guī)范誰”的根本性疑問，那么立法權(quán)下放也將失去固有價值，［4］因此需要在中央立法中制定法律框架和設(shè)置宏觀制度，根據(jù)共通的運河流域立法原理并結(jié)合國內(nèi)各運河流域普遍存在的共性問題與保護的特殊需求，化抽象的立法原理為指引運河立法的具體制度，為地方各運河立法制定宏觀的制度體系，最終形成以自治區(qū)人大及其常委會制定的地方性法規(guī)為主，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會協(xié)同立法、自治區(qū)政府及設(shè)區(qū)的市政府制定的政府規(guī)章和全國人大常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)及國務(wù)院有關(guān)部門制定的部門規(guī)章為輔的立法格局。

（二）明確立法對象

1.準(zhǔn)確界定立法對象的內(nèi)涵。一是在立法客體上為運河及運河相關(guān)物。通過厘清治理對象的內(nèi)在邏輯來準(zhǔn)確界定立法調(diào)整對象，把特定對象的特定行為列入到立法規(guī)范之列和調(diào)整領(lǐng)域之內(nèi)，通過立法界分運河治理中的權(quán)益與責(zé)任，對運河保護的方針與原則、保護主體及其權(quán)利義務(wù)、保護內(nèi)容及其范圍、基本程序和法律責(zé)任等問題進行系統(tǒng)性規(guī)定，形成明確的立法目標(biāo)規(guī)范與立法價值指向；遵循運河及運河相關(guān)物等自然實體的立法規(guī)律，以運河本體作為運河立法的空間基礎(chǔ)和實施對象，［20］對具體治理對象實現(xiàn)專項管理，因為運河調(diào)整對象在事項、時限和地域方面既有一般河流治理的共同性和普遍性，也有新建運河的個別性和特殊性，運河其本身既可以作為法律適用的空間概念，也可以作為規(guī)制對象的法域概念。通過立法元素和立法結(jié)構(gòu)有機聯(lián)系地組織和分析，［21］在立法角度上運河、運河相關(guān)物及與運河有關(guān)的行為應(yīng)被視為立法對象，即法律適用的空間范圍和法律調(diào)整的具體對象。二是在立法內(nèi)容上為與運河及運河相關(guān)要素之和。結(jié)合平陸運河地理空間單元和經(jīng)濟社會單元等多元屬性圍繞運河流域內(nèi)自然資源要素及經(jīng)濟資源要素等內(nèi)容進行規(guī)制，使專項立法準(zhǔn)確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求和法治建設(shè)需要，賦予立法對象直接明確的規(guī)制范圍。在功能定位上立法對象主要限定在調(diào)整運河范圍內(nèi)各種資源的利用與保護、運河建設(shè)與管理，實現(xiàn)區(qū)域性與綜合性立法的統(tǒng)一。以上要素領(lǐng)域劃分依據(jù)是根據(jù)運河實際建設(shè)中已出現(xiàn)及建成后可能涉及到的調(diào)整對象來規(guī)范和確認(rèn)的，雖然沒有囊括所有的管理要素，但是基本聚合了對立法要素的綜合判斷，明確了保護和治理運河的行為動機和凸顯了立法對象的價值取向。

2.精確劃定立法對象的范圍。一是運河建設(shè)中所涉及到的規(guī)制對象。專項立法的定位是綜合性立法而非全能性立法，具有一般河流立法保護的一般性和專門立法保護運河的特殊性，據(jù)于時空條件的變化在運河的不同建設(shè)階段和不同河段，立法內(nèi)容和立法結(jié)構(gòu)也存在一定的差異。在“航運、文化和旅游、灌溉、供水、防洪”等立法定位的具體化規(guī)范形態(tài)明顯，運河規(guī)制對象的范疇包括流域內(nèi)的自然資源價值和經(jīng)濟資源價值等多個價值目標(biāo)。根據(jù)平陸運河的區(qū)位特點、水系特征、河道建設(shè)等要素明確立法應(yīng)當(dāng)聚焦運河建設(shè)的根本性問題，例如，征地拆遷、移民安置、工程建設(shè)、財產(chǎn)補償和運河預(yù)留空間在未來的再建設(shè)與再開發(fā)等內(nèi)容。二是貫穿運河建設(shè)中及建成后所涉及到的規(guī)制對象。運河建設(shè)中及建成后立法對象的范圍限定需要從理論性立法理念轉(zhuǎn)化為實踐性法治功能，把蘊含的法律價值體現(xiàn)到具體的立法條款中，按照立法規(guī)制對象的個體屬性和存在狀態(tài)予以分門別類，具體包括：（1）水資源及其他動植物資源的保護與合理配置、水功能區(qū)保護、水污染防治、入河排污口監(jiān)管和紅樹林的保護等；（2）生態(tài)環(huán)境保護，涉及環(huán)境污染防治和生態(tài)文明建設(shè)等；（3）水事航運、航道及配套設(shè)施管理和水上交通安全管理等；（4）城市建設(shè)與管理、歷史文化保護和觀光旅游等。因為自然資源和經(jīng)濟資源是涵攝整個運河流域的立法要素，是以上羅列要素之上位概念，用以準(zhǔn)確界定和指引立法對象的范圍。

五、結(jié) 語

新發(fā)展階段要以高質(zhì)量立法促進高質(zhì)量發(fā)展。［22］194～195我國的法治是注重科學(xué)合理規(guī)劃的建構(gòu)型法治，［23］專項立法就是理性建構(gòu)和科學(xué)規(guī)劃的高質(zhì)量立法，其法律屬性是一部具有創(chuàng)新性、綜合性和專門性特征的運河專項立法，其規(guī)范體系、價值取向和立法主線既是對現(xiàn)行水域等要素立法的補充與完善，也是建設(shè)西部陸海新通道的國家戰(zhàn)略需要和廣西向海經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的法治保障需求，［24］還是對新建運河在治理需求上的立法答復(fù)與最新探索，通過立法為建構(gòu)運河管理模式、塑造運河治理方式和建立運河治理秩序提供法治遵循和有效依據(jù)，體現(xiàn)了從“事理”到“管理”，到“治理”，再到“法理”的深入探索與完善。

（本文同時得到廣西民族大學(xué)民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心和廣西民族大學(xué)研究生教育創(chuàng)新計劃的資助）

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THE CAUSES，DIFFICULTIES，AND APPROACHES OF LEGISLATIVE PROTECTION ON THE PINGLU CANAL：On the Field Investigation of the Pinglu Canal

Xie Shangguo，Zhang Xianbo

Abstract：Implementing high standard and high-quality special legislative protection on the Pinglu Canal is the “Legal Foundation” for ensuring the planning and construction of canal，as well as the “Legal Necessity”for canal control and management.Taking the Pinglu Canal as the research object and field investigation as the research method，this paper，on the basis of field research，proposes the questions of unclear legislative subject and ambiguous legislative object，analyzes the problems of who is responsible for legislation，what should be legislated on，and what problems should be solved，clarifies the reserch idea of defining legislative subject and confirming legislative object，explores the positioning and scope of legislative subject，clarifies the connotation and scope of legislative object，in an attempt to facilitate to the construction of the Pinglu Canal from a legislative perspective.

Keywords：The Pinglu Canal；legislative protection；legislative subject；legislative object

〔責(zé)任編輯：俸代瑜〕

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“中華民族偉大復(fù)興視域下民族事務(wù)治理法治化研究”（19ZDA170）。

① 具體參見《解放思想創(chuàng)新求變向海圖強開放發(fā)展奮力譜寫中國式現(xiàn)代化廣西篇章》，載于《人民日報》，2023年12月16日第1版；鄧建勝、李縱、張云河：《構(gòu)建全方位開放發(fā)展新格局》，載于《人民日報》，2022年6月16日第1版；《解放思想深化改革凝心聚力擔(dān)當(dāng)實干建設(shè)新時代中國特色社會主義壯美廣西》，載于《人民日報》，2021年4月28日第1版。

【作 者】謝尚果，廣西民族大學(xué)教授、博士研究生導(dǎo)師；張獻波，廣西民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生、廣西民族大學(xué)民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員。廣西南寧，530006。