關(guān)鍵詞：青少年體育教育；政策銜接；政策體系：政策執(zhí)行；政策工具

政策銜接是公共政策過程中的普遍現(xiàn)象，是不同政策之間為了達(dá)成統(tǒng)一的目標(biāo)而進(jìn)行的政策連接、政策協(xié)調(diào)的過程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新中國成立以來中央政府和國家部委制定的青少年體育政策超過600件，涵蓋體育教育、管理、考試、監(jiān)督考核等各個方面，整個政策體系呈現(xiàn)出以教育部為主導(dǎo)、權(quán)威政策為保障、重點(diǎn)內(nèi)容為抓手、全面發(fā)展為目標(biāo)的顯著特征。一項(xiàng)政策的出臺往往伴隨著多個其他相關(guān)政策的配套實(shí)施，不僅表現(xiàn)在同一政策之間的相互配合，也表現(xiàn)在下級政府部門對上級政府部門的政策轉(zhuǎn)譯、政府部門之間的政策協(xié)同以及新舊政策交替之際的政策延續(xù)。政策名稱或者政策內(nèi)容之間也經(jīng)常會出現(xiàn)“銜接”的表述，例如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作的若干意見》（以下簡稱“7號文件”）和《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時代學(xué)校體育工作的意見》（以下簡稱“20號文件”）等深刻揭示了青少年體育教育過程中的政策銜接現(xiàn)象，該現(xiàn)象旨在強(qiáng)調(diào)同類政策或者相關(guān)政策的連貫性、互補(bǔ)性以及協(xié)同性。目前，學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究成果主要圍繞政策銜接的運(yùn)行基礎(chǔ)和運(yùn)行機(jī)制展開討論。運(yùn)行基礎(chǔ)主要聚焦于兩種視角：共時性視角，強(qiáng)化不同類型政策間的協(xié)作與聯(lián)動，通過“政策合力”提升政策效力：歷時性視角，所有政策都會根據(jù)政策對象以及政策環(huán)境的變化而進(jìn)行適時的調(diào)整，新舊政策的轉(zhuǎn)換是青少年體育教育政策的常態(tài)。運(yùn)行機(jī)制方面以主體協(xié)同機(jī)制、試點(diǎn)機(jī)制為主，其他機(jī)制共存。顯然，上述研究已經(jīng)完全注意到政策的關(guān)聯(lián)性、銜接性對青少年體育教育發(fā)展的作用，但是研究成果相對松散，相關(guān)的研究成果也僅是嵌入其他成果之中，呈現(xiàn)出顯著的碎片化現(xiàn)象。這不僅忽視了政策銜接如何實(shí)現(xiàn)政策有效性的邏輯推演，也遺漏了對政策銜接過程的具體揭示以及對政策銜接路徑的系統(tǒng)探討?；诖?，本文遵循“類型與目標(biāo)一過程與問題一結(jié)構(gòu)與路徑”的分析思路，首先，從政策有效性的視角理解政策的銜接，揭示政策銜接的主要類型；其次，對政策銜接的類型進(jìn)行劃分，演繹不同政策銜接類型的具體過程，并提出政策銜接的相關(guān)問題及影響因素；最后，根據(jù)政策銜接的具體問題，探究政策銜接的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，同時提出相關(guān)的銜接路徑。

1青少年體育教育政策銜接的主要類型

政策銜接是結(jié)果與行動的統(tǒng)一，青少年體育教育政策的銜接是政策目標(biāo)與政策執(zhí)行的統(tǒng)一，即體現(xiàn)不同政策間相互連接和協(xié)調(diào)的結(jié)果狀態(tài)，也強(qiáng)調(diào)政策主體在執(zhí)行過程中互相配合、積極行動的能動性。在我國特殊的行政管理體制下，青少年體育教育呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、多元協(xié)同的治理特征，并強(qiáng)調(diào)體育教育的“特色化、多元化、多樣化”。根據(jù)不同的教育場域和政策主體，青少年體育教育的政策銜接可以歸納為跨層政策銜接、跨域政策銜接、跨時政策銜接3種類型。

1.1跨層政策銜接，延展政策情境適用性

我國特殊的行政管理體制決定了政策要旨層級傳遞的信息鏈條，該鏈條旨在將國家意志自上而下地傳遞到基層。在行動主體上，自上而下的管理體制與自下而上的服從體制要求下級政府在制定相關(guān)政策時必須遵循上級的政策基調(diào)，如7號文件發(fā)布之后，很多地區(qū)進(jìn)行了政策跟進(jìn)，縣級政策中有82%在半年內(nèi)跟進(jìn)，上海市徐匯區(qū)、普陀區(qū)、青浦區(qū)半年內(nèi)不僅相繼出臺了跟進(jìn)政策，還進(jìn)行了局部創(chuàng)新。在行動情境上，政策制定主體的上級政府制定的政策內(nèi)容一般具有很強(qiáng)的宏觀性、統(tǒng)籌性、導(dǎo)向性。如果地方政府在政策實(shí)施過程中僅充當(dāng)“政策傳遞者”的角色，可能會導(dǎo)致基層政府“無所適從”，造成政策失效或者執(zhí)行偏差。通過查閱地方政府的網(wǎng)站不難發(fā)現(xiàn)，我國高級別青少年體育教育政策發(fā)布之后，地方政府往往直接轉(zhuǎn)發(fā)整個政策，缺乏相關(guān)的政策解讀或者政策創(chuàng)新，政策執(zhí)行存在較長的不應(yīng)期，以至于政策效果的時效不足。在行動要素上，尤其在政策目標(biāo)、工具、資源等方面，需要上下級政府間實(shí)現(xiàn)縱向銜接，宏觀政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要配套的政策支持，如各地方政府在“體教融合”政策的基礎(chǔ)上形成的地區(qū)政策目標(biāo)、政策支撐、政策工具和特色化的政策資源。在政策的行動指向上，自下而上的政策執(zhí)行需要基層政府對上級政策進(jìn)行轉(zhuǎn)譯與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)地方政策與上級政策在治理目標(biāo)、價值取向上的有效銜接，避免上下級政策在治理實(shí)踐中的“失聯(lián)”。青少年體育教育政策本身具有一定復(fù)雜性，是由多種不同政策組成的集合體，每一類型政策的有效落地需要實(shí)現(xiàn)地方體育、教育系統(tǒng)與上級體育、教育系統(tǒng)的政策銜接，進(jìn)而提升政策在現(xiàn)實(shí)場景中的適用性。

1.2跨域政策銜接，提高政策系統(tǒng)整合度

組織社會學(xué)認(rèn)為跨域治理本質(zhì)上是通過構(gòu)建合理的制度體系將不同的治理主體組織化，而實(shí)現(xiàn)跨域治理的前提是區(qū)域政策的協(xié)同化和系統(tǒng)化。隨著體育治理體系和治理能力的不斷強(qiáng)化，青少年體育教育治理也逐漸突破了單一的治理模式，形成跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的多種治理形式。在行動主體方面，跨域治理的政策主體往往以同級政府部門為主，如體育部門、教育部門、衛(wèi)生部門，部門之間處于平等關(guān)系，體教融合主要強(qiáng)調(diào)體育與教育部門的關(guān)系，體醫(yī)融合強(qiáng)調(diào)體育與衛(wèi)生醫(yī)療部門的關(guān)系。在行動場景方面，如果以地域?yàn)橹鲌鼍?，地方政府則根據(jù)轄區(qū)青少年體育發(fā)展的實(shí)際，制定具有地域特點(diǎn)的政策。滿足屬地內(nèi)青少年體育教育的需要，這類問題往往是較為單一、簡單的問題；面對跨地域、跨部門的復(fù)雜性問題，則需要提高政策的系統(tǒng)性，強(qiáng)調(diào)不同部門、不同地域間聯(lián)動政策的協(xié)同性、同質(zhì)政策的銜接性，如“京津冀”“珠江三角洲”“長江三角洲”等區(qū)域戰(zhàn)略下的青少年體育賽事政策、體育服務(wù)政策、體育資源共享政策等。在行動要素方面，跨域治理的基礎(chǔ)是“政策協(xié)同”，需要不同主體根據(jù)治理的特定問題在相關(guān)政策的基礎(chǔ)上制定協(xié)同治理政策條款，提高治理的精準(zhǔn)度和政策的指向性，如面對“補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)”體育教師的要求，很多地區(qū)出臺了“體育教師共享”政策，該政策不僅需要不同行政區(qū)教育、體育、財(cái)政、人事部門同意，還需要學(xué)校之間達(dá)成共識。在行動指向方面，實(shí)現(xiàn)青少年體育教育政策的系統(tǒng)整合是提升跨域治理效能的重要保障。將青少年體育教育政策嵌入各個相關(guān)部門政策體系之中，做到關(guān)鍵政策有連接；將地方性政策進(jìn)行跨行政區(qū)對接，做到核心內(nèi)容有重疊、政策執(zhí)行有抓手。

1.3跨時政策銜接，強(qiáng)化政策更迭的穩(wěn)定性

政策更迭是公共決策不斷發(fā)生變化的外在表現(xiàn)，主要集中在政策內(nèi)容、政策執(zhí)行周期以及政策執(zhí)行尺度3個方面。新中國成立以來，青少年體育教育政策一直處于不斷更迭中，如從“體育教學(xué)大綱”到“體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)”經(jīng)歷了8次不同程度的政策調(diào)整，其中《體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)》也連續(xù)經(jīng)歷了多次修訂。由青少年體育教育政策的變遷過程不難發(fā)現(xiàn)，政策更迭主要分為漸進(jìn)性更迭和間斷性更迭兩種，主要以漸進(jìn)性更迭為主。在行動主體方面，政府部門是政策更迭的絕對主體，國家體育總局、教育部是制定青少年體育教育政策的絕對主體，政策更迭的程度、速度均與其有著直接關(guān)系。在行動場景方面，政策更迭的時效性與政策效力有著直接關(guān)系，時間越短，時效性越強(qiáng)，反之則越弱。例如：關(guān)于學(xué)校體育工作的評估．2013年教育部發(fā)布了《中小學(xué)學(xué)校體育工作等級評估指標(biāo)體系》，該體系到目前為止已經(jīng)落實(shí)超過10年，之前的政策適用性以及政策效力值得考量。在行動要素方面，同類型政策內(nèi)容的更迭需要確保關(guān)鍵內(nèi)容的與時俱進(jìn)，如關(guān)于體育教師配置的描述，不同政策多次強(qiáng)調(diào)“配齊配全、配齊配足、配齊配強(qiáng)”，促使體育教師逐漸與高質(zhì)量體育教育相匹配。執(zhí)行周期要適應(yīng)新時期青少年體育教育的發(fā)展需要，避免急功近利和反應(yīng)遲鈍，造成政策失配。例如：“雙減”政策實(shí)施之后，很多地區(qū)第一時間出臺了鼓勵課外體育培訓(xùn)的意見，但是隨著問題的頻發(fā)又緊急出臺了一系列補(bǔ)救性、規(guī)范性意見、通知等。在行動指向方面，政策更迭的目的在于確保青少年體育教育的先進(jìn)性，相關(guān)政府部門需要彌補(bǔ)新舊政策之間的裂隙，通過政策接續(xù)實(shí)現(xiàn)政策更迭的穩(wěn)定性，避免出現(xiàn)政策的斷崖式更替，造成政策體系混亂，影響青少年體育教育的治理實(shí)踐。

2青少年體育教育政策銜接過程中的共性問題

2.1政策體系的目標(biāo)離散，政策銜接導(dǎo)向性不足

《中國大百科全書》將政策目標(biāo)界定為政策所欲達(dá)到的目標(biāo)或者目標(biāo)體系的集合，是國家、政黨、團(tuán)體組織為實(shí)現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而要求達(dá)到的預(yù)期目的或預(yù)期結(jié)果。青少年體育教育政策目標(biāo)是國家為了解決青少年體育教育問題而頒布的各種政策的預(yù)期結(jié)果。系統(tǒng)梳理我國青少年體育政策體系發(fā)現(xiàn)，改革開放以來我國青少年體育教育政策體系目標(biāo)離散性較強(qiáng)，政策銜接的導(dǎo)向性不足。（1）政策目標(biāo)的漂浮性影響政策的穩(wěn)定性。以7號文件、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作若干意見的通知》（以下簡稱“53號文件”）、《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》（以下簡稱“27號文件”）、20號文件為例，各個政策的目標(biāo)表述均不一樣，如7號文件提出養(yǎng)成健康的生活方式，形成濃厚體育氛圍，普遍達(dá)到國家體質(zhì)健康要求，形成“家一校一社”結(jié)合的體育網(wǎng)絡(luò)等目標(biāo)。一些目標(biāo)直到現(xiàn)今也并未完全實(shí)現(xiàn)，但是隨后的53號、27號、20號等政策文件中關(guān)于健康生活方式、濃厚體育氛圍、學(xué)生體質(zhì)測試標(biāo)準(zhǔn)等目標(biāo)不再重點(diǎn)提及，而是增加了中國特色的學(xué)校體育發(fā)展格局、中國特色的體育教育體系等。宏觀政策目標(biāo)的離散性導(dǎo)致政策執(zhí)行的方向性模糊，基層教育部門、體育部門面對新的政策持觀望態(tài)度。有研究顯示，與7號文件不同，53號、27號政策文件發(fā)布之后，3年后能夠跟進(jìn)的省級政府不足33.3%，政策目標(biāo)的離散性在一定程度上降低了基層政府政策的穩(wěn)定性。（2）政策目標(biāo)的模糊性影響政策的可執(zhí)行性。美國政策學(xué)者格雷厄姆·艾利森認(rèn)為，在達(dá)成政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而在其余90%取決于有效執(zhí)行。而在我國青少年體育教育政策中存在大量的主觀性、不可量化的政策目標(biāo)即價值性目標(biāo)，如在政策目標(biāo)中多次提出“促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展”“立德樹人”“五育并舉”“全面發(fā)展”等，在實(shí)踐性目標(biāo)中多次提出“配齊配強(qiáng)”體育教師、“開齊開足上好”體育課、“配齊配全”體育設(shè)施。如何清晰地評估政策目標(biāo)的完成情況，尤其是實(shí)踐性、保障性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要有明確的、可量化的標(biāo)準(zhǔn)。否則，在政策傳遞、轉(zhuǎn)譯以及執(zhí)行過程中，不同主體、不同地域以及不同執(zhí)行環(huán)境下政策目標(biāo)很可能被弱化、虛化甚至被置換，導(dǎo)致政策的導(dǎo)向性缺失。（3）不同類型政策目標(biāo)的差異性影響政策的權(quán)威性。上級政策與下級政策的連貫性以及相關(guān)政策關(guān)鍵指標(biāo)的銜接性是影響政策權(quán)威性的重要方面。目前，青少年體育教育政策體系中不同級別、不同地域之間的關(guān)鍵指標(biāo)存在差異性，如青少年運(yùn)動技能目標(biāo)方面，7號文件要求學(xué)生掌握2項(xiàng)以上運(yùn)動技能．53號文件要求學(xué)生學(xué)會至少2項(xiàng)運(yùn)動項(xiàng)目，27號文件沒有提及相關(guān)內(nèi)容，20號文件要求義務(wù)教育階段學(xué)生掌握1～2項(xiàng)運(yùn)動技能，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》要求熟練掌握1項(xiàng)以上運(yùn)動技能，其他地方政策對運(yùn)動技能的要求也各有差異，“熟練掌握”“掌握”“學(xué)會”的含義也完全不同。另外，關(guān)鍵性指標(biāo)的差異性容易削弱政策文本的權(quán)威性，在政策執(zhí)行過程中執(zhí)行主體容易將指標(biāo)差異性作為選擇性執(zhí)行或者變相執(zhí)行的影響因素。

2.2政策體系的內(nèi)容割裂，政策銜接聯(lián)結(jié)性不足

政策內(nèi)容是政策銜接的基礎(chǔ)，政策內(nèi)容越清晰，聯(lián)結(jié)效果越好。系統(tǒng)梳理黨的十八大以來的政策體系，政策內(nèi)容在不同場景中存在明顯的割裂性，導(dǎo)致跨域、跨層、跨時的政策效能較弱。（1）政策內(nèi)容的部分銜接掩蓋原本政策的完整性。政策內(nèi)容的銜接是政策聯(lián)結(jié)的重要部分，是實(shí)現(xiàn)不同主體協(xié)同參與青少年體育教育的政策保障和行動遵循，但是其他關(guān)聯(lián)政策對青少年體育教育政策內(nèi)容的重點(diǎn)“摘錄”掩蓋了其他政策內(nèi)容的完整性，如《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》要求青少年應(yīng)熟練掌握1項(xiàng)以上體育運(yùn)動技能、校內(nèi)每天體育活動時間不少于1小時、體育場地配置達(dá)標(biāo)率100%、每周中等強(qiáng)度體育活動3次以上、體質(zhì)健康達(dá)標(biāo)優(yōu)秀率25%以上，對比中央7號、53號、27號以及20號文件，運(yùn)動技能數(shù)量、運(yùn)動時間不相匹配，運(yùn)動強(qiáng)度和體質(zhì)測試標(biāo)準(zhǔn)也無法找到相關(guān)依據(jù)。同時，在戰(zhàn)略性政策中摘錄部分內(nèi)容，也容易誤導(dǎo)基層政府部門將摘錄內(nèi)容作為青少年體育教育的核心，從而忽視其他任務(wù)。（2）政策內(nèi)容宏觀有余、微觀不足影響政策銜接的準(zhǔn)確性。新時代以來，青少年體育教育政策內(nèi)容表現(xiàn)出顯著的宏觀有余、針對性不足的問題，內(nèi)容體系基本處于“指導(dǎo)意見”層面，在教育過程、建設(shè)保障、資源投入等方面還留有很多的“空白”。以最新的20號文件為例，“各地要加大力度配齊中小學(xué)體育教師”，國家層面并未出臺相關(guān)體育教師配置標(biāo)準(zhǔn)，也無法界定何為“配齊”，其他高級別青少年體育政策也存在類似問題，政策內(nèi)容“可視化”不足，政策銜接的準(zhǔn)確性難以保證。（3）政策內(nèi)容的選擇性銜接導(dǎo)致基層政策的內(nèi)容“虛化”。政策的“在地化”是政策銜接的重要環(huán)節(jié)，也是基層政府落實(shí)上級政策意圖的實(shí)踐創(chuàng)新。青少年體育教育政策也同樣存在“在地化”創(chuàng)新問題，如《中國教育現(xiàn)代化2035》等高級別政策多次提出學(xué)生體質(zhì)測試的要求后，各地市開始探索適合本地區(qū)的體質(zhì)測試標(biāo)準(zhǔn)，但是測試標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)的設(shè)定與上級政策要求存在顯著的差異。2021年12月，北京市教育委員會、市衛(wèi)生健康委員會等十部門聯(lián)合發(fā)布《北京市推進(jìn)健康校園行動實(shí)施方案》，明確到2030年中小學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)優(yōu)良率達(dá)到60%以上。2022年7月，國家衛(wèi)健委召開新聞發(fā)布會介紹健康中國行動實(shí)施以來的進(jìn)展與成效，提出當(dāng)前國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)測試達(dá)標(biāo)優(yōu)良率達(dá)到33%，北京市標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)，對基層學(xué)校的體育教育會產(chǎn)生較大壓力，很可能導(dǎo)致政策內(nèi)容難以完成，相關(guān)任務(wù)被擱置，形成政策“虛化”。

2.3政策體系的工具失調(diào)，政策銜接執(zhí)行性不足

政策工具是政策主體為了達(dá)成特定的目標(biāo)而采取的各種手段。美國學(xué)者奧斯本等在《改革政府》一書中將政策工具比喻為政府的“箭”，強(qiáng)調(diào)其在政策制定過程中的重要性。青少年體育教育政策體系中的政策工具可分為不同的類型，如供給型、環(huán)境型、需求型，多元協(xié)同型、創(chuàng)新發(fā)展型、本土特色型，權(quán)威工具、激勵工具、能力建設(shè)工具等，無論如何分類，政策工具都需要貫穿于整個政策體系。政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一是合理選擇政策工具，但是政策銜接過程中，政策工具銜接、協(xié)同與組合存在問題。（1）資源供給類工具失衡導(dǎo)致資源供給低效。青少年體育教育資源是其高質(zhì)量發(fā)展的載體，傳統(tǒng)的政策工具著重人、財(cái)、物三方面的資源供給，并在不同類型的政策之中進(jìn)行強(qiáng)化，但是隨著智能化、智慧化、科技化的不斷發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源創(chuàng)新、智慧賦能成為體育教育資源供給的重要訴求，供給內(nèi)容創(chuàng)新尚未引起政策主體的重視，各地區(qū)依然將粗放式的資源供給作為政策實(shí)施的資源保障。（2）環(huán)境型政策工具執(zhí)行場景缺失導(dǎo)致政策工具后期乏力。環(huán)境型政策主要是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而構(gòu)建的政策場景，與前面的協(xié)同政策、激勵型政策工具有一定的相似之處，如為了構(gòu)建特色化的體育教育體制，體育系統(tǒng)和教育系統(tǒng)的關(guān)鍵政策中多次提出“家一校一社”多元協(xié)同、“政一社一企”多方供給以及“三全育人”綜合育人等場景。雖然國家重視環(huán)境型政策工具的開發(fā)，但是對具體的環(huán)境場景關(guān)注不足，環(huán)境型工具難以在具體的場景中發(fā)揮作用。例如：處理“家一校一社”協(xié)同的這一真實(shí)場景問題的政策工具有哪些？“體教融合”場景中維系該場景順利運(yùn)轉(zhuǎn)且持續(xù)優(yōu)化的政策工具有哪些？這類問題充分說明了當(dāng)前政策工具重點(diǎn)突出相關(guān)場景構(gòu)建的元素或者條件，忽視了場景建成之后的工具開發(fā)與應(yīng)用。（3）需求型政策工具機(jī)制不完善導(dǎo)致政策執(zhí)行動力不足。青少年體育教育政策的絕對主體是學(xué)生和教師，在政策體系中需要圍繞學(xué)生和教師的需求設(shè)定政策目標(biāo)，整個政策系統(tǒng)中體質(zhì)健康測試是必選內(nèi)容，但是各類政策對體質(zhì)測試的結(jié)果懲罰工具使用過溢，體教融合、體衛(wèi)融合等新型治理體系、治理關(guān)系中的社會組織、市場組織以及其他外部團(tuán)體的外部激勵工具不足，需求型政策工具內(nèi)外失衡，導(dǎo)致各行為主體在政策執(zhí)行中產(chǎn)生路徑依賴，行動乏力。

2.4政策體系的資源失衡，政策銜接匹配性不足

政策資源是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而在政策執(zhí)行過程中所需要的所有資源，包括實(shí)體的“人財(cái)物”資源，虛體的制度、政策、法律等。在某種意義上，政策過程就是將輸入的政策資源轉(zhuǎn)化為政策效益的過程。青少年體育教育問題難以解決，其中政策資源供給失衡、政策銜接過程的資源匹配性不足便是主要因素之一。（1）實(shí)體性政策資源配置不均導(dǎo)致政策執(zhí)行缺乏支撐。在青少年體育教育政策體系中，實(shí)體性資源主要包括體育教師資源、體育場地設(shè)施資源以及體育經(jīng)費(fèi)資源，由于經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的因素，不同區(qū)域、不同類型的教育機(jī)構(gòu)的實(shí)體性資源配置存在顯著差異，表現(xiàn)為城市g(shù)t;鄉(xiāng)鎮(zhèn)、發(fā)達(dá)城市g(shù)t;一般城市。由于同樣的政策目標(biāo)在不同場域中的定位不同，如“配齊配強(qiáng)”體育教師的政策要求，體育教育弱勢地區(qū)對“配齊配強(qiáng)”的達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)與強(qiáng)勢地區(qū)定然不同，如若按照同一標(biāo)準(zhǔn)，弱勢地區(qū)將陷入資源短缺的困境之中。（2）關(guān)鍵事項(xiàng)的政策回應(yīng)不足導(dǎo)致政策協(xié)同乏力。在青少年體育教育政策資源中，各種制度、條例、意見之間的相互配合是制度保障的重要體現(xiàn)。由于政策體系復(fù)雜且舊政策更新較慢、新政策出臺頻繁，關(guān)鍵問題缺乏系統(tǒng)的制度保障，如針對“體教融合”中資源共享問題，至今并未出臺相關(guān)配套制度，如何進(jìn)行師資共享、場地共享、賽事共享？具體的實(shí)施方案如何？青少年體育教育經(jīng)費(fèi)的投入，除了教育部門的專項(xiàng)撥款外，體育部門的經(jīng)費(fèi)投入如何？有何計(jì)劃或者政策支持？可以看出，關(guān)鍵事項(xiàng)的政策回應(yīng)性不足致使很多問題無法得到根本解決，政策的協(xié)同不足也逐漸加重了不同部門之間的資源隔離，表現(xiàn)出體育教育多部門協(xié)同的假象。（3）多個政策對政策客體資源的共同忽視導(dǎo)致政策資源的錯配、失配。青少年體育教育政策資源一般集中在實(shí)體性資源以及政策性資源，往往忽視客體性資源以及邊緣性資源，如“家一校一社”體育教育體系，政策中提及最多的除學(xué)校外就是社會，即體育社會組織、社會體育指導(dǎo)員、體育培訓(xùn)市場、購買體育服務(wù)等；針對家長則鮮有提及，如家長的體育素養(yǎng)、體育技能狀況、體育習(xí)慣、體育經(jīng)歷等?？梢哉f，“家一校一社”互動的政策條款忽視了處于最前端的“家”的政策要求，家庭體育教育資源的缺失必然會直接影響該模式的教育效果。

3青少年體育教育政策有效銜接的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1促進(jìn)關(guān)聯(lián)政策的目標(biāo)彌合，提高政策銜接的方向性

青少年體育教育政策除自身的專門性政策之外，很多關(guān)鍵任務(wù)也鑲嵌在其他政策體系之中，在政策目標(biāo)的制定中，宏觀的、權(quán)威性的關(guān)聯(lián)政策對體育教育目標(biāo)的確定有直接影響。因此，提高政策之間的銜接性，前提是實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)政策目標(biāo)的彌合。（1）在頂層設(shè)計(jì)層面明確青少年體育教育的主體目標(biāo)。例如：《中國教育現(xiàn)代化2035》《“十四五”時期教育強(qiáng)國推進(jìn)工程實(shí)施方案》《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等，確保政策主體目標(biāo)的穩(wěn)定性，在此基礎(chǔ)上設(shè)定青少年體育教育政策的宏觀性目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)宏觀層面不同領(lǐng)域之間目標(biāo)的有效銜接。在國外，英國體育教育發(fā)展呈現(xiàn)出顯著的目標(biāo)一致性、穩(wěn)定性特征，構(gòu)建“一流的體育教育和運(yùn)動體系”是整個發(fā)展過程的絕對主線，并在不同階段根據(jù)具體問題提出了靶向性政策，體現(xiàn)出階段性目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)的一致性。（2）對政策目標(biāo)體系進(jìn)行綜合分析，劃分出相近目標(biāo)、相異目標(biāo)，促進(jìn)不同目標(biāo)的相互協(xié)調(diào)。不同政策之間由于政策主體、政策客體的差異，政策目標(biāo)必然不同，但是不同政策關(guān)于同一事物的目標(biāo)應(yīng)該相近或者相同，尤其是同領(lǐng)域的上下級政策、配套性政策以及交叉性政策對青少年體育教育的關(guān)鍵性目標(biāo)的描述應(yīng)該統(tǒng)一，不應(yīng)出現(xiàn)同一時期同一目標(biāo)的描述性差異。例如：針對體育教師配置的“配齊配強(qiáng)”“配齊配足”“配齊達(dá)標(biāo)”等描述，為了提高體育教師的配置效率，可統(tǒng)一將其命名為“配齊配強(qiáng)”，并在相關(guān)配套政策中對其進(jìn)行闡釋。（3）明確政策目標(biāo)體系的量化性，提高政策的可執(zhí)行性。影響政策執(zhí)行效果的重要因素之一是政策指標(biāo)的可量化性。例如：英國“學(xué)校體育伙伴關(guān)系方案”（“School Sports Partnership Program”）對伙伴關(guān)系的數(shù)量進(jìn)行了規(guī)定，1所體校和45所普通學(xué)校構(gòu)成一個伙伴關(guān)系，同時對每個伙伴關(guān)系資助25萬英鎊，并提出未來的發(fā)展計(jì)劃要完成伙伴關(guān)系的數(shù)量和相關(guān)的組織人員。可以看出，青少年體育教育政策宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個長期的過程，但是圍繞其實(shí)施的各項(xiàng)配套政策的目標(biāo)是可量化的，如設(shè)定清晰的“生師比”“場地設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)”“人均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”“體育競賽的次數(shù)標(biāo)準(zhǔn)”等，并將其量化標(biāo)準(zhǔn)貫穿于不同層級的相關(guān)政策之中，避免政策實(shí)施過程中的目標(biāo)置換、偏離。同時，清晰的量化標(biāo)準(zhǔn)在政策交叉、更迭、協(xié)同過程中亦可提升其可執(zhí)行性。

3.2實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)政策的內(nèi)容一致，提高政策銜接的協(xié)同性

政策內(nèi)容是政策銜接的主體，也是不同政策體系之間協(xié)同配合的重要支撐。實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)容的有效銜接是提高政策協(xié)同性的關(guān)鍵步驟。（1）實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵任務(wù)內(nèi)容的完整銜接，將不同類型政策中針對體育教育的內(nèi)容統(tǒng)一化，確保任務(wù)銜接的完整性。在跨域政策體系中設(shè)定“固定”內(nèi)容，如教育強(qiáng)國、健康中國等政策關(guān)于體育教育的要求需內(nèi)容一致，避免出現(xiàn)政策內(nèi)容與專門性政策內(nèi)容的沖突或者偏差。在跨層政策銜接過程中制定彈性內(nèi)容和剛性內(nèi)容，為基層政府的政策制定提供空間，確保基層政府在政策轉(zhuǎn)譯和政策創(chuàng)新中與上級政策內(nèi)容保持一致。在跨時政策銜接中為規(guī)避新舊政策之間的內(nèi)容沖突，新政策的產(chǎn)生便是舊政策的廢止，但是針對涉及利益廣泛、社會影響性大、模糊性突出、不確定性突出的問題要設(shè)置一個過渡期，如針對“體育進(jìn)中考”的政策要求，不宜更新頻繁，須循序漸進(jìn)、因地制宜。（2）強(qiáng)化政策銜接過程中的配套性政策體系的構(gòu)建，提高政策銜接的針對性。配套性政策是圍繞上層政策任務(wù)而制定的分政策，如針對青少年體育傷害事故出臺的《學(xué)校體育運(yùn)動風(fēng)險防控暫行辦法》，針對校內(nèi)體育活動1小時出臺的《切實(shí)保證中小學(xué)生每天一小時校園體育活動的規(guī)定》，針對“雙減”政策發(fā)布之后的課外體育培訓(xùn)出臺的《課外體育培訓(xùn)行為規(guī)范》等。除此之外，很多問題仍被擱置，如教育資源的配置、教育教學(xué)的評價、治理過程的監(jiān)督等，可見配套性政策體系還存在較大彌補(bǔ)空間。因此，根據(jù)權(quán)威政策的任務(wù)體系制定相關(guān)的配套性政策，是提高政策銜接針對性的必要條件。（3）避免政策的選擇性銜接，提高政策執(zhí)行的效果。政策的選擇性銜接往往出現(xiàn)在跨域、跨層治理層面，在政策的“在地化”過程中，需要有效解讀上層政策意圖，并精準(zhǔn)判斷政策之間的發(fā)力點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)，幫助基層體育教育部門實(shí)現(xiàn)政策的自主化創(chuàng)新：強(qiáng)化政策系統(tǒng)的內(nèi)外溝通能力，完善由內(nèi)而外的信息收集渠道，通過政策解讀會、專題調(diào)研等設(shè)定政策任務(wù)；暢通由外而內(nèi)的信息反饋渠道，充分發(fā)揮各種信息傳遞渠道的作用，廣泛聽取社會各界的意見，為基層政策的進(jìn)一步改進(jìn)提供依據(jù)，通過由內(nèi)而外的政策制定和由外而內(nèi)的政策反饋，實(shí)現(xiàn)政策任務(wù)銜接的穩(wěn)定性，進(jìn)而提升政策執(zhí)行的效果。

3.3實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)政策工具的優(yōu)化與整合，提高政策系統(tǒng)的治理效能

政策工具優(yōu)化與整合是提高政策治理效能的關(guān)鍵因素。在政策銜接過程中，不同政策之間的政策工具既可以相互配合，也可以相互抵觸。政策工具銜接不合理不僅可能導(dǎo)致政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，也可能導(dǎo)致政策執(zhí)行主體左右為難、無所適從。因此，在工具意義上提升政策銜接后的治理效能，需要實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)政策工具的優(yōu)化與組合。（1）優(yōu)化與創(chuàng)新資源供給類政策工具，提升資源有效供給效率。在傳統(tǒng)的供給類型和供給手段的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)化改革，在供給類型上，突破傳統(tǒng)的人、財(cái)、物供給，提升科技元素在資源供給中的份額，如增加可穿戴設(shè)備、AI模擬器、多功能教學(xué)儀器等；在供給手段上，突破簡單的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)粗放式供給向精細(xì)化、精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變，根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)供需平衡。（2）構(gòu)建真實(shí)場景中的政策工具體系，避免執(zhí)行場景的工具缺失。目前，我國青少年體育教育的主要場景包括體教融合、新課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施、“家一校一社”協(xié)同、課外體育培訓(xùn)等現(xiàn)實(shí)場景，在相關(guān)的政策場景中應(yīng)該具備完善的政策工具，如體教融合政策工具體系，包括資源供給工具、協(xié)同合作工具、監(jiān)督考核工具以及其他相關(guān)工具等。（3）探索新型的政策工具，提升政策銜接的工具價值。青少年體育教育治理的政策工具需要根據(jù)實(shí)際情況不斷創(chuàng)新，根據(jù)治理需求提升多元協(xié)同工具的數(shù)量，強(qiáng)化跨域、跨層治理的參與程度，不斷實(shí)現(xiàn)青少年體育教育的整體性治理：增加創(chuàng)新型、科技型政策工具的開發(fā)與應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)數(shù)字時代的智慧化治理：鼓勵開發(fā)本土化政策工具，積極實(shí)現(xiàn)基層政策的“在地化”：充分利用地方的特色體育教育資源，提升政策在基層的治理效能：探索公益支持型政策工具的開發(fā)與使用，積極吸納社會資源，提高青少年體育教育的開放性，強(qiáng)化社會對體育教育的認(rèn)知，提升青少年體育在教育體系中的地位。

3.4優(yōu)化政策資源供給，提高政策執(zhí)行資源的匹配性

政策資源主要是指政策的可執(zhí)行資源。由于我國特殊的行政管理體制和顯著的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，青少年體育教育政策資源在不同領(lǐng)域、不同區(qū)域之間存在顯著的資源錯配問題，也是導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不良的主要因素。因此，優(yōu)化政策資源的供給、提高政策執(zhí)行資源的匹配性成為提高執(zhí)行效果的重要措施。（1）優(yōu)化實(shí)體性資源的供給方式，提升區(qū)域資源的均衡性。針對人、財(cái)、物的供給，采取靈活多樣的供給方式，如體育教師的供給，可根據(jù)地區(qū)差異使用共享模式、流動站模式，經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)采取購買服務(wù)模式等，避免出現(xiàn)體育教師崗位“固化”，有利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的師資均衡。針對供給標(biāo)準(zhǔn)，注重標(biāo)準(zhǔn)的相對性與公平性，不同地區(qū)、不同學(xué)校之間采取“相對性”的資源配置標(biāo)準(zhǔn)，在自身實(shí)際條件基礎(chǔ)上達(dá)到國家要求，而非“一刀切”地全面實(shí)現(xiàn)，如農(nóng)村小學(xué)和城市小學(xué)無法實(shí)現(xiàn)體育場地設(shè)施、經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一供給，只能做到相對均衡。（2）完善關(guān)鍵任務(wù)的政策資源供給，明晰相關(guān)的資源配置主體及其責(zé)任等。青少年體育教育中的關(guān)鍵政策、關(guān)鍵任務(wù)需要有清晰的政策保障或者實(shí)施機(jī)制，如針對體教融合，提出相關(guān)的實(shí)施方案，規(guī)定關(guān)鍵事項(xiàng)的主體、任務(wù)、責(zé)任以及考核等，通過清晰的制度、條例、意見促進(jìn)多主體協(xié)同參與。（3）明確政策客體的資源需求，實(shí)現(xiàn)資源的精準(zhǔn)供給。在青少年體育教育方面，資源供給主要以教育部門為主，但是隨著體育特色學(xué)校、傳統(tǒng)體育學(xué)校的不斷發(fā)展以及體教融合發(fā)展的推進(jìn)，體育部門也逐漸進(jìn)行資源傾斜，在不同部門政策條款中也會涉及相同的政策客體和內(nèi)容。因此，應(yīng)以教育部門為主，其他部門的政策參與或者資源供給須經(jīng)過教育部門的審核，以免造成基層青少年體育教育管理混亂。（4）細(xì)化青少年體育政策的資源配置，避免部分政策資源失配。資源銜接是目標(biāo)銜接、工具銜接的基礎(chǔ)，在重視政策主體需要的基礎(chǔ)上，也要關(guān)注政策客體、其他主體的需求情況，按照目標(biāo)的先后順序、政策工具的運(yùn)用強(qiáng)度、目標(biāo)群體的重點(diǎn)分布，將政策資源精準(zhǔn)地分配到政策執(zhí)行的全部過程，充分發(fā)揮政策資源的保障功能，提升政策執(zhí)行資源的匹配性。

4結(jié)語

政策不是孤立的，而是置于政策體系之中方可發(fā)揮作用，政策之間往往相互關(guān)聯(lián)、相互影響。青少年體育教育政策的系統(tǒng)性、復(fù)雜性以及教育問題的緊迫性決定了政策體系銜接的穩(wěn)定性、合理性與科學(xué)性。本文從政策銜接的視角，分析了青少年體育教育政策銜接的3種類型，并在此基礎(chǔ)上從政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策工具以及政策資源4個方面分析其存在的共性問題，并提出實(shí)現(xiàn)路徑。但是，政策銜接的影響因素復(fù)雜，3種政策銜接樣態(tài)相互交疊，為了進(jìn)一步挖掘更深層次的問題，需要借鑒其他學(xué)科的理論并將其置于動態(tài)的演化過程之中．不斷完善政策銜接的主體、客體、機(jī)制以及過程，進(jìn)而提高政策銜接的有效性。