［摘 要］抗日戰(zhàn)爭的硝煙剛剛散去，國共內(nèi)戰(zhàn)再起，戰(zhàn)爭制造了數(shù)量龐大的難民群體。地處華北入關(guān)要道的北平，成為難民的重要匯聚地。北平市難民數(shù)量龐大，生活維艱，不僅加重了政府的救助負(fù)擔(dān)，而且嚴(yán)重影響到戰(zhàn)后社會秩序的穩(wěn)定。為重建戰(zhàn)后社會秩序，北平市社會局作為官方唯一的救助機構(gòu)，承擔(dān)著社會救助的責(zé)任，增設(shè)難民臨時收養(yǎng)所、難民臨時招待委員會、北平市救濟福利事業(yè)審議委員會等救助機構(gòu)，同時推出收容、急賑、工賑及借貸等措施，這對于緩解戰(zhàn)后北平難民問題發(fā)揮了一定的積極作用。隨著國共戰(zhàn)事的擴大，北平待救難民數(shù)日增，然政府救助經(jīng)費短缺，救助制度混亂，加之動蕩不安局勢的制約，致使社會局難民救助的整體效果寥寥，國民政府重建社會秩序的努力最終歸于失敗。

［關(guān)鍵詞］北平社會局；難民救助；社會秩序

［中圖分類號］K26［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］05830214（2024）10006713

難民作為自然災(zāi)害或軍事沖突的產(chǎn)物，是困擾人類社會的一大難題。近代中國戰(zhàn)爭、災(zāi)害頻發(fā)，難民問題尤為突出。20世紀(jì)80年代以來，隨著社會史研究的復(fù)興，史學(xué)界對近代難民問題的研究已有較多成果問世。就研究時段而言，多集中于抗戰(zhàn)時期抗戰(zhàn)時難民研究代表性著作有孫艷魁：《苦難的人流——抗戰(zhàn)時期的難民》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社1994年版；《全面抗戰(zhàn)時期難民問題研究》，北京：中共黨史出版社2010年版?？箲?zhàn)時難民研究有大量論文，內(nèi)容多聚焦于難民群體、難民救助、難民流動以及相關(guān)機構(gòu)和人物的救助活動等方面。。對戰(zhàn)后難民問題的研究抗戰(zhàn)勝利后難民研究主要有王德春：《聯(lián)合國善后救濟總署與中國（1945—1947）》，北京：人民出版社2004年版；侯艷興、肖守庫：《解放戰(zhàn)爭時期國共兩黨難民救濟比較研究——以河北省為個案》，《晉陽學(xué)刊》2005年第4期，第89～93頁；孫愷：《國共紛爭下的蘇北難民（1945—1947）》（碩士學(xué)位論文），南京大學(xué)2015年。，尤其是戰(zhàn)后官方的重要救助機構(gòu)——社會局救助的研究，尚付闕如對社會局的研究主要集中于抗戰(zhàn)前，內(nèi)容多關(guān)注于某一城市社會局或其某一項職能的研究，主要成果有李鎧光：《內(nèi)戰(zhàn)下的上海市社會局研究（1945—1949）》，臺北：臺灣學(xué)生書局2012年版；王慎：《社會轉(zhuǎn)型中的困局——以國民政府南京市社會局為考察中心》，南昌：江西人民出版社2016年版；王慎：《“一·二八事變”期間南京市社會局維持首府社會穩(wěn)定之舉措》，《海軍工程大學(xué)學(xué)報》2010年第1期，第93～96頁；姚文秀：《南京國民政府時期城市社會行政機構(gòu)用人研究分析——以北平市社會局為例》，《北京史學(xué)》2017年第1期，第194～208頁；付燕鴻、龐治法：《抗戰(zhàn)勝利后北平市社會局兒童救助研究》，《城市史研究》第46輯，北京：社會科學(xué)文獻出版社2023年版，第236～255頁；李炎：《淪陷時期漢口社會局研究（1939—1945）》（碩士學(xué)位論文），華中師范大學(xué)2013年；李慧：《近代天津社會局研究（1928—1937）》（碩士學(xué)位論文），天津師范大學(xué)2020年；唐萬田：《廣州社會局與社會管理（1929—1938）》（碩士學(xué)位論文），廣東省社會科學(xué)院2023年。。本文擬以華北難民聚集地的北平為觀察對象，立足于政府維度，在充分利用報刊、各類調(diào)查資料以及檔案的基礎(chǔ)上，對戰(zhàn)后北平市社會局的難民救助與社會秩序重建問題進行研究，以期從一側(cè)面揭示國民政府失掉其政權(quán)的歷史必然性。

一 戰(zhàn)后北平難民問題與社會失序

近代中國戰(zhàn)亂不斷，天災(zāi)迭起，尤其是抗戰(zhàn)時期，更是形成全國性的難民潮，這時期的難民問題已引起學(xué)界的廣泛關(guān)注?？箲?zhàn)勝利后，國內(nèi)難民數(shù)仍居高不下。特別是1946年國共內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，導(dǎo)致許多家庭失去家園，流離失所，再度產(chǎn)生大量居無定所的難民。根據(jù)國民政府行政院善后救濟總署1946年底報告稱，中國戰(zhàn)爭難民人數(shù)即高達82 210 158人《社會部辦理緊急救濟工作實錄》，《社會建設(shè)》（復(fù)刊）第1卷第1期，1948年5月，第94頁。。北平作為華北交通要道，是戰(zhàn)后難民的重要匯聚地。北平難民總數(shù)，因其流動性和不確定性，我們無法獲得一個精準(zhǔn)的統(tǒng)計數(shù)字，然北平難民數(shù)眾多卻是不爭的事實。1948年5月，北平市各市縣同鄉(xiāng)會登記的難民數(shù)達7.2萬余人（新增的東北等地的難民未計算在內(nèi)），這些難民中非救不活的有2萬人《社會部關(guān)于抄發(fā)北平市難民救濟實施辦法、綱要及工作等代電》（1948年），北京市檔案館藏，檔號：J00200701058。。1948年11月天津《大公報》報道稱，北平難民數(shù)在12萬以上B12 《平難民待救總數(shù)在十二萬人以上糧食不夠僅收容萬人》，《大公報》，1948年11月14日，第3版。。北平難民數(shù)之多，令人瞠目。

就難民來源地而言，北平是臨近的河北省難民逃難的首要之地，百姓多避難于此。1947年6月，國共在冀東一帶交戰(zhàn)，許多民眾相繼來北平避難。據(jù)6月21日《華北日報》報道，冀東各縣抵平難民總數(shù)已達萬人《來平難民將近萬人》，《華北日報》，1947年6月21日，第4版。。到1947年9月，北平市各難民收容所共收容難民9576人，其中河北9212人，其余省份合計為364人北平市政府社會局統(tǒng)計室編：《北平社政三年》，北平：北平市政府社會局救濟院印刷部1948年印，第20頁。。1948年年底，社會局局長溫崇信在北平市參議會報告中指出，難民的主要來源為周邊各縣，又以冀東地區(qū)逃避戰(zhàn)亂的難民為多《社會局溫局長崇信在市參議會報告》，《北平市政府公報》第3卷第3期，1948年2月，第6頁。。北平是河北省難民逃難的重要流向地，河北籍難民遂成為戰(zhàn)后北平難民的重要來源之一。

國共內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，戰(zhàn)區(qū)內(nèi)的民眾紛紛涌入，東北難民也是戰(zhàn)后北平難民的重要來源。隨著東北地區(qū)國共雙方?jīng)_突的不斷升級，戰(zhàn)區(qū)內(nèi)的難民經(jīng)由鐵路線涌入關(guān)內(nèi)，進入平津等大城市，“東北難民近日源源來平”《闊綽難民》，《大公報》，1948年5月13日，第5版。。1948年國民政府中央社5月27日電稱，“各地難民紛紛逃亡沈陽長春錦州以及入關(guān)者不下50萬人”《救濟東北難民》，《華北日報》，1948年5月28日，第2版。。此后，仍有許多東北難民源源不斷地涌入北平，其中包括一些因戰(zhàn)爭失學(xué)的青年，“東北難民似潮水一般涌入平津，其中并有失學(xué)青年二三千人”《救救東北失學(xué)青年》，《大公報》，1948年5月15日，第3版。。造成此種狀況的根本原因是國內(nèi)政局所致，國共內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)初期東北局勢動蕩，大量難民逃入關(guān)內(nèi)。待東北局勢穩(wěn)定后，逃難人數(shù)隨之下降。

除河北、東北籍難民外，隨著戰(zhàn)事區(qū)域的不斷擴大，山西、察哈爾、綏遠(yuǎn)等地逃亡北平的難民數(shù)也與日俱增，這可從當(dāng)時的新聞報道中窺見一斑。山西、熱河等各地學(xué)生難民紛紛來平《南糧北運平市府請取消限制》，《大公報》，1948年10月23日，第2版。，察哈爾、綏遠(yuǎn)等地的難民也逃難到北平，“平津察綏各地軍事轉(zhuǎn)緊……紛紛逃集平津一帶”《社部呈準(zhǔn)撥發(fā)振款救濟平津察綏難民》，《華北日報》，1948年12月18日，第1版。。這些來自外省的難民，成為戰(zhàn)后北平人口驟增的重要原因，也是政府的重要救助對象。

大量難民涌入北平，居無定所，身無長物，生活維艱。食物是基本的生存要素，也是難民首先要面臨的一大難題。許多難民顛沛流離來到北平，舉目無親，要靠政府的救濟度日。然因政府救助遲遲不能到位，導(dǎo)致許多難民缺衣斷糧，陷入生存危機，“各處難民每日兩頓粥，每人分配兩碗，無菜，不足裹腹”《平市難民怨嗟每日兩頓稀粥不足果腹屢次捐款均未得過分文，救濟委會說捐款存在銀行》，《大公報》，1947年8月10日，第3版。。各地難民紛紛來平，北平人口因此激增，“最大困難為糧食問題”B12。除糧食外，住的問題也是難民面臨的又一難題。雖然北平社會局組建一些難民收容所，但因收容能力有限，根本無法應(yīng)對數(shù)量龐大的難民?！捌绞须y民已達飽和狀態(tài)，各處難民收容所再難插入一人”《平市難民多收容所難再插入一人》，《大公報》，1947年12月24日，第3版。。政府救助不到位，再加上大部分難民逃難時多是匆匆出逃，隨身又沒有攜帶錢財，受財力限制，不可能住旅館和租住房屋，又無親友可以投靠，無奈只能露宿街頭，“東北難民來平日眾，多流浪街頭”《救濟東北難民平將增收容所》，《大公報》，1948年6月1日，第3版。。也有些難民尋找一些公共場所居住，火車站常成為難民露宿之地。1947年6月，逃難來北平的難民日多，入城困難，因此許多難民“多露宿車站”《戰(zhàn)地人民苦矣冀省難民擁往平津，入城困難露宿車站》，《大公報》，1947年6月22日，第2版。。為了生存下去，許多難民不得不靠乞討為生，“最近大街上和公園門前，突然增加了許多大姑娘作乞丐，也是難民，開口向人行乞”《為街頭難民呼吁寒天將至怎樣過冬》，《民強報》，1948年9月24日，第3版。。

流入北平的大量難民，衣食短缺，風(fēng)餐露宿，生活苦不堪言。然最可怕的是傳染病的流行，因衛(wèi)生條件的限制，一旦難民中有人患病，便會迅速傳播開來，“流亡在平之東北學(xué)生五千人，終日窩頭鹽水，體力日漸不支，痢疾、瘧疾、疥瘡普遍傳染”《東北學(xué)生患病者眾終日窩頭鹽水體力日漸不支，英千里曾赴國子監(jiān)視察講話》，《大公報》，1948年6月28日，第3版。。囿于經(jīng)濟和醫(yī)療條件的限制，許多患病的難民多無法得到及時有效的治療，只能坐以待斃，致使大量難民死亡。在北平東郊棉廠收容所，“十日來因飲食醫(yī)藥兩有缺乏，已相繼死去十八人，埋葬亦成問題。最成問題，時常有哺乳的母親因疾病缺乳，嬰兒死亡”《流亡難民盼回家北平通縣兩收容所苦極衣食醫(yī)藥均缺頗有死亡》，《大公報》，1947年8月24日，第2版。。北方寒冷的冬天，對于衣不蔽體的難民來說，更是難以度過。1947年冬季，因氣候嚴(yán)寒，北平市四郊難民收容所的難民，“饑寒病倒者日多”《寒流再襲平難民哀嚎》，《民強報》，1948年1月16日，第4版。。

內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)，是引發(fā)抗戰(zhàn)后北平難民問題的始作俑者。隨著內(nèi)戰(zhàn)的加劇，北平難民數(shù)與日俱增，生存處境不斷惡化，難民問題遂成為棘手的社會問題。北平難民問題的形成及其日趨嚴(yán)重化，不僅加重了北平市政府的救助負(fù)擔(dān)，并進一步加劇了社會危機，導(dǎo)致社會秩序的混亂，故引起社會各界的廣泛關(guān)注。不少社會善士，慷慨解囊，對難民施以援助之手。1947年6、7月份，河北薊縣、三河、平谷等縣難民紛紛來北平逃難，一些未能進城的難民散居各小客棧及皇姑庵、清真寺等處，“扶老攜幼，狀至凄慘”。于是一些商家自動募集小米，供難民開火之用。期間，還有一個六十歲老翁肩負(fù)玉米面餅子110斤，鹵菜一大包，贈予難民食用。另有一傅姓農(nóng)民，捐助3萬元，購柴86斤，供難民燒飯使用《難民待救孔亟義士聞風(fēng)自動捐贈》，《華北日報》，1947年6月23日，第4版。。1948年8月，劉建動捐助難民款項國幣1000萬元，連前共收10 450萬元，送社會局救濟福利事業(yè)審議委員會代發(fā)《劉建動義舉捐款一千萬救濟來平難民》，《華北日報》，1948年8月21日，第4版。。各地在北平的同鄉(xiāng)會，也對平市的難民給予極大關(guān)注。薊縣、平谷、三河三縣的旅平人士，鑒于三縣來平難民達千余人之多，衣食無著，遂成立三縣來平難民輔導(dǎo)所，設(shè)法安插難民《永年薊縣旅平同鄉(xiāng)救濟來平難民》，《紀(jì)事報》，1947年7月11日，第4版。。

北平市輿論相對發(fā)達，諸多新聞記者關(guān)注難民疾苦，積極呼吁社會關(guān)注，同時發(fā)動難民募捐運動。1948年9月，北平記者公會發(fā)動該會會員各捐一日所得，賑濟平市難民及各方來平流亡學(xué)生，并將捐款法幣5億余元，轉(zhuǎn)交北平市社會局分發(fā)《記者捐款五億賑濟難民學(xué)生》，《華北日報》，1948年9月23日，第4版。。北平一些社會團體，還積極發(fā)起義演、義捐，募款救濟平市難民。1948年7月，北平國劇公會，為協(xié)助救濟難民起見，自動發(fā)起國劇義演，所得款項全部移交北平市社會救濟福利事業(yè)審議委員會，備作救濟難民之用《募款救濟平市難民國劇工會義演佳劇》，《華北日報》，1948年7月28日，第4版。。

面對戰(zhàn)后北平日益嚴(yán)峻的難民問題，輿論媒體積極呼吁，社會各界解囊襄助。政府作為社會救助的主體，負(fù)有救助難民的責(zé)任和義務(wù)，北平市社會局在各界的推助下，也相繼成立難民救助機構(gòu)，并推出系列救助措施，以期解決難民問題，穩(wěn)定社會秩序。

二 難民救助機構(gòu)的設(shè)立

戰(zhàn)后北平市難民救助，除零星的私人救助外，難民救助最重要的主辦機關(guān)是北平市社會局和救濟總署冀熱平津分署?？箲?zhàn)結(jié)束后，接受國際救助物資而成立的行政院善后救濟總署（簡稱“行總”）下轄的冀熱平津分署，致力于戰(zhàn)后各地的救助，該組織在北平地區(qū)同北平社會局合作辦理了一些救助事業(yè)。1947年，聯(lián)合國善后救濟總署宣布解散后，國民政府行政院善后救濟總署及各地分署也隨之解散，其在北平地區(qū)辦事處的物資轉(zhuǎn)交給北平市社會局，社會局遂成為北平市唯一的官方救助機構(gòu)《奉行政院令頒調(diào)整現(xiàn)行救濟行政權(quán)責(zé)實施辦法四項仰知照等因令仰知照由（北平市政府訓(xùn)令府秘二字第一一二八八，1947年10月16日）》，《北平市政府公報》第2卷第22期，1947年11月，第27頁。，開始獨立辦理各項救助事宜，難民救助是其重要活動之一。

隨著戰(zhàn)后國內(nèi)局勢的惡化，各地來北平逃難難民的日漸增多，設(shè)置難民收容機構(gòu)，設(shè)法安置這些難民，成為北平市政府社會救濟事業(yè)中刻不容緩的一環(huán)，北平社會局相繼在各處成立一些臨時性難民收容所。1947年初，北平市社會局決定利用國民政府社會部撥發(fā)的5億元賑款，在安定門外地壇以及朝陽門外日壇設(shè)立2處臨時難民收容所，并擬于救濟院習(xí)藝所、安老所、育幼所等機關(guān)，附設(shè)難民救濟站7處，預(yù)計收容處所可收容難民4000余人《振款五億電匯到平，擬設(shè)難民收容所二、救濟站七可收容四千人支持兩個半月》，《華北日報》，1947年3月1日，第4版。。

為收容更多的難民，北平社會局不斷增設(shè)難民收容所。1948年3月16日，因冬季所設(shè)粥暖廠停辦，難民群集，社會局不得不續(xù)辦原先的15處難民收容所，這些收容所地點分別為地壇、西什庫、教子胡同、牛街清真寺、東郊棉廠、東郊皇姑庵、財神廟、祝家墳、法源寺、天寧寺、南觀音寺、國子監(jiān)、公主墳、善果寺、白云觀《社局辦理緊急救濟》，《益世報》，1948年3月16日，第2版。。社會局舉辦的這些難民收容所預(yù)定收容人數(shù)可達6000人，即便如此，仍不能滿足日益增多的難民需求。至1948年5月，北平市所設(shè)難民收容所15處，乞丐收容所2處，收容人數(shù)達6307人，超出了預(yù)定名額，人滿為患。因此，社會局決定暫停繼續(xù)收容，“俟將來在所難民疏散并獲得更多救濟物資后再行收容”《平市難民太多了社會局暫停收容》，《民強報》，1948年5月4日，第4版。。

除難民收容所外，北平市社會局還于1948年設(shè)立了專門的難童招待所，收容難童，“除供衣食住外，并施以適當(dāng)?shù)慕逃?。這部分難童主要為街頭流浪行乞的貧苦兒童，年齡多在8至15歲。至1948年6月，難童招待所收容的兒童數(shù)量已達788人《街頭流浪乞兒有了甜蜜之家》，《華北日報》，1948年6月18日，第5版。。這些難民收容機構(gòu)，成為難民的避難所，在戰(zhàn)后北平難民的收容救助方面發(fā)揮著積極作用。

在成立難民收容機構(gòu)的同時，1947年6月北平市還成立了專門救濟冀東難民的機構(gòu)——“北平市臨時難民招待委員會”，也稱為難民或義民救濟協(xié)會。隨著戰(zhàn)事的愈演愈烈，冀東地區(qū)的國民政府軍隊相繼撤離，大批民眾因此紛紛逃難至北平，北平東郊出現(xiàn)了“難民云集，扶老攜幼，為狀至慘”的景象《東郊難民云集招待委會成立》，《益世報》，1947年6月20日，第2版。。面對難民激增，6月21日，在北平社會局局長溫崇信的主持下，北平市各機關(guān)團體聯(lián)合組成“北平市臨時難民招待委員會”，其主要目的是救濟來平的冀東難民⑧ 北平市政府社會局統(tǒng)計室編：《北平社政二年》，北平：北平市社會局救濟院印刷部1947年印，“總說明”，第1頁。。北平市臨時難民招待委員會下設(shè)6組，即招待收容、檢查、調(diào)查登記、診療、總務(wù)及監(jiān)察。該會常務(wù)委員13人，由北平行轅民事處、河北省急賑大隊、北平市政府、社會局等13家單位分別指派《難民招待會成立并商定實行原則》，《益世報》，1947年6月22日，第2版。。與此同時，臨時招待難民委員會還制定了五項難民救濟標(biāo)準(zhǔn)：（1）在平有親友之難民，急協(xié)助其投奔親友。（2）散兵游勇或有嫌疑者，應(yīng)予調(diào)查，有槍支者送往軍事機關(guān)核辦，無槍支者送入部隊。（3）適合壯丁年齡者介紹入青年軍。（4）無親友可投，而非壯丁之老弱婦孺予以收容，并設(shè)法助其從事生產(chǎn)工作。（5）失學(xué)失業(yè)青年介紹至輔導(dǎo)處收容處理⑧。臨時招待難民委員會機構(gòu)的設(shè)立以及救濟標(biāo)準(zhǔn)的確定，便于相關(guān)工作的開展。

北平臨時招待難民委員會成立后，立刻組織調(diào)查各處收容難民數(shù)量。7月1日調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)時北平市難民較為集中的幾處地區(qū)，如西什庫（包括安老所）有393人，其中成人296人，兒童97名；棉場（包括清真寺）共633人，其中成人456人，兒童177人《當(dāng)局昨辦理急賑難民可暫有飯吃》，《民強報》，1947年7月2日，第4版。。臨時難民招待委員會還在北平各地難民較為集中的地方成立多處分會，以便難民救濟工作更好地展開。至1947年7月16日，北平臨時招待難民委員會共成立4處分會，收容難民達2000余人《難民安插問題》，《紀(jì)事報》，1947年7月16日，第4版。。1948年9月，設(shè)有7處分會，分別為東郊分會（東郊棉花廠）、西南郊分會（廣安門外）、西什庫分會、牛街分會、國子監(jiān)分會、地壇分會、祝家墳分會《北平市各難民招待所一覽表和河北省社會局配發(fā)領(lǐng)有善后救濟總署縫紉機之機關(guān)團體手針機針鈕扣的代電》，北京市檔案館藏，檔號：J00200100577。。

其后，鑒于政府財政艱難等問題，北平臨時難民招待委員會僅持續(xù)數(shù)月后旋即準(zhǔn)備停辦。1947年8月，北平社會局召開臨時難民招待委員會第三次常會，討論議決自8月10日起，即不再收容難民，并決定于8月21日起，辦理結(jié)束，難民分別遣送。不過，隨著北平難民的日漸增多，臨時難民招待委員會的遣散計劃并未實施。在9月的第五次常會中，又提出改進難民生活的4項辦法：（1）所收容難民難以遣散者繼續(xù)招待收容，并向河北省政府以及河北省急賑大隊等機關(guān)呼吁共同負(fù)責(zé)；（2）難民遣散時，均以遣送原籍為原則，大口每人發(fā)遣散費5萬元，小口減半；（3）為使難民參加生產(chǎn)工作，向仁立實業(yè)公司、婦女手工廠接洽工作，并購買生產(chǎn)資料及生產(chǎn)工具，使收容人員從事手工生產(chǎn)；（4）自難民賑款下支款，修葺東郊及西什庫招待所房屋《改善難民生活社會局派專員負(fù)責(zé)招待會議決四辦法》，《華北日報》，1947年9月20日，第4版。?？梢姡R時難民招待委員會并未如期解散，而是繼續(xù)存在并指導(dǎo)著北平市難民救濟工作的開展。

隨著戰(zhàn)火的不斷蔓延，全國各地難民數(shù)量激增，難民問題不僅僅是北平一地的問題，在全國許多地區(qū)均成為社會問題，各地政府的難民救助任務(wù)日繁。如何統(tǒng)籌各地救濟事業(yè)，開展難民救助刻不容緩。為此，國民政府社會部于1948年擬定各重要地區(qū)難民救濟計劃，設(shè)立救濟福利事業(yè)審計委員會，以主管各地救濟事宜。鑒于此，1948年6月1日，北平市社會局聯(lián)合平市各慈善機構(gòu)，組織成立“北平市救濟福利事業(yè)審議委員會”，所有流亡學(xué)生及難民救濟，均由該會辦理北平市政府社會局統(tǒng)計室編：《北平社政三年》，“總說明”，第2頁。。該會設(shè)主席、干事兩職，由北平市社會局長溫崇信擔(dān)任主席，華北國際救濟委員會執(zhí)行干事沈慕生任副主席，下設(shè)賑務(wù)、視導(dǎo)、事務(wù)三組，計劃救濟7萬余人⑥ 《平救濟福利審委會成立七萬余人將受救濟》，《益世報》，1948年6月6日，第4版。。至此，北平市內(nèi)公私各慈善機關(guān)在其指導(dǎo)下開展工作，各慈善機構(gòu)均納入了社會局管轄之下。

北平市救濟福利事業(yè)審議委員會成立以后，根據(jù)社會部頒發(fā)的各市重要地區(qū)難民救濟計劃，制定了《北平市難民救濟實施辦法》，明確救濟對象——“以因匪禍水旱天災(zāi)之老弱婦孺殘疾無工作能力乏人撫養(yǎng)且非賑濟不活者為救濟為限”，救濟期限為三個月《社會部關(guān)于抄發(fā)北平市難民救濟實施辦法、綱要及工作等代電》（1948年），北京市檔案館藏，檔號：J00200701058。。北平市救濟福利事業(yè)審議委員會計劃在市內(nèi)設(shè)立25處難民收容所，預(yù)計救濟7萬余人⑥。該會成立后，先在北平市原有的救濟機關(guān)救濟院及婦女手工廠內(nèi)附設(shè)難民收容站，除此之外，又新設(shè)立諸多難民收容所。至1948年7月20日，北平市的難民收容所已達20處，收容難民達9373人《社會救濟委發(fā)表救濟情形》，《華北日報》，1948年7月23日，第4版。。北平市救濟福利事業(yè)審議委員會的設(shè)立，聯(lián)合了北平市各慈善機構(gòu)，使城市收容救助的能力也有所提高。

總之，面對戰(zhàn)后日益嚴(yán)峻的難民問題，北平市社會局廣設(shè)臨時難民收容所，并成立臨時招待難民委員會和救濟福利事業(yè)審議委員會等機構(gòu)，統(tǒng)籌難民工作安排，使得難民救助事宜處于社會局的監(jiān)管之下較為有序地進行。北平市社會局難民救助機構(gòu)的調(diào)整和增設(shè)，無疑利于戰(zhàn)后北平市難民救助事業(yè)的展開，在此情況之下，北平市政府推出各種救助措施，試圖解決日益嚴(yán)重的難民問題。

三 難民救助措施的推出

戰(zhàn)后北平社會局作為官方唯一的救助機構(gòu)，承擔(dān)著社會救助的主要責(zé)任。北平社會局于1928年8月6日正式成立，隸屬于市政府，內(nèi)設(shè)4科。其中，第四科掌慈善救濟事宜，分慈善事業(yè)、救濟、婦女職業(yè)、社會習(xí)俗四股《社會局組織職權(quán)一覽表（1928年9月）》，《市政公報》1928年第4期，“法規(guī)”，第61頁。。戰(zhàn)前北平社會局幾經(jīng)調(diào)整，但社會救助一直是其重要職能。1937年起，日偽政府設(shè)北京特別市公署社會局，內(nèi)設(shè)秘書室及第一、第二和觀光科，其中第一科的公益救濟股事務(wù)涵蓋公益慈善組織審查、救濟院考察、貧民災(zāi)民救濟和臨時賑濟等《北京特別市公署社會局組織規(guī)則》，《北京市政旬刊》第14期，1939年4月，第4版。?？箲?zhàn)結(jié)束北平復(fù)員伊始，北平市政府接收日偽北京特別市社會局，并對其組織機構(gòu)進行改組，精簡機構(gòu)。改組后，北平社會局有救濟院、社會服務(wù)處、婦女手工廠、平民食堂等常設(shè)的附屬機構(gòu)。北平市社會局救濟院下包括有習(xí)藝所、安老所、育幼所、婦女教養(yǎng)所、平民習(xí)藝所五個附設(shè)機構(gòu)③ 北平市政府社會局統(tǒng)計室編：《北平社政二年》，第1、21頁。。戰(zhàn)后北平市各項難民救助工作的開展，主要由北平市社會局救濟院及其附設(shè)機構(gòu)，以及新設(shè)立的臨時難民收養(yǎng)所、臨時招待難民委員會和救濟福利事業(yè)審議委員會等負(fù)責(zé)辦理相關(guān)事宜，其開展的主要救助活動是難民收容、臨時急賑，同時也開展一些零星的工賑、借貸救助、教育救助、醫(yī)療救助等活動。

難民收容是北平社會局對難民實施的一項極為重要的救助措施之一。戰(zhàn)后北平社會局設(shè)立臨時的難民收容所、臨時招待難民委員會，承擔(dān)著絕大多數(shù)的難民收容工作，同時社會局下設(shè)的附設(shè)站，也承擔(dān)了部分難民收容工作。北平市社會局臨時難民收容站所收容對象以老弱婦孺為主，收容期限三個月，難民入所后依據(jù)同縣村鎮(zhèn)籍貫分別編成組《社會局臨時難民收容所站收容辦法及設(shè)置地壇收容所辦理壯年從軍和擬強制入營選舉情報人員等簽呈》（1947年1月1日至12月31日），北京市檔案館藏，檔號：J00200600358。。據(jù)1947年的《北平社政二年》統(tǒng)計，當(dāng)年9月，社會局在各處設(shè)立臨時難民收容所及下設(shè)的附設(shè)機構(gòu)，共收容難民2637人，其中成人1813人，兒童824人③。1947年6月，北平臨時招待難民委員會成立之后，增設(shè)大量的難民收容所，難民收容人數(shù)得到進一步擴大。7月，僅北平臨時招待難民委員會成立的四處分會就收容1726人《難民招待委會收容難民有數(shù)》，《民強報》，1947年7月17日，第4版。。1948年6月，北平市救濟福利事業(yè)審議委員會成立后，北平市難民收容所數(shù)量再次得到擴充，又增設(shè)五處難民收容所，收容人數(shù)也不斷攀升，達7420人《安置本市難民增設(shè)五處收容所，現(xiàn)共收難民七千余人》，《華北日報》，1948年7月14日，第4版。。戰(zhàn)后社會局設(shè)立的這些難民救助機構(gòu)中，大量收容難民，至9月份北平市共設(shè)立19處難民收容所，收納人數(shù)已達到9576人北平市政府社會局統(tǒng)計室編：《北平社政三年》，第19～20頁。。這些機構(gòu)是北平市收容難民的主要機構(gòu)，在收容難民方面發(fā)揮著重要作用。

北平社會局設(shè)立多處收容所，然各難民收容所中存在嚴(yán)重的供應(yīng)、衛(wèi)生等問題。1947年，有人發(fā)文抱怨難民收容所食不能飽腹，住宿條件差，“難民入了收容所，吃飯仍然不能飽”，“住的難民可是太多（指一個屋子說），屋子之內(nèi)人躺滿，招得蒼蠅蚊子跳蚤臭蟲趕也趕不掉，再加上汗氣臭氣，真是熏人”《難民的呼聲向當(dāng)局呼吁四事》，《華北日報》，1947年7月19日，第4版。。1948年，北平市衛(wèi)生局對市內(nèi)各難民收容所進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，這些收容所皆存在嚴(yán)重的衛(wèi)生問題。房間人數(shù)過多，大多為地鋪，地面潮濕生蟲，屋頂漏雨，屋門損壞，且寢室內(nèi)放置炭爐，做飯兼帶取暖，碳?xì)鈬?yán)重，極易中毒。供水與排污方面，更是糟糕，水源不一，無儲水能力，污水隨地傾倒，污染水源，使得腸胃病患者日多，露天廁所林立，糞水橫流，野草與垃圾遍地，滋生蚊蠅，噴灑殺蟲劑亦無太大成效《北平市衛(wèi)生局視察各難民收容所環(huán)境衛(wèi)生狀況改善計劃》（1948年7月29日），北京市檔案館藏，檔號：J0050011653。?！笆臣Z不夠，住處狹隘，環(huán)境衛(wèi)生不良，醫(yī)療缺乏，欲工作而無門”《難民生活極為困苦》，《華北日報》，1948年8月2日，第4版。，成為眾多難民收容所內(nèi)難民生活的真實寫照。

盡管難民收容所環(huán)境差，膳食不佳，但實際上難民也難以入所。難民進入收容所，要受諸多條件的限制，即使符合條件的難民入所，手續(xù)也極為復(fù)雜，致使一些人來不及入所已發(fā)生餓死、病死的慘劇。為此，一些報刊呼吁，簡化入所程序，“凡是難民都可入所，不應(yīng)該要很多的手續(xù)來刁難”《如此救濟放賑不定期入所手續(xù)繁》，《華北日報》，1948年1月23日，第5版。。

在開展難民收容工作的同時，北平市社會局也適時推出急賑措施。所謂急賑是直接散放賑糧賑衣等賑濟物資，臨時賑濟災(zāi)難民方式的統(tǒng)稱。冬賑，又稱冬令救濟，是北平市社會局辦理臨時急賑的主要方式之一，同時也是社會局救助難民的主要活動。冬賑以籌設(shè)粥暖廠、施放賑糧賑衣和發(fā)放救濟金等為主要內(nèi)容，時間一般為每年的11月底至次年的3月初，為期3個月左右。為規(guī)范冬令救濟事業(yè)，1946年1月國民政府社會部指示北平市社會局，組織成立“冬令救濟委員會”，以社會局局長為主任委員，組織常務(wù)委員會，全權(quán)負(fù)責(zé)辦理冬賑事宜。并規(guī)定救濟對象為以下五種：一、鰥寡孤獨殘廢；二、難民（但在當(dāng)?shù)匾延新殬I(yè)可以生活者不予救濟）；三、災(zāi)民（以不能生活者為限）；四、抗戰(zhàn)軍人家屬（家境可以生活者不予救濟）；五、生有子女至五人以上家境赤貧者《北平市社會局致社會部電（稿）》（1946年2月12日），北京市檔案館藏，檔號：J0020070592。。

據(jù)北平市社會局統(tǒng)計室編印的1946—1948年的北平社政統(tǒng)計顯示，戰(zhàn)后北平市社會局共舉辦了三年冬賑，發(fā)放大量救濟物資賑濟災(zāi)難民。在歷次冬賑工作中，辦理粥暖廠為社會局冬賑的重要環(huán)節(jié)之一，同時對于災(zāi)難民來說，也是救急活命的最直接手段。1945年12月至1946年3月為期三個月的冬賑中，設(shè)置粥廠21處，暖廠7處，粥暖廠28處，食粥人數(shù)計2 220 361人次北平市社會局統(tǒng)計室編：《北平社政一年》，北平：北平市社會局救濟院習(xí)藝所印刷部1946年印，第22頁。。1946年12月至1947年3月冬賑中，設(shè)粥暖廠33處，食粥人數(shù)計1 971 889人次，耗用粥糧數(shù)達549 377市斤，燃料590 046市斤北平市政府社會局統(tǒng)計室編：《北平社政二年》，第15～16頁。。1947年冬，由于北平難民數(shù)量急增，擬設(shè)立的粥暖廠數(shù)量增加至47個，辦理時間延長至三個半月《社會局工作報告》，《華北日報》，1948年3月19日，第5版。。實際上，在1947年12月1日至1948年3月15日的冬賑中，共設(shè)立粥暖廠46處，食粥人數(shù)達3 677 883人次⑥ 北平市政府社會局統(tǒng)計室編：《北平社政三年》，第11、11～13頁。。

冬賑中設(shè)置的粥暖廠既有公辦性質(zhì)的，也有官商合辦的，還有一些私人施賑的。如1947年12月1日至1948年3月15日的北平市冬賑中，共設(shè)粥廠27處（公立20處，合辦3處，私立4處），設(shè)暖廠19處（公立2處，合辦2處，私立2處，社會局附設(shè)暖廠13處），粥暖廠共計46處⑥。顯然，這些粥暖廠以官辦性質(zhì)為主導(dǎo)。由于社會局本身并無足夠人手，因此這些粥暖廠只能在社會局的管轄下，依靠各個社會團體出面協(xié)助辦理。辦理粥暖廠所需的經(jīng)費，一小部分來自政府撥付。如1947年1月《華北日報》在報道中指出，粥暖廠的經(jīng)費，由國民政府和北平市政府撥付，僅3500萬元《酷寒中的微溫岌岌可危的粥暖廠》，《華北日報》，1947年1月10日，第5版。。如此多的粥暖廠，這區(qū)區(qū)的經(jīng)費數(shù)目，顯然無力支持龐大的開支，粥暖廠時常岌岌可危。

除設(shè)立粥暖廠外，發(fā)放賑衣也是北平社會局在難民冬賑中采用的重要方式。冬天北方尤為寒冷，因此發(fā)放賑衣對難民有特別重要的急救作用。戰(zhàn)后北平市各年冬賑中均有籌措賑衣施放的記載。1946年的冬賑中，在善后救濟總署平津分署的協(xié)助下，北平市社會局籌得棉賑衣共計40 525套，分發(fā)給粥暖廠收容的貧民御寒《社會局施政報告》，《華北日報》，1946年7月3日，第4版。。1947年后，善后救濟總署解散，北平市社會局籌措各種物資的能力急劇下降，賑衣的籌措也隨之陷入困境。籌集的棉衣數(shù)量不足，且遲遲不能發(fā)放到災(zāi)民手里，而一些發(fā)放的棉衣多破舊不堪，許多因太小根本不適合成人穿，“所謂棉衣全是些小孩子的衣服，大人都不能穿，并且全都破爛不堪，連修補都不行”《一群無告者的控訴救濟在那里！》，《華北日報》，1947年11月5日，第4版。。

北平市社會局采取的收容與急賑措施，對于背井離鄉(xiāng)的逃亡難民來講，雖能解燃眉之急，但畢竟是權(quán)宜之計，為了廣大難民謀求長遠(yuǎn)生存發(fā)展之需，社會局還向難民推出工賑、借貸等救助措施。所謂工賑即以工代賑，是指政府以災(zāi)難民向政府舉辦的公共工程投工為條件而向救助者提供救濟的一種形式。戰(zhàn)后北平社會局也采用此種方式救助難民。1948年1月，社會局所屬東郊棉廠難民收容所為生產(chǎn)計，特由該局指示設(shè)立工廠，經(jīng)批準(zhǔn)后旋即成立紡織毛線工廠，設(shè)機器60部《平東郊難民所設(shè)立工廠從事生產(chǎn)》，《大公報》，1948年1月13日，第3版。。同年3月，北平社會局為謀求生產(chǎn)救濟，在公主墳收容所籌辦毛織廠1處，可容工人百余人，織毛1斤給工資11 000元《救濟工作展開，增難民收容所三處設(shè)一小學(xué)收教難童，難民福利分別舉辦》，《華北日報》，1948年3月19日，第4版。。工賑相對于傳統(tǒng)的單純以“養(yǎng)”為主的救濟方式有明顯進步性，利于推動近代救助事業(yè)的發(fā)展。

為了讓更多的難民能經(jīng)營小本工商業(yè)，藉以自謀生計，北平市政府還向難民提供借貸救助。難民借貸始于1947年5月6日《小本借貸處今日起辦理救濟難民放款》，《華北日報》，1947年5月6日，第5版。，由社會局委托小本借貸處進行辦理，并準(zhǔn)備了1億元的特種難民借款資金，每戶難民可借到15萬元的貸款，限期3個月，每月利息為4分《平小本借貸處辦理難民貸款》，《華北日報》，1947年7月12日，第5版。。向政府申請此種借貸的難民，需要同鄉(xiāng)會擔(dān)保，社會局登記核查。除持有社會局發(fā)放難民登記證明外，還需要手續(xù)齊備。此外，難民不能連續(xù)借款，兩次借貸之間必須間隔三個月《北平市民小本借貸處辦理救濟難民特種放款規(guī)則》，《華北日報》，1947年4月25日，第4版。。由于貸款手續(xù)復(fù)雜，大部分難民難以滿足條件，根本無法得到這些救助。難民中能夠貸到借款的人數(shù)并不多，不過數(shù)戶而已。同時限定貸款期限，期限一滿要立刻還清，不能繼續(xù)借用《數(shù)額小手續(xù)繁救濟難民放款貸出寥寥》，《華北日報》，1947年5月14日，第4版。。因此，借貸救助難以惠及多數(shù)難民。

眾多難民生活困難，食不果腹，很容易患上各種疾病，加上各收容機構(gòu)衛(wèi)生條件差，各類傳染病很容易在難民中傳播。因此，在救助難民時北平市社會局對難民的衛(wèi)生情況也給予關(guān)注。北平難民招待委員會的東郊分會，不僅對收容的難民施放糧食，還施以醫(yī)療救助，“難民如遇疾病，除由東郊衛(wèi)生事務(wù)所診治外，其患重病者，即送公立醫(yī)院醫(yī)療”《東郊難民生活》，《華北日報》，1947年8月14日，第4版。。春季是各種傳染病的高發(fā)季節(jié)，為預(yù)防計，社會局還籌劃難民接種事宜。1948年3月，北平社會局與衛(wèi)生局商議，派醫(yī)務(wù)人員為各收容所難民種痘，并按日派巡回診療車前往施診，遇有患重病者即送附近醫(yī)院住院治療⑨ 《救濟工作開展》，《華北日報》，1948年3月19日，第4版。。在生病患染疾病的難民中，產(chǎn)婦受到北平市社會局的特別關(guān)注。1947年11月，社會局報告難民醫(yī)療問題稱，由各招待站附近衛(wèi)生事務(wù)所負(fù)責(zé)，對難民中懷孕生子者，社會局介紹其前往公益助產(chǎn)醫(yī)院或其他產(chǎn)院，免費助產(chǎn)，并發(fā)給助產(chǎn)費10萬元。對于病情重大者，則由市立醫(yī)院診治⑦ 《冬令救濟準(zhǔn)備就緒粥暖廠下月初成立》，《華北日報》，1947年11月15日，第4版。。

此外，在流亡北平的眾多難民中，難童也是一個值得關(guān)注的群體。北平社會局對于貧苦兒童和難童的學(xué)習(xí)問題也進行了一些工作，試圖為其提供基本的教育。1947年11月，北平市社會局在東郊難民收容所附近開設(shè)臨時教導(dǎo)所，收容難童124人。西什庫有難童164人，大部均在附近小學(xué)就學(xué)。國子監(jiān)識字班有難童125人，地壇識字班有難童48人。與此同時，社會局還計劃將地壇作為難童補習(xí)學(xué)校，專做教養(yǎng)難童之工作⑦。同年，社會局為擴大社會服務(wù)范圍，在其附設(shè)的第二、第三平民食堂中增設(shè)成人和兒童識字班《平民食堂文化茶座定明年元旦日開幕》，《華北日報》，1947年12月24日，第4版。。在基本的識字教育外，北平市社會局還嘗試讓難童接受更加全面的教育。1948年3月，社會局在辦理臨時急賑中提出，計劃組織設(shè)立一所完全免費的小學(xué)，收容失學(xué)難童進入學(xué)校學(xué)習(xí)，收容數(shù)目視學(xué)校大小而定⑨。北平社會局對難童施以教育救助，不僅使救助者獲得基本的文化知識，也為救助者日后自謀出路打下基礎(chǔ)。然因時局戰(zhàn)事，此種措施并未很好地貫徹落實。

隨著戰(zhàn)爭局勢漸趨穩(wěn)定，大批難民開始返回自己的家鄉(xiāng)，由于返鄉(xiāng)的難民太多，協(xié)助難民返鄉(xiāng)也成為政府救助的內(nèi)容之一。對于遣返難民，政府也聽從難民意愿，將愿意回鄉(xiāng)且符合返送條件的遣送回家，社會局在遣送難民事務(wù)上通常和路局、航政局等部門合作辦理相關(guān)事宜《救濟東北入關(guān)難民：平津冀當(dāng)局昨會商即在榆關(guān)設(shè)聯(lián)合服務(wù)處勸導(dǎo)難民勿輕易來平津》，《大公報》，1948年5月19日，第5版。。一般由政府提供返鄉(xiāng)車輛，或者由政府出資購買車票，將難民送返回籍。同時，政府也會發(fā)給難民一些遣返費。如1947年9月，北平社會局遣返難民返鄉(xiāng)，均以遣送原籍為原則，大口每名發(fā)給遣散費5萬元，小口減半《改善難民生活社會局派專員負(fù)責(zé)招待會議決四辦法》，《華北日報》，1947年9月20日，第4版。。北平市地方財政捉襟見肘，自然不愿承擔(dān)救濟難民的重?fù)?dān)，于是采用這種簡單的遣送回籍的辦法，這顯然是一種消極的做法。

四 重建社會秩序的失敗

戰(zhàn)后北平市社會局為救助難民成立救助機構(gòu)，安置來平的被難同胞，為這些難民提供賑糧、賑衣等物資，這些措施在救急活命，保障難民基本生活需求等方面，發(fā)揮著一定的作用。北平社會局增設(shè)諸多的難民收容機構(gòu)，收容大量來平難民。1948年9月份，僅北平市社會局設(shè)立的19處難民收容所收納的難民就達9576人③ 北平市政府社會局統(tǒng)計室編：《北平社政三年》，第11～13、11頁。。政府的收容，使得他們暫時有棲身之處，免遭露宿街頭之苦。臨時急賑作為北平市社會局難民救助的主要手段之一，受益人群更大。其中，設(shè)粥暖廠是社會局開展臨時急賑的主要方式，相當(dāng)數(shù)量的難民依靠這一救濟得以度過寒冷的冬季。據(jù)北平市社會局報告歷年冬賑救濟中食粥人數(shù)，1946年為197萬人次北平市政府社會局統(tǒng)計室編：《北平社政二年》，第15～16頁。。1947年冬賑，粥暖廠救濟人數(shù)則攀升到367萬人次③。投靠粥暖廠的除部分本市貧民外，相當(dāng)一部分是流落到北平的難民。這些粥暖廠，使得大批難民免遭凍餓之苦，對于難民救急發(fā)揮著極大的作用。1948年3月，北平社會局局長溫崇信在北平市臨時參議會一次會議中稱，都市中待救人數(shù)越來越多，1947年雖然相對1946年增加了1/3，但“未聞有因饑寒而死者”《平參議會第三日，溫崇信談救濟，平市饑寒人愈來愈多各種借貸謀增加款額，正多方購糧充裕民食》，《大公報》，1948年3月18日，第3版。。此話雖為北平政府的自夸之語，但也能反映出冬賑可以大大減少冬季大量難民因凍餓而死的可能性。

盡管北平市社會局在戰(zhàn)后的難民救助中取得了一定的效果，然從整體來看，救助成效并不理想。在救助過程中存在救濟不及時、不到位等問題，由此導(dǎo)致在北平街頭時常可以看到大量流浪乞討的難民，“東北口音少女在街頭討飯及學(xué)生流離失所者比比皆是。冀東難民亦如潮涌到，薊縣難民徒步三日，到后無人救濟”《北平已成難民城市，東北難民一批到滬》，《大公報》，1948年6月20日，第2版。。甚至一些難民因為沒有得到及時救濟，垂斃街頭。1948年6月14日，北平太平倉口，有一對聾啞夫婦，衣衫襤褸，行至平安里前，婦女突然栽倒，面部傷破，眾人圍觀，后男士出示難民證明，得知二人為兩日未進米粒的逃平難民《難民流亡圖啞夫婦街頭垂斃，朝外難民多露宿》，《益世報》，1948年6月15日，第4版。。同時，在一些難民收容所內(nèi)，由于物資供應(yīng)不足導(dǎo)致營養(yǎng)不良，加之衛(wèi)生環(huán)境惡劣，致使收容的難民，尤其是難童的患病、死亡率極高。1947年11月，《華北日報》記者對北平難民收容所進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)收容住所環(huán)境惡劣，衛(wèi)生不堪，因為地下潮濕，已有40多個小孩死亡《一群無告者的控訴救濟在那里！》，《華北日報》，1947年11月5日，第4版。。1948年7月，國子監(jiān)難民收容所內(nèi)發(fā)現(xiàn)疑似猩紅熱的傳染病，一周之內(nèi)有十余名兒童病死，年齡大多在10歲左右，同時仍有60余名孩子患有重病《難民收容所發(fā)現(xiàn)傳染病》，《華北日報》，1948年7月29日，第4版。。1948年8月，北平社會局對難民收容所調(diào)查發(fā)現(xiàn)，收容所內(nèi)衛(wèi)生極差，加之難民每日飲用生水，故發(fā)生腸胃病者日漸增多，尤以兒童病情為甚。在后續(xù)的調(diào)查中，有一處收容所報告稱，該所難童周小子與丁保應(yīng)，皆4歲，七八月間因腸胃病及營養(yǎng)不良而病死，而15歲以下兒童因營養(yǎng)不良和抵抗力差，患病者特多，死亡者也不在少數(shù)《調(diào)查國子監(jiān)難民收容所衛(wèi)生狀況及改進意見》（1948年8月3日），北京市檔案館藏，檔號：J0050011653。。所謂的難民收容所，實成了“人間地獄”！

誠然，戰(zhàn)后北平市政府在救助難民方面做了一些工作，但其救助的整體效果寥寥，難民問題始終困擾著市府當(dāng)局。究其原因，主要受經(jīng)費短缺，救助制度缺陷以及動蕩不安局勢等因素制約。

首先，社會局救助經(jīng)費短缺，救助物資匱乏，直接影響著救助工作的開展。救助工作的開展，離不開充足的經(jīng)費保證，這是救濟機構(gòu)能否擴充設(shè)施、收養(yǎng)規(guī)模及其他相關(guān)配套設(shè)施的前提。然而，在戰(zhàn)后北平市的難民救助中，主要依靠政府的力量，具體工作多由北平市社會局開展。社會局作為北平市政府的一個下屬機構(gòu)，其承擔(dān)的職能繁多，除社會福利與救濟之外，還包括工商業(yè)登記調(diào)查、基層保甲編制、人民團體訓(xùn)練與監(jiān)察、合作事業(yè)調(diào)查等。北平市社會局擁有龐大的行政機構(gòu)并肩負(fù)龐雜的職能，然政府撥付的經(jīng)費卻十分有限。1945年10月至1946年8月，北平市政府各種支出達13 791 927 285元，然而社會局的經(jīng)費支出總額僅為330 752 397元，在市政府全年經(jīng)費支出中僅占2.4%《北平市一年來經(jīng)費支出》，北平市政府統(tǒng)計室編：《北平市政統(tǒng)計》創(chuàng)刊號，1946年10月，第74頁。。在社會局事務(wù)繁雜、人員眾多的情況下，如此少的經(jīng)費，救助工作如何開展。

在北平社會局舉辦的難民救助活動中，其經(jīng)費主要來源是政府下?lián)?，另一來源就是依靠社會募捐。在政府下?lián)艿慕?jīng)費中，大額多依靠中央社會部撥付的賑款。戰(zhàn)后中央社會部究竟給各地?fù)芨读硕嗌儋c款，目前尚未找到系統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)字。但這部分經(jīng)費數(shù)量有限則是不爭的事實。如在1947年3月，社會部撥給北平市救濟難民賑款5億元，社會局?jǐn)M定使用辦法，預(yù)定設(shè)立難民收容所兩處，難民救濟站七處，此款也僅能支持兩個半月《振款五億電匯到平，擬設(shè)難民收容所二、救濟站七，可收容四千人支持兩個半月》，《華北日報》，1947年3月1日，第4版。。隨著北平難民數(shù)量不斷增加，通貨膨脹不斷加劇，此數(shù)額的賑款無疑是杯水車薪。

此后，因國民政府將大量資金投放在應(yīng)對戰(zhàn)爭上，軍費耗資巨大，財政問題嚴(yán)重，故國民政府撥付的賑款不僅數(shù)量有限，且遲遲不能到位。1948年，社會部令北平市社會局辦理難民緊急救濟事宜，計劃救濟難民2萬人，救助期限自6月1日起至8月底止，歷時3個月，撥款1000億元充作各項救濟費用。但直到7月21日，社會部賑款仍未到位。賑款雖無著落，然難民數(shù)卻不斷增加，僅東北學(xué)生入關(guān)，救濟人數(shù)已激增至2.5萬人，超過原計劃四分之一。北平市社會局只有向合作社、聯(lián)合社貸糧，以圖暫行維持，前后借糧食超過60萬斤。如此以來，即使社會部的款匯抵達，扣除所借糧食外，已所剩不多。中央的賑款無法落實，北平市政府財政狀況也十分窘迫，政府束手無策，“惟在市庫窘缺之今日，除向中央續(xù)請撥款外，恐將別無良策”《難民救濟?？钇裆形磪R到》，《華北日報》，1948年7月22日，第4版。。后來中央1000億的急賑款雖然到位，然扣除借款之外，所購食糧，也僅能維持一周所需，后繼乏術(shù)。一周后難民及流平學(xué)生即將斷炊，為此當(dāng)局不得不各方奔走，以謀解決救濟糧食問題《救濟食糧僅敷周需》，《華北日報》，1948年8月28日，第4版。?？梢?，中央政府撥付的賑款不僅數(shù)額有限，而且時常遙遙無期。為此，北平市社會局呼吁政府共同承擔(dān)救助責(zé)任，加大資金投入力度《難民日增救濟費絀請，中央再撥五億并請冀省府共負(fù)救濟責(zé)任》，《華北日報》，1947年12月14日，第4版。。1948年11月28日，北平市救濟福利審議委員會又電請社會部，速撥專款金圓1千億，以便繼續(xù)工作《北平市救濟福利事業(yè)審委員關(guān)于救濟各地逃平難民籌撥法幣的簽呈及市政府的訓(xùn)令》（1948年8月30日至11月20日），北京市檔案館藏，檔號：J00100500431。。然國民政府忙于打內(nèi)戰(zhàn)，自顧不暇，自然也不會在難民問題上投入過多的精力和經(jīng)費。

面對數(shù)量龐大、嗷嗷待哺的難民，為解決救助資金短缺問題，北平市社會局曾試圖采取募捐的形式，向社會各界勸募救助資金。如1948年10月，北平市冬令救濟委員會為籌集冬賑資金，發(fā)起一圓救濟募捐運動，期間進行各種宣傳，并組織人員進行多方勸募。社會各界也捐款踴躍，但收到款項也不過區(qū)區(qū)千圓《一圓救濟募捐運動各界踴躍解囊響應(yīng)》，《華北日報》，1948年10月17日，第4版。。而據(jù)當(dāng)時北平社會局報告的冬救籌備工作報告顯示，當(dāng)時的籌款目標(biāo)是20萬金圓。政府實際籌到的賑款數(shù)額，顯然距離籌款目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)?？箲?zhàn)前北平的工商業(yè)本就衰退，抗戰(zhàn)結(jié)束后北平尚未從戰(zhàn)爭中恢復(fù)，內(nèi)戰(zhàn)戰(zhàn)事再起，工商業(yè)則陷入蕭條之中。工商業(yè)不振，北平市社會局想從社會上籌集到大量的救助經(jīng)費無疑是困難重重。

龐大的待救群體，捉襟見肘的救助經(jīng)費，使得社會局的難民救助時常難以開展。1948年8月，僅北平市救濟福利審議委員會負(fù)責(zé)救濟的難民就達11 006名，流亡學(xué)生計17 598名，每日需要糧食3萬市斤，其庫存糧食只有玉米面，且僅能維持?jǐn)?shù)日，然中央撥款杳無音訊。為此，救濟福利審議委員會藉口“本會職員甚少，兼辦學(xué)生和難民救濟，雖勉力支持，但顧此失彼，應(yīng)付維艱”，要求市府把救濟學(xué)生業(yè)務(wù)劃歸教育局《北平市救濟福利事業(yè)審委員關(guān)于救濟各地逃平難民籌撥法幣的簽呈及市政府的訓(xùn)令》（1948年8月30日至11月20日），北京市檔案館藏，檔號：J00100500431。。

北平社會局不僅救助經(jīng)費有限，還要遭受物價飛漲的考驗。戰(zhàn)后國民政府為籌措軍費大量發(fā)行法幣，造成法幣數(shù)量驟增，國統(tǒng)區(qū)通貨膨脹空前嚴(yán)重，投機商囤積居奇之風(fēng)日熾，各種物價騰貴。據(jù)《大公報》記者稱，其到達北平僅兩個月，然“物價平均漲五倍，水果達七八倍”，由此感嘆稱“物價要扼死老百姓的咽喉”，然這只是戰(zhàn)后初期的情形《北平陽歷年冷落物價高漲苦人多》，《大公報》，1946年1月6日，第3版。。愈到后期，通貨膨脹越嚴(yán)重，物價更是高的離譜。以至于北平市老百姓抱怨道：“淪陷區(qū)收復(fù)尚不久，所以確實尚未失盡人心，可是到了今天呢？最顯明的事實是物價問題。白米白面我們是不常吃，也不大打聽價錢，只以我每天不可或缺的棒子面來說，今天差不多合偽幣三百元一斤了，煤塊七十五元一斤了，其余柴菜油鹽無不青云直上。物價如此的威脅，我們老百姓真到了快餓死的時候了”《一個老百姓的話》，《大公報》，1946年1月10日，第3版。。各類物價飛漲，百姓生活苦不堪言。

北平市民基本的生存物資已難以保障，難民的救濟物資更是可想而知。在賑款物資短缺的情況下，政府常采取“借東補西”的做法。1948年9月，流亡到北平的難民及學(xué)生人數(shù)已超過3萬人，每人日以食糧1斤計，即需糧3萬余斤，除以往中央撥款及捐助款項外，全賴借糧供應(yīng)，截至18日前后，借合作社、聯(lián)合社雜糧130余萬斤均已用罄。后又向市府借款購糧，也僅能維持?jǐn)?shù)日，此后救濟工作如何維持成極為迫切的問題《難民學(xué)生絕糧在即》，《華北日報》，1948年9月18日，第4版。。1949年1月，北平市救濟福利審議委員會所屬之難民收容所，城內(nèi)有10個開始工作。然因該處經(jīng)費缺乏，食糧存量無多，收容所每日發(fā)給難民的食糧已不能維持過去1斤的數(shù)額，改為雜糧半斤《貧民今起配糧難民收容所仍繼續(xù)救濟，郊區(qū)難民均可申請收容》，《華北日報》，1949年1月3日，第2版。。經(jīng)費短缺，救濟難民的標(biāo)準(zhǔn)一減再減，整個難民救助工作時斷時續(xù)。

其次，北平社會局救助制度混亂，嚴(yán)重影響著戰(zhàn)后難民救助工作的開展。救助標(biāo)準(zhǔn)的建立、救助物資的籌集和發(fā)放必須有一套完善的制度規(guī)范，這是開展救助的依據(jù)。國民政府針對難民問題雖然制定了相關(guān)的救濟法令，但多是臨時性的工作規(guī)范，具有很大的弊端。這導(dǎo)致在實際救助工作中，北平市政府不僅救助數(shù)量有限，救助行動遲緩，且管理混亂，黑幕重重。1947年6月，河北省社會處向北平市四處難民收容所撥發(fā)50噸雜糧，卻因手續(xù)復(fù)雜遲遲未發(fā)，為此社會處又取回20噸，剩余30噸仍舊難以下發(fā)《來平難民境況凄慘，救濟設(shè)施沾溉甚少，他們惟一希望是能回老家去》，《華北日報》，1947年8月10日，第4版。。難民所內(nèi)部不僅賑糧發(fā)放遲緩，冒名領(lǐng)取救濟食糧的事情時有發(fā)生。1948年11月，繼流亡學(xué)生冒領(lǐng)救濟食糧后，難民收容所也發(fā)生類似事故，《明報》對此報道稱：“真相是否難民冒領(lǐng)，亦或經(jīng)手人中飽，尚難斷言”《難民冒領(lǐng)食糧收容所總點名》，《明報》，1948年11月17日，第4版。?？梢娒襟w對于難民所的管理也持懷疑態(tài)度，無論是難民冒領(lǐng)，亦或是管理人員中飽私囊，均是管理上的失責(zé)。為避免冒領(lǐng)，此后收容所采用點名的辦法。

效率低下尚為其一，貪污賑糧，剝削難民利益在救助中也屢見不鮮。1947年，北平第14區(qū)發(fā)生保長代難民換煤貪污案，引起各方面極大關(guān)注，消息傳出，輿論嘩然。后經(jīng)查明情況屬實，乃該區(qū)第一保副保長于鳳池，受東郊難民救濟委員會委托將社會局撥發(fā)給難民的原煤調(diào)換為煙煤，便于難民土灶燒用，然于鳳池竟伙同他人，將煤調(diào)換為劣質(zhì)煙煤，并扣留其中差價為己用，使難民無煤可燒《剝削難民利益保長從中取利》，《益世報》，1947年8月25日，第2版。。此類貪污之事報刊多有報道。1947年8月《益世報》發(fā)文揭露難民救助中的貪污黑幕，稱：冀社會局撥救濟小麥50噸于北平區(qū)，其中有20噸運往運通州，剩余30噸中只有10噸分配北平，各收容所未發(fā)的20噸，用途不明；“七七”勞軍捐款數(shù)目甚大，而難民未得分文，北京飯店籌賑捐款及義務(wù)戲的12 000萬，亦下落不明《難民哭了！許多捐款那里去了？天快涼了怎么辦呢》，《益世報》，1947年8月10日，第2版。。不僅救助物資被貪污，相關(guān)工作人員的工作效率也極為低下。1948年3月，石門萬余名難民長途到達北平，結(jié)果大失所望，“雖有少數(shù)面粉救濟，但有往返十余次沒領(lǐng)到的”《石門萬余難民到北平?jīng)]人管》，《大公報》，1948年3月12日，第5版。。事關(guān)救濟，救命如救火，難民救濟糧遲遲沒能領(lǐng)取，可見行政人員辦事效率之低下。社會局在難民救助上或因制度不完善，或因公務(wù)人員素質(zhì)低下，導(dǎo)致救助中存在著嚴(yán)重的弊端和缺陷，這既是對難民利益的傷害，也是對政府聲譽的打擊，并嚴(yán)重制約著救助工作的開展。此外，在社會局開展的諸多救助措施中，有收容、急賑等傳統(tǒng)的救助方式，同時也開展一些新式的工賑、借貸、教育救助等，但從總體來看仍以傳統(tǒng)手段為主，新式救助手段只是零星點綴，成效微乎其微。

最后，內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致的動蕩不安的局勢，從根本上制約著戰(zhàn)后北平市社會局難民救助工作的開展。不論是社會救濟事業(yè)，亦或是社會建設(shè)事業(yè)的開展，皆需一個良好的環(huán)境，以便保障工作的順利實施，因此，社會的和平與穩(wěn)定至關(guān)重要。然不論是戰(zhàn)后北平難民問題的形成，還是難民救助工作的開展，無不受到戰(zhàn)時局勢的影響。

從戰(zhàn)后北平難民來源來看，主要來自戰(zhàn)事集中的東北及周邊臨近省份。1947年9月16日，北平市社會局局長溫崇信在社會局報告中指出，北平難民數(shù)量已達2萬余人《冬令將屆預(yù)儲糧煤社會局長報告工作》，《華北日報》，1947年9月16日，第4版。。隨著內(nèi)戰(zhàn)交戰(zhàn)區(qū)域的不斷擴大，周邊省份涌入北平的難民不斷激增。1948年5月《大公報》報道稱，北平難民已達5萬之眾。至1948年11月已達12萬《難民麕集北平所需糧食成問題社會局呼吁救濟》，《大公報》，1948年5月11日，第3版；《平難民待救總數(shù)在十二萬人以上糧食不夠僅收容萬人》，《大公報》，1948年11月14日，第3版。。這些數(shù)字未必精準(zhǔn)，然隨著國內(nèi)局勢的不斷惡化，國共軍事沖突的加劇，北平難民數(shù)量愈來愈多則是毋庸置疑的事實。實際上，北平市政府除需救助難民外，還要對本市的其他貧困群體進行救助。1946年8月，北平市各區(qū)貧民戶口調(diào)查結(jié)果顯示，北平市第一區(qū)至第十五區(qū)共計有文貧、次貧和極貧戶數(shù)24 451戶，86 310口北平市社會局統(tǒng)計室編：《北平社政一年》，第20頁。。這些還只是政府救助的戶數(shù)統(tǒng)計，而不是整個北平市貧戶數(shù)的統(tǒng)計，同時社會局還需要對失業(yè)工人提供救助，社會局需要救助的人數(shù)實在繁多。而大量難民的不斷涌入，無疑使北平當(dāng)局雪上加霜。

數(shù)量龐大的待救群體，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了北平當(dāng)局的救助能力。1948年5月，北平難民日眾，據(jù)非正式統(tǒng)計有難民2萬余人，而社會局僅能收容6000人，“余均嗷嗷待哺，每日扶老攜幼赴局哀嚎，形如一群惡鬼”《難民形同惡鬼政府要發(fā)慈悲》，《明報》，1948年5月28日，第4版。。即使難民多達十余萬人時，當(dāng)時北平市政府設(shè)立的19處難民收容所，收納的人數(shù)也不過區(qū)區(qū)9576人而已北平市政府社會局統(tǒng)計室編：《北平社政三年》，第11～13頁。。從實際救助的數(shù)量來看，顯然與北平市待救難民數(shù)相去甚遠(yuǎn)，遠(yuǎn)不及當(dāng)時難民總數(shù)的十分之一。囿于能力所限，社會局又無力增設(shè)新的收容機構(gòu)，這意味著絕大多數(shù)的難民不可能得到及時有效的救助。為此，有報紙發(fā)出“難民莫再來了，故都無法收容”的呼聲《難民莫再來了故都無法收容》，《明報》，1948年5月18日，第4版。。

隨著軍事交戰(zhàn)區(qū)域的擴大，各地交通破壞嚴(yán)重，通貨膨脹，物價狂飆，民不聊生，國民政府的統(tǒng)治危機日益加深，北平市政府的難民救助工作根本無法開展。1948年10月，由于救助人數(shù)有限，各收容所對請求入所的難民實施嚴(yán)格限制，“僅限老弱婦孺，壯年男子無此資格”《入難民收容所僅限老弱婦孺》，《華北日報》，1948年10月25日，第6版。。12月，社會部以北平難民急待救濟，特?fù)芗辟c款100萬元，然因空運不暢，請“剿總”墊支。當(dāng)時北平城內(nèi)六處收容所已滿，然仍有眾多難民無家可歸，城外難民更遠(yuǎn)超過城內(nèi)。故北平市社會局?jǐn)M定擴大賑災(zāi)辦法：1.城內(nèi)無家可歸之難民，編入收容所，供給食宿。2.與軍事當(dāng)局交涉準(zhǔn)予出城恢復(fù)十處收容所供糧。3.組織救濟大隊，攜帶食巡游郊區(qū)，遇有毀家無住難民隨時救濟《?？畎偃f急賑郊區(qū)難民隨時救濟》，《民強報》，1948年12月20日，第1版。。然隨著國民政府軍事上的失敗，北平社會局?jǐn)M定的這一計劃顯然無法實施。

到內(nèi)戰(zhàn)后期，難民數(shù)有增無減，政府亦無暇顧及，北平市社會局遂開始大規(guī)模遣返難民回鄉(xiāng)。1949年1月開始，北平市救濟福利事業(yè)審議委員會制定難民疏散辦法8條，設(shè)法使難民離開北平市內(nèi)，并規(guī)定凡該會收容救濟之難民，已達3月以上者，統(tǒng)限于1月20日以前離境，否則不予繼續(xù)收容救濟《平市疏散難民擬定八項辦法》，《明報》，1949年1月11日，第4版。。自北平市當(dāng)局開始辦理疏散人口出境后，申請者踴躍。然戰(zhàn)火未熄，整個社會破敗不堪，廣大民眾無以為生，各地難民在在皆是，回籍無疑是坐以待斃，無奈只有顛沛流離到他處。大量難民為謀求活命紛紛至北平逃難，然后又大規(guī)模逃離，這不僅反映出廣大難民對北平市政府救助工作的不滿與失望，更昭示著國民政府在戰(zhàn)后改善民生問題上的失敗。

隨著國民政府軍事上的大潰敗，國統(tǒng)區(qū)經(jīng)濟全面崩潰，國民政府的覆亡已是大勢所趨，無力也無心承擔(dān)起救助的責(zé)任。與此同時，東北局勢已定，北平處于中國人民解放軍的包圍之中，國民黨政權(quán)接近崩潰，北平市內(nèi)難民數(shù)不斷激增，物價飛漲，民不聊生，引發(fā)社會秩序的混亂。面對饑民遍地，民怨沸騰，社會失序，北平市政府束手無策，其戰(zhàn)后重建社會秩序的努力最終歸于失敗。

五 結(jié)" 語

北平處于華北交通要道，便利的交通，相對完善的救助，成為戰(zhàn)后難民的重要匯聚地。數(shù)以萬計的難民充塞北平，啼饑號寒，生存維艱，加重了北平市政府的救助負(fù)擔(dān)，也影響到戰(zhàn)時社會秩序的穩(wěn)定。

面對日益嚴(yán)峻的難民問題，北平市政府有救助的責(zé)任和義務(wù)。北平市社會局作為改善民生的專設(shè)機構(gòu)，為應(yīng)對難民問題，增設(shè)救助機構(gòu)，同時推出收容、急賑、工賑、借貸等救助措施，這對于救急活命，改善難民處境，發(fā)揮著一定的積極作用。然因救助經(jīng)費短缺、物資匱乏以及救助制度的混亂等，嚴(yán)重影響著戰(zhàn)后北平難民救助工作的開展，尤其是內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致的動蕩不安的局勢，從根本上制約著難民救助，一方面戰(zhàn)局導(dǎo)致難民不斷滋生，大量難民源源不斷地涌入北平，龐大的待救群體，使北平市當(dāng)局在救助難民工作中顯得力不從心。另一方面，國民政府忙于戰(zhàn)爭，根本無力開展相關(guān)救助工作。諸種因素交織，導(dǎo)致戰(zhàn)后北平社會局難民救助的整體效果不彰。特別是到解放戰(zhàn)爭后期，龐大的軍費開支，國民政府試圖通過發(fā)行貨幣以擴大財源，然又陷入通貨膨脹的泥沼，社會失序，民不聊生，大量難民在死亡線上掙扎。

戰(zhàn)后北平市的難民問題，并非北平一個城市的問題，而是整個國家需要面對的問題。國民政府發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)，成為制造難民問題的始作俑者。難民問題的解決，只能通過結(jié)束戰(zhàn)爭，創(chuàng)造一個穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的救助制度，多方合作，加大救助的力量，難民問題才能從根本上得以解決。戰(zhàn)后難民救助不僅關(guān)乎難民本身的生存，而且關(guān)系到戰(zhàn)后社會秩序與穩(wěn)定，關(guān)系到民心向背與國共命運走向的重大問題。北平市社會局難民救助的失敗，是國民政府改善民生問題失敗的一個縮影，昭示著其最終失掉政權(quán)的歷史必然。

The Postwar Refugee Relief of the Peiping Municipal Bureau for Social Affairs and the Restoration of Social Order

Fu Yanhong

Abstract：While the smoke of the War of Resistance against Japanese Aggression had just dissipated，the civil war between the Kuomintang and the Communist Party of China had resumed.The protracted war created a large number of refugees.Peiping，located at the gateway to North China，became an important gathering place for postwar refugees.The large number of refugees in Peiping and their difficult livelihood not only increased the government’s relief burden，but also seriously affected social stability.As the only official relief agency，the Peiping Municipal Bureau for Social Affairs assumed the responsibility of aiding the refugees.It successively added relief agencies such as the Temporary Refugee Adoption Center，the Temporary Refugee Reception Committee，and the Peiping Municipal Relief and Welfare Review Committee.At the same time，it launched a series of relief measures，such as providing shelter，emergency relief，work relief and loans，which played a certain positive role in alleviating the postwar refugee problem of Peiping.However，as the war between the Kuomintang and the Communist Party of China continued to expand，the number of refugees waiting for relief increased sharply，and the government’s lack of relief funds，the defects in its relief system，coupled with the constraints of the turbulent situation resulted in the limited effect of the refugee relief work of the Peiping Municipal Bureau for Social Affairs，and the National Government’s efforts to restore social order ended in failure.

Keywords：Peiping Municipal Bureau for Social Affairs;Refugee Relief;Social Order

【責(zé)任編校 趙廣軍】

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“民國時期社會局與城市救助研究（1928—1949）”（20BZS102）。

作者付燕鴻，歷史學(xué)博士，河南大學(xué)歷史文化學(xué)院暨中國近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型研究中心、近代中國研究所副教授。河南，開封，475001。