【摘 要】減輕中小學(xué)教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)是教育治理的重要組成部分。當(dāng)前，我國(guó)中小學(xué)教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)仍然繁重，給教師的教學(xué)工作、專(zhuān)業(yè)發(fā)展和學(xué)校的教育教學(xué)秩序等均帶來(lái)負(fù)面影響。教師減負(fù)治理面臨主體權(quán)責(zé)不清晰、評(píng)價(jià)制度不科學(xué)、判定依據(jù)不明確、落實(shí)機(jī)制不健全等困境，亟須精準(zhǔn)推動(dòng)相關(guān)政策的落實(shí)與創(chuàng)新，明確減負(fù)治理主體權(quán)責(zé)，強(qiáng)化部門(mén)分工協(xié)作；推進(jìn)學(xué)校和教師評(píng)價(jià)改革，促進(jìn)回歸教書(shū)育人本質(zhì)；完善教師減負(fù)清單，為減負(fù)治理提供科學(xué)工具；健全完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，保障教師減負(fù)政策落地落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】中小學(xué) 教育治理 非教學(xué)負(fù)擔(dān) 教師減負(fù)

有效減輕非教學(xué)負(fù)擔(dān)，是教師靜心育人、實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)發(fā)展的必要保障，是營(yíng)造良好教育生態(tài)的重要舉措。黨和國(guó)家高度重視教師隊(duì)伍建設(shè)，將減輕教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)作為教育治理的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，先后出臺(tái)了一系列政策，推動(dòng)教師減負(fù)工作。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于減輕中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)進(jìn)一步營(yíng)造教育教學(xué)良好環(huán)境的若干意見(jiàn)》。2024年，“減輕中小學(xué)教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)”首次被明確寫(xiě)入《政府工作報(bào)告》；中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書(shū)組印發(fā)通知，對(duì)開(kāi)展規(guī)范社會(huì)事務(wù)進(jìn)校園為中小學(xué)教師減負(fù)專(zhuān)項(xiàng)整治工作作出部署。近年來(lái)，各地結(jié)合實(shí)際研究出臺(tái)本地教師減負(fù)政策，推動(dòng)教師減負(fù)工作取得了一些成效，但教師減負(fù)仍普遍存在“不到位、不徹底”的問(wèn)題，教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)過(guò)重現(xiàn)象并未得到真正緩解。

一、中小學(xué)教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)的主要表現(xiàn)及負(fù)面影響

中小學(xué)教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)是一個(gè)全球性的問(wèn)題，也是一個(gè)長(zhǎng)期性的教育治理難題。在我國(guó)，這一問(wèn)題有獨(dú)特的表現(xiàn)形式，給教師教學(xué)工作和學(xué)校自主辦學(xué)造成很大的困擾。

1. 主要表現(xiàn)

非教學(xué)任務(wù)指除正常教學(xué)工作外的、各種形形色色的考核、檢查、驗(yàn)收、評(píng)估、比賽、填表、家訪、扶貧等工作[1]。其形式各異、種類(lèi)多樣，絕大多數(shù)與教師專(zhuān)業(yè)相關(guān)性小，常有重復(fù)性和臨時(shí)下達(dá)的情況[2]。

中小學(xué)教師的非教學(xué)負(fù)擔(dān)主要來(lái)源于兩個(gè)方面。一是教育系統(tǒng)內(nèi)部的額外工作安排，如過(guò)多、過(guò)于頻繁的信息報(bào)送、材料提交、計(jì)劃總結(jié)，以及教師職責(zé)范圍的無(wú)序蔓延，其背后是過(guò)度的形式主義；二是部分地區(qū)社會(huì)治理范圍不斷泛化，一些與教育教學(xué)無(wú)關(guān)的社會(huì)事務(wù)和活動(dòng)被攤派給教師。

2. 負(fù)面影響

過(guò)重的非教學(xué)負(fù)擔(dān)，給教師的正常教學(xué)工作和專(zhuān)業(yè)發(fā)展、學(xué)校的教育教學(xué)秩序等均帶來(lái)不同程度的負(fù)面影響。一是增加了教師的工作負(fù)擔(dān)。非教學(xué)事務(wù)耗費(fèi)了教師大量的精力，極大地增加了教師的負(fù)擔(dān)，延長(zhǎng)了教師的工作時(shí)間。中國(guó)教育科學(xué)研究院教師發(fā)展研究所與《光明日?qǐng)?bào)》聯(lián)合開(kāi)展的教師減負(fù)專(zhuān)題調(diào)研顯示，教師工作時(shí)間呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，工作量總體較大。接受調(diào)研的教師中，92.1%的教師每天在校工作時(shí)間（含課后服務(wù)時(shí)間）超過(guò)9小時(shí)，其中，32.5%超過(guò)11小時(shí)；78.6%每周在校超過(guò)45小時(shí)，30.3%超過(guò)55小時(shí)。非教學(xué)工作量增加，占用過(guò)多時(shí)間、精力。調(diào)研中，60.8%的受訪教師表示，參加各類(lèi)檢查考核、創(chuàng)建活動(dòng)、綜合督導(dǎo)、評(píng)估驗(yàn)收等非教學(xué)工作量“明顯增加”或“增加”，這是當(dāng)前教師負(fù)擔(dān)重的主要原因之一。在“最想減輕的工作”調(diào)查結(jié)果中，排在前5位的是：迎接各項(xiàng)檢查、撰寫(xiě)各種教育教學(xué)之外的材料、參加各種評(píng)比和比賽、課后服務(wù)、家長(zhǎng)工作，其中絕大部分屬于非教育教學(xué)事務(wù)[3]。

二是影響了教師教學(xué)和專(zhuān)業(yè)發(fā)展。我國(guó)城鄉(xiāng)學(xué)校之間生源流動(dòng)的“向城性”特點(diǎn)明顯，一些城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生數(shù)量不斷增長(zhǎng)，但教師數(shù)量往往難以得到及時(shí)、同步的增長(zhǎng)，無(wú)形中加重了教師的任務(wù)量。近年來(lái)，“雙減”政策不斷推進(jìn)，學(xué)校又承擔(dān)了大量課后服務(wù)工作，教師的工作量大幅增加。滿負(fù)荷的教學(xué)、教研和課后服務(wù)工作，再加上大量非教學(xué)任務(wù)，使得教師疲于應(yīng)對(duì)、不堪重負(fù)。多重壓力疊加之下，教師正常的教學(xué)時(shí)間、教研時(shí)間、培訓(xùn)時(shí)間均受到不同程度的擠占，影響了專(zhuān)業(yè)水平的提升，降低了工作滿意度和職業(yè)幸福感，使他們難以靜下心來(lái)全身心投入教書(shū)育人工作中。

三是干擾了學(xué)校正常教育教學(xué)秩序。上級(jí)部門(mén)和學(xué)校的督檢考評(píng)工作通常具有嚴(yán)格的規(guī)范和程序，教師需花費(fèi)大量的時(shí)間與精力用于收集、總結(jié)、匯編各種文字材料，缺乏足夠的時(shí)間專(zhuān)心致志投入教育教學(xué)工作[4]。北京師范大學(xué)中國(guó)教育政策研究院在中西部地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些學(xué)校自身師資已捉襟見(jiàn)肘，仍不得不設(shè)置專(zhuān)門(mén)崗位，安排專(zhuān)職教師，應(yīng)對(duì)各類(lèi)數(shù)據(jù)資料的收集整理和表格的填寫(xiě)報(bào)送。社會(huì)性事務(wù)進(jìn)校園對(duì)教育環(huán)境造成的破壞，不僅增加教師工作量、占用教師工作時(shí)間，更為嚴(yán)重的是打亂正常的教學(xué)秩序和工作節(jié)奏，侵犯受教育者的學(xué)習(xí)權(quán)利[5]。

二、減輕中小學(xué)教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)的治理困境

各地紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，以減輕教師負(fù)擔(dān)，但并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。尤其是2021年以來(lái)，隨著“雙減”政策頒布，中小學(xué)教師普遍面臨教學(xué)轉(zhuǎn)型、課后服務(wù)、協(xié)調(diào)家校關(guān)系等方面的問(wèn)題，教師工作負(fù)擔(dān)非但未減輕，反而還有加重的趨勢(shì)[6]。中小學(xué)教師減負(fù)治理仍面臨一些困境，深入分析、精準(zhǔn)識(shí)別背后的關(guān)鍵因素和內(nèi)在機(jī)理，是突破現(xiàn)實(shí)困境的重要前提。

1. 主體權(quán)責(zé)：教師減負(fù)治理主體之間權(quán)責(zé)模糊

中小學(xué)教師減負(fù)治理工作涉及多方面主體，既包括教育和其他相關(guān)行政部門(mén)，也包括學(xué)校自身。一些地方的教師減負(fù)實(shí)踐中，各行政主體之間的權(quán)責(zé)界定并不清晰，導(dǎo)致存在責(zé)任推諉、相互扯皮的現(xiàn)象。學(xué)校管理者在減負(fù)過(guò)程中則往往處于被動(dòng)地位，缺乏對(duì)于抵制非教學(xué)負(fù)擔(dān)的主動(dòng)作為。這種政策導(dǎo)向不明確、治理主體權(quán)責(zé)模糊的困境，不僅影響了教師減負(fù)政策的實(shí)施效果，也加劇了教師負(fù)擔(dān)的惡性循環(huán)。

2. 評(píng)價(jià)制度：行政權(quán)與對(duì)學(xué)校、教師的評(píng)價(jià)權(quán)高度重合

有學(xué)者指出，之所以存在教師減負(fù)無(wú)效現(xiàn)象，根源在于，減負(fù)要求減少行政部門(mén)對(duì)學(xué)校辦學(xué)的干擾，嚴(yán)控進(jìn)校任務(wù)，但是主導(dǎo)減負(fù)的恰恰又是行政部門(mén)，同時(shí)行政部門(mén)還掌握著對(duì)教師的考核評(píng)價(jià)權(quán)。在這種管理與評(píng)價(jià)體系下，教師的非教學(xué)負(fù)擔(dān)就難以減輕，教師對(duì)非教學(xué)任務(wù)也難以拒絕[7]。不僅如此，學(xué)校之間資源的分配、校長(zhǎng)的職務(wù)任免、教師的職稱(chēng)晉升和評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)等，也直接或間接地與評(píng)價(jià)結(jié)果相掛鉤。在這種環(huán)境下，學(xué)校往往秉承一種“唯上”的行政邏輯，對(duì)于來(lái)自行政部門(mén)的非教學(xué)任務(wù)分派，缺乏說(shuō)“不”的底氣。

3. 判定依據(jù)：教學(xué)任務(wù)與非教學(xué)任務(wù)邊界存在模糊性

教師減負(fù)工作落地有個(gè)重要前提，即哪些是教學(xué)工作，哪些是非教學(xué)負(fù)擔(dān)，必須有明確的判定標(biāo)準(zhǔn)。中小學(xué)教師普遍面臨工作時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，其工作內(nèi)容不僅包括常規(guī)的課堂教學(xué)、教研、備課、批改作業(yè)、學(xué)生管理、家校溝通等工作，也包括各類(lèi)檢查、評(píng)比、宣傳教育、信息收集、社會(huì)服務(wù)、報(bào)表填寫(xiě)及各種培訓(xùn)等任務(wù)。這些工作與任務(wù)中有些比較容易判斷是否為非教學(xué)負(fù)擔(dān)，但也有很多難以進(jìn)行有效區(qū)分。教學(xué)任務(wù)與非教學(xué)任務(wù)之間的邊界存在模糊性，導(dǎo)致實(shí)踐中缺乏判定依據(jù)，對(duì)減負(fù)工作的落實(shí)造成很大障礙。

4. 落實(shí)機(jī)制：教師減負(fù)工作的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

一些地方教師減負(fù)不到位、不徹底，主要原因之一在于地方公共部門(mén)用“減負(fù)文件”落實(shí)“減負(fù)文件”，以出臺(tái)相關(guān)文件、規(guī)定、制度來(lái)解決教師負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，結(jié)果是負(fù)擔(dān)不減反增[8]。政策的落地依靠執(zhí)行主體責(zé)任的落實(shí)，主體責(zé)任的落實(shí)需要常態(tài)化的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)行保障。部分地區(qū)教師減負(fù)工作遲遲難以落實(shí)，缺乏健全有效的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制是一項(xiàng)重要的制度性因素。監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺位，表面上是制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行的問(wèn)題，根源則在于責(zé)任主體的權(quán)責(zé)不明確、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。

三、減輕中小學(xué)教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)的突破路徑

當(dāng)前，針對(duì)教師減負(fù)工作面臨的系列困境及深層原因，亟須精準(zhǔn)推動(dòng)相關(guān)政策的落實(shí)與創(chuàng)新，協(xié)同各方力量，切實(shí)減輕教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)，共同構(gòu)筑寧?kù)o的辦學(xué)環(huán)境，讓學(xué)?；貧w教育主陣地，把寧?kù)o還給學(xué)校，把時(shí)間還給教師[9]。

1. 明確減負(fù)治理主體權(quán)責(zé)，強(qiáng)化部門(mén)分工協(xié)作

學(xué)校的非教學(xué)任務(wù)主要來(lái)自教育和其他行政部門(mén)，而對(duì)于學(xué)校和教師的管理權(quán)限，也分屬于教育及編制、人社、財(cái)政等部門(mén)。因此，減輕中小學(xué)教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)，既要明晰各行政部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任，也要強(qiáng)化部門(mén)之間的協(xié)作，更要加強(qiáng)地方政府的統(tǒng)籌功能。教師減負(fù)治理具體工作由教育部門(mén)歸口負(fù)責(zé)。教育部門(mén)一方面嚴(yán)格執(zhí)行非教學(xué)事務(wù)進(jìn)校園目錄清單制度，另一方面負(fù)責(zé)對(duì)其他部門(mén)各類(lèi)非教學(xué)活動(dòng)進(jìn)校園的申請(qǐng)進(jìn)行審批和綜合安排，做到“凡進(jìn)必審”，為學(xué)校構(gòu)筑堅(jiān)固的“防火墻”。其他部門(mén)不得直接進(jìn)學(xué)校開(kāi)展活動(dòng)，不得給學(xué)校下達(dá)非教育教學(xué)任務(wù)，因地方發(fā)展確需開(kāi)展且未被列入負(fù)面清單的事務(wù)，由主管行政部門(mén)提出，報(bào)教育部門(mén)審批，并提請(qǐng)同級(jí)黨委審批備案。地方黨委和政府切實(shí)履行主體責(zé)任，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地中小學(xué)教師減負(fù)工作，堅(jiān)決杜絕與教育教學(xué)無(wú)關(guān)的各類(lèi)事務(wù)和活動(dòng)進(jìn)校園，將減輕中小學(xué)教師負(fù)擔(dān)工作納入重要議事日程，并作為政府部門(mén)履行教育職責(zé)考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。

2. 推進(jìn)學(xué)校和教師評(píng)價(jià)改革，促進(jìn)回歸教書(shū)育人本質(zhì)

教師的非教學(xué)負(fù)擔(dān)主要來(lái)源于教育及其他行政部門(mén)，而對(duì)學(xué)校、校長(zhǎng)和教師的考核評(píng)價(jià)權(quán)，又直接或間接地由這些部門(mén)掌握，因此，是否保質(zhì)保量完成行政部門(mén)交辦的各類(lèi)事務(wù)，或明或暗地被列為對(duì)學(xué)校、校長(zhǎng)和教師考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。這種評(píng)價(jià)體制從一定程度上影響了學(xué)校的辦學(xué)自主性，致使學(xué)校和教師缺乏對(duì)于非教學(xué)任務(wù)的抵制勇氣。教育行政部門(mén)應(yīng)大力推進(jìn)落實(shí)中央教育評(píng)價(jià)改革精神，深化中小學(xué)評(píng)價(jià)改革和教師評(píng)價(jià)改革，強(qiáng)化學(xué)校教育教學(xué)自主權(quán)的制度保障。一是評(píng)價(jià)主體要實(shí)現(xiàn)多元化、專(zhuān)業(yè)化。對(duì)于學(xué)校、校長(zhǎng)的評(píng)價(jià)，應(yīng)注重教師評(píng)價(jià)、學(xué)生家長(zhǎng)評(píng)價(jià)、第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)等多元主體評(píng)價(jià)的結(jié)合；對(duì)于教師的評(píng)價(jià)，則應(yīng)由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)，如教師評(píng)價(jià)委員會(huì)。二是評(píng)價(jià)內(nèi)容要回歸教書(shū)育人本質(zhì)。評(píng)價(jià)是組織行為和個(gè)人行為的指揮棒，有什么樣的評(píng)價(jià)導(dǎo)向，就有什么樣的工作方向。學(xué)校評(píng)價(jià)以立德樹(shù)人為根本，以促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展為核心，以教育教學(xué)為主體；教師評(píng)價(jià)以師德師風(fēng)為首要標(biāo)準(zhǔn)，以教書(shū)育人為內(nèi)涵要求，重點(diǎn)評(píng)價(jià)教育教學(xué)履職情況、專(zhuān)業(yè)水平和實(shí)際貢獻(xiàn)。

3. 不斷完善教師減負(fù)清單，為減負(fù)治理提供科學(xué)工具

各地結(jié)合本地實(shí)際，研究建立和完善教師減負(fù)目錄清單制度，包括正面清單和負(fù)面清單。學(xué)生安全教育、法治教育等活動(dòng)，可依據(jù)相關(guān)法律和地方教育部署，統(tǒng)籌納入學(xué)校日常教育教學(xué)安排；維穩(wěn)等專(zhuān)項(xiàng)工作及城市創(chuàng)優(yōu)評(píng)先活動(dòng)，須由黨委和政府統(tǒng)一安排部署，并嚴(yán)格限制每學(xué)年進(jìn)校園次數(shù)。其他凡是與教育教學(xué)無(wú)關(guān)的各類(lèi)事務(wù)，均明確列入負(fù)面清單。清單盡可能做到細(xì)致詳盡，將現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的或可能出現(xiàn)的與教育教學(xué)無(wú)關(guān)的事務(wù)盡數(shù)列舉。每年對(duì)清單進(jìn)行修訂完善，并確保列入負(fù)面清單的事務(wù)“只增不減”?？茖W(xué)細(xì)致的教師減負(fù)清單，為區(qū)分教學(xué)工作和非教學(xué)的社會(huì)事務(wù)提供了明確的判定標(biāo)準(zhǔn)和管理依據(jù)，為教師減負(fù)準(zhǔn)備了必要的治理工具。但清單制度的落實(shí)，還需要各治理主體的協(xié)同努力，需要相關(guān)制度的健全完善。近期，一些地區(qū)積極響應(yīng)教師減負(fù)專(zhuān)項(xiàng)整治工作部署，因地制宜制訂減負(fù)清單，例如，2024年5月7日，湖南省委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書(shū)處下發(fā)《2024年省級(jí)層面涉及中小學(xué)校和教師的督查檢查評(píng)比考核和進(jìn)校園活動(dòng)白名單》，明確督查檢查評(píng)比考核事項(xiàng)僅3項(xiàng)、進(jìn)校園活動(dòng)僅10項(xiàng)[10]，為教師減負(fù)提供了簡(jiǎn)潔明確的治理依據(jù)。隨著這些改革舉措的進(jìn)一步深化，有必要對(duì)其進(jìn)行深入研究、總結(jié)和推廣。

4. 健全完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，保障教師減負(fù)政策落地落實(shí)

監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度的建立完善，可以有效增強(qiáng)政策執(zhí)行者和組織管理者的責(zé)任感和工作積極性，提高行政效率，保障政策的執(zhí)行。一是落實(shí)主體責(zé)任。地方黨委和政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起教師減負(fù)工作監(jiān)督問(wèn)責(zé)的主體責(zé)任，對(duì)各行政部門(mén)在教師減負(fù)工作中的履職情況進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。教育督導(dǎo)部門(mén)把減輕教師非教學(xué)負(fù)擔(dān)、規(guī)范社會(huì)事務(wù)進(jìn)校園列為教育督導(dǎo)重要內(nèi)容，并將定期督導(dǎo)與長(zhǎng)期監(jiān)管有機(jī)結(jié)合。二是明確監(jiān)督問(wèn)責(zé)內(nèi)容。對(duì)未按要求出臺(tái)目錄清單的，未按清單內(nèi)容及審批流程開(kāi)展工作的，社會(huì)事務(wù)進(jìn)校園數(shù)量不減反增的，予以通報(bào)并督促整改；對(duì)拒不改正及繼續(xù)違規(guī)向?qū)W校攤派非教育教學(xué)任務(wù)的，依據(jù)教育督導(dǎo)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)。三是完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)方法。將落實(shí)教師減負(fù)情況列入相關(guān)部門(mén)考評(píng)指標(biāo)，對(duì)落實(shí)不力情況問(wèn)責(zé)到人；組織開(kāi)展各種形式的調(diào)研，深入基層了解減負(fù)落實(shí)情況；暢通公眾意見(jiàn)反映渠道，鼓勵(lì)學(xué)校、師生和家長(zhǎng)對(duì)于社會(huì)事務(wù)違規(guī)進(jìn)校園的情況進(jìn)行投訴舉報(bào)。

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本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“十四五”規(guī)劃教育學(xué)一般課題“‘破五唯’背景下高校教師科研評(píng)價(jià)制度創(chuàng)新研究”（課題編號(hào)：BIA210158）研究成果之一。

（作者單位：北京師范大學(xué)中國(guó)教育政策研究院）

責(zé)任編輯：李莎