［摘要］ 馬來西亞結(jié)合本國國情對引入的環(huán)境影響評估制度進(jìn)行本土化改造。以不同中心解釋“污染”和 “環(huán)境”的概念，體現(xiàn)出“環(huán)境—社會”二元立法目的。結(jié)合馬來西亞歷史、文化原因，賦予州政府一定自主權(quán)，以雙層制度構(gòu)建保障馬來西亞環(huán)境影響評估制度整體順利運(yùn)行。但是，該制度在有效性方面仍存在不足，主要表現(xiàn)為公眾參與程度不充分、累積影響評估準(zhǔn)確性較低和政治利益不當(dāng)逾位3個方面。受國際議題的影響，馬來西亞在環(huán)境影響評估制度上展現(xiàn)出貼合氣候變化議題、加強(qiáng)森林保護(hù)的未來走向。

［關(guān)鍵詞］ 環(huán)境影響評估；馬來西亞環(huán)境影響評估程序；制度特點

［中圖分類號］ D933.8；X820.3" " " " " "［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A" " " " " ［文章編號］1003－2479（2024）06-070-12

環(huán)境影響評估制度（Environmental Impact Assessment System，以下簡稱EIA制度）是指國家以法律形式要求主體做出重大決策和承諾之前，確定、預(yù)測、評估和減輕發(fā)展建議的生物物理、社會和其他相關(guān)影響的一系列制度1。因其對預(yù)防環(huán)境污染、環(huán)境破壞具有科學(xué)預(yù)見性，被世界各國立法確立，作為環(huán)境保護(hù)法律主要制度之一。馬來西亞于1974年頒布《環(huán)境質(zhì)量法案》（Environmental Quality Act 1974），將其作為馬來西亞環(huán)境基本法，并通過1985年《環(huán)境質(zhì)量法案》修正案確立了環(huán)境影響評估制度，要求企業(yè)在做出重大決策和承諾之前，將環(huán)境因素、社會因素納入項目管理中，部分可能對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的項目方應(yīng)向環(huán)保局總干事提交EIA報告，并采取相關(guān)預(yù)防措施。此后，馬來西亞根據(jù)《環(huán)境質(zhì)量法案》的授權(quán)，通過頒布相關(guān)附屬法規(guī)和修改原有法規(guī)，逐漸建立起一套具有馬來西亞特色的EIA制度框架。

馬來西亞EIA制度是中資企業(yè)在馬來西亞開展投資合作承擔(dān)的企業(yè)環(huán)境責(zé)任首先需要滿足的標(biāo)準(zhǔn)，也是馬來西亞為預(yù)防投資開發(fā)對環(huán)境造成負(fù)面影響的現(xiàn)實可能而制定的環(huán)境監(jiān)管制度之一。有鑒于此，本文對馬來西亞EIA制度特點、不足和未來走向進(jìn)行探究，以供參考。

一、馬來西亞EIA制度框架特點

馬來西亞作為一個君主立憲聯(lián)邦國家，其EIA制度采用雙層立法體系結(jié)構(gòu)，分為聯(lián)邦立法和州立法。聯(lián)邦立法主要包括《環(huán)境質(zhì)量法案》《環(huán)境質(zhì)量（規(guī)定活動）（EIA）法令》《環(huán)境影響評價指南手冊》等國家環(huán)境政策，以及聯(lián)邦根據(jù)《聯(lián)邦憲法》附錄9中的清單Ⅰ“聯(lián)邦清單”、清單Ⅲ“并行清單”制定的各種法律。州立法主要指各州根據(jù)《聯(lián)邦憲法》附錄9清單Ⅱ“州清單”、清單Ⅲ“并行清單”制定的法律2，如沙撈越州1994年制定的《自然資源和環(huán)境條例》1、沙巴州2002年制定的《環(huán)境保護(hù)法令》等。

（一）二元立法目的：環(huán)境—社會

立法目的是立法者通過制定法律文本，意圖有效調(diào)控社會關(guān)系的內(nèi)在動機(jī)，既是法律創(chuàng)制也是法律實施的內(nèi)在動因2。這關(guān)系到馬來西亞EIA制度的宗旨、性質(zhì)和實施方式。

根據(jù)《環(huán)境質(zhì)量法案》“詳題＆導(dǎo)言”有關(guān)闡述，馬來西亞EIA制度立法旨在“致力于預(yù)防、減少、控制污染和改善環(huán)境以及與之相關(guān)的目的”。在該法案第2節(jié)中將“污染”解釋為通過對環(huán)境有害的各類物質(zhì)，對環(huán)境產(chǎn)生任何不利影響，造成對公眾健康、安全或福利，或?qū)Ω鞣N動植物有害及潛在危害的狀況，以及違反本法其他規(guī)定的行為?？梢?，該法案在強(qiáng)調(diào)公眾福祉的同時，將保護(hù)范圍擴(kuò)大到動植物，并突破了傳統(tǒng)“人類環(huán)境”概念，轉(zhuǎn)向生態(tài)學(xué)意義上的“污染”概念，開始考慮以整個生物界為中心和主體而構(gòu)成的為生物生存所必要的外部空間和無生命物質(zhì)的總和3。同時，為避免“污染”概念擴(kuò)大造成社會發(fā)展“負(fù)增長”的問題4，馬來西亞法律對“環(huán)境”概念進(jìn)行限縮，解釋為人類周圍環(huán)境的物理因素、生物因素和美學(xué)等社會因素。因此，馬來西亞法律將“環(huán)境”概念中心限制為人類，在保護(hù)的立場上，回歸傳統(tǒng)“人類環(huán)境”概念，預(yù)留環(huán)境利用和開發(fā)的合法空間。

馬來西亞EIA制度立法目的在與其密切關(guān)聯(lián)的國家環(huán)境政策中也有體現(xiàn)。國家環(huán)境政策致力于為自然資源開發(fā)提供宏觀框架，給聯(lián)邦和州政府機(jī)構(gòu)、各個工業(yè)部門以及地方社區(qū)提供環(huán)境管理指導(dǎo)，其宗旨涵蓋代際、自然、社會3個方面。在代際方面，采用“安全、健康”等關(guān)鍵詞，“為現(xiàn)代以及后代提供一個清潔的環(huán)境，安全、健康和有生產(chǎn)力的環(huán)境”。其中，“安全”和“健康”都有著對維持環(huán)境要素結(jié)構(gòu)和對環(huán)境改造的自我恢復(fù)力的潛在描述?！鞍踩笔秋L(fēng)險的反函數(shù)，通常指評價對象對期望值狀態(tài)的保障程度，在環(huán)境領(lǐng)域定義為人類在生產(chǎn)、生活等方面不受環(huán)境污染等影響的保障程度5?！敖】怠痹贓IA制度框架中則指健康危害評價，即采用統(tǒng)一的危害指標(biāo)定量描述各類污染物對人體健康的危害6。在自然方面，鼓勵多方參與，重視國家文化傳承和自然保護(hù)。在社會方面，關(guān)注可持續(xù)發(fā)展，要求生活、消費(fèi)和生產(chǎn)方式既滿足當(dāng)代人需要，又不影響后代人滿足其需要的能力7。

在具體規(guī)定中，馬來西亞EIA制度強(qiáng)調(diào)“致力于預(yù)防污染”，鼓勵在規(guī)劃和決策環(huán)節(jié)考慮環(huán)境因素8，使開發(fā)活動更具環(huán)境可容性和友善性，保護(hù)人類賴以生存的自然和物理系統(tǒng)提供的物質(zhì)和服務(wù)，促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展。通過強(qiáng)制企業(yè)向環(huán)保局提交EIA報告審批，促使企業(yè)對擬議項目種類、選址、布局及環(huán)境保護(hù)設(shè)計等方面加以關(guān)注9。同時，要求企業(yè)在EIA報告中收集項目選址的環(huán)境基線數(shù)據(jù)，安裝污染治理設(shè)施，采取相對合理的環(huán)境友好方案進(jìn)行開發(fā)。環(huán)保局在審批EIA報告時，注重綜合考慮開發(fā)活動特征和環(huán)境區(qū)域特征，要求企業(yè)對擬議項目采取的污染治理技術(shù)進(jìn)行論證，為項目環(huán)境保護(hù)設(shè)計可行性提供依據(jù)1。在實踐中，如果項目被質(zhì)疑選址或布局存在破壞環(huán)境、環(huán)境保護(hù)設(shè)施設(shè)計不完善的可能性，將影響擬議項目的推進(jìn)。例如，碧桂園森林城市項目因被質(zhì)疑存在水污染、危害生物資源、環(huán)評信息不透明等問題，成為中資企業(yè)在馬來西亞市場承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險的代表案例2。

隨著馬來西亞開發(fā)活動日益頻繁，被納入EIA評估范圍的項目種類和評估要求也隨之?dāng)U充。2015年《環(huán)境質(zhì)量（規(guī)定活動）（EIA）法令》將擬議項目由19種擴(kuò)充為38種，并引入了“環(huán)境敏感區(qū)”的概念，將依法設(shè)立的各級各類自然、文化保護(hù)地，以及對建設(shè)項目的某類污染因子或者生態(tài)影響因子特別敏感的區(qū)域規(guī)定為環(huán)境敏感區(qū)，如國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、海洋特別保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等區(qū)域，要求任何項目都必須避免位于或毗鄰環(huán)境敏感區(qū)，并將環(huán)境影響評價的要求擴(kuò)展到毗鄰或靠近環(huán)境敏感區(qū)的某些活動，如沿河兩岸的海岸或土地開墾，以及礦物開采活動。

綜上所述，馬來西亞EIA制度建立在開發(fā)和利用環(huán)境的基礎(chǔ)上，采取“環(huán)境—社會”結(jié)合生態(tài)學(xué)概念和傳統(tǒng)環(huán)境概念兩個方面利益作為自身立法理念和基本價值3。一方面，承認(rèn)對各類生態(tài)要素的損耗都是有害行為，需要予以管控，通過擴(kuò)大“污染”外延，盡可能地將范圍涵蓋各類生態(tài)要素，當(dāng)污染行為發(fā)生，即可根據(jù)《環(huán)境質(zhì)量法案》相關(guān)條文對法益予以保護(hù)。另一方面，又承認(rèn)人類生活難以避免對環(huán)境造成侵害，無條件地將環(huán)境視為獨立實體予以保護(hù)是難以實踐的，認(rèn)可人類活動存在向環(huán)境索取資源和排放廢棄物的情況。此種立法目的是面對環(huán)境與發(fā)展兩難選擇的折中。對環(huán)境的保護(hù)最終落腳點是保障人類當(dāng)下和未來的自然基礎(chǔ)和環(huán)境質(zhì)量。根據(jù)“環(huán)境—社會”雙層立法目的，在馬來西亞EIA制度具體條文中，有的采用“污染”概念，對可能損害或已經(jīng)損害各類生態(tài)要素的行為予以禁止，通過對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)間接實現(xiàn)對人類未來生存環(huán)境的保護(hù)；有的采用“環(huán)境”概念，對侵害人類生活質(zhì)量的行為予以禁止，直接實現(xiàn)對人類當(dāng)前生存環(huán)境的保護(hù)。

（二）雙層制度框架：一致性與差異性

從制度框架出發(fā)，馬來西亞EIA制度具有雙層框架特點，既有代表馬來西亞整體環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制性要求，又在一定程度上賦予各州根據(jù)自身情況制定具體措施的彈性空間。馬來西亞構(gòu)建“聯(lián)邦—州”的雙層立法框架，以聯(lián)邦層級的三級構(gòu)架搭建EIA制度整體框架，盡力引導(dǎo)各州共同達(dá)成防控污染、環(huán)境保護(hù)之目的。

在聯(lián)邦層級中，第一層級以作為最高法律《聯(lián)邦憲法》授權(quán)的《環(huán)境質(zhì)量法案》制定并強(qiáng)制執(zhí)行，以及其附屬立法2015年《環(huán)境質(zhì)量（規(guī)定活動）（EIA）法令》，以法令規(guī)定項目或活動類型的方式劃定EIA范圍。第二層級則是以國家環(huán)境政策作為價值指導(dǎo)EIA體系運(yùn)行，溝通法案與EIA指南達(dá)到一致。第三層級則是以2016年《環(huán)境影響評價指南手冊》作為EIA指令指導(dǎo)具體EIA操作，規(guī)定技術(shù)和程序上的強(qiáng)制要求。

雖然馬來西亞聯(lián)邦環(huán)保局為推行EIA制度做出了大量努力，但受限于《1963年馬來西亞協(xié)議》、1993年政府體制改革，以及馬來西亞《聯(lián)邦憲法》對立法權(quán)的分配，聯(lián)邦環(huán)保局自身權(quán)力有限，無法將聯(lián)邦層面的EIA制度貫徹落實1。因此，在州層級，聯(lián)邦政府并未設(shè)置過多的強(qiáng)制性規(guī)定，而是保留各州選擇EIA具體措施的自由（見圖1）。

在馬來西亞各州中，由于歷史、政治、文化等原因，馬來西亞東部沙撈越州和沙巴州EIA制度自由程度較高。在立法權(quán)方面，根據(jù)《馬來西亞協(xié)議》《聯(lián)邦憲法》，沙撈越州和沙巴州有權(quán)制定本州內(nèi)適用的EIA制度。此外，沙撈越州和沙巴州的官僚體制繼承自1957年英國殖民政府，行政機(jī)構(gòu)較為獨立。在文化上，沙撈越州和沙巴州人口種族多元，文化背景相較于馬來西亞西部各州更為多樣。因此，聯(lián)邦政府允許沙撈越州和沙巴州擁有更大的自主權(quán)對EIA制度框架進(jìn)行調(diào)整。在沙撈越州和沙巴州開展項目活動時，應(yīng)遵循其各自頒布的環(huán)境立法。

除了具體EIA制度不同，沙撈越州和沙巴州享有較高自主權(quán)的另一個表現(xiàn)為雙層EIA審批機(jī)關(guān)并存。在沙撈越州和沙巴州，聯(lián)邦環(huán)保局州辦公室和沙撈越州的自然資源與環(huán)境委員會、沙巴州的環(huán)境保護(hù)署并存，而馬來西亞西部其他州僅有聯(lián)邦環(huán)保局州辦公室作為EIA審批機(jī)關(guān)。

由于沙撈越州和沙巴州同時存在聯(lián)邦、州兩層EIA制度和兩個EIA審批機(jī)關(guān)，導(dǎo)致在由哪個審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審批、適用何種EIA制度方面存在一定程度的不確定性。例如，沙撈越州的《自然資源和環(huán)境條例》及其附屬條令并不要求土木工程項目在提交EIA報告時提交“侵蝕和沉積物控制計劃”（Erosion and Sediment Control Plans，以下簡稱ESCP），但《環(huán)境質(zhì)量法案》第33節(jié)A款要求土木工程項目提交EIA報告時需要提交ESCP。如果直接向自然資源與環(huán)境委員會提交未附帶ESCP的EIA報告，即使EIA報告獲得審批，也存在可能被聯(lián)邦環(huán)保局州辦公室指控不合規(guī)的風(fēng)險。

雖然聯(lián)邦政府為各州的EIA具體措施留出一定自由，但這并不意味著各州的EIA制度框架與聯(lián)邦層級的EIA制度框架完全不同?；趪噎h(huán)境政策的原則和價值引導(dǎo)，聯(lián)邦政府和州政府對EIA制度框架具有一定的共識：明確提出實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，同時滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)可持續(xù)性的需要。在達(dá)成共識的前提下，州政府與聯(lián)邦層級的三級EIA制度整體框架保持一致，在具體事項上由聯(lián)邦環(huán)保局州辦公室發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)與州政府進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通。

馬來西亞EIA制度的雙層制度框架設(shè)計所體現(xiàn)出的一致性和差異性，是源于馬來西亞國內(nèi)多樣化、差異化的社會需求。按照新制度主義學(xué)派的觀點，若要讓公共資源管理體制得以運(yùn)轉(zhuǎn)，必須允許它至少在某種程度上享有自主權(quán)，不受上級或者非本地機(jī)構(gòu)的干涉1。從這個角度看，沙撈越州和沙巴州與聯(lián)邦平行的EIA具體措施，并非是對EIA制度框架凝聚力的分割，而是馬來西亞聯(lián)邦政府為保障環(huán)境管理制度順利運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行的自主要素考量。然而，由于市場主導(dǎo)的逐利性，雙層制度框架的差異性特點可能會導(dǎo)致以州為基礎(chǔ)的利益集團(tuán)進(jìn)行政治尋租。州利益集團(tuán)可能會選擇承擔(dān)被指控的風(fēng)險，主動或被動地與企業(yè)捆綁在一起謀求利益。

（三）重視政府監(jiān)督：多重審核機(jī)制

在大部分確立EIA制度的國家中，政府在EIA制度中的參與程度并不高，一般僅參與最終審批環(huán)節(jié)。但是，馬來西亞政府對EIA制度運(yùn)行參與程度遠(yuǎn)高于其他國家，除了常規(guī)的最終審批環(huán)節(jié)，馬來西亞EIA制度還制定了多重政府審核機(jī)制。

根據(jù)《環(huán)境質(zhì)量法案》和2016年《環(huán)境影響評價指南手冊》，馬來西亞EIA制度不允許項目主體自己參與評價過程，必須由環(huán)保局授權(quán)注冊在案的EIA顧問編制、提交EIA報告。EIA報告主要分為“初步EIA報告”和“詳細(xì)EIA報告”兩種。這兩種EIA報告內(nèi)容上都需要包括分析潛在的環(huán)境威脅、確定合適的項目方案和預(yù)防措施，以減少對周圍環(huán)境的不利影響，但這兩種EIA報告的深度不同，根據(jù)規(guī)定的活動清單適用于不同類型的項目。

聯(lián)邦環(huán)保局不僅規(guī)定能夠提交EIA報告的技術(shù)機(jī)構(gòu)，而且對EIA運(yùn)行過程進(jìn)行密切監(jiān)督。例如，通常情況下，大部分國家的EIA制度僅要求政府審查一次，但馬來西亞的EIA制度設(shè)置多次審查，并重點強(qiáng)調(diào)審查的充分性。對需要進(jìn)行EIA審查的擬議項目而言，每一個項目至少需要經(jīng)過4次相關(guān)審查。首先是初步場地評估，即“Penilaian Awal Tapak”（以下簡稱PAT）資格評估2，確認(rèn)擬議項目場地是否適合開展EIA；其次是向擬議項目所在州的聯(lián)邦環(huán)保局州辦事處提交信息進(jìn)行職權(quán)范圍（Terms of Reference，以下簡稱TOR）核查以作簽注；再次，由技術(shù)審查委員會（Environment of Department Technical Review Committee，以下簡稱TRC）進(jìn)行初步審查；最后，由EIA技術(shù)審查委員會會議做出最終審批決定。4次審查中僅有PAT沒有政府參與，其余3次審查均由環(huán)保局人員主持、有政府相關(guān)人員參與，而且均設(shè)置額外的調(diào)查程序，調(diào)查程序不合格則需要重新對擬議項目進(jìn)行評估。TOR和TRC均設(shè)置環(huán)保局、專家可以進(jìn)行項目現(xiàn)場考察（Site Visit）。區(qū)別在于TOR只要求達(dá)到“可能需要”（may be required）即可要求現(xiàn)場考察，而TRC初審環(huán)節(jié)要求達(dá)到“如有必要”（if necessary）才進(jìn)行現(xiàn)場考察。在EIA技術(shù)最終審查環(huán)節(jié)，環(huán)保局總干事可要求擬議項目方提交任何其他報告，此要求不受任何限制。

由此可見，即使擬議項目屬于不需要進(jìn)行公眾查閱的Ⅰ類項目，也需要經(jīng)歷4次審查，與國際上普遍的1次審核相比，馬來西亞EIA制度在程序上更為注重政府干預(yù)和主導(dǎo)。其目的是從根本上保證EIA制度的履行，也能在一定程度上提高對企業(yè)環(huán)保計劃與綠色開發(fā)技術(shù)的要求。相較于完全的社區(qū)主導(dǎo)，政府擁有專業(yè)的技術(shù)人員、統(tǒng)一的共識等優(yōu)勢，對企業(yè)提交的EIA報告能夠更準(zhǔn)確地根據(jù)其中的科學(xué)信息做出判斷。

二、馬來西亞EIA制度的不足

馬來西亞自1985年確立EIA制度至今已經(jīng)有近40年歷史。然而，與加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家相比，馬來西亞EIA制度仍處于發(fā)展的早期階段，EIA制度實施有效性尚未達(dá)到國際社會公認(rèn)的EIA制度環(huán)保效益1。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出，必須將EIA納入項目活動設(shè)計和開發(fā)過程，“EIA制度對項目活動產(chǎn)生真正影響的關(guān)鍵在于EIA的管理，即通過EIA制度的設(shè)計，使其在項目規(guī)劃和開發(fā)過程中向決策者提供有效信息”（見圖3）。

換言之，國際社會認(rèn)為EIA制度的有效性取決于EIA結(jié)果納入項目規(guī)劃和開發(fā)決策的成功程度。但是，這正是馬來西亞等發(fā)展中國家EIA制度所面臨的不足，其EIA制度與項目規(guī)劃、開發(fā)計劃的結(jié)合存在缺陷。有專家指出，發(fā)展中國家大多數(shù)EIA報告似乎都是為了證明已經(jīng)做出的開發(fā)決定是合理的，而且過分關(guān)注環(huán)境保護(hù)設(shè)計或補(bǔ)救措施1。

結(jié)合聯(lián)合國規(guī)劃署提出的有效性框架分析，馬來西亞EIA制度有效性不足的原因主要集中在“預(yù)先可能性—可行性”“可行性—設(shè)計與工程”“設(shè)計與工程—開發(fā)實施”3個部分，分別表現(xiàn)為公眾參與程度不充分、累積影響評估準(zhǔn)確性較低和政治利益不當(dāng)逾位。

（一）公眾參與程度不充分

EIA制度作為一項正式法律制度在國際社會所確立的過程，也是公眾參與作為促進(jìn)決策民主化的手段滲透到政府環(huán)境決策中的過程，公眾參與是各國EIA過程中確保評估民主性和公正性的必要程序2。在馬來西亞，公眾參與同樣也是EIA制度的重要一環(huán)。在馬來西亞EIA制度中，“公眾”一詞通常指的是“工人和擬議項目的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)”（workers and local community），因為他們是與擬議項目最密切的利益相關(guān)人，所以在此范圍內(nèi)的個人可以成為公眾參與的主體。

根據(jù)馬來西亞環(huán)保局制定的EIA程序，公眾參與的要素主要集中在TOR簽注環(huán)節(jié)和Ⅱ類項目獨有的公眾展示和評議環(huán)節(jié)。在Ⅰ類項目中，公眾參與的環(huán)節(jié)僅限于TOR簽注，主要由受到聯(lián)邦環(huán)保局州辦事處指派的利益相關(guān)人參與。與Ⅰ類項目相比，Ⅱ類項目公眾參與的程度更高，不僅包括TOR簽注中接受指派的利益相關(guān)人，還包括所有在指定地點閱覽其公開展示環(huán)境影響評估報告并發(fā)表意見的個人，以及接受環(huán)保局總干事指派提供建議的政府官員、專家和非政府組織代表。

除了TOR簽注和公眾展示、評議環(huán)節(jié)上的區(qū)別，Ⅰ類項目與Ⅱ類項目的公眾參與程度區(qū)別還體現(xiàn)在環(huán)境咨詢方面。一般情況下，Ⅱ類項目會舉辦公眾會議，讓擬議項目附近的社區(qū)參與其中，這種公眾會議通常舉辦一到兩次，以收集附近社區(qū)公眾對項目的意見和看法。

通過梳理馬來西亞EIA制度中的公眾參與內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，盡管公眾參與已經(jīng)被正式納入相關(guān)規(guī)定中，但公眾參與實踐的有效性是有待商榷的1。首先，公眾參與環(huán)節(jié)僅在Ⅱ類項目中設(shè)置為強(qiáng)制進(jìn)行，在Ⅰ類項目中則為鼓勵進(jìn)行。在Ⅰ類項目的實踐中，雖然受委任編制EIA報告的顧問可能會進(jìn)行相關(guān)的社區(qū)調(diào)查，以收集擬議項目周邊社區(qū)的意見，但由于在開展社區(qū)調(diào)查上缺乏強(qiáng)制力，因此顧問并不傾向于選擇調(diào)查。同樣，Ⅰ類項目TOR簽注中的利益相關(guān)人也并非強(qiáng)制參與，而是由環(huán)保局州辦事處決定是否進(jìn)行指派和指派何人，這在一定程度上限制了公眾參與的范圍。根據(jù)研究統(tǒng)計，2007—2013年，Ⅰ類項目的初步EIA報告提交了1616份，Ⅱ類項目的詳細(xì)EIA報告僅提交了88份2。這意味著大部分的EIA報告是在沒有公眾參與或公眾參與程度較低的情況下獲得批準(zhǔn)的。此外，公眾往往認(rèn)為他們的意見毫無意義，并不熱衷于參與EIA事項。其次，Ⅱ類項目的公眾參與環(huán)節(jié)要求項目方在指定地點對EIA詳細(xì)報告進(jìn)行公開展示及接受公眾評議，雖然此種規(guī)定在一定程度上擴(kuò)寬了“公眾”的范圍，不局限于項目附近的社區(qū)，但在指定地點提供EIA詳細(xì)報告無形中限制了公眾獲得必要信息和提出意見的機(jī)會。盡管公眾也可以選擇在互聯(lián)網(wǎng)上查詢EIA報告，但大多數(shù)情況下只能查詢到EIA執(zhí)行摘要，并不能看到完整的EIA報告。

（二）累積影響評估準(zhǔn)確性較低

EIA中的累積影響評價即累積環(huán)境效應(yīng)，是指由于土地利用活動導(dǎo)致的在時間和空間上與自然生態(tài)系統(tǒng)相互作用過程中產(chǎn)生的環(huán)境變化3。在擬議項目進(jìn)行EIA報告編制時，需要運(yùn)用地理信息系統(tǒng)（GIS）、遙感等技術(shù)并采集大量數(shù)據(jù)，對項目活動可能導(dǎo)致的環(huán)境變化及影響進(jìn)行說明。

在關(guān)于馬來西亞EIA制度框架的研究中，學(xué)界認(rèn)為大部分提交的Ⅰ類項目EIA報告并沒有完全實現(xiàn)累計影響評估，一方面是源于擬議項目數(shù)據(jù)不全，另一方面受限于現(xiàn)有技術(shù)的不完善。

編制EIA報告的一項重要內(nèi)容是說明界定開發(fā)項目的規(guī)模、范圍和性質(zhì)。這些信息必須從參與設(shè)計的建筑師和工程師團(tuán)隊那里獲得，并得到項目方的批準(zhǔn)。然而，在實踐中，許多EIA顧問只能得到有關(guān)內(nèi)容的概要信息，其中，既有EIA顧問尚未獲得全部細(xì)節(jié)的原因，也有項目方要求保密的因素。1988年4月至1992年12月期間提交的532份EIA報告的共同缺陷之一即是對項目概念的描述不清、對擬議項目信息說明不足。2016年，25名EIA顧問在半結(jié)構(gòu)式訪談中指出，報告中缺少有關(guān)項目的重要信息，特別是敏感項目信息的缺失是造成馬來西亞初步EIA報告被駁回的重要原因，約占被駁回原因總數(shù)的22%4。

關(guān)于技術(shù)方面則主要囿于對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集。要對擬議項目可能導(dǎo)致的環(huán)境影響進(jìn)行評估，獲得基礎(chǔ)環(huán)境數(shù)據(jù)尤其是與擬議項目選址有關(guān)的環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)至關(guān)重要。此類數(shù)據(jù)通常有兩種獲取來源，一是可以從他人已經(jīng)測量、整理好的資料中獲??；二是通過自身親自測量、調(diào)查來獲得。第一種獲取方式得到的資料為二手資料，數(shù)據(jù)的真實性和時效性可能會受到質(zhì)疑，但耗費(fèi)的金錢和時間成本較低。第二種獲取方式得到的資料為一手資料，數(shù)據(jù)的真實性、時效性更為可靠，但耗費(fèi)的金錢和時間成本也相應(yīng)提高。

實踐中，出于對成本的考慮，大部分初步EIA報告會選擇第一種方式，使用他人整理的基礎(chǔ)環(huán)境數(shù)據(jù)。為克服第一種方式的弊端，馬來西亞許多機(jī)構(gòu)積極開展調(diào)查工作，以提供動植物等相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)，保障數(shù)據(jù)時效性，如馬來西亞世界自然基金會和馬來西亞自然協(xié)會對興樓云冰國家公園、貝魯姆雨林進(jìn)行詳細(xì)的生物多樣性評估。此外，使用二手資料的初步EIA報告中也需使用大量篇幅介紹選擇該資料的原因，以及對相關(guān)數(shù)據(jù)資料的收集，以提高數(shù)據(jù)的可靠性。盡管為收集基礎(chǔ)環(huán)境數(shù)據(jù)做了大量工作，但馬來西亞部分機(jī)構(gòu)仍無法避免使用二手資料。例如，福隆港案中的EIA報告被指控未充分識別相關(guān)動物物種；在檳榔嶼的一個EIA案例中，EIA報告被指控鳥類和植物的環(huán)境數(shù)據(jù)錯誤，并指出該報告使用的環(huán)境數(shù)據(jù)是直接復(fù)制了其他地方之前提交的數(shù)據(jù)。

（三）政治利益不當(dāng)逾位

馬來西亞EIA制度實施有效性尚未達(dá)到國際社會公認(rèn)的環(huán)保效益，其中一個原因是政治利益在EIA制度實施過程中持續(xù)存在，并對EIA制度的運(yùn)行存在深層次的逾位影響。

EIA制度作為馬來西亞顯化環(huán)境風(fēng)險認(rèn)知的一種體現(xiàn)，在與不同的環(huán)境管理重點緊密聯(lián)系的同時，也存在其自身的局限性，即個人、組織和公司通常為他人做出與風(fēng)險有關(guān)的決定，而這些風(fēng)險認(rèn)知暗含著深刻的政治性。普遍認(rèn)為，EIA制度能為決策者提供可能導(dǎo)致的環(huán)境和社會后果的科學(xué)分析，從而實現(xiàn)環(huán)境與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)這一觀點，EIA制度的有效實現(xiàn)隱含了理性主義前提，即在決策過程中提供相關(guān)的環(huán)境、社會信息和準(zhǔn)確的預(yù)測結(jié)果，能夠?qū)е赂鼮槔硇缘臎Q策，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展1。但是，這一前提在馬來西亞并非天然成立，由于馬來西亞本國的歷史、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素影響，在權(quán)衡項目是否開發(fā)、如何開發(fā)時，環(huán)境利益并非天然地處于首要位置。換而言之，EIA制度所需要的理性預(yù)設(shè)在馬來西亞是不充分的。

在決策過程中，馬來西亞政治利益以一種非正式規(guī)則的形式與EIA制度產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，潛藏在EIA制度運(yùn)行過程中，甚至可能凌駕于EIA制度之上，導(dǎo)致EIA制度實施有效性不足，無法達(dá)成制度目的。

馬來西亞的選舉制度是繼承自英國選舉制度，即以競爭選舉方式來決定權(quán)力分配，社會制度結(jié)構(gòu)和政策反映強(qiáng)勢群體的利益，使得馬來西亞執(zhí)政黨能夠利用在議會的多數(shù)操縱博弈規(guī)則、控制利益博弈結(jié)果2。由于某一黨派獲得政治權(quán)力的時間不長，政治領(lǐng)導(dǎo)人缺乏長期投資行政機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的動力和可能性。同時，政治尋租的風(fēng)險也對馬來西亞EIA制度的運(yùn)行產(chǎn)生影響。此外，由于不存在政治壟斷權(quán)力，為換取政治利益，利益集團(tuán)可能會選擇承擔(dān)被指控的風(fēng)險，主動或被動地與企業(yè)捆綁在一起謀求利益。例如，巴貢（Bakun）水電項目被學(xué)界指控存在政治尋租的嫌疑3，認(rèn)為政治利益集團(tuán)之間互相勾結(jié)，快速、草率地批準(zhǔn)巴貢（Bakun）水電項目的EIA報告，使得EIA制度被淡化為形式，甚至在EIA報告批準(zhǔn)前已經(jīng)開始項目施工。盡管采用英國式民主制度并確立EIA制度的其他國家也面臨類似的政治利益不當(dāng)逾位的爭議，但是，由于馬來西亞政界和商界對EIA制度的支持率較低，即使決策者掌握了準(zhǔn)確的信息，在多大程度上能夠采取行動仍然存在爭議。在通過項目開發(fā)獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會主流共識面前，馬來西亞EIA制度面臨較大的政治利益逾位風(fēng)險。因此，基于利益驅(qū)動和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重因素，政治利益不當(dāng)逾位使馬來西亞EIA制度向決策方有效傳達(dá)EIA結(jié)果和建議面臨著決策方是否獲得完整信息，以及是否做出理性判斷的挑戰(zhàn)。

三、馬來西亞EIA制度未來的走向

（一）增加氣候變化相關(guān)規(guī)定

大量證據(jù)表明，氣候變化給世界各地造成了不同程度的影響。在馬來西亞，因氣候變化導(dǎo)致的洪水災(zāi)害給經(jīng)濟(jì)社會帶來巨大損失。例如，2021年發(fā)生的山洪導(dǎo)致馬來西亞至少40萬人被迫撤離，造成約61億林吉特的經(jīng)濟(jì)損失。因此，氣候變化對國家的影響促使馬來西亞積極參加國際社會關(guān)于氣候變化的活動。在巴黎峰會熱身期間，馬來西亞提呈國家自定預(yù)期貢獻(xiàn)書，宣稱對比2005年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的排放量，將在2030年減排45%1。

為應(yīng)對氣候變化的危機(jī)，也為達(dá)成對國際社會的政治承諾，馬來西亞積極推動國內(nèi)關(guān)于氣候變化的相關(guān)法律制度的建立，以期將氣候變化納入馬來西亞環(huán)境法體系中。2018年和2023年的馬來西亞議會會議中均有議員對氣候變化法案表示關(guān)切，從不同角度論述氣候變化法案的現(xiàn)實意義，認(rèn)為將氣候變化法案納入馬來西亞環(huán)境法體系將在較大程度上減少氣候變化對社會的影響。2023年2月，馬來西亞天然資源及環(huán)境永續(xù)部部長在議會上正式回應(yīng)關(guān)于氣候變化法案議題，表示正在制定此部法案，此法案將著眼于全國，并在法案中設(shè)計強(qiáng)化馬來西亞氣候變化制度和治理結(jié)構(gòu)的條款。

馬來西亞的氣候變化法案若要切實施行，則難以繞開作為馬來西亞環(huán)境法體系的主要構(gòu)成——《環(huán)境質(zhì)量法案》。由于現(xiàn)行的《環(huán)境質(zhì)量法案》中沒有氣候變化的相關(guān)規(guī)定，如何在《環(huán)境質(zhì)量法案》與氣候變化法案之間構(gòu)建聯(lián)系，將關(guān)系到氣候變化法案能否切實在實踐中發(fā)揮作用。無論是采用對《環(huán)境質(zhì)量法案》進(jìn)行修訂的形式，抑或是單獨立法的形式，這兩種形式都將對《環(huán)境質(zhì)量法案》產(chǎn)生影響。EIA制度作為《環(huán)境質(zhì)量法案》確定的主要環(huán)境制度，在該法案中占據(jù)較大篇幅2，并對該法案產(chǎn)生較大影響。根據(jù)馬來西亞2021年7月提交的國家自主貢獻(xiàn)計劃，列為管控溫室氣體的由原先的3種擴(kuò)充為7種3，這表明馬來西亞的環(huán)境保護(hù)實踐也需要相應(yīng)地拓寬管控范圍。

此外，EIA制度具有預(yù)防環(huán)境風(fēng)險、控制環(huán)境污染的作用，能夠評估開發(fā)項目引發(fā)的氣候變化以及氣候變化影響的不確定性，協(xié)助政府履行國際承諾4。通過將氣候變化因素納入EIA制度中，可以提升環(huán)境管理部門應(yīng)對大氣環(huán)境質(zhì)量變化的能力5。在國際實踐中，歐盟、加拿大、美國、韓國等已經(jīng)開始逐步將氣候變化納入EIA工作中，頒布了相關(guān)法律要求和評估指南，初步證明利用EIA制度應(yīng)對氣候變化問題是可行的1。

可見，在理論和實踐在一定程度上都證明了EIA制度對緩解氣候變化的積極作用。因此，將氣候變化因素納入EIA制度中，能夠幫助識別擬議項目存在的重大影響、分析環(huán)境本底及演變趨勢、積極探究替代方案，并能夠綜合確定減緩溫室氣體排放措施與適應(yīng)氣候變化措施2。馬來西亞未來的氣候變化法案要達(dá)成預(yù)期中的促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型作用，促進(jìn)溫室氣體減排，可以充分發(fā)揮EIA制度優(yōu)勢。同時，鼓勵更多私營企業(yè)公布2050年碳中和目標(biāo)，以EIA制度鼓勵、要求企業(yè)對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測及評估，制定相應(yīng)的規(guī)避手段和預(yù)防措施，從而推動綠色經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

（二）擴(kuò)大環(huán)境敏感區(qū)域

馬來西亞的森林資源較為豐富。根據(jù)馬來西亞木材委員會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，馬來西亞的森林總面積為1827萬公頃，約占陸地總面積的55.3%。豐富的森林資源不僅維持了馬來西亞的生態(tài)環(huán)境，也為其創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)利益。2018年，馬來西亞木材總出口價值約為47.45億美元3。森林開發(fā)給馬來西亞帶來經(jīng)濟(jì)增長的同時，也造成了其森林面積的減少和森林生態(tài)的破壞，如沙巴州和沙撈越州約80%的森林深受不可持續(xù)伐木作業(yè)的影響4。

為避免森林過度開發(fā)、實現(xiàn)森林可持續(xù)發(fā)展，馬來西亞在1992年的巴西里約地球高峰會議上做出保留50%森林覆蓋面積的承諾。同時，馬來西亞還設(shè)計EIA制度對森林開發(fā)進(jìn)行限制，規(guī)定原始森林允許開發(fā)的區(qū)域、面積和數(shù)量，并對開發(fā)手段作出一定限制，約34%的永久保護(hù)林被指定為保護(hù)區(qū)，列入環(huán)境敏感區(qū)，由各州負(fù)責(zé)管理保護(hù)5。

盡管現(xiàn)有EIA制度的相關(guān)限制規(guī)定對原始森林起到了一定的保護(hù)作用，但仍難以保障馬來西亞完成1992年做出的承諾。2000—2012年，馬來西亞年毀林率約為1.6%6。因此，馬來西亞政府提出中央森林中樞生態(tài)網(wǎng)絡(luò)大藍(lán)圖，以此作為馬來西亞森林規(guī)劃與發(fā)展的指引，“希望這份大藍(lán)圖能作為政策制定者、開發(fā)商和所有利益相關(guān)者在中央森林骨干區(qū)（CFS）進(jìn)行開發(fā)和土地使用的依據(jù)，以便在未來保護(hù)林業(yè)和野生生物多樣性的努力事半功倍”7。

截至2018年，馬來西亞共擁有約1827萬公頃的森林總面積，但其中僅有約440萬公頃的森林已刊登憲報，列為環(huán)境敏感區(qū)，具有強(qiáng)制約束力，剩下約1387萬公頃的森林僅以政策形式進(jìn)行保護(hù)或未設(shè)置法律保護(hù)措施8。這意味著未刊登憲報的森林仍然可以進(jìn)行開發(fā)活動，除非能夠準(zhǔn)確證明該開發(fā)活動違反許可規(guī)定，否則即使是極具破壞性的種植園開發(fā)作業(yè)或伐木開發(fā)仍有可能是合法的。除此之外，在中央森林中樞生態(tài)網(wǎng)絡(luò)大藍(lán)圖中，馬來西亞政府還設(shè)定相關(guān)目標(biāo)，為每1000名城市居民設(shè)置2公頃的公共空地，但截至2022年，其中僅有約34%已頒布憲報而具有法律約束力，24%處于頒布憲報程序，剩下的43%仍處于法律規(guī)制的空白區(qū)1。

四、結(jié)語

馬來西亞作為較早確立環(huán)境影響評估（EIA）制度的發(fā)展中國家之一，根據(jù)本國的社會、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等因素對EIA制度進(jìn)行了本土化，使馬來西亞的EIA制度具有二元立法目的、多層立法框架和由政府主導(dǎo)監(jiān)督等特點。盡管馬來西亞的EIA制度仍存在一些問題，如未深度進(jìn)入決策程序、公眾參與程度較低、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不足、政治利益逾位等，但該制度仍在持續(xù)運(yùn)行，并且不斷深化和改善相關(guān)內(nèi)容，為保護(hù)馬來西亞的環(huán)境發(fā)揮著一定的積極作用。同時，為實現(xiàn)國家降碳減排、促進(jìn)碳中和等國際承諾，馬來西亞EIA制度未來可能會加入有關(guān)氣候變化等因素，將溫室氣體納入評估考量范圍，并擴(kuò)大環(huán)境敏感區(qū)，將更多的森林納入敏感區(qū)范圍，以此保障馬來西亞的環(huán)境保護(hù)實踐順利進(jìn)行。

（責(zé)任編輯：劉" 嫻）

Characteristics， Limitations and Prospects of Malaysia's Environmental Impact Assessment Framework

Xiong Chao， Huang Yunrong （Guangxi University， Nanning， 530004， China）

Abstract： Malaysia has localized the introduced environmental impact assessment （EIA） regime in the context of its national circumstances. The interpretation of the concepts of \"pollution\" and \"environment\" in different centres reflects the dual legislative purposes of \"environment-society\". Following Malaysia's history and culture， the state government is given a certain degree of autonomy to ensure the smooth operation of the Malaysian EIA system as a whole with a two-tier system. However， there are deficiencies in the effectiveness of its EIA system， which are mainly manifested in the insufficient degree of public participation， the low accuracy of cumulative impact assessment and the inappropriate overriding of political interests. Influenced by international issues， Malaysia has shown a future direction of adapting its EIA system to climate change issues and strengthening forest protection.

Keywords： EIA; EIA procedures in Malaysia; EIA characteristics

［作者簡介］ 熊超，廣西大學(xué)法學(xué)院副院長，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士；黃蘊(yùn)蓉，廣西大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，科研助理，廣西 南寧 530004

［基金項目］ 廣西哲學(xué)社會科學(xué)基金一般項目“中國—東盟國家企業(yè)環(huán)境監(jiān)管法律制度比較研究”（23BFX005）

1International Association for Impact Assessment in cooperation with Institute of Environmental Assessment Unite Kingdom. Principles of Environmental Impact Assessment Best Practice［EB/OL］.［2024-06-21］.https：//www.iaia.org/uploads/pdf/Principles%20of%20IA%2019.pdf.

2在馬來西亞，由于土地和水資源屬于州政府的管轄范圍，因此有關(guān)林業(yè)、水資源、采礦、野生動物和漁業(yè)的立法權(quán)也屬于各州議會。

12021年，馬來西亞國會下議院一致通過《1963年馬來西亞協(xié)議》（MA63）修憲案后，沙巴州與沙撈越州從州改為邦，與西馬半島享有平等地位，進(jìn)一步提高了其立法的自主程度。此處行政區(qū)劃用詞參照中國外交部，稱為沙巴州和沙撈越州。

2劉風(fēng)景.立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)［J］.法商研究，2013（3）：48-57.

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9項目種類指的是擬議項目屬于何種類型項目，選址和布局則要求從擬議項目所在區(qū)域整體出發(fā)，考慮項目可能對區(qū)域整體或部分產(chǎn)生何種影響。

1《環(huán)境質(zhì)量法案》中對項目審批的決定取決于企業(yè)所提交的擬議項目是否能夠滿足所有相關(guān)要求，包括法定要求或政策要求，如程序以及項目是否符合法律規(guī)定、項目是否符合國家發(fā)展政策。大致可以將其歸為以下5項核準(zhǔn)：規(guī)定活動對環(huán)境影響的評估；書面通知或施工許可；書面批準(zhǔn)安裝焚化爐、燃料燃燒設(shè)備和煙囪；占用和經(jīng)營規(guī)定場所和規(guī)定交通工具的許可證；其他事項。

2碧桂園森林城市是碧桂園于2013年聯(lián)合柔佛人民基建集團(tuán)共同開發(fā)的房地產(chǎn)項目，預(yù)計投資1000億美元，但2017年后因質(zhì)疑環(huán)評不合格等原因被迫停止。

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5此處指的是不可采伐的森林（某些高海拔、高坡區(qū)域）、原始森林保護(hù)區(qū)、游憩林、水源林和水庫；國家和州立公園、野生動物和鳥類保護(hù)區(qū)。目前，馬來西亞半島的保護(hù)林為 183 萬公頃，沙巴為 188 萬公頃，沙撈越為 82 萬公頃。

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