摘要：社會政策的分配正義是中國式現(xiàn)代化進程中需要著力解決的一個基礎性理論與實踐問題。數字時代，社會政策的分配正義要求數字資源被平等持有、數字技術具有向善本位、數字紅利實現(xiàn)普惠包容以及數字權利得到公平保護。目前，還存在制約社會政策分配正義實現(xiàn)的因素，這要求國家通過制度建設以促進社會政策分配正義的目標達致，包括：變革數字時代的社會政策理念、實施適應數字社會的社會政策、推動數字科層制下社會政策的科學決策、擴大社會政策的數字受益對象范圍。

關鍵詞：數字中國；社會政策；數字紅利；分配正義；制度公正

中圖分類號：Ｃ９１６．１" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2024）06-0082-008

社會政策一般被認為是國家通過制度方式對資源、機會和財富等在社會成員間的分配。分配的首要原則就需具有正義性，否則便易產生社會矛盾，引發(fā)社會失序。數字給人們的生活帶來了便利并創(chuàng)造了大量財富，但也要防范因數字引發(fā)的社會不平等問題。《數字中國發(fā)展報告（2023年）》顯示：數字經濟核心產業(yè)增加值占GDP比重約10%；商務部重點監(jiān)測平臺交易額全年增幅達30%；92.5%的省級行政許可事項實現(xiàn)網上受理和“最多跑一次”；網民規(guī)模達10.92億，互聯(lián)網普及率為77.5%。［1］數字時代，社會的連接方式、生產組織方式、社會生活方式均發(fā)生重大變革?！皵祿呀浭亲钪匾纳a與生活資源；接觸數據、擁有數據以及使用數據能力的差異，必然將放大現(xiàn)實社會中的物質與機會的不平等?！保?］為規(guī)避由數據而產生的不平等問題，需要經濟政策、社會政策等政策工具的介入。國家既要通過經濟政策推動數字經濟發(fā)展，創(chuàng)造更多經濟財富，又要通過初次分配保障數字相關行業(yè)從業(yè)者的福利待遇，還要借助適當的社會政策對社會財富進行再分配，以縮小初次收入分配差距，促進社會公平。

一、制度公正與數字時代的社會政策分配

受數字經濟發(fā)展的影響，我國社會政策運行的經濟基礎正由工業(yè)經濟轉向數字經濟，并且其所面臨的風險正轉向數字社會風險。一方面，數字技術全方位作用于就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育以及社會福利服務等社會政策領域，使得建立在工業(yè)經濟體系下的勞動關系、社會保險及社會福利實踐等出現(xiàn)了較大變革；另一方面，數字技術的普遍應用又引發(fā)了新的社會風險，如有些群體因不具備相應的數字技術和數字能力而難以融入數字社會或者成為數字經濟背景下的結構性失業(yè)者。因此，這就要求社會政策在價值理念及制度設計方面回應這些挑戰(zhàn)和風險。盡管社會政策被認為是政府提高個體福利和增進社會福祉的重要舉措，但其能否增進福祉，還取決于社會政策是否具有分配正義的屬性。

社會政策何以具有分配正義品格是基礎性的理論和實踐問題。目前，學界對社會政策的分配正義研究存在兩個突出問題。一是對社會政策的分配正義、分配公平問題缺乏深入研究。改革開放以來，國家通過越來越多的社會政策介入民生領域，使其在社會治理中的作用日漸突出，但學術界對總體福利水平問題關注更多一些，而對社會政策的公平性問題研究相對不足。［3］二是對數字時代社會政策的分配正義理念問題重視不足。很多學者看到了數字經濟對我國以工業(yè)經濟為內核的社會政策體系所帶來的勞動力緊張、收入不平等和再分配等壓力，并認為社會政策的理念和體系需要創(chuàng)新，但如何實現(xiàn)數字時代社會政策的再分配正義未進行深入探討。［４－5］

本文從制度公正的視角對數字時代我國社會政策何以實現(xiàn)分配正義加以研究。制度體現(xiàn)為一套普遍的公共規(guī)范體系，用以規(guī)范人們的行為以及人們之間的關系，同時調節(jié)權利、義務和利益的分配。［6］事實表明，一個國家經濟發(fā)展水平的提高、社會福祉的增進要求制度具有公正的品格。通常，制度公正體現(xiàn)為制度形成的公正、制度本身的公正以及制度執(zhí)行的公正。制度形成的公正表現(xiàn)在制度的出臺需經人們的參與和多數人的同意；制度本身的公正體現(xiàn)著制度具有自由和平等的理念，其中，自由體現(xiàn)為每位公民均享有憲法及其他法律所賦予的基本權利，平等表現(xiàn)為公民在經濟、政治、社會及法律層面的平等；制度執(zhí)行的公正則需要達成制度規(guī)則之治的普遍性與一致性，其中，普遍性意指制度適用于每一個人，一致性意味著所有人在制度面前都是平等的。在數字社會，從制度公正角度探討社會政策的分配正義，需從四個維度加以分析：一是保障公民的基本權利，除了生存權、受教育權、就業(yè)權、社會保障權等，還應涵蓋數字生活權、數字接收權、數字受益權等。上述基本權利都需要在制度制定及執(zhí)行環(huán)節(jié)得到法律法規(guī)的平等保護。二是彰顯機會平等，政府在對數字網絡、數字紅利等資源分配時，需摒棄先賦身份、地理空間等因素的影響，以使每位公民都具有平等的資格、機會獲取相應的數字資源。三是遵從社會調劑，即政府對初次分配后的數字利益分化格局應加以調整，以使處于不利境況公民的數字福祉達到最低保障水平。四是工具理性與價值理性的平衡。在數字社會中，經濟社會秩序的有效運轉離不開工具理性與價值理性的平衡、協(xié)調，因此，制度公正既要求政府借助經濟政策提高生產力，以創(chuàng)造更多的物質財富，還要求政府通過社會政策對物質財富進行再分配，進而提高社會福祉。

二、平等權利：數字時代社會政策分配的應然正義

政治哲學將分配正義分為國家正義與個人正義。其中，國家正義是個人從國家那里所能分享到的資源、財富與機會等，以及國家對居民、行業(yè)、地區(qū)等收入差距所做的調整；個人正義是個人從雇主那里獲得的勞動報酬，即初次分配。［7］根據研究主題，本文從國家正義角度研究數字時代社會政策分配正義所應具備的特性。

（一）數字資源的平等持有

隨著信息革命到來，數字在推動經濟增長、變革社會秩序、重塑社會結構等方面發(fā)揮著重要作用。但由于個體年齡、學習能力、知識結構等差異以及數字資源分配不均衡，群體間還面臨著數字鴻溝問題，并且引發(fā)了一些社會問題。比如數字平臺系統(tǒng)會對數字勞工、平臺用戶進行財富掠奪、時間掠奪，從而獲取超額數字利潤；有些群體因數字技術能力不足或者社會政策不完善而導致其就業(yè)權流失、勞動權受損，以及知情權、參與權弱化等問題。這意味著國家需要對數字鴻溝加以彌合，彌合的重要方式乃是借助經濟社會政策對數字資源進行再分配，從而保障不同群體對數字資源的平等持有。這種平等包括形式平等與實質平等。具體而言，形式平等要求國家確保公民均有同樣的權利享受數字資源，體現(xiàn)著自然權利的形式平等；實質平等乃是國家通過社會保障政策、教育政策、就業(yè)政策等社會政策措施，促使人們在數字資源獲取、數字紅利享有、數字權利行使等方面趨于結果平等。

（二）數字技術的向善本位

數字技術是以數據為基本要素，運用計算機、信息通信技術以及智能傳感器收集數據，并借助大數據、物聯(lián)網、云計算、區(qū)塊鏈等工具存儲、分析、處理、傳遞數據。當前運用數字技術的兩大主體為市場與政府。就市場而言，企業(yè)將數字技術運用到生產、經營與管理等活動之中，進而提升企業(yè)的生產效率和盈利能力。就政府而言，則是將數字技術運用到政府治理、社會治理之中。研究表明，數字技術主要通過技術賦權和技術賦能這兩種方式提升政府治理效能。其中，技術賦權表現(xiàn)在賦權公民參與以及驅動政社協(xié)同，技術賦能體現(xiàn)為重構政府治理能力的構成與治理方式的革新。［８］由于“數字技術不是在真空中運作，而是嵌入認知、文化、結構和政治等情境中，當技術的向善初衷和道德化傾向被踐行時，社會政策便會更好地推進公平正義”。［９］在社會政策領域，這便要求政府在運用數字技術時應以最大程度地提高人們的福祉水平為本位，同時規(guī)避、矯正數字技術的負面溢出效應，實現(xiàn)數字技術向善的價值追求。

一方面，政府通過數字技術賦權推動公民、社會組織參與社會政策的制定、實施、評估、修訂等活動，進而提高社會政策的決策質量和運行效果。另一方面，政府通過數字技術賦能，提高社會服務的供給水平以及對社會問題的治理效能。然而，有的地方政府由于不當使用數字技術，使得有些社會政策偏離預期目標，造成部分群體的福利受損。比如，在社會救助領域，信息技術的應用催生了“數字標簽化”現(xiàn)象，導致有些救助者出現(xiàn)了“福利污名”，增加了他們申領救助的心理壓力以致選擇放棄社會福利權。這表明如果數字技術不能被規(guī)范地應用于社會政策的制定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，其甚至還會削弱社會福利服務的供給力度。

（三）數字權利的公平保護

在數字時代，數字權利成為一種在數字社會享有的、與數字技術使用相關聯(lián)的新興權利，表現(xiàn)為個人在數字領域與平等、自由、尊嚴、能力相關聯(lián)的權利，數據信息權利和算法權利。數字權利分為消極權利和積極權利。消極權利要求保護個人追求自身數字利益的自由，如依法對個人數據自主支配且免受數字技術的不正當干預；積極權利要求國家保障公民平等獲取與使用數字技術以及共享數字基礎設施，并保障公民依法自主使用互聯(lián)網、個人及公共數據的權利。［1０］然而，數字技術在提高人們生活便利度和豐富精神生活的同時，也出現(xiàn)了政府與數字平臺的數字權力不斷擴張而數字責任并未同步發(fā)展的現(xiàn)象，致使數字弱勢群體的互聯(lián)網接入權、數字化生活權等數字權利難以獲得實質性保障。

顯然，國家需要對社會成員尤其是數字弱勢群體的數字權利加以公平保護，這種保護在實踐層面對社會政策提出了三方面要求。首先，勞動法、社會保險法等法律需明確數字相關企業(yè)與數字用戶間的權利義務關系。其次，國家要構建有關數字權利的制度體系和行業(yè)自律規(guī)范，在個人數據、企業(yè)數據、公共數據確權授權的前提下，強化國家與平臺企業(yè)對公民數字權利和數字公民身份的有效保護。最后，國家應建立事關數字權利的司法救濟機制。一是建立關于數字權利案件的審查機制，針對數字權利訴訟案件，司法機關可根據算法審計結果進行司法裁決；二是建立數字侵權案件的公益訴訟機制，將涉及與弱勢群體、公共利益相關的數字案件納入公益訴訟范疇。

（四）數字紅利的普惠包容

世界銀行認為，一些投資數字技術的國家通過廣泛的經濟改革，以更快增長、更多就業(yè)和更好服務的形式獲得了數字紅利。數字紅利的生成是通過降低信息成本，以及降低金融、個人和公共部門的經濟和社會交易成本實現(xiàn)的。當交易成本持續(xù)降低，數字技術就會促進創(chuàng)新。當人們獲得了以前無法獲得的服務時，數字技術就增加了包容性。［1１］據此可知，數字紅利的獲得需要國家對數字技術投資并增進其包容性，以確保數字技術能惠及更多的社會成員和公共部門。社會政策對數字紅利的分配包括數字服務、數字就業(yè)、數字財富等，此種分配同樣需遵循分配正義理念，并使數字紅利分配具有普惠性和包容性。

從社會政策角度來說，普惠性指的是一國公民都有平等的資格被統(tǒng)一的社會政策體系所覆蓋，但從政策實踐看，社會政策的普惠性想要顧及更多人，離不開包容性的社會制度環(huán)境。社會包容一方面是對排斥的反抗，以尋求確保人們成為社會團結和社會支持網絡的一部分；另一方面是對個體尊嚴的維護，即人們是在自己的地位、尊嚴免遭羞辱的情形下獲得和可及各項服務，并且在享受公共服務時，不必感到自卑、羞愧或污名化，也不會被視為“公眾的負擔”，應確保數字紅利的分配正義，使每一個體在應用數字技術、享受數字服務和分享數字紅利時都能得到公平對待。

三、節(jié)奏張力：數字時代社會政策分配正義的

實然挑戰(zhàn)

當前，為保障數字時代社會政策具有分配正義屬性，國家一方面加強了社會政策的制度建設，如出臺了《“十四五”數字經濟發(fā)展規(guī)劃》《數字經濟促進共同富裕實施方案》《數字中國建設整體布局規(guī)劃》等政策文件；另一方面不斷優(yōu)化社會政策資源的分配結構，持續(xù)向農村地區(qū)、低收入群體增加資金和技術投入，并向老年群體、女性群體提供智慧養(yǎng)老、數字技能等社會服務。這些彰顯分配正義性質的社會政策舉措顯著提高了民生福祉水平，但還應看到，社會政策在促進分配正義實現(xiàn)上仍面臨著挑戰(zhàn)。

（一）價值制約：數字立場與社會政策的正義追求

在數字社會，數據和算法成為調配各種資源、塑造社會秩序的關鍵要素和重要力量。事實上，數字作為一種要素，其本身具有價值中立特征，沒有階層、地域偏好。因此，如果數字能被客觀、全面地披露和使用，即若沒有算法歧視、算法操控等問題，那么出臺實施的社會政策在很大程度上就會導向分配正義。然而，實際上數字很難中立。由于數字背后的大數據平臺、政府管理者可通過技術手段有選擇性地收集、分析、解讀、傳遞某些數字，這就使數字具有了價值關聯(lián)。

一方面，大數據平臺會借助強大的甚至帶有壟斷色彩的數字技術影響社會政策的運行走向。由于數字技術專業(yè)性強，它的研發(fā)、應用需要投入大量資金，因此，數字技術產業(yè)的成長、發(fā)展通常與金融資本相關。在此過程中，數字技術易受金融資本支配，進而影響經濟社會政策的公平制定與實施。因為金融資本的逐利性會要求將數字技術應用于營利領域而對社會公益領域較少關注，還會要求政府出臺相應的政策法規(guī)支持數字企業(yè)、數據平臺發(fā)展。另外，政府在運用數字技術來構建數字政府和提高治理效能時，數字平臺就容易憑借其技術優(yōu)勢生成一種技術權力，以致對政府行政權力產生侵蝕，削弱政府行政職權行使的自主性。［1２］

另一方面，政府使用數字技術所制定的社會政策有可能偏離公平正義。從理想層面看，政府運用數字技術介入社會政策諸環(huán)節(jié)有如下考量：一是意在促使信息公開透明，并使公眾有機會監(jiān)督、問責政府，進而提高政策的執(zhí)行效力和效果；二是通過數字普惠方式，提升政府的公共服務效能，避免某些群體的利益訴求被遮蔽、輕視；三是為人們創(chuàng)造網上辦事平臺，降低政策執(zhí)行主體的自由裁量權，減少官員的設租、尋租行為。實言之，若要發(fā)揮數字技術造福社會、提升民眾福祉的功能，政府還需要防止數字技術異化為某些地域、某些群體服務的工具，從而導致社會福利無法最大化。事實表明，政府在使用數字技術時還面臨三個突出問題。一是數字技術難以普惠，數字弱勢群體往往較難獲知某些政策，這將影響他們的利益獲取以及與其他群體的公平競爭；二是數字紅利分配失衡，不同群體獲得的數字收益差距較大；三是政府采用的算法系統(tǒng)有的暗含歧視，使原本偶發(fā)的不公平現(xiàn)象呈現(xiàn)系統(tǒng)化狀態(tài)，從而加大社會的不公平程度。［1３］

（二）結構變遷：時空壓縮與社會政策的正義匹配

大衛(wèi)·哈維以“時空壓縮”這一概念來反思時空變遷給人類社會帶來的沖擊，他認為資本主義的歷史具有在生活步伐方面加速的特征，而同時又克服了空間上的各種障礙，但這卻給個體內心世界帶來了震蕩。［1４］后來，其他學者借鑒了時空壓縮概念，認為中國正由傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會，同時面臨著從計劃經濟轉向市場經濟以及如何走向世界的問題，而世界已顯現(xiàn)出“后現(xiàn)代”景象，因此，中國處于傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性、后現(xiàn)代性的時空壓縮之中。［1５］

從現(xiàn)實情況看，即便一個國家進入了數字社會，但仍有大數據、人工智能無法進入的領域，因此，會有農業(yè)社會、工業(yè)社會與數字社會并存的社會樣態(tài)。故而，國家在制定、實施社會政策時，必須評判本國的社會形態(tài)處于何種狀態(tài)。因為在不同的社會形態(tài)，一個國家主導的分配正義原則是有差異的。就中國而言，在計劃經濟體制下，社會政策的分配正義原則體現(xiàn)為平均主義。即社會政策“注重人與人之間的相似性和一致性，著力于社會成員之間收入狀況、生活狀況、發(fā)展狀況的‘平均主義’取向的努力”［1６］；在市場經濟體制下，應得原則取代了平均主義而成為社會政策的主要分配理念，并且該原則獲得了合法性的社會基礎。［１７］實言之，在時空壓縮背景下，社會政策的分配正義原則較難形成共識。此中原因不僅在于人們對數字信息的掌握多寡、理解程度、真?zhèn)伪鎰e等存在差異，還在于人們對分配正義原則的追求呈多元化趨勢。比如，能力較強者、數字技能較高者、富有競爭精神者多傾向于市場經濟下的應得原則，進而主張分配原則應具有激勵功能，但其對具有公共物品屬性的住房、醫(yī)療、教育等社會政策可能又持贊同態(tài)度；低收入人口、數字弱勢群體可能更信奉平均主義原則，認同社會政策的分配正義需追求結果平等，但在社會福利資源一定的情況下，其有可能又反對擴大社會政策的覆蓋范圍。

（三）組織約束：數字科層與社會政策的正義發(fā)展

社會政策是否具有分配正義屬性既與不同社會主體的力量構成、政府的執(zhí)政追求以及經濟社會發(fā)展水平等因素相關，還與科層制相關。馬克斯·韋伯認為官職組織遵循等級制原則，以書面形式闡述和記錄下來的行政法令、決議和規(guī)則具有強制性。［１８］數字時代，傳統(tǒng)科層制的治理結構在政府運作、政府治理方面的弊端愈發(fā)凸顯。例如，政府對小數據決策、經驗決策的路徑依賴尚未消除；上下級政府間因信息傳播鏈條過長而導致信息失真，且因條塊分割造成信息系統(tǒng)碎片化；雖然上級政府或部門出臺了政策法規(guī)，但其無法替下一層級的機構具體執(zhí)行，以致為偏離政策預期制造了空間。有鑒于此，將數字技術融入政府治理體系的數字科層制走向了前臺。數字科層制“是以科層制的運作為基礎，把數字技術積極嵌入和賦能到科層制政府體系之中，優(yōu)化科層體制的運作，旨在提高政府治理效率和提升政府公共服務水平的政府運作模式”。［１９］

實踐證明，數字科層制在推動社會政策分配正義實現(xiàn)上面臨三個突出問題。首先，府際之間存在數字層級性、信息壁壘等現(xiàn)象，導致下級政府或部門無法有效參與社會政策的議程設置、制定、實施，使得社會政策偏離分配正義目標。比如，有些地方政府在推進社會救助分層分類改革時，行政部門間的數據庫仍無法互通兼容而產生數據孤島問題，造成社會救助平臺難以獲得充分有力的數據，導致受助人的需求無法獲得有效滿足，也導致地方政府難以對社會救助政策實施精細化和有效性調整。［2０］其次，上級政府在制定社會政策時，要求對數據資源開展搜集、整理、分類、分析等工作，這需要下級政府或部門的執(zhí)行與配合。然而，由于存在信息技術的不確定性、上下級政府間的目標不一致以及激勵不足等問題，下級政府或部門搜集、提交的數據資源存在失真、不客觀的問題。再次，受算法技術加持，政府在社會政策運行環(huán)節(jié)可能產生唯技術主義而忽視民眾及社會力量的傾向。也就是政府“可能憑借算法替代民眾做出‘最好’的決策，排斥必要的公民參與和公共協(xié)商的空間，產生算法科層擠壓社會自治的問題”。［2１］顯然，上述情況將導致社會政策難以達到“公益”的社會目標。

（四）配置偏差：數字紅利與社會政策的正義牽制

數字化、智能化給人們的生產、消費、生活帶來極大便利的同時，也引發(fā)了新一輪的社會資源配置失衡?！安煌鐣黧w因其占有和使用數字設備、掌握數字技能、擁有數字素養(yǎng)等方面的客觀差異，導致他們參與數字化生活并共享數字紅利時處于極度的‘數字不平等’，嚴重影響數字社會的公平正義。”［2２］具體而言，數字紅利的配置錯位主要表現(xiàn)在兩個方面。

一方面，國家未能將數字相關企業(yè)的數字紅利有效惠及社會大眾。一如所知，社會政策的資金來源主要來自政府征收的稅費。然而，有些數字平臺企業(yè)在社會保險費和數字稅方面并未貢獻數字紅利。如，當前為促進數字經濟發(fā)展，國家實施了支持平臺企業(yè)發(fā)展的社會政策。中華人民共和國人力資源和社會保障部認為，如果將平臺從業(yè)人員與平臺的關系視為勞動關系，納入現(xiàn)行的勞動保障法律調整范疇，那么將增加平臺企業(yè)責任，從而不利于平臺經濟快速發(fā)展和吸納平臺就業(yè)。［2３］這就意味著，有些平臺企業(yè)和從業(yè)者傾向于不繳納社會保險費，這無疑影響社會保險基金的社會統(tǒng)籌額度，限制社會保險制度互助共濟功能的發(fā)揮。同時，在數字經濟背景下，平臺企業(yè)的生產經營不受物理空間約束、交易活動具有匿名性和缺場性，有些平臺企業(yè)只在平臺注冊而不在市場管理部門注冊，這就不易確認納稅的主體、稅基、稅源，以致為征稅帶來了很大困難，導致有些平臺企業(yè)創(chuàng)造的數字利潤無法通過數字稅方式惠及社會。

另一方面，數字紅利受益對象未涵蓋所有社會成員。在數字社會建設進程中，國家要求將數字網絡、數字服務惠及每一個人。事實證明，除了有些人因年齡、身體等原因而無法享受數字服務外，還有些人因社會政策執(zhí)行偏差或設置不合理而未被覆蓋。以智慧醫(yī)療政策為例，為推動數字信息技術與醫(yī)療衛(wèi)生服務的有機融合，國家出臺了若干發(fā)展智慧醫(yī)療的政策，如《“健康中國2020”戰(zhàn)略研究報告》《關于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》《國務院關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》。然而，在老年人的數字能力并未全面提高的情境下，有些老年人難以享受智慧醫(yī)療紅利，正如2020年四川大學華西醫(yī)院統(tǒng)計的互聯(lián)網醫(yī)院老年群體線上就診率僅為6.6%。［2４］

四、互動平衡：數字時代社會政策分配正義實現(xiàn)的制度安排

為迎接數字時代社會政策分配正義實現(xiàn)面臨的挑戰(zhàn)，需要增強制度的公正性。因為“制度是人類相互交往的規(guī)則，它抑制著可能出現(xiàn)的機會主義和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預見并由此促進著勞動分工和財富創(chuàng)造”。［2５］在增強制度公正性方面，既需要國家制定、實施的制度能夠確保每位公民都能獲得平等的經濟活動機會、受教育機會以及社會流動機會等，還需要制定符合公平正義的再分配制度，以保障每位公民都能平等地享受一定水平的社會福利服務。

（一）認知跟進：變革數字時代的社會政策理念

雖然我國已邁入數字時代，但社會政策理念仍多沿襲工業(yè)社會的運行傳統(tǒng)。比如，《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國社會保險法》等面向的是簽訂勞動合同的勞資雙方，而平臺從業(yè)者的勞動權益很難獲得上述法律保護。這不僅導致平臺從業(yè)者遭受數字勞動異化、算法歧視等風險，還造成基于大數法則而設立的社會保險制度難以高質量運行。為規(guī)避此類風險，就需調整社會政策理念。

一是要培植社會政策的數字包容理念。政府或公共機構既不能借助社會政策對某些群體采取數字區(qū)隔行為，也不能利用算法工具使群體間的數字紅利收益出現(xiàn)較大差距，而應采取趨向平等的社會政策舉措，確保不同地區(qū)都能被網絡覆蓋以及不同群體都有機會、有能力使用數據和分享數字紅利。數字包容還意味著不能單純從經濟效益角度思考實施數字投資的價值，還應充分衡量其社會價值。比如，有人認為數字鄉(xiāng)村建設是一種高投入、低收益的不經濟行為，從而反對將數字網絡廣泛覆蓋農村地區(qū)。該觀點忽略了數字鄉(xiāng)村對推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進鄉(xiāng)村振興、提高農村居民可支配收入等方面的積極價值，也未認識到“數字下鄉(xiāng)”、數字紅利流向農村符合社會政策對公平正義的價值追求。

二是要強化社會政策的數字風險預防理念。由于數字一般與互聯(lián)網相關聯(lián)，而互聯(lián)網具有時空脫域性、傳播速度快、數據信息龐大等特點，因此，其所產生的風險更具不確定性甚至出現(xiàn)風險加速生產現(xiàn)象。而當前我國的社會政策仍是以解決工業(yè)社會中的風險為基調，即只有當風險發(fā)生后，政府與社會往往才采取補救措施或進行問責。事實表明，這種事后處置模式已不適應數字社會的風險特點，政府更需借助大數據，提前綜合研判社會風險的走勢，并利用政策靈活性和易變通的特點對風險的防范、治理加以前置。

（二）工具適配：實施適應數字社會的社會政策

當前，除了社會保險制度仍然遵循工業(yè)社會邏輯而未跟上數字社會發(fā)展步伐外，我國在就業(yè)促進、老年人權益保障和殘疾人保障等法律體系建設上亦滯后于數字社會發(fā)展要求，造成相關群體的社會權利出現(xiàn)懸浮。故而，為確保數字時代社會政策的分配正義，國家既需對社會政策的理念進行調整，還需加強自身社會政策能力建設。

當下及未來一段時期，國家的社會政策能力可從四個方面加以建設。首先，在時空壓縮的社會形態(tài)下，社會政策的分配正義需堅持共享原則，促使全體公民通過相應的體制機制享有平等的數字發(fā)展機會和經濟社會發(fā)展成果。為確保分配的激勵功能，社會政策的共享原則既要杜絕平均主義、民粹主義和福利主義傾向，還要平衡好與應得、平等、需要等分配正義原則的關系。［２６］其次，為適應數字技術發(fā)展趨勢，還應健全新就業(yè)形態(tài)下的法律法規(guī)體系。［２７］這需要國家全面調查數字相關行業(yè)從業(yè)人員的人數、年齡、性別、地區(qū)、從業(yè)年限、社會保險繳納等信息，以便為修改《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國就業(yè)促進法》《中華人民共和國社會保險法》《工傷保險條例》等社會法提供翔實資料。再次，在支持數字經濟發(fā)展的前提下，國家可綜合運用社會保障、財政、數字稅、社會服務等政策工具就不同地區(qū)、群體間的數字紅利進行優(yōu)化整合，力促數字紅利實現(xiàn)制度化的全民共享。同時，政府需監(jiān)督、管控大數據平臺不能為了某些群體、部門的利益而選擇性地搜集、分析、公布數據或者干預社會政策的制定、執(zhí)行。最后，政府還需充分激發(fā)數字技術潛能，運用數字技術提升行政效率和社會福祉，并著力保障行政相對人的申請權、參與權、受保護權、收益權、平等對待權等權利。

（三）組織保障：提升數字科層制下社會政策的決策質量

鑒于數字政府已成為政府創(chuàng)新治理理念和方式的重要手段，因此數字科層制將不可避免地成為連接府際以及政府與民眾的重要機制。盡管數字科層制不盡完美，但國家仍應重視科層制壓力性、專業(yè)性、規(guī)則性、激勵性等特點，并著力破解數字被科層所吸納、民眾被科層所排斥的問題，將數字科層制發(fā)展成為貫通府際、匯集民意的機制，確使政府制定的社會政策具有分配正義品格。

其一，持續(xù)整合府際間的社會政策信息，推動社會政策決策民主化。國家或地方政府制定的社會政策若具有公平正義屬性，需通盤考量社會政策的資金預算、覆蓋對象、社會福利水平、社會支出結構等信息，這就要求打破府際間的信息孤島、信息屏障等困局，否則，府際間就無法做到信息資源的共建共治共享。而要消解府際間的數字壁壘，國家除了要發(fā)揮科層制的考核、激勵等功能外，還可將府際間的社會政策信息融合到一個大數據平臺，據此掌握民眾的利益訴求并確定府際間的財權事權責任。

其二，將數字科層制發(fā)展成為政府與民眾高效溝通的重要機制。政府在運用數字技術對社會問題進行分析、預測時，將推動數字科層制向外擴張，也會驅使政府在解決社會事務、制定社會政策時對民眾的依賴度降低。在此過程中，某些群體的利益訴求可能被大數據忽視，據此所形成的社會政策也將缺失公平正義的價值。為避免此種現(xiàn)象，民眾不應被視為數字科層制下社會政策的被動接收者，而應被看作算法治理的重要參與者，也就是民眾能夠借助數字平臺，為社會政策的設計、福利水平設定、福利服務傳遞以及社會政策的監(jiān)督、評估充分表達意見，從而增進社會政策的合法性。

（四）價值回歸：擴大社會政策的數字受益對象

受數字經濟驅動，一些數字強勢群體可借助大數據獲得大量財富，數字弱勢群體則面臨較大的失業(yè)、收入下滑、焦慮等風險。為規(guī)避數字壟斷使用和數字紅利專享，國家有必要以公民身份為標準擴大社會政策的數字受益對象。

一方面，持續(xù)推動數字網絡、數字技術、數字人才向農村地區(qū)擴展。為促進鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合，國家正大力建設數字鄉(xiāng)村。2018年發(fā)布的《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中首次提出“實施數字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”，此后國家又相繼出臺了《數字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《數字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃（2022—2025年）》《數字鄉(xiāng)村建設指南2.0》《2024年數字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點》等政策文件。在這些政策推動下，農村數字化建設步伐加快。數據顯示，截至2023年底，全國農村寬帶用戶總數達1.92億戶，全年凈增1557萬戶，比上年增長8.8%。但與城市相較，農村仍屬數字薄弱地區(qū)。當前，城市互聯(lián)網普及率為83.3%，農村為66.5%。［２８］不僅如此，有些農村既缺乏購買數字技術與設備的資金，還缺乏使用、維護數字技術與設備的人才。這就意味著國家還需面向農村構建完備的財政、人才、教育等社會政策支持體系，加快補齊數字鄉(xiāng)村發(fā)展短板。

另一方面，將社會政策受益對象轉向隱性數字弱勢群體。通常，數字弱勢群體有顯性與隱性之分。顯性數字弱勢群體是不會使用或者沒有數字設備者，如老年人、未被網絡覆蓋的居民以及因受教育水平低、經濟條件差而無能力享受數字服務者；隱性數字弱勢群體并不缺少數字設備和技術，而是“缺乏基本的數據權利意識、必備的大數據信息、相應的運算能力以及實現(xiàn)管理或商業(yè)決策的運用目的，所以‘不能’或‘沒有’有效獲取、分析和運用公開于‘信息網’中的數據信息”。［２９］目前，國家主要向顯性數字弱勢群體實施數字賦能政策，但對數字隱性弱勢群體（如IT從業(yè)者、平臺從業(yè)者）的數字技能、數字素養(yǎng)關注還不夠，造成他們的數字權利有時難以得到有效保障。故而，國家還需將數字隱性弱勢群體納入數字增能和數字保護范圍，提升他們的數字化生存能力和發(fā)展能力。

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（責任編輯 蔡華玲）

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*基金項目：國家社會科學基金重大項目“數字智能技術發(fā)展與人類社會形態(tài)變革研究”（２４＆ＺＤ２９２）

作者簡介：張世青（1981—），山東曹縣人，博士，濟南大學政法學院教授、博士生導師，主要研究方向：社會政策與養(yǎng)老保障。