摘要：隨著社會、經(jīng)濟的快速發(fā)展，公共管理的范疇日益擴大，所要處理事務愈發(fā)繁雜。基層公務人員作為國家政策的基層執(zhí)行者，每天要面對大量不同的公眾需求，其工作難度也越來越大。而基層公務人員的多重角色身份更是令其在政策執(zhí)行過程中充滿了壓力與矛盾。近年來，有關“基層公務人員的壓力來源”“基層公務人員行為選擇的影響因素”等問題也逐漸成為國內(nèi)外學者研究的熱點。本文試圖從行政責任的角度分析并解釋基層公務人員在面對行政行為選擇時所面臨的困境，為基層公務人員的研究提供一定的理論基礎。

關鍵詞：基層公務人員；行政責任；自由裁量

引言

基層公務人員與其他公職人員略有不同，其具有一定的自由裁量權，有權選擇行政的方式、內(nèi)容以及幅度。但正是這種“自由”，一定程度上也變成了他們執(zhí)行公務時的“枷鎖”。國家基層公務人員在行政管理活動中始終承擔著維護公共利益的重要角色，在委托——代理理論下，這不僅是為了滿足公眾的期待以及國家的要求，同時也是在履行自己作為國家公職人員應盡的責任與義務。在多重身份以及壓力下，公職人員往往會陷入行為選擇的困境當中。

一、相關概念界定

（一）基層公務人員

公務人員是指在我國境內(nèi)依法行使國家行政權力，促進國家公務落實的工作人員。他們是將政策進行最后的傳遞與解釋、并在合法范圍內(nèi)解決公民問題、現(xiàn)場履行各種職責的公職人員，在我國泛指基層執(zhí)法類工作的公務人員。基層公務人員需要擁有一定的自由裁量權來靈活解決公眾問題，這也是基層公務人員的最核心特征。本文中基層公務人員是指能夠直接與公眾產(chǎn)生互動關系，提供公共服務、進行公共事務管理的基層公務人員，如社區(qū)網(wǎng)格員、交警、流動執(zhí)法人員等。基層公務人員可以說是國家政策的最終塑造人，直接影響政策實施效果。其存在是推動我國各項政策落地的堅實力量，為推動我國基層治理現(xiàn)代化打下了堅實的基礎。

（二）行政責任

在漢語字典中，“責”具有多重含義，包括責任、盡責、負責、職責、專責、責無旁貸等?！叭巍钡暮x為相信、信賴、信任等。從分字釋義當中不難看出，責任代表著個人、團體被給予一定信任后，務必要承擔的分內(nèi)之事。而“責任”一詞，也有如下的內(nèi)涵和外延，如《新唐書?王珪薛收等傳贊》記載：“觀太宗之責任也，謀斯從，言斯聽，才斯奮，洞然不疑”。責任使人擔當起某種職務和職責。宋代司馬光也在《諫西征疏》中記載道：“所愧者圣恩深厚，責任至重”。即，責意味著分內(nèi)應做之事。責任也有追究責任的意思。因做不好分內(nèi)應做的事，而應該承擔的過失[1]。

行政責任一詞由來已久，行政學家主要圍繞著行政責任的來源、主要內(nèi)容以及其所包含的基本價值進行研究。費里茲認為，行政責任包含意識形態(tài)的規(guī)則、專業(yè)的規(guī)則兩個部分。他將行政工作人員的犧牲個人偏好遵從公共利益的行為視作行政責任的體現(xiàn)。而庫珀則認為行政責任有主客觀行政責任之分。他認為客觀行政責任包含了職責與義務兩個方面，體現(xiàn)了公眾、社會、法律對行政人員的期待。與強加于公職人員的客觀行政責任不同，主觀行政責任是一種發(fā)自內(nèi)心的行為選擇模式。結合既有研究，筆者認為，行政責任是國家公務人員在進行公共管理活動中應承擔的道德以及法律責任。

（三）行政責任沖突

s9H769TAKuid8P/nGUKKtEP2PG9XtarKeDu8Atbk4Po=國家公務人員是國家意志的表達者，也是國家權力的切實行使人。但其在行使權力過程中會面臨各種責任沖突，而沖突的出現(xiàn)也會降低行政人員的效率，影響行政人員，尤其是國家基層行政人員在面對民眾各類需求而采取自由裁量時的行為選擇。庫伯在以往的研究中，將行政責任沖突劃分為角色沖突、權力沖突以及利益沖突3類[2]。

二、基層公務人員在政策執(zhí)行過程中的責任沖突

政策執(zhí)行過程，宛如一個黑箱。其模糊性加劇了基層公務人員日常工作的復雜程度。從委托——代理角度看，基層公務人員受雇于國家或者政府有關機構，是國家代理人，需要傳遞國家意志，但其自身又難以擺脫社會環(huán)境的影響?；鶎庸珓杖藛T所面對的多方壓力，極大地影響了其在自由裁量時的效率。為緩解沖突，平衡民眾與政府的關系，推動政策落地，基層公務人員往往通過“美化政策”，如政策再設計、拖延、政策過度執(zhí)行、政策外包的方式提高民眾的接受度。接下來，筆者將從權力沖突、角色沖突以及利益沖突的角度剖析基層公務人員在政策執(zhí)行過程中存在的困境。

（一）基層公務人員行為選擇中的權力沖突

當基層公務人員的責任來源于兩種或者兩種以上的權力，且兩種權力所賦予的要求互相矛盾時，那么基層公務人員便會陷入無所適從的尷尬之中。常見的權力沖突有法律與上級之間的沖突、不同上級之間的沖突等。

庫珀一書中“少校、上尉和下士蒙塔古”的案例正是權力沖突事件的代表。面對少校和上尉的用人推薦，未能遵循人事規(guī)定便讓下士蒙塔古入職的做法讓中尉深感猶豫。讓蒙塔古入職就意味著違背了人事制度。而拒絕兩位領導的用人推薦，也會承擔一定的人際風險。這一事件體現(xiàn)了組織上級與規(guī)章制度之間的權力沖突。

最終中尉選擇讓蒙塔古擔任下士蒙一職。而隨著蒙塔古入職工作的順利進行，其工作能力較低的問題也逐漸顯現(xiàn)。并且隨著她與兩位少校、上尉兩位上級關系的變化，兩位上級也對蒙塔古的去留產(chǎn)生了不同意見。對中尉而言，無論蒙塔古是去是留都會得罪其中一位上級。案例中，中尉感受到了兩種不同的權力來源所給予的現(xiàn)實壓力，這歸屬于不同上級之間的權力沖突。

在實踐中，基層公務人員作為科層制運作的最末端，面對的權力沖突屢見不鮮。以城管執(zhí)法人員為例，城管作為城市秩序的重要守護者，是最直接與民眾產(chǎn)生交互、提供公共服務的基層公務人員。而較低的社會認同，也是城管工作的主要壓力來源。服務對象和上級兩頭受氣，是城管執(zhí)法人員的工作常態(tài)，但上級下達的指令更加側重于城市的綜合治理以及秩序性，而基層公務人員作為組織機構雇傭人員又不得不執(zhí)行上級指令，由此，城管執(zhí)法人員經(jīng)常陷入既得罪了小商販又沒能很好地完成本職工作的尷尬之中。同樣也體現(xiàn)了權力沖突中上級指令與公眾期待的沖突[3]。

（二）基層公務人員行為選擇中的角色沖突

亞當·斯密認為人都想追求個人利益的最大化，即便以犧牲其他一切利益為代價。各項研究表明公職人員身上同樣印有“經(jīng)濟人”的標簽，而這個標簽在基層公務人員身上則更為顯著?；鶎庸珓杖藛T角色沖突主要體現(xiàn)在回應性與自主性的平衡、責任與權力的匹配、公眾形象與期望的落差以及政策執(zhí)行中的變通與選擇性回應等方面。

與公眾所期待的公務人員只為維護公共利益的“公共人”角色相悖，研究表示，當前人們選擇成為國家公務員，更多的是出于經(jīng)濟或理性層面的考量。在一項針對公考意愿的調(diào)查中，基層就業(yè)意愿較高的大學生分布于家庭與學校資源條件較弱的群體中。而由于女性在家庭生活中難免要付出更多精力投入，職業(yè)穩(wěn)定與否、工作是否繁重，都是從女性在現(xiàn)實層面所要考慮的現(xiàn)實因素。因此，調(diào)查結果中，男大學生扎根于基層的意愿明顯高于女大學生的結論也變得不足為奇。從學科就業(yè)前景角度看，相較于理科學生，文科學生公考的意愿更高。可見，公務員職業(yè)的絕對優(yōu)勢和相對優(yōu)勢也成為其選擇成為國家公務人員的重要原因。顯然，對于工作環(huán)境、工作條件更加艱苦的基層公務人員而言，在“經(jīng)濟人”角度下作出的選擇，同樣也難免在執(zhí)行公務過程中面臨多重身份帶來的現(xiàn)實沖突。

在雙重標簽的影響下的基層公務人員在家庭中，是兒女、是父母、是配偶；而在工作中，是下級、是基層公務人員、是政策運行過程的最終端。不同的角色意味著所需承擔的責任與義務也不盡相同。當基層公務人員無法始終滿足公眾的期望，則導致公眾對政府的信任度下降，其自身也會遭受指責和詬病。

（三）基層公務人員行為選擇中的利益沖突

基層公務人員在政策執(zhí)行時面臨著多方面的利益沖突，這些沖突來源于上級、公眾、執(zhí)法相對人、其他基層公務人員以及個人利益與公共利益之間的不平衡。這些利益沖突對基層公務人員的公正執(zhí)法和有效服務構成了挑戰(zhàn)。

基層公務人員在政策執(zhí)行的過程往往受到復雜的人際關系網(wǎng)和“人情”文化影響。由于其經(jīng)常與公眾直接接觸，并具有一定的裁量權，因此有更多的機會接觸到權力尋租的誘惑。一些人可能會試圖通過人情關系、金錢賄賂等手段來影響基層公務人員的決策，以獲取不正當?shù)睦妗Ｔ谡畽C構內(nèi)部，同事之間可能形成緊密的人情關系。當需要協(xié)作處理事務時，這種人情關系可能影響判斷的客觀性和公正性，增加了基層公務人員行為選擇的難度。

三、化解基層公務人員行政選擇困境的幾點對策

（一）健全基層公務人員行政裁量權基準

當基層公務人員的行為選擇困境多出現(xiàn)于沒有明確處理辦法的具體事件。選擇一旦增多，基層公務人員政策執(zhí)行過程中擁有的自由裁量的權力，一定程度上也成了其進行行為選擇的枷鎖。當自由裁量的標準變得模糊，不僅會降低基層公務人員的行政效率，而且基層公務人員個人判斷的主觀性和差異性，可能會導致行政裁量權被濫用，進而導致政府的公信力大幅度降低。

要健全行政自由裁量權基準，首先要明確法律和規(guī)章的授權與限制，深入梳理現(xiàn)行的法律和規(guī)章，對涉及行政裁量權的具體授權范圍和限制條件進行清晰界定。通過法律解釋、實施細則或指導性案例等方式，細化基層公務人員的裁量幅度，為基層公務人員提供明確的執(zhí)法依據(jù)。對需要進行自由裁量的每一類案件的具體情況及時作出分類與總結，也可以對政策執(zhí)行過程中的情況提前進行設想。確?；鶎庸珓杖藛T在政策執(zhí)行過程中，不會有“同事不同辦”“同案不同罰”的情況出現(xiàn)。

（二）加強基層公務人員的行政責任意識

基層公務人員通常是政府機構中與公眾直接接觸的前線人員，他們的工作直接關系到公眾的利益和福祉。具備行政責任意識能夠確保他們始終將公眾的需求和利益放在首位，提供高效、公正、優(yōu)質的服務。

明確職責與權力是增強基層公務人員行政責任意識的基礎。為基層公務人員制定詳盡的職責說明書，不僅列出其具體的工作任務，還要闡明每項任務的預期目標和完成標準。這樣做有助于基層公務人員清楚地知道自己的工作重心，避免職責模糊導致的推諉和懈怠。同時，明確權力界限可以防止濫用權力，確保他們在法律和政策框架內(nèi)行事。通過不斷地宣傳和教育，讓他們深刻理解自身職責對于公眾服務和政策執(zhí)行的重要性，從而自覺承擔起應有的責任。

加強行政倫理教育是提升基層公務人員責任感的有效途徑。通過定期的培訓課程，向基層公務人員傳授行政倫理的基本原則和規(guī)范，讓其了解作為國家公務人員應具備的職業(yè)道德和操守。同時，結合案例分析，讓他們了解不負責任的行為可能帶來的嚴重后果，從而增強自我約束意識。此外，鼓勵基層公務人員在工作中主動踐行行政倫理，通過實際行動培養(yǎng)和鞏固其責任感[4]。

（三）健全基層公務人員的行政問責制度

行政問責是現(xiàn)代公共管理領域中極為重要的一個概念，它對于提高政府部門的管理效能、推進政府機構的透明度和責任意識具有關鍵作用。通過問責機制，可以促使基層公務人員更加注重自身的職業(yè)素養(yǎng)和行為規(guī)范。他們需要時刻警惕自己的行為是否符合規(guī)定，從而提高整個基層公務人員隊伍的專業(yè)水平。當基層公務人員出現(xiàn)失誤或不當行為時，問責機制能夠及時發(fā)現(xiàn)問題并進行糾正。這不僅可以防止問題進一步惡化，還能確保政府服務的連續(xù)性和穩(wěn)定性。更重要的是，基層公務人員的工作直接關系到公眾的切身利益。對他們實施問責機制，可以確保他們在執(zhí)行政策時公平、公正，從而維護社會的公平正義。

我國在行政問責制的建設方面已取得顯著成果，制定一系列法規(guī)、條例來推動其制度化進程。如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《行政許可法》等法律法規(guī)的出臺，均為行政問責提供了法律依據(jù)，推動了行政問責制的實施。但行政問責制的法律基礎仍需進一步夯實，更加注重法律法規(guī)的細化和完善，以確保問責制的順利實施。目前，各地在行政問責的程序和標準上存在差異。為了增強問責制的公正性和權威性，有必要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一問責程序和標準。除此之外，在現(xiàn)有的行政問責實踐中，同體問責仍占主導地位。未來應更加注重異體問責的作用，如加強人大、司法機關等外部監(jiān)督機構的問責力度。

結語

基層公務人員行為選擇的難度來源于自由裁量權的使用。從責任沖突的視角來看，基層公務人員其在政策執(zhí)行過程中面臨的權力沖突、角色沖突以及利益沖突一定程度上影響了其自由裁量權的使用。本文認為，政府應從內(nèi)部、外部兩個維度使基層公務人員進行正確、有效的行為選擇。在內(nèi)部，通過定期培訓，強化基層公務人員的行政責任意識，使其在面對權力尋租等誘惑時能夠堅守維護公共利益的責任，作出正確的行為選擇。在外部，應進一步明確自由裁量權的裁量基準，不斷完善我國的行政問責制度。

參考文獻：

[1]周蓉.倫理視角下我國公務員的行政責任沖突及對策研究[J].中國管理信息化，2018，21（22）：172-173.

[2]欒瑩.庫珀視角下解決我國公務員行政責任沖突的路徑分析[J].吉林廣播電視大學學報，2017，（01）：147-148.

[3]曾令林.社會治理視域下公務員行政責任倫理價值意涵、困境及建設路徑[J].國際公關，2023，（02）：44-46.

[4]張書濤.行政責任倫理難題及其消解之道[J].倫理學研究，2022，（05）：96-102.

（責任編輯：豆瑞超）