摘 要：建立巡察制度是全面從嚴治黨下沉至基層的必然要求。鑒于基層政治生態(tài)的多樣性與復雜性，新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》賦予了相關主體一定的裁量權，使其可以“結合實際”確定巡察工作職責，以提高巡察監(jiān)督效能。但是，“結合實際確定”巡察機構職責的裁量權并非毫無邊界，應當由市級黨委參照《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》對巡察機構職責予以細化規(guī)定，以使巡察機構職責與巡視機構職責具有同構性，進而有利于巡視巡察一體化推進。“結合實際確定”需要考慮的因素包括黨組織類型、群眾反映問題、審計監(jiān)督獲得的線索等，確定的重點內(nèi)容有巡察內(nèi)容與巡察方式等。依據(jù)體系解釋，巡察機構職責不得違背黨中央統(tǒng)一領導、分級負責原則，不得違背巡察“政治監(jiān)督”的定位，不得違背巡察權的性質(zhì)。

關鍵詞：巡察；巡視；參照；結合實際確定職責

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2024）04-0055-12

黨的十八大以來，我們黨不斷加大全面從嚴治黨力度，致力于構建一個更加嚴密的黨內(nèi)監(jiān)督體系。作為這一監(jiān)督體系的重要有機組成部分，基層巡察旨在實現(xiàn)對基層黨組織的全方位監(jiān)督，確保全面從嚴治黨政策在廣大基層得到有效實施。最早對巡察工作作出規(guī)定的是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）。2024年修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡稱《巡視工作條例》）對市縣的巡察工作作出了進一步的細化規(guī)定。盡管如此，《巡視工作條例》對基層巡察工作的規(guī)定仍存在一定的模糊之處。該條例第50條規(guī)定：“巡察工作的組織領導和機構職責、工作程序和方式權限、整改和成果運用、隊伍建設、責任追究等，參照本條例關于巡視工作的規(guī)定，結合實際確定?！痹摋l款中的“結合實際確定”具體是指哪些“實際”以及“結合實際確定”是否存在邊界等問題，理論界和實務界應當予以進一步地澄清。

當下，地方巡察工作主要面臨工作機制不健全等問題，這在一定程度上妨礙了巡察工作的成效。①為了構建一個上下聯(lián)動、高效運轉的巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)，確保有效查處基層腐敗問題、糾正群眾身邊的不正之風、加強基層黨組織的先進性和純潔性建設、疏通政策落地的“最后一公里”通道，有必要對“結合實際確定”的內(nèi)涵進行深入剖析，以確保巡察工作的規(guī)范性和有效性。只有當職責明確后，巡察工作才能有序開展，因此本文首先嘗試對“結合實際確定職責”進行規(guī)范分析。鑒于“規(guī)范分析方法對于黨內(nèi)法規(guī)學的研究是相當重要的”②，本文主要借鑒法學的規(guī)范研究方法，對《巡視工作條例》第50條中巡察機構“結合實際確定職責”之規(guī)定進行規(guī)范分析。首先，反思《巡視工作條例》中巡察工作規(guī)定出現(xiàn)的原因。其次，探究“結合實際確定職責”的規(guī)范內(nèi)涵和要求。再次，明確“結合實際”的具體內(nèi)容和確定職責的重點。最后，確定巡察機構的職責及其邊界。

一、“結合實際確定職責”條款誕生的原因

“全面從嚴治黨是依靠黨的自我革命跳出歷史周期率的成功路徑?！雹垡钊胴瀼芈鋵嵢鎻膰乐吸h，就必須不斷完善黨的自我革命制度規(guī)范體系。2016年頒布的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》意味著該體系得到了較大完善?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》明確了黨內(nèi)監(jiān)督的五大主體及其各種方式，并對巡察制度作了初步規(guī)定。新修訂的《巡視工作條例》中的巡察制度是對《黨內(nèi)監(jiān)督條例》關于巡察規(guī)定的進一步細化與完善，一定程度上滿足了完善黨內(nèi)監(jiān)督體系和推進全面從嚴治黨的需要。巡察工作“結合實際確定職責”條款則是應基層黨組織的特點而生，是基層全面從嚴治黨的內(nèi)在要求。

（一）全面從嚴治黨驅動巡察制度的建立與發(fā)展

從黨內(nèi)法規(guī)的視角審視，巡察制度的起源可追溯至《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，隨后由《巡視工作條例》進一步予以落實和發(fā)展，同時其他黨內(nèi)法規(guī)亦將其納入其中。2009年，《巡視工作條例（試行）》正式頒布，但其中并未涉及巡察工作。直到2015年修訂的《巡視工作條例》，巡察工作仍未被明確規(guī)定。轉折點出現(xiàn)在2016年10月27日，黨的十八屆六中全會審議并通過了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，其中第19條首次提出 “省、自治區(qū)、直轄市黨委應當推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸”。值得注意的是，2003年的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》并未對巡察制度作出規(guī)定，僅規(guī)定“中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關規(guī)定對下級黨組織領導班子及其成員進行監(jiān)督”。隨著《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的修訂，巡察制度在全國范圍內(nèi)逐漸興起并蓬勃發(fā)展?！敖刂?017年５月，各省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設兵團以及15個副省級城市開展市縣巡察，巡視和巡察有機銜接的工作格局正在形成?！雹?/p>

2017年7月，經(jīng)過修訂的《巡視工作條例》正式將《黨內(nèi)監(jiān)督條例》所確定的巡察制度予以落實，明確規(guī)定“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督”。自此，巡察制度的發(fā)展邁入了快車道。同年8月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》，對巡察工作職責任務、機構隊伍、組織領導等作出具體而明確的規(guī)定。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)了《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，對巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)的建設工作進行了詳細地規(guī)劃和部署。2020年12月，黨中央進一步出臺了《關于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》，對巡視巡察工作的聯(lián)動銜接機制進行了更為細致的規(guī)定。2023年，隨著《中央巡視工作規(guī)劃（2023—2027年）》的發(fā)布，巡視巡察工作的規(guī)劃和指導得到進一步加強和更新。

巡察制度獲得了黨內(nèi)法規(guī)體系的廣泛支持和強化。首先，2017年10月修訂的《中國共產(chǎn)黨黨章》（以下簡稱《黨章》）對巡察制度予以確認，為其提供了根本遵循。其次，黨的組織法規(guī)將巡察制度嵌入其中。2018年《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第41條第2款規(guī)定：“黨的農(nóng)村基層組織建設情況應當作為市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內(nèi)容，納入巡視巡察工作內(nèi)容，作為領導班子綜合評價和領導干部選拔任用的重要依據(jù)?！贝送?，2021年實施的《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》第42條規(guī)定：“各級黨委（黨組）應當落實全面從嚴治黨主體責任，加強對本條例執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，將本條例執(zhí)行情況納入領導班子和領導干部考核內(nèi)容，納入巡視巡察范圍。”最后，黨的監(jiān)督法規(guī)為巡察制度的順利運行提供了紀律保障?！吨袊伯a(chǎn)黨問責條例》（2019修訂）第7條新增了對巡察工作領導不力的要求，規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督乏力，該發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題不報告不處置，領導巡視巡察工作不力，落實巡視巡察整改要求走過場、不到位，該問責不問責，造成嚴重后果的，應當予以問責?！薄吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》（2023 修訂）第55條規(guī)定：“干擾巡視巡察工作或者不落實巡視巡察整改要求，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分?！毖膊熘贫日w的發(fā)展脈絡可參見圖1所示。

圖1 巡察制度發(fā)展路徑圖

（二）基層全面從嚴治黨內(nèi)在要求推動“結合實際”條款產(chǎn)生

巡察是全面從嚴治黨的重要手段①，其重要性在《巡視工作條例》第50條中得到生動體現(xiàn)，該條款賦予相關主體以“結合實際確定職責”的裁量權，這正是全面從嚴治黨向基層延伸的內(nèi)在要求。

第一，基層黨組織問題具有隱蔽性、地區(qū)特殊性、復雜性等特點。首先，基層黨組織的諸多問題，如腐敗，往往隱蔽且不易被發(fā)現(xiàn)。②巡察機構需要靈活運用各種方法和手段深入基層，以及時發(fā)現(xiàn)問題。其次，不同地區(qū)、多種類型的基層黨組織面臨的問題各異，巡察機構需要根據(jù)實際情況制定有針對性的巡察方案，以應對各種紛繁復雜的情況。最后，縣級巡察機構需要對村黨組織進行巡察，而現(xiàn)實情況是我國的行政村分布廣泛，巡察組難以對所有村黨組織進行巡察。因此，相關主體需結合實際，確定巡察機構的巡察方式。

第二，巡察工作尚處于發(fā)展階段，亟需探索與創(chuàng)新空間?；鶎友膊斓墓ぷ鳈C制是近年來才開始系統(tǒng)推廣的，相較于其他成熟的工作機制而言，“對巡察工作組織領導、職責分工、隊伍建設、工作程序、組織紀律、工作考核、成果運用等方面的制度建設仍然處于探索階段”①。在這一階段，巡察機構需要不斷總結經(jīng)驗，完善工作機制。裁量權為巡察機構提供了必要的發(fā)展空間，使其能夠在實踐中靈活調(diào)整和優(yōu)化工作方法應對多樣復雜的基層黨組織，探索和創(chuàng)新巡察工作，逐步形成科學有效的體制機制。

第三，簡單模仿巡視工作機制并不適宜基層巡察。有學者總結了基層巡察效果不佳的原因：地方巡察工作由于經(jīng)驗不足，簡單模仿巡視工作機制，忽略了巡視與巡察的差異，未能發(fā)現(xiàn)基層巡察監(jiān)督的實際情況，未能針對巡察對象進行有針對性地調(diào)整。②因此，要發(fā)揮基層巡察工作的實效，就不能簡單照搬巡視機構的職責，否則便無法應對基層政治生態(tài)，必須結合實際情況確定巡察機構的職責。

綜上所述，《巡視工作條例》第50條旨在實現(xiàn)兩個目標：一是增強巡察工作的針對性，即巡察工作需要聚焦于被巡察單位的具體特點和主要問題，避免“一刀切”。二是提高巡察工作的有效性，通過緊密結合被巡察單位的實際情況來確定巡察機構的職責，確保巡察工作聚焦于關鍵問題，從而更有效地促進問題的解決和被巡察單位的改進，提升巡察工作的實效性。

二、“參照”是“結合實際確定職責”的前提

《巡視工作條例》第50條在賦予巡察機構“結合實際確定職責”自主性的同時，也強調(diào)了“參照本條例關于巡視工作的規(guī)定”。這一規(guī)定意味著在確定巡察機構職責的過程中，必須首先以巡視工作的規(guī)定為前提。

（一）“參照”的前提：巡視與巡察工作存在異同

第一，巡視與巡察在監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容上存在差異，這決定了巡察工作只能參照巡視機構的職責，而不能直接照搬。（1）監(jiān)督對象存在差異：中央巡視組對國務院部門、中管金融企業(yè)以及省級黨委等進行巡視；省級巡視組針對省級政府職能部門黨組織、所屬下級黨組織進行巡視；巡察則更多是聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村黨組織。（2）監(jiān)督內(nèi)容存在差異：中央和省級巡視主要聚焦于大的政策導向和跨區(qū)域性問題；市縣級巡察則著眼于地方實際、發(fā)現(xiàn)具體問題，如鄉(xiāng)村治理等更貼近群眾的領域。

第二，巡視與巡察存在相似之處，因此巡察工作可以“參照”巡視。巡察機構與巡視機構的職責在功能上具有一致性，都是為了加強黨內(nèi)政治監(jiān)督，確保黨的政策和紀律得到執(zhí)行。它們在不同層級、面向不同對象，進行同樣重要的黨內(nèi)監(jiān)督工作，均包括推進黨中央部署落實、從嚴治黨、推動黨風廉政建設。究其原因來說，巡察制度建立之初，面臨技術和目標上的不確定性，需要借鑒巡視制度在技術方法方面的成熟經(jīng)驗③，降低新制度風險，由此使得巡察與巡視存在諸多相似之處。

（二）“參照”的效力：優(yōu)先于“結合實際確定”

在確定巡察機構職責時，應優(yōu)先考慮巡視機構的職責，這主要基于以下兩個方面的考慮：一是巡視巡察上下聯(lián)動機制的要求。中共中央在2020年底頒布的《關于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》中明確了“上下聯(lián)動”的核心目標，即以上促下、聯(lián)動貫通，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、“全國一盤棋”。新修訂的《巡視工作條例》新增第7條第5項，明確黨組織在巡視工作中的職責之一就是“統(tǒng)籌構建巡視巡察上下聯(lián)動工作格局”。管理學上有“組織距離”的概念，強調(diào)組織“彼此之間的文化背景、認知結構和技術領域越接近， 雙方間的知識轉移就越通暢， 需求者會更容易理解所接收的知識并加以應用， 進而提高合作創(chuàng)新的績效”①。因此，為了確保黨中央對巡視巡察工作的集中統(tǒng)一領導，促進巡視巡察機構有效聯(lián)動，應當參照巡視機構的職責確定巡察機構的職責，縮減兩者的組織距離，保持兩者間的一致性和連貫性，充分發(fā)揮巡視與巡察的協(xié)同效應。二是黨的組織原則要求。根據(jù)黨的民主集中制原則，下級黨組織應當服從上級黨組織，且不得超越上級黨組織的職權范圍。那么，在確定巡察機構職責時，需要參照中央及省級巡視機構的職責，以防止巡察機構的職責超越上級巡視機構的職責。

（三）“參照”的內(nèi)容：理念與具體職責

巡視機構包括巡視工作領導小組、巡視工作領導小組辦公室（以下簡稱“巡視辦”）和巡視組②，它們之間分工明確、配合密切，形成了一個高效的工作體系。理念決定具體的規(guī)則設計，相關主體應首先參照《巡視工作條例》劃分三者職責時所遵循的理念。

第一，合理分工理念。巡視工作領導小組的核心職責在于決策和指導，負責落實黨中央的決策部署，制定規(guī)劃，聽取巡視工作匯報等。巡視辦則重點承擔協(xié)調(diào)保障和制度建設的職責，具體包括貫徹落實黨中央決策部署和同級黨組織及其巡視工作領導小組的工作要求，向巡視工作領導小組報告工作情況以及負責巡視整改和成果運用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、跟蹤督促、匯總報告等。巡視組的職責聚焦于執(zhí)行層面，依據(jù)巡視工作領導小組和巡視辦的部署要求開展具體的巡視工作，向巡視工作領導小組報告巡視情況，對被巡視黨組織反饋巡視意見，參與推動巡視整改和成果運用等。三者之間形成了決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行的三級工作機制，構建了一個分工合理的巡視工作體系。確定巡察機構職責時應當遵循這一合理分工理念。

第二，協(xié)調(diào)配合理念。在開展巡視工作的過程中，巡視工作領導小組、巡視辦和巡視組三者之間的協(xié)同合作同樣至關重要。巡視工作領導小組負責制定宏觀決策和總體規(guī)劃，巡視辦承擔組織協(xié)調(diào)和實施的具體職責，而巡視組則專注于執(zhí)行具體的巡視任務。三者通過信息交流和反饋，以確保巡視工作的有效性。例如，巡視組向巡視工作領導小組報告巡視情況并提出意見建議。巡視辦則向巡視工作領導小組報告工作情況和重要事項。在巡視整改的推進方面，三者共同關注巡視整改和成果運用。巡視組向被巡視黨組織反饋巡視意見并移交發(fā)現(xiàn)的問題線索，巡視辦通過協(xié)調(diào)等方式推進巡視整改工作的實施，而巡視工作領導小組則從更高的角度對整個巡視整改工作的進展和效果進行把控與評估。在合理分工的基礎上，三者的協(xié)調(diào)配合是實現(xiàn)巡視工作高效運行的關鍵。通過明確各自的職責和加強相互之間的協(xié)作，可以確保巡視工作的決策、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)緊密銜接，形成合力，從而提高巡視工作的質(zhì)量和效果。

在參照巡視機構的具體職責時，可以將《巡視工作條例》第9、11、12條的規(guī)定作為樣本，這3條分別詳盡地對巡視工作領導小組、巡視辦和巡視組的職責作出了規(guī)定，這也是此次《巡視工作條例》修訂的一大亮點：通過明確巡視機構的職責，為巡視制度的高效運行提供了堅實基礎。在確定巡察機構職責時，應在巡視職責分配理念的指導下，通過借鑒巡視機構職責劃分的成功經(jīng)驗，巡察機構可以更有效地結合自身實際，制定出既符合中央要求又貼近基層實際的職責體系，從而確保巡察工作的針對性和有效性。

（四）“參照”確定的主體：市級黨委

在確定巡察機構的職責時，雖然《巡視工作條例》尚未明確指出應由哪個主體具體負責，但這一問題的答案對于巡察機構職責的準確界定至關重要，是整個巡察職責確定工作的起點。在實際操作中，不同地區(qū)采取了不同的做法。有的地方由省級巡視機構確定巡察機構職責，如陜西省委巡視工作領導小組制定印發(fā)《市縣巡察工作規(guī)范指引》《市縣黨委巡察辦工作操作指引》和《市縣黨委巡察組工作操作指引》，為巡察工作的規(guī)范化和制度化提供了指導；有的地方則由縣黨委確定，例如中共山丹縣委制定《中共山丹縣委巡察工作實施辦法》，明確了本地區(qū)巡察工作的實施細則。本文認為，由市級黨委確定本地區(qū)巡察機構的職責更為適當。

第一，從體系解釋角度來看，《巡視工作條例》第49條規(guī)定：“巡察工作應當聚焦黨中央決策部署在基層落實情況、群眾身邊不正之風和腐敗問題、基層黨組織和黨員隊伍建設等?！毕噍^于省級巡視機構而言，市級黨委對本地區(qū)巡察對象的組織特點有著更為直接和全面的了解，擁有本地區(qū)更多的信息，這種信息優(yōu)勢使得市級黨委在確定巡察機構職責時能夠更加準確地判斷和適應具體情況，根據(jù)實際情況的不同，從而制定出更加貼合本地實際的巡察機構職責，切實糾正群眾身邊的不正之風。

第二，從上下聯(lián)動監(jiān)督角度來看，我國巡視巡察體系涵蓋中央、省、市、縣四級。市級黨委通過制定黨內(nèi)文件來明確巡察機構職責，有助于加強市縣兩級巡察工作的聯(lián)動。一是由市級黨委確定巡察機構職責能夠發(fā)揮黨的自上而下的組織優(yōu)勢，市級黨委制定的文件在所轄區(qū)域具有更高的權威性和覆蓋面，有助于市縣兩級巡察工作的統(tǒng)一，避免職責不明和推諉扯皮現(xiàn)象。二是市級黨委的文件可以進一步明確市縣兩級巡察機構的職責和權限，確保職責分工明確，促進市縣兩級巡察機構在工作中相互配合、信息共享，形成監(jiān)督合力，提高巡察工作的效率。例如，市級黨委的文件可以對問題整改的責任主體、整改時限和整改措施進行詳細規(guī)定，推進問題整改的落實。

第三，從執(zhí)行角度來看，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》第12條規(guī)定：“黨的地方委員會在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導作用。”市級黨委的領導作用有助于提高文件的執(zhí)行力。當然，巡察機構在市級黨委確定職責過程中并非毫無作用，巡察工作領導小組辦公室（以下簡稱“巡察辦”）扮演著重要角色。市級巡察辦可以充分發(fā)揮其在日常巡察工作中積累的實踐經(jīng)驗與理論知識，在市級黨委確定巡察機構職責時為其提供建議。

三、“結合實際”的內(nèi)容與確定重點

“黨內(nèi)法規(guī)精神是黨內(nèi)法規(guī)核心價值的凝練與概括”①，在解釋黨內(nèi)法規(guī)時，我們必須要探尋黨內(nèi)法規(guī)的目的，并弘揚其內(nèi)在精神?！敖Y合實際確定職責”這一條款的核心在于賦予市級黨委裁量權，使其結合本地區(qū)政治生態(tài)進行制度設計，目的在于使巡察機構的工作更加具有針對性與實效性。因此，“參照”便要求市級黨委不能照抄照搬巡視機構的職責，如果市級黨委認為巡視機構某些職責不符合本地區(qū)實際情況的，便可以不予規(guī)定。因而，“參照”后的關鍵在于“結合實際”確定巡察機構的職責。

（一）“結合實際”的內(nèi)容：組織類型、群眾反映問題等

任何個人或者組織的行為都會受到需求的驅動與資源的掣肘，因此，確定巡察機構職責時需要結合這兩個因素。由于“結合實際”條款的立法目的在于提高巡察工作的針對性，黨組織的類型、群眾的反映、審計監(jiān)督提供的線索等均能夠提高巡察工作的針對性，因此“結合實際”的內(nèi)容應包括這些要素。另外，在資源的掣肘下，確定巡察機構職責時也需將巡察機構具備的資源考慮在內(nèi)。

第一，組織類型。不同類型的黨組織，如村黨組織、地方國家機關黨組織、高校黨組織等，其管理方式與承擔職責各不相同。中共中央針對高校、國企、機關和農(nóng)村等不同類型的基層黨組織，結合各自的工作內(nèi)容與特點，制定了相應的組織工作條例。②相應地，巡察工作也應根據(jù)不同類型黨組織的特點，確定適宜的監(jiān)督方式和內(nèi)容。以村黨組織為例，鑒于其分布廣泛，實現(xiàn)全面巡察存在一定難度，因此更需結合實際情況開展監(jiān)督工作。例如，川巖鄉(xiāng)經(jīng)縣委授權確定20%的重點村黨組織，由縣委巡察組進行常規(guī)巡察，其余80%的村黨組織由鄉(xiāng)黨委組織巡察組在縣委巡察組的指導下開展延伸巡察和“機動式”巡察。聶榮縣委巡察機構采取村級直巡村和鄉(xiāng)村一體巡察工作模式。陜西省制定《市縣巡察工作規(guī)范指引》《市縣黨委巡察辦工作操作指引》和《市縣黨委巡察組工作操作指引》，對村（社區(qū)）巡察工作單列一章，明確監(jiān)督重點、方式方法和工作流程，推動提升對村（社區(qū)）巡察的質(zhì)效。寧陜縣同樣如此，因村施策，采取直接巡察（不低于全縣村的30%）、延伸巡察、市提級巡察（全縣村的6%）、專項巡察等方式，實現(xiàn)80個村（社區(qū)）巡察全覆蓋。又如，對于高校而言，巡察組的巡察內(nèi)容應當聚焦于科研資金的使用和管理；而對于國有企業(yè)，巡察組應當更側重于是否存在挪用資金等問題。這種差異化的巡察策略有助于提高監(jiān)督工作的針對性。

第二，問題情況?！堆惨暪ぷ鳁l例》要求堅持問題導向，發(fā)現(xiàn)問題是開展所有后續(xù)巡察工作的前提。③在確定巡察機構職責時，需要從宏觀上充分考慮不同黨組織存在的問題情況，以便有針對性地制定監(jiān)督計劃和整改方案。在正式確定巡察組巡察方式和內(nèi)容前，可以通過紀檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督和財會監(jiān)督獲得的線索確定巡察內(nèi)容。審計結果通常揭示了被巡察單位在財務管理、資金使用、項目實施等方面存在的問題，可以為巡察工作提供重要的依據(jù)和線索。通過這種方式，市級黨委能夠確保巡察工作不是無的放矢，而是有的放矢，針對實際存在的問題進行深入挖掘和分析，從而提高巡察工作的質(zhì)量和效果。

第三，群眾反映?！凹訌娧膊毂O(jiān)督，就是要直面基層、深入群眾，及時發(fā)現(xiàn)和推動解決損害群眾利益的突出問題?！雹佟堆惨暪ぷ鳁l例》規(guī)定，巡視巡察應當遵循人民立場、群眾路線原則。群眾的反映和意見往往是最真實、最直接的問題，是巡察工作的重要線索，反映了基層黨組織在實際工作中存在的問題和不足。在巡察實踐中，“巡察所發(fā)現(xiàn)的問題線索大部分是來自人民群眾所提供”②。因此，在制定巡察計劃和執(zhí)行監(jiān)督任務時，必須將群眾的反映作為重要參考，確定巡察工作的重點，例如群眾反映強烈的村務公開、扶貧資金使用、基層干部作風等問題，可以作為巡察工作的重點內(nèi)容。

第四，黨中央決策部署與上級黨委、同級黨委交辦事項。根據(jù)《黨章》確立的民主集中制原則，地方黨的組織必須嚴格貫徹落實黨中央決策部署，確保中央政策在基層得到有效執(zhí)行。當然，上級黨委和同級黨委的要求也必須嚴格落實。巡察組進行巡察時尤其要注意相關領域黨組織是否貫徹落實有關要求。例如，寧夏在2021年巡察工作中自覺將是否貫徹落實習近平總書記重要指示批示和視察寧夏重要講話精神、建設黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)作為巡察監(jiān)督重點。中共上海市閔行區(qū)巡察組織對馬橋鎮(zhèn)黨組重點巡察《推動虹橋國際中央商務區(qū)高水平開放發(fā)展的實施意見》《推動“大零號灣”科技創(chuàng)新策源功能區(qū)高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》等文件落實情況。寧夏和上海市閔行區(qū)的巡察工作說明了巡察工作可以重點檢查黨中央決策部署和地方黨委交辦事項的落實情況，確保這些決策部署在基層得到有效貫徹落實。

第五，資源配置?！敖M織產(chǎn)出的結果將受到資源子系統(tǒng)和組織能力子系統(tǒng)的影響”③，在巡察工作中，有針對性地配置資源有助于巡察工作的高效開展。確定巡察機構職責時應該根據(jù)實際情況，將有限的資源和精力聚焦在最為關鍵、最為緊迫的問題上，例如在面對重點問題時，可以優(yōu)先安排具有豐富經(jīng)驗的巡察人員，并為其提供必要的技術設備支持，以保障巡察工作的順利進行。這種精準的資源配置策略不僅能夠提升巡察工作的質(zhì)量和效率，而且有助于確保巡察結果的深度和廣度，從而更好地服務于發(fā)現(xiàn)問題、提出建議、推動整改等巡察工作的核心目標。

在以上因素中，群眾反映的問題、各個黨組織存在的問題可能會隨著時間和環(huán)境的變化而變化，黨中央決策部署與上級黨委、同級黨委交辦事項可能會根據(jù)黨中央和地方黨委的最新指示與政策而進行調(diào)整。鑒于這些因素的快速變化特性，為了平衡穩(wěn)定性與靈活性，市級黨委在確定巡察機構職責時，應當明確由巡察工作領導小組負責適應這些變化，靈活確定巡察組的工作方式和內(nèi)容。通過這樣的制度安排，巡察工作領導小組可以及時捕捉到群眾反映的新問題和黨組織面臨的新挑戰(zhàn)，同時迅速響應黨中央及地方黨委的最新要求。這不僅確保了巡察工作的及時性和適應性，也保障了其連續(xù)性和系統(tǒng)性，使巡察監(jiān)督能夠持續(xù)發(fā)揮其應有的作用。

（二）確定重點：巡察方式與內(nèi)容

“巡察方式影響巡察質(zhì)量”④，巡察內(nèi)容同樣如此，有學者研究發(fā)現(xiàn)“巡察任務的全面和繁雜，反而給基層巡察帶來了目標的不清楚和不準確”⑤。因此，巡察方式與巡察內(nèi)容需要針對被巡察單位的實際問題和薄弱環(huán)節(jié)進行設定。巡察對象并非確定的重點，《巡視工作條例》明確規(guī)定市縣兩級共同的巡察對象為黨委工作部門領導班子、市一級國家機關部門、人民團體黨組（黨委）、市（地、州、盟）管理的國有企業(yè)、事業(yè)單位黨組織以及黨委要求巡察的其他黨組織?？h（市、區(qū)、旗）黨委的巡察對象較為特殊，包括所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織。

第一，巡察方式。合適的巡察方式能夠促使巡察組更好地發(fā)現(xiàn)問題，提高巡察工作的效果。例如，廣州市綜合運用常規(guī)巡察、專項巡察、提級巡察等方式，對工程招投標領域開展專項巡察；對市科技局、市生態(tài)環(huán)境局開展常規(guī)巡察；對白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)等進行提級巡察。廣州市巡察機構針對不同黨組織，運用不同方式，可以全面了解被巡察單位的整體情況，加強對下級單位的監(jiān)督，確保巡察工作的全面性、針對性、深入性和實效性。2023年9月8日，杭州市委巡察辦召開了全市巡察辦主任會議，部署了安全生產(chǎn)領域專項巡察工作，對于安全這一特定領域進行巡察，富陽區(qū)便結合實際，采取專項巡察方式，對“8+X”單位履行安全生產(chǎn)監(jiān)督和管理職責情況實施重點專項巡察。

第二，巡察內(nèi)容。根據(jù)《巡視工作條例》規(guī)定，巡察內(nèi)容應當包括落實黨中央決策部署、習近平總書記講話、執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)、落實意識形態(tài)工作責任制的情況；落實全面從嚴治黨主體責任和監(jiān)督責任、推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的情況等內(nèi)容。①但具體來說，市級黨委應根據(jù)巡察對象的性質(zhì)和特點，重點關注其存在的問題。例如，對于村黨組織而言，重點應聚焦環(huán)境治理、鄉(xiāng)村振興等中央和省市縣委重大決策部署落實情況、基層黨組織建設情況、掃黑除惡情況。另外，結合巡察對象的歷史問題，通過其他監(jiān)督方式取得的線索以及群眾反映情況，可以有針對性地確定巡察內(nèi)容。

四、“參照”并“結合實際”后的職責確定及其邊界

在明確巡察機構職責由市級黨委確定，需參照巡視機構職責的理念與具體內(nèi)容，結合群眾反映的問題、黨組織類型后，便需要完成確定巡察機構職責的工作。通過劃定清晰的職責邊界，可以提升巡察工作的規(guī)范性和有效性，避免巡察機構在履行職責時可能出現(xiàn)的越權或失職行為。同時，為了防止裁量權的濫用，需要劃清巡察機構職責的邊界。

（一）巡察機構職責的確定

巡察工作領導小組職責與巡視工作領導小組職責基本等同，包括制定巡察工作的規(guī)劃、領導巡察隊伍建設等工作。不同的是，由于我國的巡視巡察體系由中央、省、市、縣構成，縣級巡察工作領導小組并不承擔對下級黨組織巡察工作的指導職責。這是因為縣級以下的黨組織，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村黨組織，通常由縣級巡察機構直接負責巡察監(jiān)督，而無需縣級巡察工作領導小組再進行層級式的指導。但市級黨委可以細化市級巡察工作領導小組對縣級巡察機構的指導，例如明確指導的方式、頻次、時間、內(nèi)容等。此外，不同于巡視工作領導小組，巡察工作領導小組還需貫徹上級黨組織工作要求。尤其需要注意的是，應當明確巡察工作領導小組在研究提出巡察工作規(guī)劃、年度計劃和階段任務安排時應結合不同黨組織類型、資源等要素，確定每次巡察的監(jiān)督對象、方式與內(nèi)容。

目前，一些地方在制定巡察工作規(guī)范時，未能充分明確巡察工作領導小組在巡察整改工作中的推進職責。其雖然規(guī)定了巡察工作領導小組需研究巡察成果的運用、進行分類處置，并提出相關意見和建議，同時還要求向市委巡察工作領導小組辦公室和縣委報告巡察工作情況，但并未對巡察工作領導小組在巡察整改方面的職責進行明確規(guī)定，這是需要加強和改進的地方。此外，巡察工作領導小組應當承擔貫通協(xié)調(diào)職責。巡察工作領導小組一般由市縣黨委書記、紀委監(jiān)委書記組成，具備協(xié)調(diào)貫通其他監(jiān)督方式的能力，但有些地方的巡察文件尚未對此加以重視。干部建設在整個巡察工作推進中也至關重要，巡察領導小組辦公室的作用更多體現(xiàn)在協(xié)助和配合，而非主導推動。

作為巡察工作的運行中樞，巡察辦與巡視辦職責也基本等同。和巡察工作領導小組一樣，巡察辦也必須貫徹和執(zhí)行上級黨組織的工作要求，縣級巡察辦也無需指導下級。在確定巡察辦職責時，需要特別注意以下幾個方面：

一是貫徹落實中央、上級及本級黨組織以及巡視工作領導小組的要求，并及時向巡察工作領導小組進行報告，而不應僅落實本級黨組織要求。這一點在《中共山丹縣委巡察工作實施辦法》中得到體現(xiàn)，該辦法第8條明確了縣委巡察辦向巡察工作領導小組報告工作情況的職責。二是作為巡察工作的中樞機構，巡察工作辦公室需要推進巡察的制度建設、理論研究、信息化建設等。如中共南充市委巡察工作領導小組辦公室印發(fā)《中共南充市委巡察工作領導小組辦公室預算績效管理工作實施方案》。鑒于市縣級巡察辦的資源分配狀況，由市級黨委進行制度建設、理論研究會更加恰當。在縣級巡察辦資源不足的情況下，可適當放松制度建設與理論研究方面的職責。三是巡察辦應注重對巡察工作的指導與保障。目前，有些地方發(fā)布的文件僅注重巡察辦的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導功能，卻忽略了巡察辦應承擔的保障職責。巡察辦應確保巡察工作所需的人力、物力、財力等資源充足，為巡察組提供必要的辦公設備、交通工具。如果缺乏必要的保障，巡察組的工作便無法順利開展。四是巡察辦應當承擔整改落實的職責。此次《巡視工作條例》修訂的一大亮點便是以整章形式對巡視整改制度作出了完整規(guī)定，以保障巡視成果得到利用。在巡視巡察上下聯(lián)動機制中，作為巡視工作的延伸與模仿，巡察同樣需要重視整改成果的運用，如此才能使得巡視巡察工作真正有成效。

就巡察組的職責而言，當前地方巡察工作文件對其并不重視，均未集中列舉巡察組的職責。然而，明確這些職責對于巡察工作的順利開展至關重要。首先，《巡視工作條例》對巡視組職責進行了列舉，巡察工作應當參照進行。其次，就巡視組的巡視權而言，“法定授權使得巡視組不僅獨立于被巡視黨組織、紀委和組織部，也相對獨立于巡視黨組織和巡視領導小組（巡視領導小組辦公室），因而也就在巡視權力行使上有了更大的隔離地帶和自由空間”①。而巡察組與巡視組類似，雖然其內(nèi)容和方式并非由自身決定，但巡察組在進行巡察時，工作人員具有獨立意志，承擔著信息搜集與向上反饋情況的職責，需要向巡察工作領導小組匯報巡察情況并提出意見和建議。因此，明確巡察組的職責更有利于發(fā)揮這一重要功能。最后，明確巡察組的職責，可以提高工作效率。通過列舉巡察組的職責，巡察組能明白哪些是應當關注并投入工作的方向和重點，哪些不應過多干涉，避免在工作中偏離主要目標或花費不必要的時間和資源處理不屬于自己職責的事務。

具體來說，巡察組的核心職責包括執(zhí)行巡察工作的各項要求，圓滿完成巡察任務，及時向巡察工作領導小組和巡察辦反饋巡察過程中的情況以及積極推動整改措施的落地實施。市級黨委尤其需要重點明確巡察組反映情況與提出建議的職責，并可對其予以細化。因為作為直接接觸基層黨組織的主體，巡察組能夠獲得充分的巡察過程中的信息，尤其是在巡察過程中巡察制度遇到的問題，為巡察工作的優(yōu)化提供支撐，這是巡察制度能夠自我更新、自我迭代、自我優(yōu)化的關鍵所在?？紤]到基層巡察工作人員數(shù)量有限，巡察辦應負責對巡察組干部進行教育、管理和監(jiān)督，以確保巡察工作的質(zhì)量和效率。此外，市級黨委在確定巡察組的職責時，要明確針對不同類型、不同地區(qū)的黨組織應采取的具體巡察方式。例如，為了解決“熟人社會”可能帶來的問題，對于村黨組織的巡察，可以采用交叉巡察的方式，以此提高巡察的客觀性和公正性。

（二）“結合實際確定職責”的邊界

“結合實際確定職責”作為《巡視工作條例》的重要組成部分，一旦脫離原則與其他規(guī)定的約束，裁量權被濫用的風險就會大幅增加。因此，在確定巡察機構職責時，需要采用體系解釋方式界定其邊界。體系解釋是要觀察這個規(guī)范與其他規(guī)范的關聯(lián)。①這種關聯(lián)性不僅包括同一法律內(nèi)部不同條款之間的聯(lián)系，也涵蓋了不同法律之間的相互關系。體系解釋是一種重要的解釋手段，同時也是評價其他解釋方法合理性的標準，因為法規(guī)必須滿足內(nèi)部一致性的基本要求。

第一，不得違背黨中央統(tǒng)一領導、分級負責原則。《巡視工作條例》第4條要求巡視工作應遵循黨中央統(tǒng)一領導、分級負責原則。該原則明確了巡視工作的組織架構和責任層級。在這一原則的拘束下，黨中央對全國的巡視巡察工作進行統(tǒng)一領導，各級黨委在黨中央的領導下，對本地區(qū)的巡視巡察工作負責。黨中央統(tǒng)一領導和分級負責原則的結合，既能夠保證黨的工作在全國范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)一致，又能夠確保巡視巡察工作在各個層級的順利進行。這一原則要求各級巡視巡察機構只能依據(jù)其管理權限對本地區(qū)黨組織進行監(jiān)督，對于不屬于自己管理范圍的黨組織，巡視巡察機構沒有權力進行監(jiān)督。作為市縣一級的機構，巡察機構在地域上不得對全國、本省以及其他市縣的巡察工作進行安排；在事項上，不得與中央和省級巡視機構沖突，如不得規(guī)劃本省的巡視工作。

第二，不得違背巡察的定位。學界一般認為巡察監(jiān)督本質(zhì)上是政治監(jiān)督。②此次新修定的《巡視工作條例》在第2條也明確指出：“巡視工作是政治監(jiān)督?！弊鳛橐环N特殊形式的黨內(nèi)監(jiān)督，政治監(jiān)督是對黨委基于組織原則進行監(jiān)督的有益補充。黨委監(jiān)督是上級對下級的監(jiān)督，政治監(jiān)督是對管理者的外部監(jiān)督。這種監(jiān)督的目的是從宏觀上確保全黨上下在政治上的高度一致和戰(zhàn)略目標的一致性，促進黨的集中統(tǒng)一，并保證黨的路線方針政策得到正確實施。因此，政治監(jiān)督是“內(nèi)部監(jiān)督的外部監(jiān)督”③。雖然巡視與巡察的對象不同，但定位一致，均不能超越政治監(jiān)督定位，不能干擾到被巡察黨組織的日常職能運作。

第三，不得違背巡察權的性質(zhì)?！堆惨暪ぷ鳁l例》賦予了巡視機構巡視權，巡察權如同巡視權一樣，并非處置事務的權力，其主要任務在于發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、推動問題解決?！堆惨暪ぷ鳁l例》第30條規(guī)定：“對巡視發(fā)現(xiàn)的問題和反映黨員、干部涉嫌違紀違法的問題線索，巡視工作領導小組辦公室和巡視組依據(jù)干部管理權限和職責分工，按程序分別移交紀檢監(jiān)察機關、組織部門或者有關單位。”因此，巡察組的首要任務是通過巡察發(fā)現(xiàn)黨組織和黨員領導干部在黨風廉政建設、黨的領導、黨的建設等方面存在的問題，之后巡察組及時向紀檢監(jiān)察機關、組織部門和有關單位移交巡察發(fā)現(xiàn)的問題與問題線索，確保問題得到及時反映。巡察機構不可對相關事項進行直接處置，否則便違反了巡察權的性質(zhì)。

確定巡察機構的職責是推進全面從嚴治黨在基層貫徹落實的一項重要工作。市級黨委在確定巡察機構職責時，首先應當參照《巡視工作條例》對巡視機構職責的理念與具體規(guī)定，構建巡察機構的整體職責框架。在此基礎上，市級黨委結合實際進一步明確巡察機構職責。在具體確定職責時，市級黨委應遵循巡視原則，恪守政治監(jiān)督定位，不得超越巡察機構自身的職責。巡察監(jiān)督屬于國家治理體系的重要組成部分，應當按照新時代實現(xiàn)國家治理體系和國家治理現(xiàn)代化的各項要求，強化其自身的規(guī)范性和專業(yè)性，嚴格依法依規(guī)依紀開展巡察工作。在《巡視工作條例》修訂后，市級黨委應當及時頒布或修改相關的文件，明確巡察機構的職責與權限，以推進巡察工作的順利進行。

責任編校 陳 瑤

The Normative Connotation and Boundaries of “Determining

Responsibilities in Line with Actual Conditions” in Inspection

Wang Taofei， Liu Lianjun（School of Law， Southeast University， Nanjing 211102， Jiangsu， China）

Abstract： The establishment of the inspection system is an inevitable requirement for the comprehensive and strict governance of the Party to be extended to the basement level. In view of the diversity and complexity of the political ecosystem at this level， the newly revised “Regulations on Inspection Work” grants relevant entities certain discretion to “determine inspection responsibilities in line with actual conditions” in order to improve the effectiveness of inspection supervision. However， the discretion of “duty assignment in line with actual conditions” for inspection responsibilities is not without boundaries. It should be refined by the municipal Party committee in accordance with “Regulations on Inspection” to ensure that the responsibilities of the inspection institutions are somewhat isomorphic with the responsibilities of the inspection institutions， which is conducive to promoting the integration of inspection and supervision. Factors to be considered in “duty assignment in line with actual conditions” also include the type of Party organization， public opinion， and clues obtained from audit supervision， etc.， with key content focusing on the content and methods of inspection. According to the interpretation of the Party’s regulatory system， the responsibilities of the inspection institutions must not conflict with the principles of the “Regulations on Inspection，” or violate the positioning of “political supervision” for inspections， or contravene the nature of the inspection power.

Key words： supervision; reference; inspection； duty assignment in line with actual conditions