收稿日期：2024-05-29

基金項目：廣州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃一般項目“新時代廣州公共安全應(yīng)急框架體系研究——以‘公共數(shù)據(jù)安全’為例”（2023GZYB70）

作者簡介：張玉潔（1986—），男，河北石家莊人，法學(xué)博士，廣州大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)閿?shù)字法學(xué)、法理學(xué)。手機(jī)：13902247470。郵箱：yujiesdu@163.com。通信地址：廣東省廣州市番禺區(qū)大學(xué)城外環(huán)西路230號廣州大學(xué)行政東樓前座647室，郵編：510006。

王智能（2001-），男，漢族，甘肅武威人，廣州大學(xué)法學(xué)院2023級碩士研究生。主要研究方向?yàn)閿?shù)字法學(xué)、法理學(xué)。

摘 要：推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享作為數(shù)字政府建設(shè)中的重要內(nèi)容，有助于提高政府間政務(wù)數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)效率和政府工作效率，但現(xiàn)有制度制約著政務(wù)數(shù)據(jù)共享整體效能的實(shí)現(xiàn)。政務(wù)數(shù)據(jù)在共享實(shí)踐中主要面臨三方面的難題：政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬難題；政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型劃定模糊；政務(wù)數(shù)據(jù)共享跨地域跨部門協(xié)同難題。我國在政務(wù)數(shù)據(jù)共享實(shí)踐及借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)基于政務(wù)數(shù)據(jù)“國家所有”來構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范界定政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型以及設(shè)立政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理職能主體進(jìn)行法律應(yīng)對，從而推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；政務(wù)數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)共享；法治難題

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2024.04.008

中圖分類號：D922.1 ""文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ""文章編號：1008-3715（2024）04-0048-07

隨著數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)數(shù)據(jù)共享實(shí)踐的不斷推進(jìn)，有關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)共享所面臨的法治難題成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)。所有的這些討論集中在以下幾個方面：第一，政務(wù)數(shù)據(jù)本身存在的權(quán)屬界定難題。關(guān)于此問題，有學(xué)者提出政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以數(shù)據(jù)來源主體為基礎(chǔ)劃分標(biāo)準(zhǔn)確定所有權(quán)［1］，也有學(xué)者將數(shù)據(jù)資源視為國有資產(chǎn)，認(rèn)為政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)屬于國家所有［2］。如何構(gòu)建兼顧流通效率和權(quán)益保護(hù)的政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬結(jié)構(gòu)成為當(dāng)下亟須解決的問題。第二，政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型存在劃定模糊的問題。該問題產(chǎn)生的原因在于政務(wù)數(shù)據(jù)按照共享類型可以劃分為無條件共享、有條件共享和不予共享三種類型。然而，有學(xué)者提出目前采取的三分法對個人信息的保護(hù)程度不夠，從而提出兩分法［3］。囿于實(shí)踐中對政務(wù)數(shù)據(jù)的劃定不明確和不合理，政務(wù)數(shù)據(jù)有序高效共享面臨阻礙。第三，不同地域不同部門之間，由于物理空間和組織結(jié)構(gòu)等因素，面臨著政務(wù)數(shù)據(jù)共享時跨地域跨部門的協(xié)同困難。需要回應(yīng)的是：如何確定政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬？如何進(jìn)一步規(guī)范界定政務(wù)數(shù)據(jù)的共享類型？如何應(yīng)對政務(wù)數(shù)據(jù)共享時的跨地域跨部門協(xié)同難題？如何更好地使政務(wù)數(shù)據(jù)共享助力數(shù)字政府建設(shè)？本文立足于當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)共享的實(shí)踐現(xiàn)狀，將對以上法治難題進(jìn)行法理分析，并提出法律應(yīng)對進(jìn)行回應(yīng)。

一、數(shù)字政府中政務(wù)數(shù)據(jù)共享存在的法治難題

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)共享存在權(quán)屬難題

政務(wù)數(shù)據(jù)共享時存在的權(quán)屬難題主要是政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)界定不清晰，此難題制約政務(wù)數(shù)據(jù)有序高效共享的實(shí)現(xiàn)。政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)是政務(wù)部門實(shí)現(xiàn)對政務(wù)數(shù)據(jù)資源占有、使用和處分權(quán)利的基礎(chǔ)。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬明確與否對于政務(wù)數(shù)據(jù)能否實(shí)現(xiàn)有序高效共享十分重要。然而，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）并未就這一問題作出明確回應(yīng)。政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬制度頂層設(shè)計的缺位，導(dǎo)致地方在實(shí)踐中采取了不同的制度安排。以“政務(wù)數(shù)據(jù)”為關(guān)鍵詞，通過“北大法寶”檢索現(xiàn)行有效的地方文件，得到地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件共91份。其中明確政務(wù)數(shù)據(jù)資源歸國家所有的文件有6份，明確政務(wù)數(shù)據(jù)資源歸屬政府的有6份，余下79份文件未就政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定問題作出明確規(guī)定。不難看出，地方政府就政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定這一問題的應(yīng)對存在較大差異。政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)不明確與不統(tǒng)一將對政務(wù)數(shù)據(jù)共享造成如下難題：第一，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬不明將導(dǎo)致政務(wù)部門對政務(wù)資源所有的合法性產(chǎn)生爭議，基于政務(wù)數(shù)據(jù)政府所有論，某一政務(wù)部門認(rèn)為某項政務(wù)數(shù)據(jù)來源于本部門的職權(quán)，屬于該政務(wù)部門的“私有財產(chǎn)”，進(jìn)而不愿意與其他政務(wù)部門共享，從而形成“數(shù)據(jù)孤島”，這與《辦法》中“以共享為原則，不共享為例外”（即“盡可能共享”）的原則性規(guī)定相悖；第二，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬不明將導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)共享時政務(wù)部門之間的權(quán)益難以劃分，在政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營使用的背景下，基于政務(wù)數(shù)據(jù)國家所有論，無論數(shù)據(jù)如何共享，數(shù)據(jù)的收益分配權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于國家，實(shí)際收入應(yīng)當(dāng)計入國庫［4］，而基于政務(wù)數(shù)據(jù)政府所有論，政府可以基于本單位對政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)主張獲得收益，將會產(chǎn)生跨地域或者跨層級共享數(shù)據(jù)的收益分配爭議問題；第三，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬規(guī)定不統(tǒng)一，部分地方將政務(wù)數(shù)據(jù)資源歸屬國家所有，而部分地方則將政務(wù)數(shù)據(jù)資源歸屬政府所有，則無法回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)限在不同層級的政務(wù)部門之間如何劃分的問題［5］，造成政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理混亂，地方政府“各自為政”，不利于實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的有序共享。因此，為了發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)共享在數(shù)字政府建設(shè)中的積極作用，亟須對政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬結(jié)構(gòu)進(jìn)行明確。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型劃定模糊

政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型劃定模糊體現(xiàn)在其劃定不明確與不合理，此問題制約政務(wù)數(shù)據(jù)有序高效共享的實(shí)現(xiàn)。就其劃定不明確問題，盡管采取三分法的《辦法》已經(jīng)劃分出“無條件共享”“有條件共享”和“不予共享”三種共享類型，但并未對其范圍進(jìn)一步明確劃定，僅僅對“不予共享”的法律依據(jù)要求等內(nèi)容有所規(guī)定。雖然地方共享實(shí)踐中也基本采取了這一劃分方法，但各地在三分法之下的具體劃定仍不明確，該問題主要體現(xiàn)在以下兩方面。

第一，部分地方就共享類型劃分采取的規(guī)定過于概括。以《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（試行）》為例，該文件第18條將“無條件共享”的政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)定為“可提供給所有政務(wù)部門共享使用的政務(wù)數(shù)據(jù)資源”。其他多地也采取了與之類似的概括表述，這種表述所規(guī)范的“無條件共享”范圍模糊。盡管可以基于“以共享為原則，不共享為例外”的原則，通過設(shè)定條件要求“有條件共享”和“不予共享”需要提供有關(guān)依據(jù)，以排除例外情形的方式確定“無條件共享”的范圍。但是“有條件共享”和“不予共享”的范圍仍然存在相當(dāng)?shù)哪：裕盁o條件共享”的范圍依舊難以確定。

第二，地方就“有條件共享”以及“不予共享”所設(shè)定的準(zhǔn)用性規(guī)則不一致。例如，盡管《辦法》已經(jīng)就其準(zhǔn)用性規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定，但是河北省仍然要求“按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定”確定“不予共享”的范圍，其明確程度顯然不及《辦法》規(guī)定。此外，地方之間的準(zhǔn)用性規(guī)則也存在差異。比如廣東省“不予共享”的準(zhǔn)用性規(guī)則包括“有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章依據(jù)”，而河北省則規(guī)定為“有關(guān)法律法規(guī)”，二者之間在規(guī)章能否成為準(zhǔn)用性規(guī)則方面產(chǎn)生了不一致，不利于政務(wù)數(shù)據(jù)的有序共享。究其原因，在于《辦法》中政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型缺乏明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)。明確性的法律規(guī)范可以增強(qiáng)法律的可操作性［6］，倘若不明確劃定政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型，政務(wù)數(shù)據(jù)的共享也將囿于可操作性難題而難以推進(jìn)。就其劃定不合理問題，體現(xiàn)在涉及個人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)共享在性質(zhì)上具有雙重性，既應(yīng)當(dāng)受到個人信息保護(hù)有關(guān)規(guī)定的規(guī)制，也應(yīng)當(dāng)受到政務(wù)數(shù)據(jù)共享有關(guān)規(guī)定的規(guī)制，而二者的價值導(dǎo)向卻不相一致。

基于上述討論，學(xué)界認(rèn)為現(xiàn)行制度下政務(wù)數(shù)據(jù)類型劃分采取的三分法不合理，應(yīng)當(dāng)采取承載個人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)和不承載個人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)的兩分法［3］。此觀點(diǎn)主張涉?zhèn)€人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)以不共享為原則，突破了“以共享為原則，不共享為例外”的原則，將使得涉?zhèn)€人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行共享以獲得合法授權(quán)或者進(jìn)行合職責(zé)性判斷為前提。盡管基于現(xiàn)有的三分法框架，將個人信息保護(hù)的有關(guān)規(guī)定作為“不共享為例外”的依據(jù)，在不突破“以共享為原則，不共享為例外”的原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，能夠?qū)ι鎮(zhèn)€人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)共享進(jìn)行規(guī)范。然而，此時仍然無法回應(yīng)三分法對個人信息的保護(hù)足夠與否，三分法劃定的合理性仍需進(jìn)一步討論。

（三）政務(wù)數(shù)據(jù)共享跨地域跨部門協(xié)同難題

傳統(tǒng)的部門間政務(wù)信息的共享受限于物理空間和科層制組織結(jié)構(gòu)，存在著跨地域跨部門的協(xié)同難題［7］。盡管在數(shù)字政府建設(shè)的背景下，“政務(wù)信息”的共享正轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?wù)數(shù)據(jù)”的共享，傳統(tǒng)的協(xié)同難題似乎能隨著數(shù)據(jù)的快速流轉(zhuǎn)交換從而獲得解決方案，但是物理空間上難以跨越的距離阻礙以及科層制的組織結(jié)構(gòu)所經(jīng)歷的數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍然使得政務(wù)數(shù)據(jù)的共享面臨跨地域跨部門的協(xié)同難題。就政務(wù)數(shù)據(jù)共享的跨地域協(xié)同難題，問題之所在已然不是傳統(tǒng)的通信手段帶來的技術(shù)上的落后，而是政策實(shí)施所存在的地域性差異，包括地方基于屬地管理原則與本地利益的考慮就政策的具體實(shí)施存在差異，以及政企合作背景下形成的“政企綁定”模式導(dǎo)致因合作企業(yè)的差異構(gòu)筑起政務(wù)數(shù)據(jù)的地域壁壘［3］。政務(wù)數(shù)據(jù)共享的跨部門協(xié)同難題，包括同一層級各部門與不同層級部門之間的跨部門協(xié)同難題?；趥鹘y(tǒng)的科層制組織結(jié)構(gòu)下進(jìn)行的政務(wù)數(shù)據(jù)共享，由于政府上下級之間存在嚴(yán)格的層級關(guān)系與權(quán)限界限，導(dǎo)致上下層級部門之間或者同層級部門之間政務(wù)信息共享效率低下。盡管數(shù)字政府的層級關(guān)系由科層制正轉(zhuǎn)向更能適應(yīng)治理效率要求的扁平化模式，政務(wù)信息的共享仍然因包括共享存在信任成本、部門保護(hù)主義以及共享機(jī)制不健全在內(nèi)的各種各樣的原因而面臨著協(xié)同難題［8］。就以上問題，究其原因在于治理組織模式存在差異性。目前，我國政務(wù)數(shù)據(jù)治理組織模式兼有分布式治理與集中式治理二者的特征。在中央層面，隨著國家數(shù)據(jù)局的設(shè)立，由分布式治理為主轉(zhuǎn)向分布式治理與集中式治理共存的混合模式。而在地方層面則以集中式治理為主［9］。其中，數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)是集中式治理的重要體現(xiàn)。

就地方而言，實(shí)踐中省級數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)大致是通過職能整合設(shè)立新機(jī)構(gòu)或者對其他機(jī)構(gòu)賦予數(shù)據(jù)治理職能并掛牌兩種途徑成立的［10］。以省級數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)為例，在單位性質(zhì)方面，省級數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)包括事業(yè)單位、直屬機(jī)構(gòu)、管理部門或者掛牌機(jī)構(gòu)，不全然一致。集中式治理模式產(chǎn)生的縱向差異體現(xiàn)即上下級政府部門之間政務(wù)數(shù)據(jù)共享的銜接溝通障礙，橫向差異體現(xiàn)即政務(wù)數(shù)據(jù)跨地域共享時數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在職責(zé)等級方面存在不協(xié)調(diào)，以上兩類差異共同導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)共享時的跨地域跨部門協(xié)同難題。為此，有許多觀點(diǎn)主張借鑒域外經(jīng)驗(yàn)引入政務(wù)首席數(shù)據(jù)官制度加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)的共享管理，然而，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官本身也存在著任職和考核的制度不確定性風(fēng)險，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官制度能否應(yīng)對我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)同難題的需求，需要對其進(jìn)行法理分析。

二、數(shù)字政府中政務(wù)數(shù)據(jù)共享的法理分析

政務(wù)數(shù)據(jù)政府所有論和國家所有論的爭論、共享類型劃定兩分法對三分法的否定以及引入首席數(shù)據(jù)官制度回應(yīng)協(xié)同難題的觀點(diǎn)，關(guān)涉數(shù)字政府建設(shè)中行政壁壘、行政效能提升等問題。為此，需要對政務(wù)數(shù)據(jù)共享法治難題進(jìn)一步進(jìn)行分析。

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)共享權(quán)屬難題的法理分析

政務(wù)數(shù)據(jù)共享權(quán)屬難題在實(shí)踐中的表現(xiàn)即政務(wù)數(shù)據(jù)存在政府所有和國家所有兩種不同的制度設(shè)計。理論上，不僅存在著政府所有論和國家所有論兩種觀點(diǎn)，還有一種觀點(diǎn)主張以數(shù)據(jù)來源論回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享權(quán)屬難題。數(shù)據(jù)來源論主張根據(jù)數(shù)據(jù)來源的不同，政務(wù)數(shù)據(jù)還可以歸屬于自然人、法人和非法人組織［1］。政務(wù)數(shù)據(jù)在權(quán)屬安排上各派觀點(diǎn)的不一致，其中一個重要原因在于政務(wù)數(shù)據(jù)兼有公權(quán)屬性與私權(quán)屬性。有學(xué)者以政務(wù)數(shù)據(jù)涉及個人隱私、商業(yè)秘密與國家秘密與否為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分出公共性和私有性的政務(wù)數(shù)據(jù)［11］。實(shí)際上，政務(wù)數(shù)據(jù)是公權(quán)性與私權(quán)性的統(tǒng)一。其公權(quán)性的一面體現(xiàn)在政務(wù)數(shù)據(jù)是由國家或政府代表的公權(quán)力對其行使管理和控制的數(shù)據(jù)。而其私權(quán)性的一面則體現(xiàn)在政務(wù)數(shù)據(jù)涉及私主體的有關(guān)權(quán)益。比如戶籍信息、稅務(wù)信息等作為實(shí)踐中共享需求較大的一類政務(wù)數(shù)據(jù)，一方面其數(shù)據(jù)來源為私主體自身或者與私主體有著密切的聯(lián)系，另一方面這類數(shù)據(jù)一旦在共享的過程中被濫用或者泄露，將對私主體的權(quán)益造成損害。倘若考慮其私權(quán)性的一面，按照數(shù)據(jù)來源論以數(shù)據(jù)的來源主體確認(rèn)歸屬，權(quán)屬難題將仍然存在。以交通違法數(shù)據(jù)為例，該項數(shù)據(jù)既是由交通參與者實(shí)施交通違法行為生成的數(shù)據(jù)記錄，也是由公安機(jī)關(guān)交通管理部門的監(jiān)測設(shè)備獲取生成的數(shù)據(jù)記錄。這種情況下，該項交通違法數(shù)據(jù)究竟是歸屬于交通違法者？還是歸屬于公安機(jī)關(guān)交通管理部門？數(shù)據(jù)來源論難以回應(yīng)這些問題，進(jìn)而也無法對私權(quán)益的保護(hù)這一命題做出回應(yīng)。

上述數(shù)據(jù)來源論的觀點(diǎn)顯然存在漏洞，對政務(wù)數(shù)據(jù)共享中私主體權(quán)益的保障應(yīng)當(dāng)另尋可行路徑。若是考慮其公權(quán)性的一面，將其歸屬于國家或者政府，固然能夠有利于政務(wù)數(shù)據(jù)共享在安全且合規(guī)的環(huán)境下進(jìn)行，但是在政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營使用的場景中，作為數(shù)據(jù)來源的私主體獲得收益的權(quán)利將由于分配成本極高等原因從而難以得到實(shí)現(xiàn)［4］，政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的收益在各政務(wù)部門間如何合理分配仍然不明晰。此時，為選擇適于數(shù)據(jù)收益合理分配的權(quán)屬方案，可對政府所有論和國家所有論進(jìn)一步進(jìn)行分析。政府所有論以勞動財產(chǎn)理論和數(shù)據(jù)的公共資源法律性質(zhì)作為法理基礎(chǔ)，進(jìn)而以明晰政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)利的民事權(quán)利客體屬性、明確政府有關(guān)法律義務(wù)等內(nèi)容作為其制度意義［12］。相比之下，國家所有論主張由國家突出其作為政務(wù)數(shù)據(jù)“所有者”的優(yōu)勢，調(diào)節(jié)數(shù)據(jù)資源的配置，從而能夠有效解決公共數(shù)據(jù)合理利用與公平分配難題［13］。

實(shí)際上，通過對制度的進(jìn)一步設(shè)計完善，國家所有論同樣能夠?qū)φ嘘P(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)的法律義務(wù)進(jìn)行明確，同時也能回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享中私主體權(quán)益保護(hù)的命題。因此，筆者認(rèn)為國家所有論為政務(wù)數(shù)據(jù)共享權(quán)屬難題可行的解決路徑。然而，此時仍然需要回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)限和權(quán)益劃分的難題。比如，政務(wù)數(shù)據(jù)的共享涉及政務(wù)數(shù)據(jù)的具體管理職能的分配問題，某一政務(wù)部門是否具有使用共享數(shù)據(jù)的權(quán)限的問題，以及授權(quán)運(yùn)營之下收益如何分配等問題。以上問題關(guān)涉政務(wù)數(shù)據(jù)的管理、使用和收益。為此，應(yīng)當(dāng)在明確政務(wù)數(shù)據(jù)國家所有的基礎(chǔ)之上，對政務(wù)數(shù)據(jù)的管理權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)進(jìn)一步進(jìn)行制度設(shè)計和完善。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型劃定模糊的法理分析

政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型劃定模糊即目前實(shí)踐中采取的三分法劃定出的共享類型不明確、不合理。就其劃定不明確問題，在于劃定過于概括以及準(zhǔn)用性規(guī)則不一致兩個方面。其不明確性意味著政務(wù)數(shù)據(jù)共享缺乏明確規(guī)范的指引，從而產(chǎn)生了可操作性難題。這一難題體現(xiàn)在政務(wù)數(shù)據(jù)共享時，難以依照法律法規(guī)確定某一政務(wù)數(shù)據(jù)屬于的類別，進(jìn)而難以確定其應(yīng)當(dāng)共享與否以及應(yīng)當(dāng)采取的共享方式?？刹僮餍噪y題將導(dǎo)致政務(wù)部門在政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型的判斷方面獲得了相對大的裁量空間，也意味著政務(wù)部門在政務(wù)數(shù)據(jù)的共享方面被賦予了較大的行政裁量權(quán)。

由于尚未建立統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)，各政府部門仍然是自己的“守門員”，可以自主決定政務(wù)數(shù)據(jù)共享與否以及自主設(shè)置共享條件。當(dāng)共享裁量權(quán)不當(dāng)行使時，將可能大大增加權(quán)力恣意的風(fēng)險［14］。行政的生命在于裁量，行政法的中心任務(wù)就在于通過法治的方式有效解決行政裁量問題。［15］盡可能縮減乃至徹底消滅裁量權(quán)并不是有效解決行政裁量問題的可行路徑，為發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)共享的積極作用，應(yīng)當(dāng)在充分保障政府自主積極共享政務(wù)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上適當(dāng)限縮其共享裁量空間，進(jìn)而回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型劃定不明確問題。就其共享類型不合理問題，主張承載個人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)原則上不共享以及不承載個人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)原則上無條件共享的兩分法［3］，剔除了“有條件共享”類型，政務(wù)數(shù)據(jù)的地域?qū)傩浴⑸婷軐傩砸约肮蚕聿块T的職權(quán)范圍等關(guān)乎政務(wù)部門能否對其共享的條件因素?zé)o法通過該劃分方式得以直觀體現(xiàn)。因此，基于個人信息保護(hù)理念的兩分法有一個顯著的弊端，即過度強(qiáng)調(diào)了個人信息保護(hù)在政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型劃定中的重要性，從而相對忽視了其他因素之于共享類型劃分的重要意義。

至于三分法對個人信息的保護(hù)足夠與否這一問題，其實(shí)基于目前采取的三分法，以個人信息保護(hù)的有關(guān)規(guī)定作為“不共享為例外”的依據(jù)，便能夠?qū)崿F(xiàn)對按照個人信息保護(hù)有關(guān)規(guī)范不應(yīng)當(dāng)共享的涉?zhèn)€人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)不予共享。兩分法劃分出承載個人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)，而后再分類處理。承載個人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)以不予共享為原則，同時以符合有關(guān)規(guī)范為有條件共享的合法性依據(jù)。而不承載個人信息的政務(wù)數(shù)據(jù)最終仍需通過三分法進(jìn)一步進(jìn)行劃分。實(shí)際上，兩分法的支持者所提出的重塑方案不過是將政務(wù)數(shù)據(jù)涉?zhèn)€人信息與否這一判斷進(jìn)行了前置。在此意義上，三分法和兩分法之間的差異在于對政務(wù)數(shù)據(jù)的個人信息屬性確認(rèn)順序的先后有所不同，其最終目的實(shí)際上仍然集中于對個人信息權(quán)益的保護(hù)，所謂突出保護(hù)個人信息權(quán)益的二分法實(shí)際上是更復(fù)雜的另一種形態(tài)的三分法。綜上所述，三分法對個人信息的保護(hù)程度足夠。政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型劃定模糊問題的應(yīng)對重點(diǎn)仍然在于通過明確制度規(guī)范從而進(jìn)一步完善三分法之下的政務(wù)數(shù)據(jù)類型劃定。

（三）政務(wù)數(shù)據(jù)共享跨地域跨部門協(xié)同難題的法理分析

跨地域跨部門協(xié)同難題在于現(xiàn)有的政務(wù)數(shù)據(jù)治理組織模式下各政務(wù)部門的統(tǒng)籌協(xié)作能力無法滿足當(dāng)下政務(wù)數(shù)據(jù)共享的需要?；谡w性政府理論，數(shù)字政府建設(shè)中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各政務(wù)部門在政務(wù)數(shù)據(jù)共享方面的協(xié)同合作，包括在技術(shù)、制度等方面的協(xié)同合作。為此，有觀點(diǎn)主張應(yīng)當(dāng)引入政務(wù)首席數(shù)據(jù)官制度。所謂政務(wù)首席數(shù)據(jù)官，其核心在于通過專門的機(jī)構(gòu)或人員來負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)處理工作。［9］該制度也被認(rèn)為是能夠?yàn)檎?wù)數(shù)據(jù)共享提供有效組織保障且可為我國采取的可行制度路徑。而在此之前，需要對其合理性與可行性進(jìn)行分析，以確認(rèn)政務(wù)首席數(shù)據(jù)官制度具備引入我國的理論基礎(chǔ)。其一，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官制度能夠彌補(bǔ)目前政務(wù)數(shù)據(jù)共享中統(tǒng)籌協(xié)作性的不足。統(tǒng)籌協(xié)作性不足的原因在于政務(wù)數(shù)據(jù)共享的各主體之間缺乏有效的交流和溝通，這種情況也被稱為結(jié)構(gòu)性失能。［16］政務(wù)首席數(shù)據(jù)官能夠發(fā)揮跨地域溝通協(xié)調(diào)作用，就“政企綁定”產(chǎn)生的數(shù)據(jù)地域壁壘，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官可以通過提供技術(shù)支持和發(fā)揮溝通對接作用的方式予以應(yīng)對。此外，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官作為跨部門溝通協(xié)調(diào)的關(guān)鍵人物，通過擔(dān)任各政務(wù)部門間交流溝通的中間人，從而逐步消解政府部門間的信任壁壘，實(shí)現(xiàn)政務(wù)部門間信任度與政務(wù)數(shù)據(jù)共享程度的相互促進(jìn)。因此，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官制度是當(dāng)下政務(wù)數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)實(shí)難題的合理回應(yīng)方式。其二，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官制度存在任職和考核的制度不確定性風(fēng)險。這一問題的爭議焦點(diǎn)在于應(yīng)當(dāng)由誰擔(dān)任政務(wù)首席數(shù)據(jù)官。政務(wù)首席數(shù)據(jù)官本身需要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)作政務(wù)數(shù)據(jù)共享的作用，倘若由政務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)人員特別是負(fù)責(zé)政務(wù)數(shù)據(jù)工作的領(lǐng)導(dǎo)人員兼任這一職位，顯然在政務(wù)數(shù)據(jù)的共享中更能夠發(fā)揮出統(tǒng)籌協(xié)作作用。然而，政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作具有鮮明的技術(shù)特征，既有需要居中調(diào)度的一方面，也有需要應(yīng)對技術(shù)性問題的一方面。因此，也有觀點(diǎn)指出，應(yīng)當(dāng)安排兼具管理協(xié)調(diào)能力和技術(shù)能力的人員擔(dān)任這一職位［16］。這種觀點(diǎn)認(rèn)為首席政務(wù)數(shù)據(jù)官制度的不確定性風(fēng)險在于其所需要兼具技術(shù)能力和統(tǒng)籌協(xié)作能力人才的培養(yǎng)、保障和考核體系暫時缺位。關(guān)于政務(wù)首席數(shù)據(jù)官的人選問題，還有方案提出，可以通過面向社會公開招聘或者選拔專家學(xué)者借調(diào)掛職的方式確定這一職位的人選［9］。這一方案的問題在于偏離了政務(wù)首席數(shù)據(jù)官職責(zé)的重點(diǎn)。實(shí)際上，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官這一職位工作的重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)當(dāng)在于應(yīng)對政務(wù)數(shù)據(jù)共享的跨地域跨部門的協(xié)同難題，因此在確定其人選方面，應(yīng)當(dāng)更為重視其在政務(wù)數(shù)據(jù)共享方面起到的統(tǒng)籌協(xié)作能力。要求政務(wù)首席數(shù)據(jù)官兼具相當(dāng)?shù)募夹g(shù)能力在一定程度上固然有助于應(yīng)對政務(wù)數(shù)據(jù)共享時突發(fā)的技術(shù)性問題，但基于專業(yè)分工理論，政務(wù)數(shù)據(jù)共享中的技術(shù)性工作完全可以由專門的技術(shù)人才負(fù)責(zé)，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官承擔(dān)起統(tǒng)籌協(xié)作工作的職責(zé)便可。作為一項新的制度安排，通過規(guī)范完善人才考核評價制度，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官制度所存在的風(fēng)險可以得到一定程度地消解。

綜上所述，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官制度在理論上具備引入我國的合理性與可行性基礎(chǔ)，而如何使政務(wù)首席數(shù)據(jù)官制度符合應(yīng)對我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)同難題的現(xiàn)實(shí)需求，需要進(jìn)一步進(jìn)行制度設(shè)計。

三、數(shù)字政府中政務(wù)數(shù)據(jù)共享法治難題的法律應(yīng)對

為推進(jìn)數(shù)字政府的法治化建設(shè)，有必要對制約政務(wù)數(shù)據(jù)共享的法治難題予以法律應(yīng)對的回應(yīng)。為此，可以基于“國家所有”構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬結(jié)構(gòu)、進(jìn)一步規(guī)范界定政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型以及設(shè)立政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理職能主體，以實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的積極效能。

（一）基于“國家所有”構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬結(jié)構(gòu)

為回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享權(quán)屬問題，應(yīng)當(dāng)基于政務(wù)數(shù)據(jù)國家所有論，在確認(rèn)政務(wù)數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于國家的基礎(chǔ)之上，從管理權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)三個方面出發(fā)構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬結(jié)構(gòu)。

其一，關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)管理權(quán)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定由政府享有和承擔(dān)政務(wù)數(shù)據(jù)管理權(quán)責(zé)。各政務(wù)部門管理本部門內(nèi)的政務(wù)數(shù)據(jù)，縣級以上政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門對其管理區(qū)域內(nèi)各政務(wù)部門的政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理。就政務(wù)數(shù)據(jù)共享中各政務(wù)部門之間出現(xiàn)的爭議問題，根據(jù)所涉政務(wù)數(shù)據(jù)所屬的管理部門的不同分別處理。所涉政務(wù)數(shù)據(jù)屬于同一政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門管理的，由該政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門進(jìn)行處理；所涉政務(wù)數(shù)據(jù)屬于不同政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門管理的，由具有管理權(quán)的各政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門之間協(xié)調(diào)處理。

其二，關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定政務(wù)部門有權(quán)依照其法定職權(quán)和實(shí)際業(yè)務(wù)的需要使用其他政務(wù)部門共享提供的政務(wù)數(shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)使用權(quán)行使的流程如下：首先由需要申請使用的政務(wù)部門通過政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺向政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門提交共享使用政務(wù)數(shù)據(jù)申請，申請應(yīng)當(dāng)包括需求原因、職權(quán)依據(jù)和使用安排等內(nèi)容。然后由政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門審核該共享使用申請。對于符合共享條件的申請，應(yīng)當(dāng)在能夠滿足使用需求的最小范圍內(nèi)提供有關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)給申請使用部門。對于不符合共享條件的申請，應(yīng)當(dāng)將不符合條件的情況向共享申請部門予以說明。通過共享獲取的政務(wù)數(shù)據(jù)，申請使用的政務(wù)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照申請需求使用。

其三，關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)收益權(quán)，應(yīng)當(dāng)確定該項權(quán)利由國家享有。對于政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營使用產(chǎn)生的收益，應(yīng)當(dāng)對數(shù)據(jù)來源者、運(yùn)營者和國家分別進(jìn)行制度安排，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)收益的合理分配。包括自然人、法人和非法人組織等主體在內(nèi)的數(shù)據(jù)來源者不直接參與收益的分配。可以根據(jù)授權(quán)運(yùn)營的產(chǎn)品或服務(wù)的特點(diǎn)，采取為數(shù)據(jù)來源者使用相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)設(shè)置豁免機(jī)制的方式，間接保障數(shù)據(jù)來源者的獲取收益的權(quán)利。對于運(yùn)營者而言，應(yīng)考慮其投入的資金、技術(shù)和人力等資源成本以及其所承擔(dān)的技術(shù)風(fēng)險和商業(yè)風(fēng)險等各類風(fēng)險，按照貢獻(xiàn)適當(dāng)確定其應(yīng)得收益并進(jìn)行分配。但政府不是政務(wù)數(shù)據(jù)收益權(quán)主體，僅負(fù)責(zé)具體執(zhí)行相關(guān)收益的分配工作。政務(wù)數(shù)據(jù)通過授權(quán)運(yùn)營或者其他方式獲得的實(shí)際收益最終應(yīng)當(dāng)歸入國庫。

（二）進(jìn)一步規(guī)范界定政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型

為應(yīng)對政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型劃定模糊問題，需要進(jìn)一步對其進(jìn)行規(guī)范界定。就其不明確問題，需要進(jìn)一步明確三分法劃分之下的政務(wù)數(shù)據(jù)類型。

其一，關(guān)于“無條件共享”類型。應(yīng)當(dāng)明確基礎(chǔ)信息類政務(wù)數(shù)據(jù)和依照法律法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由兩個以上政務(wù)部門并聯(lián)審批的政務(wù)數(shù)據(jù)屬于“無條件共享”的政務(wù)數(shù)據(jù)。如自然人基礎(chǔ)信息、法人和非法人組織基礎(chǔ)信息、公共服務(wù)信息、公開空間地理信息等屬于基礎(chǔ)信息類政務(wù)數(shù)據(jù)。其中，需要明確的是，自然人基礎(chǔ)信息包括自然人姓名、性別、民族、出生日期、證照號碼、戶籍地址等信息，不包括個人隱私信息?；谡?wù)數(shù)據(jù)共享的效率性需要，還應(yīng)當(dāng)明確并聯(lián)審批類政務(wù)數(shù)據(jù)屬于“無條件共享”的范疇。如稅務(wù)信息、不動產(chǎn)信息等政務(wù)數(shù)據(jù)在需要并聯(lián)審批的情形下，應(yīng)當(dāng)按照“無條件共享”的類型予以共享。列入“無條件共享”類型的政務(wù)數(shù)據(jù)，除存在“有條件共享”或者“不予共享”的例外情形，應(yīng)當(dāng)共享。

其二，關(guān)于“有條件共享”類型。對涉及國家、社會公共利益或者個人合法權(quán)益的政務(wù)數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置共享條件。共享申請部門依法具有獲取該政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)限為必要條件。同時，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)的不同特點(diǎn)針對性設(shè)置共享前提條件。例如，涉公共安全的政務(wù)數(shù)據(jù)共享還應(yīng)當(dāng)以共享后的用途不造成危害公共安全的后果為共享的前提性條件，涉商業(yè)秘密的政務(wù)數(shù)據(jù)共享還應(yīng)當(dāng)以共享后該信息的用途不會造成該商業(yè)秘密被侵犯為共享的前提性條件。包括生物識別、宗教信仰、特定身份、醫(yī)療健康、金融賬戶、行蹤軌跡以及通信內(nèi)容等信息在內(nèi)的涉?zhèn)€人隱私的政務(wù)數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)以取得該自然人知情同意為共享的前提性條件。由政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門審核共享申請部門是否符合該數(shù)據(jù)共享條件并做出是否同意共享的決定。

其三，關(guān)于“不予共享”類型。涉國家安全和國家秘密等政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)明確列入“不予共享”的政務(wù)數(shù)據(jù)當(dāng)中。由于“有條件共享”和“不予共享”類型的劃分應(yīng)當(dāng)以具有明確的準(zhǔn)用性規(guī)則為前提，因此還需要進(jìn)一步對于三分法之下有關(guān)準(zhǔn)用性規(guī)則進(jìn)一步明確和統(tǒng)一?？梢砸?guī)定以法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章為“有條件共享”以及“不予共享”所依照的統(tǒng)一準(zhǔn)用性規(guī)則。在準(zhǔn)用性規(guī)則出現(xiàn)沖突的情況下，由政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門確定所采取的準(zhǔn)用性規(guī)則。

（三）設(shè)立政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理職能主體

為了應(yīng)對政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)同難題，應(yīng)當(dāng)設(shè)立政務(wù)首席數(shù)據(jù)官，構(gòu)造政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門與政務(wù)首席數(shù)據(jù)官共同承擔(dān)政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理職能的政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理模式。

首先，應(yīng)當(dāng)對政務(wù)首席數(shù)據(jù)官的設(shè)立制度進(jìn)行規(guī)范。政務(wù)首席數(shù)據(jù)官在政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門和政務(wù)部門分別設(shè)立。政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門應(yīng)當(dāng)在本部門設(shè)立政務(wù)首席數(shù)據(jù)官，由本級政府分管政務(wù)數(shù)據(jù)工作的領(lǐng)導(dǎo)人員兼任。各政務(wù)部門根據(jù)自身實(shí)際的業(yè)務(wù)需要，可以在本部門設(shè)立政務(wù)首席數(shù)據(jù)官，由本部門負(fù)責(zé)政務(wù)數(shù)據(jù)工作的領(lǐng)導(dǎo)人員兼任，并由本部門進(jìn)行任免，其任免情況應(yīng)當(dāng)報政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門備案。

其次，應(yīng)當(dāng)對政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理主體的工作機(jī)制進(jìn)行明確。關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門、政務(wù)部門與政務(wù)首席數(shù)據(jù)官之間的工作機(jī)制問題，應(yīng)當(dāng)明確政務(wù)首席數(shù)據(jù)官接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。一方面，政務(wù)首席數(shù)據(jù)官接受本級政府或本部門的行政首長的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，下級政務(wù)首席數(shù)據(jù)官同時還要接受上級政務(wù)首席數(shù)據(jù)官的領(lǐng)導(dǎo)。基于“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體系，政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門的政務(wù)首席數(shù)據(jù)官統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本部門管理范圍內(nèi)的政務(wù)數(shù)據(jù)工作，并向本級政府匯報政務(wù)數(shù)據(jù)管理工作，參與本級政府的政務(wù)數(shù)據(jù)治理決策。政務(wù)部門的政務(wù)首席數(shù)據(jù)官負(fù)責(zé)本部門內(nèi)部的政務(wù)數(shù)據(jù)的管理工作，同時負(fù)責(zé)本部門政務(wù)數(shù)據(jù)對外的共享、開放等工作。關(guān)于政務(wù)首席數(shù)據(jù)官之間的工作機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立政務(wù)首席數(shù)據(jù)官溝通協(xié)作機(jī)制。由政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門的政務(wù)首席數(shù)據(jù)官定期召開由本地區(qū)各政務(wù)部門的政務(wù)首席數(shù)據(jù)官參與的聯(lián)席會議，在會上對本地區(qū)本部門的政務(wù)數(shù)據(jù)工作進(jìn)行溝通。對于政務(wù)數(shù)據(jù)共享中出現(xiàn)的專項問題，如某項政務(wù)數(shù)據(jù)在跨地域共享時遇到的溝通協(xié)作困難，由政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門的政務(wù)首席數(shù)據(jù)官組織各有關(guān)政務(wù)部門的政務(wù)首席數(shù)據(jù)官成立專項問題溝通協(xié)作小組予以處理。

最后，應(yīng)當(dāng)建立政務(wù)首席數(shù)據(jù)官年度考核評價機(jī)制。由政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門負(fù)責(zé)政務(wù)首席數(shù)據(jù)官的考核評價工作?？己嗽u價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括政務(wù)數(shù)據(jù)安全保障、個人信息保護(hù)、專項問題應(yīng)對、共享工作效率和合乎程序情況以及數(shù)據(jù)共享部門和數(shù)據(jù)被共享部門對政務(wù)首席數(shù)據(jù)官履職情況的評價等內(nèi)容。政務(wù)首席數(shù)據(jù)官應(yīng)當(dāng)根據(jù)考核評價結(jié)果改進(jìn)其工作。

四、結(jié)語

數(shù)據(jù)共享在政府工作中的應(yīng)用實(shí)踐，既為數(shù)字政府的數(shù)字化建設(shè)注入了新的動力，也為數(shù)字政府的法治化建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。依法治國和依法行政是國家長治久安得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，行政權(quán)必須在法律與制度的框架內(nèi)行使。數(shù)字政府的法治化要求行政法對于數(shù)字政府中的法治難題予以回應(yīng)。作為數(shù)字政府中的重要環(huán)節(jié)，政務(wù)數(shù)據(jù)的共享也應(yīng)當(dāng)在法治化的制度框架下運(yùn)行。為此，本文對政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬難題、共享類型劃定模糊以及跨地域跨部門共享協(xié)同難題制約政務(wù)數(shù)據(jù)有序高效共享的法治難題進(jìn)行剖析并予以回應(yīng)。為了回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營背景之下數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值如何在數(shù)據(jù)相關(guān)的各個主體之間進(jìn)行分配的問題，需要基于“國家所有”構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬結(jié)構(gòu)，對政務(wù)數(shù)據(jù)共享的管理權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行明確。為了明確政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型的劃定，需要在兼顧國家安全、公共安全和個人信息權(quán)益的保護(hù)的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步規(guī)范界定政務(wù)數(shù)據(jù)共享類型。為了回應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)跨地域跨部門共享的協(xié)同困境，需要設(shè)立政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理職能主體，明確政務(wù)首席數(shù)據(jù)官在政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作中的制度定位。由于數(shù)據(jù)共享相關(guān)技術(shù)應(yīng)用時間較短，我國政務(wù)數(shù)據(jù)的共享實(shí)踐正在推進(jìn)之中，政務(wù)數(shù)據(jù)共享所面臨的更多的法治難題仍有待于進(jìn)一步地研究與回應(yīng)。

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（責(zé)任編輯 劉成賀）

Legal Problems and Legal Responses to Government Data Sharing in Digital Government

ZHANG Yujie， WANG Zhineng

（Law School， Guangzhou University， Guangzhou， Guangdong 510006， China）

Abstract：Promoting government data sharing， as an important part of digital government construction， helps to improve the efficiency of inter government data circulation and government work. However， the existing system restricts the overall effectiveness of government data sharing. Government data sharing practice mainly faces three problems： firstly， the problem of ownership of government data; secondly， the classification of government data sharing types is vague; thirdly， the problem of cross regional and cross departmental collaboration in government data sharing. This article analyzes practical difficulties and draws on foreign experience to propose the construction of a government data ownership structure based on \"national ownership\"， further standardize and define the types of government data sharing， and establish functional entities for government data sharing management for legal response， in order to promote the construction of a digital rule of law government.

Key words：digital government; government data; data sharing; legal problems